MS21
Gopa Pandey 1
Au cours des deux dernières décennies, le débat mondial sur les instruments d'aménagement durable des forêts a engendré des préoccupations sur l'évolution des modèles de développement durable, et la promotion de la participation des populations est devenue la recette magique de la durabilité. Le document met en lumière des exemples d'efforts durables visant à promouvoir la participation des populations à l'aménagement des forêts en Inde, et fournit un guide des mécanismes permettant de responsabiliser les institutions locales sur les plans constitutionnel, économique et technique. Il est souligné que la bonne mise en œuvre du processus est subordonnée à la continuité, depuis les initiatives mondiales jusqu'au consensus régional, et que celle-ci doit être garantie à travers le dialogue et la planification de la gestion participative des forêts aux niveaux national, sous-national, de l'unité de gestion forestière et des communautés locales. Ce modèle d'aménagement durable met en évidence les liens nécessaires aux stades de la conception et de la mise en œuvre des interventions d'aménagement forestier. Il est centré sur des mécanismes institutionnels qui ont évolué au fil du temps, grâce à la décentralisation des pouvoirs, en permettant aux communautés locales de formuler des plans, de les appliquer et de développer les ressources. La responsabilisation des communautés locales, par la fourniture d'institutions flexibles et d'un cadre juridique porteur et par le renforcement du capital humain et social, résulte de partenariats solides dans la construction de la durabilité. Si les communautés sont en mesure de planifier et de mettre en œuvre leurs propres interventions de développement et de résoudre les conflits, c'est grâce à l'évolution constante de la pratique de la gestion conjointe des forêts au cours des deux dernières décennies. Les réformes des procédures de gouvernance ont été introduites à un rythme lent, ce qui a permis aux institutions de s'adapter et favorisé une acceptation générale du changement. La compréhension du processus dans un cadre démocratique a facilité le nouveau paradigme relatif aux interventions de développement. L'approche implique de répondre aux exigences socio-politiques, géographiques et culturelles spécifiques aux sites. Les forums internationaux peuvent faciliter la création de partenariats régionaux et mondiaux pour fournir une synthèse de modèles similaires pour promouvoir la gestion durable des forêts.
Au cours des deux dernières décennies, les préoccupations croissantes suscitées par l'aménagement des forêts ont incité les pays à engager un dialogue mondial sur les initiatives de gestion pour promouvoir des pratiques durables. Le lien entre l'aménagement et le développement durable a été établi durant le Sommet «planète Terre» de Rio de 1992 (Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement - CNUED) et réaffirmé durant le Sommet mondial sur le développement durable, à Johannesbourg en 2002. Les instruments du changement facilitant le développement durable aux niveaux international, national et local, devaient être identifiés. Des processus multi-parties prenantes découlant de la CNUED, comme la Déclaration du millénaire des Nations Unies, le Groupe intergouvernemental sur les forêts (GIF) le Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF), la politique et la stratégie forestières révisées de la Banque mondiale et le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF) reflètent le consensus qui a été atteint. Les Programmes forestiers nationaux élaborés par 190 pays et l'approche d'aménagement durable des forêts (ADF), adoptée par 150 pays, sont des exemples de l'application de la Déclaration de Rio, au niveau national. Le partenariat mondial relatif à la mise en œuvre de l'ADF fait l'objet d'un débat entre une quarantaine d'organisations internationales, dans le cadre d'une vingtaine d'accords. Un assortiment de mécanismes institutionnels de facilitation est fourni aux responsables de l'aménagement des forêts pour leur permettre de sélectionner le modèle d'ADF approprié.
Le document se concentre sur les interventions de gestion qui créent un cadre porteur pour l'ADF aux niveaux régional, national, sous-national et local. Les mécanismes institutionnels mis au point dans l'État du Madhya Pradesh, en Inde, sont mis en évidence pour donner un aperçu des processus qui permettent de renforcer les fondements de la gestion conjointe des forêts (GCF). Les changements progressifs intervenus en deux décennies, pour forger les institutions locales, les motiver à collaborer à l'aménagement des forêts et les récompenser par des incitations appropriées pour améliorer leur environnement socio-économique - sont positivement reflétés dans une participation accrue des populations. Une action constante de facilitation du développement est prévue dans le cadre institutionnel, dont les parties prenantes ont tout à gagner. Le modèle est encore en évolution, et la priorité a été donnée aux processus démocratiques d'administration flexible, à la transparence et à la responsabilité mutuelle des parties prenantes.
La mise en œuvre des principes esquissés dans la politique forestière indienne peut être suivie à partir du Programme forestier national (PFN) jusqu'aux microplans locaux, en passant par les programmes d'action forestier des États (PAFE) et les plans au niveau des unités de gestion forestière (UGF). Ces liens montrent que les concepts mondiaux ont été traduits en action au niveau des communautés locales.
La mise en œuvre du Programme forestier national (PFN) a été évaluée en 1998 et le centre de coordination national pour la mise en œuvre des propositions d'action du GIF a relié les programmes de l'Inde aux initiatives internationales. Les PFN étaient considérés comme des mécanismes importants pour mettre en œuvre les propositions dans les pays. Bien que la plupart des pays aient internalisé ces initiatives dans leurs plans à long terme, la faiblesse de leurs capacités institutionnelles a ralenti le processus de mise en œuvre (Mersman, 2001). L'enquête sur la mise en œuvre des PFN pour l'Asie et le Pacifique fournit une vue synoptique des programmes de 32 pays, qui met en lumière l'orientation de la planification stratégique forestière des pays de la région (FAO, 2000). Le PFN pour l'Inde a été parachevé en 1999, à partir d'une compilation des PAFE formulés par 29 États (Anon, 1999). Le PFN est centré sur cinq grands thèmes:
Le processus de planification nationale visant à atteindre les objectifs de gestion établis à partir des PAFE aide à mettre au point des mécanismes institutionnels qui nourrissent l'esprit des politiques forestières.
La superficie forestière de l'Inde, égale à 76,52 millions hectares, représente 1 pour cent du couvert forestier mondial et pourvoit aux besoins de 15% de la population humaine et de 18% de la population animale de la planète. L'Inde est l'un des 12 grands centres de diversité biologique du monde, avec une mosaïque de 110 types de forêt distincts. La Politique forestière nationale révisée (1988) prévoit que les communautés vivant à l'intérieur et aux alentours des forêts doivent participer à leur gestion. Ce concept, appelé Gestion conjointe des forêts (GCF), était basé sur la participation, entendue comme partage des droits et des obligations, à la planification, à la prise de décision et aux profits d'usufruit provenant des zones forestières attribuées aux communautés. Les communautés locales sont des institutions officielles, aux termes de la constitution, et tirent des forêts du bois de feu, du fourrage, des produits non ligneux et du menu bois pour leur propre consommation. Le partage des rôles et des responsabilités entre le gouvernement et les communautés a engendré un changement de paradigme en faveur d'approches qui ont conduit à des innovations et à l'institutionnalisation de la GCF. Aujourd'hui, 63 000 comités des forêts gèrent environ 15 millions d'hectares de forêts en Inde.
Les PAFE sont des plans infra-nationaux qui ont été établis à partir d'une compilation des plans des unités de gestion forestière (UGF) formulés dans les 35 États et Territoires de l'Union qui constituent le pays. Les cinq grand thèmes des PFN ont été maintenus dans le PAFE du Madhya Pradesh, qui est le deuxième État de l'Inde, par la taille et le couvert forestier. Il possède 12 pour cent de la superficie forestière du pays, avec 31 pour cent (9,52 millions d'hectares) de son territoire sous forêts. Le PAFE du Madhya Pradesh a été dérivé des plans relatifs à 94 UGF, comprenant 34 aires protégées (AP). Soixante-six millions d'êtres humains et 28 millions de bovins sont tributaires des forêts de l'État.
Pour formuler les PUGF, on analyse l'impact des pratiques de gestion forestière passées sur la capacité de charge des forêts, et on en dérive des prescriptions pour la gestion future, basées sur les meilleures options disponibles. Au Madhya Pradesh, les PUGF remontent à 1875. Les plans résultent d'importants travaux réalisés au niveau local, comprenant une analyse des données météorologiques, une évaluation du matériel sur pied, des inventaires des ressources forestières et une évaluation des besoins socio-économiques des communautés vivant à l'intérieur et aux alentours des forêts. Il existe deux types de PUGF - les Plans de gestion des aires protégées et les Plans de travail concernant les zones extérieures aux aires protégées. Les plans de gestion donnent la priorité à la conservation de la biodiversité et à l'amélioration des habitats, alors que les Plans de travail sont centrés sur le renforcement de la productivité des produits ligneux et non ligneux et des services procurés par les forêts.
Les Plans de travail prescrivent les modalités de traitement des peuplements forestiers, dans des zones bien boisées et dans des zones dégradées, sur la base respectivement des principes de la régénération naturelle assistée et de la remise en état des forêts dégradées. Deux types de comités différents gèrent la régénération et la remise en état des forêts dans le cadre d'arrangements institutionnels et de prescriptions sylvicoles différents (Tableau 1). Les conditions écologiques des forêts sont améliorées par des méthodes de conservation des sols et de leur teneur en humidité, conçues à dessein. Des interventions spécifiques, notamment des moyens artificiels, visent à accélérer la régénération des forêts. Les régimes d'éclaircie et d'exploitation des peuplements forestiers sont programmés en fonction de la productivité des peuplements.
Les autres ingrédients essentiels des Plans de travail sont les suivants: délimitation (des unités de gestion forestière), conservation de la biodiversité, dispositions pour améliorer l'approvisionnement des communautés en bois de feu et en fourrage, et protection contre les feux, le pâturage et les enlèvements illicites. Des zones couvrant entre 300 et 500 hectares sont assignées à des communautés forestières spécifiques pour y pratiquer la GCF et des microplans sont formulés, en consultation avec les communautés forestières, sur la base d'évaluations rurales participatives. La composante forestière d'un microplan est élaborée dans le cadre général des prescriptions du Plan de travail, alors que la composante non forestière consiste à dresser une liste des besoins essentiels de la communauté, concernant ses moyens d'existence, et à les classer par ordre de priorité. Le plan prévoit donc un développement intégré, au niveau local.
Tableau 1 Catégories d'institutions locales de GCF, au Madhya Pradesh
Organisation locale* |
Statut légal |
Statut ou état de la forêt |
Couvert forestier (%) |
Nombre de comités |
Superficie sous GCF (%) |
Superficie assignée (en millions d'ha) |
Part usufructuaire dans le profit net (%) |
CED |
Gouvt. |
Protégée |
-- |
675 |
9% |
0,48 |
Nulle |
CPF |
Gouvt. |
Bien boisée |
> 40 |
4055 |
37% |
1,94 |
20 |
CVF |
Gouvt. |
Dégradée |
< 40 |
7928 |
54% |
2,77 |
100 |
FP |
Privé |
Variable |
-- |
100 Unités |
-- |
-- |
100 |
| * CED - Comité d'écodéveloppement CPF - Comité de protection des forêts CVF - Comité villageois des forêts FP - Forêt privée |
Les Plans de gestion des aires protégées (PGAP) mettent au premier plan l'amélioration des habitats pour la conservation in situ de la faune et de la flore sauvages, en suggérant des mesures spéciales pour gérer les espèces-phare et les espèces clés et pour limiter le braconnage et le commerce illicite de la faune et de la flore sauvages. La mise en œuvre de plans d'éco-développement et d'écotourisme crée des actifs utiles pour le développement rural, mais aussi des emplois pour les communautés.
Les forêts privées sont gérées à l'aide de plans formulés par des Forestiers agréés. Les interventions sylvicoles, comme les régimes d'éclaircie et d'exploitation, visent à renforcer la productivité et la production de biomasse à l'extérieur des zones forestières pour répondre à la demande commerciale. Les principaux objectifs de la gestion des forêts privées sont les avantages économiques et environnementaux dérivant de l'augmentation du couvert végétal, dans des zones où l'agriculture n'est pas rentable.
Le processus de décentralisation de la gestion des forêts fait l'objet d'un large débat, en particulier dans la région de l'Asie du Sud-Est, dans le contexte de la Foresterie communautaire en Chine, au Népal et en Thaïlande, de la Gestion communautaire des ressources nationales aux Philippines, de la Foresterie sociale au Sri Lanka et au Bangladesh et de la GCF en Inde. Alors que le transfert de la gestion des forêts aux communautés locales a renforcé la productivité en Chine (Kun, 2000), les lacunes aux niveaux de la législation et du processus de planification doivent être comblées au Népal (Singh et Kafle, 2000). Les forestiers discutent actuellement des problèmes découlant de la participation et de la responsabilisation - subsidiarité, responsabilisation, pluralisme et capital social (Anderson, 2000). Toutefois, les progrès lents de la responsabilisation des communautés locales ont permis de s'adapter au changement. Les trois instruments utiles pour promouvoir la participation des communautés locales à la gestion des forêts, à savoir l'institutionnalisation, le renforcement des capacités et la responsabilisation, sont étudiés dans les passages qui suivent.
L'existence d'une politique et d'un environnement juridique porteurs est essentielle pour favoriser la gestion participative, en garantissant la sécurité, la flexibilité et des réformes juridiques (Lindsay, 2000). Les dispositions de la Politique forestière nationale de 1988 sont appliquées au moyen d'une série d'outils institutionnels de GCF, pour faciliter la création de l'environnement porteur approprié. Quoique les partenariats politiques soient toujours populaires dans les programmes décentralisés (Haley, 2001) une approche intégrée est nécessaire pour mettre en œuvre les politiques, en s'appuyant sur une bonne gouvernance et des initiatives de renforcement des capacités (Lai, 2000; Mercado, 2000, Pandey, 2000). Le Gouvernement du Madhya Pradesh y est parvenu en promulguant en 1991, 1995, 2000 et 2001, des Résolutions qui définissent les moyens à mettre en œuvre pour institutionnaliser la GCF et garantir sa durabilité. Les enseignements retirés entre deux résolutions, ont été incorporés dans la suivante de manière à corriger les défaillances.
Les instruments utilisés pour créer des actifs pour ces communautés ont permis de maintenir leur intérêt pour la gestion des forêts. Le renforcement du capital social et humain (DFID, 2000), basé sur des investissements dans la création d'actifs et dans le renforcement des capacités, de respectivement 12 pour cent et 3 pour cent des ressources de tous les programmes de développement en faveur des comités, garantit la viabilité du modèle. Un appui institutionnel du budget forestier réserve 81 pour cent des investissements à la mise en œuvre des plans, 10 % à la création d'actifs et 9% au renforcement des capacités (Figure 1). En outre, la création d'emplois dérivant de la mise en œuvre des plans contribue à la lutte contre la pauvreté.
Les rôles et les responsabilités des institutions forestières, volontaires et communautaires évoluent rapidement dans le contexte du changement de paradigme de la gestion des forêts. Les nouvelles liaisons institutionnelles en matière de planification, d'administration et de mise en œuvre, sont mises en application dans le processus de décentralisation (Singh et Kafle, 2000) pour atteindre les objectifs visés. Toutes les parties prenantes doivent changer leur attitude dans la formulation des politiques et la pratique de la GCF. Mettre à la disposition des communautés locales d'autres sources de revenu, en valorisant le capital humain, est déjà un pas vers la
réduction de la pression biotique sur les forêts. Les compétences requises pour les aspects techniques de la sylviculture, la micro-planification, la comptabilisation et la transformation des produits forestiers (création de produits à valeur ajoutée), sont inculquées aux communautés locales, avec les fonds des programmes forestiers affectés à la formation.
Des programmes de formation accélérée, agencés par modules et axés sur les compétences sont conçus et dispensés fréquemment au personnel forestier, aux organismes et aux communautés volontaires. Les ateliers au niveau des UGF et les visites de démonstration dans des sites où la GCF a donné de bons résultats s'avèrent très efficaces. Onze instituts de formation forestière et 45 écocentres assurent les sessions de formation. Environ 1000 stages sont organisés chaque année, ce qui permet de former environ 30 000 membres des comités. Le changement d'attitude des forestiers, acceptant la nouvelle fonction d'agents du changement, et renforçant la confiance mutuelle, la responsabilité et la transparence au niveau de la gouvernance, est manifeste dans leur travail.
La participation des communautés locales à la gestion forestière est un outil qui permet d'arriver à la responsabilisation (Skutsch, 1994). La responsabilisation sociale et économique dérivée de la participation à la gestion forestière est déjà institutionnalisée. Toute personne ayant le droit de voter dans un village est membre de l'Organe général du Comité des forêts. Environ 1,6 million de familles interviennent dans le processus de GCF, et 61 pour cent d'entre elles appartiennent à des catégories socialement défavorisées et sans terres. L'élection d'une femme comme Présidente ou Vice-Présidente, et de 33 pour cent de membres féminins dans l'Organe exécutif, garantit l'équité entre les sexes dans les domaines de la planification, de la mise en œuvre et du suivi des microplans. Des groupes d'entraide féminine se créent pour mettre sur pied des systèmes de crédit et d'épargne qui encouragent l'autonomie. Les comités plus anciens parviennent à résoudre les conflits inter et intra communautaires, grâce au dialogue et à des discussions. La 73ème réforme constitutionnelle qui transfère des pouvoirs aux panchayat (institutions villageoises), responsabilise les comités. La Charte des citoyens et les lois sur le droit à l'information ont donné une voix aux gens du peuple dans le nouveau paradigme. Une protection légale des comités, du type de celle dont bénéficient les fonctionnaires de la fonction publique chargés de la protection des forêts, a grandement renforcé leur confiance.
Les variables sociologiques d'une gestion des forêts réussie par rapport au développement rural ont été identifiées par Noronha et Spears (1985); si les populations ne tirent pas d'avantages tangibles d'une politique forestière, il est difficile qu'elles restent motivées. Les enjeux des populations ont été renforcés par la responsabilisation sociale, suivie d'avantages économiques pour la population, dérivant du renforcement des actifs communautaires, et complétée par les profits nets provenant de la vente des produits forestiers, de l'exonération des redevances pour le bois utilisé pour la consommation personnelle, de l'encaissement des redevances de pâturage et de la récupération de la moitié des indemnités dues pour les infractions forestières. Les comités ont 750 millions de Roupies sur leurs comptes en banque et 50 millions de Roupies leur ont été distribués, comme profits nets de la vente des produits forestiers (1 $ E.-U. = 47 Rs, avril 2003). Les groupes pauvres et défavorisés de la communauté se sont vus accorder des prêts d'une valeur de 45 millions de dollars, à des taux d'intérêt nominal, au cours des deux années écoulées pour couvrir leurs besoins domestiques et agricoles essentiels. La sécurité alimentaire est garantie par environ 3085 banques céréalières établies par les communautés. Mais c'est la capacité de décider et de planifier leurs propres interventions de développement, au moyen de microplans mis en application avec les espèces provenant de leurs propres fonds auto renouvelables, qui a le plus responsabilité les communautés.
Les outils nécessaires pour renforcer les liaisons entre la planification et la mise en œuvre doivent être mis en avant et les institutions doivent être modifiées pour accepter leur nouveaux rôles. Dans le domaine de la GCF, ceci a été fait en réorientant l'organisation forestière pour gérer le changement dans le cadre d'un rôle de facilitation, de conciliation et de collaboration avec les communautés. Cette initiative locale visant à renforcer la GCF en garantissant la flexibilité institutionnelle et l'environnement juridique a instauré la confiance et le respect mutuel entre les parties prenantes. Cette approche globale a été définie peu à peu à travers des tâtonnements subtils. L'éventail de mesures visant à faciliter la participation a progressivement accru la part en pourcentage des communautés locales dans les profits nets provenant de la vente des produits. L'approche de protection stratégique des forêts adoptée par les populations a accompli des merveilles avec des fonds limités et des initiatives de faible envergure. Les feux de surface ont pratiquement disparu des forêts grâce à la vigilance des communautés. L'aspect séduisant du modèle est la flexibilité administrative dont ont été dotées les institutions locales pour mettre en place leurs initiatives, sans désorganiser le cadre essentiel de la gouvernance. Ce modèle relatif à la GCF montre bien qu'une réflexion mondiale peut être traduite en action au niveau local.
La participation enthousiaste, reflétée dans les rassemblements et les campagnes de sensibilisation organisés par les comités des forêts, montre que les institutions locales soutiennent massivement le concept. La responsabilisation relativement rapide des sections marginalisées de la population, auparavant privées du rôle qu'elles auraient dû jouer dans la gestion des forêts, renforce les liens entre les parties prenantes. La gestion, par les parties prenantes, des conflits liés au partage de ressources collectives, comme les pâturages, grâce à la communication et au compromis, fournit un environnement propice à la GCF. Les expériences accumulées par les comités des forêts leur permettent de décider eux-mêmes de leurs conditions de vie et de mettre en place des processus de consultation pour résoudre les conflits. L'amélioration des moyens d'existence des sections marginalisées de la population a réduit les conflits au sein des communautés. La prise de conscience des avantages de l'aménagement durable des forêts pour les générations présentes et futures s'accroît parmi les communautés et renforce leur engagement envers la mise en valeur et la protection des forêts. La responsabilisation socio-économique et juridique des communautés villageoises, l'amélioration de leurs compétences et les mécanismes visant à faciliter l'amélioration de leurs moyens d'existence sont les principaux facteurs de changement dans ce modèle.
A mon sens, cette approche engendrera une symbiose entre les ressources forestières et les communautés voisines, ce qui contribuera à éliminer la pauvreté et à renforcer le couvert forestier.
Une grande attention devra être accordée à la question de la spécificité des sites lorsque le processus sera répliqué ailleurs. Le Forum des Nations Unies sur les forêts peut faciliter la création de partenariats régionaux et mondiaux pour fournir une synthèse de modèles similaires pour promouvoir la GCF, sous réserve des conditions socio-politiques et économiques locales. On estime que la durabilité future de l'approche sera subordonnée à un dialogue ouvert et à une collaboration entre les parties prenantes, dans les domaines de la gestion des conflits, de la transparence au niveau de la gouvernance et du transfert des pouvoirs décisionnels.
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1 Responsible du développement du secteur forestier, Satpura Bhawan, Bhopal. 462004, M.P. India. [email protected]