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Ejecución de reglas y gestión forestal local

Clark Gibson¹, John Williams² and Elinor Ostrom³

Resumen

Los estudios actuales sobre la gestión comunitaria se concentran en los factores que impiden o ayudan a las personas a superar sus problemas de acción colectiva. Se han determinado docenas de factores en esta bibliografía. Si bien tiene su importancia, esta obra es limitada por falta de una teoría que conecte esos factores con resultados, y la falta casi total de comprobación de hipótesis más allá del ámbito de los casos. En este documento se sostiene que, no obstante las posibles diferencias entre las personas o las características de los recursos que utilizan, para la gestión acertada de los recursos es condición necesaria la supervisión regular del cumplimiento de reglas y la aplicación de sanciones en caso de violación. Se presenta una prueba preliminar de esta hipótesis mediante la comparación de la supervisión del cumplimiento de reglas y la aplicación de sanciones con otros factores considerados importantes en la bibliografía, y a través de la utilización de un tamaño de muestra de 178 grupos de usuarios, del programa de investigación de Recursos e Instituciones Forestales Internacionales (International Forestry Resources and Institutions, IFRI). Se sustenta la hipótesis de que la ejecución -es decir, la supervisión regular del cumplimiento de reglas y la aplicación de sanciones en caso de violación- tiende a prevalecer sobre los otros factores en el mantenimiento del bosque en buenas condiciones. Si bien en general las pruebas que hemos obtenido apoyan la eficacia de la gestión local, ponen en cuestión las intervenciones encaminadas a establecer ese tipo de planes a partir exclusivamente de algunos factores de adscripción.

Bases de una gestión local de los recursos acertada

A mediados del decenio de 1980 se modificó la anterior noción académica de que sólo a través de una ejecución impuesta desde fuera era posible una buena gestión del "patrimonio común" (Hardin, 1968).⁴ Desde entonces, los antropólogos, politólogos, economistas y expertos en la teoría de los juegos han examinado los factores que se producen en la gestión acertada de los recursos naturales. Si bien estos factores oscilan desde la dependencia de un grupo respecto a un recurso hasta sus prácticas religiosas, se pueden situar en tres grandes categorías: las características del recurso, las características del grupo y diversos aspectos del medio externo (los mercados, organismos del gobierno, etc.).

Para estos estudios es decisivo el argumento de que los usuarios locales pueden y han creado reglas para utilizar sosteniblemente sus recursos naturales (Ostrom, 1990). En esencia, la mayoría de los analistas consideran que diversos factores de las tres categorías mencionadas repercuten en los costos y beneficios previstos y que, a su vez, repercuten en la decisión de elaborar reglas para la gestión del recurso.

Si bien han logrado determinar más de 30 factores independientes que consideran que repercuten en la toma de decisiones de la población local, los estudiosos no han logrado explicar y probar la importancia de los factores a los que atribuyen buenos resultados. Uno de los principales problemas es la falta de pruebas robustas de sus afirmaciones, en especial las muestras reducidas utilizadas en el trabajo de campo (Agrawal, 2001; ver también Gibson, McKean y Ostrom, 2000). Nos proponemos contribuir a este debate explorando la importancia de un factor -la ejecución de reglas en el ámbito local- y sometiendo a prueba nuestra afirmación mediante un número relativamente grande de casos.

Prioridad de la ejecución de reglas

Uno de los factores que más comúnmente se reconocen como eficaces es la ejecución de reglas (también denominado supervisión y aplicación de sanciones [Ostrom, 1990]). Es comprensible. Sin importar qué hiciera a los integrantes de un grupo crear reglas -un elevado nivel de capital social, su número reducido, su dependencia de determinado recurso, etc.- a fin de cuentas las reglas tienen que ejecutarse para que funcione el acuerdo del grupo. En muchos casos, factores bien conocidos pueden haber hecho que las personas crearan una solución para determinado dilema de su patrimonio común; en otros casos, idiosincrasias del contexto pueden revestir la función más importante en la creación de reglas. De cualquier forma, en todos los casos de éxito cabe afirmar que tiene que haber una o más personas que supervisen las reglas y apliquen sanciones a los que las violen. Esto se aplica incluso en el caso improbable de que todos los miembros del grupo prefieran el mismo tipo de gestión. Para obtener resultados positivos en el paisaje se necesita la ejecución de reglas: los integrantes pueden modificar sus preferencias, o de fuera se puede poner en peligro la calidad o la cantidad de determinado recurso (Gibson y Koontz, 1998; Gibson y Becker, 2000). Dada la prevalencia teórica de la ejecución de reglas, en este trabajo se sostiene que constituye un factor necesario para resolver con eficacia los problemas relacionados con el patrimonio común.

La utilización de la teoría del juego y simulaciones de computadora proporciona una interesante demostración de que no sólo es necesaria la ejecución de reglas, sino que mantiene una estabilidad evolutiva. Takezawa y Hastie (2003) utilizan la teoría evolutiva de juegos y la simulación por computadora para sostener que la ejecución de reglas puede ser racional para las personas. Boyd et al. (2003) también afirman que la ejecución tiene una estabilidad evolutiva, incluso en grupos grandes de población.

Métodos y datos

Probamos nuestra teoría con los datos producidos por el programa de investigación Recursos e Instituciones Forestales Internacionales (IFRI). Éste es un estudio con distintos niveles, en diversos países y con un plazo largo de ejecución, sobre los bosques y las instituciones que los gobiernan, que se encargan de su gestión y los utilizan. Los colaboradores del IFRI utilizan los diez mismos protocolos de investigación para recoger datos sobre las reglas en el ámbito de las comunidades, así como variables socioeconómicas y demográficas, y los factores físicos que repercuten en los incentivos y el comportamiento humanos, y las repercusiones de este comportamiento en la ecología de los bosques locales. Se trata de uno de los primeros programas de investigación que combine técnicas sistemáticas de medición forestal con datos sobre las instituciones locales y variables socioeconómicas y demográficas. Actualmente, el programa IFRI tiene 15 centros de colaboración que han trabajado en 97 sitios, con 178 grupos de usuarios y 220 bosques (véase Ostrom y Wertime en Gibson, McKean y Ostrom, 2000).

Con todo y este volumen impresionante de datos ha habido considerables obstáculos para la elaboración de un modelo estructural con nuestros datos y teoría. El principal ha sido la falta de datos. Como conjunto de datos "vivo" con docenas de informantes, una serie de posibles casos no se puede utilizar sin más insumos de los colaboradores. Segundo, como hay pocas visitas subsecuentes, el modelo estructural está sujeto a endogeneidad: ¿las condiciones del bosque causan las reglas o las reglas causan las condiciones del bosque? Sólo cuando los colaboradores del IFRI regresan a sus sitios para hacer una segunda visita se puede construir una serie cronológica. En este momento hay que depender de simples pruebas de chi cuadrada para evaluar nuestra teoría; también presentamos una ecuación de regresión limitada a un tamaño de muestra muy reducido.

En las pruebas preliminares se eligieron tres variables explicativas: la regularidad con que las personas de un grupo de usuarios supervisan o aplican sanciones en la observancia de otros respecto a la regla (que denominamos ejecución de la regla), el capital social del grupo, la dependencia del grupo respecto de los recursos forestales, y si el grupo es formalmente una organización o no. La ejecución de la regla se mide con una escala respecto a si el grupo usuario realiza actividades de supervisión y aplicación de sanciones en determinados intervalos de tiempo: nunca, a veces, estacionalmente o todo el año. Se mide el capital social mediante la combinación de una serie de variables relacionadas con las actividades de colaboración que los miembros de un grupo de usuarios llevan a cabo en el bosque. La dependencia se calcula sumando el porcentaje de las necesidades que los miembros de determinado grupo de usuarios afirman satisfacer del bosque en materia de su alimentación, biomasa, madera y leña. La medida de la organización formal del grupo de usuarios se determina según si celebran reuniones y tienen funcionarios. La explicación completa de la elaboración de estas variables y la definición del grupo usuario pueden consultarse en la versión completa del documento.

En este estudio además se utilizan dos variables dependientes, ambas para medir las condiciones del bosque, a partir de una evaluación realizada por el grupo usuario. Una de estas variables se basa en la evaluación del grupo usuario de las condiciones del bosque en el momento en que se realizó el estudio del IFRI, la otra en una evaluación más dinámica sobre las transformaciones de las condiciones del bosque a lo largo del tiempo. Se elaboran seis cuadros de triple entrada y como la variable de la supervisión es la variable central, siempre figura en uno de los cuadros. A continuación se aplican pruebas de chi cuadrada de estas relaciones (sólo se presentan los resultados de los cuadros en los que se utilizó la condición dinámica del bosque, ya que los resultados de la medición estática y dinámica de las condiciones del bosque en general son iguales).

La idea general es utilizar pronósticos teóricos para predecir la pauta de estos cuadros de triple entrada. Es importante entender que en los cuadros están buscándose pautas, como se muestra tanto en los cuadros 1 al 3 como en los gráficos 1 al 3, y no relaciones estadísticas causales. En suma, lo que se busca es si las pautas previstas en la teoría aparecen en las pautas de los cuadros.

Hipótesis

Se avanza una hipótesis general: que a mayor nivel de ejecución de reglas mejores condiciones del bosque. A continuación se describe el efecto de esta hipótesis general en las relaciones entre el capital social, la ejecución de reglas y las condiciones del bosque.

Hipótesis A. Si el capital social es poco y la ejecución de reglas esporádica, se prevén malas condiciones del bosque.

Hipótesis B. Si el capital social es poco y la ejecución de reglas frecuente, se prevén buenas condiciones del bosque.

Hipótesis C. Si hay abundante capital social y ejecución esporádica de reglas, se prevén malas condiciones del bosque.

Hipótesis D. Si el capital social es abundante y la ejecución de reglas frecuente, se prevén buenas condiciones forestales.

Así pues, es necesaria una ejecución constante de las reglas para obtener buenos resultados en la ordenación forestal. Que una comunidad tenga un abundante capital social o no, de todas formas se necesita supervisar y aplicar sanciones si sus miembros están de hecho ajustándose a sus propios acuerdos sobre la gestión de un recurso. Sin esa ejecución, los acuerdos pueden perder su propósito en poco tiempo.

La misma pauta se sostiene en las relaciones entre la ejecución y la organización formal de los grupos de usuarios, y entre la ejecución y la dependencia de un grupo respecto de los recursos forestales: donde hay ejecución frecuente de las reglas, se prevén bosques mejores; donde es esporádica o no existe, bosques peores. Independientemente del nivel de organización formal o de dependencia de un grupo respecto de los recursos forestales, la frecuencia de la ejecución de las reglas debería ser más importante en la determinación de las condiciones del bosque.

Resultados

Las variables explicativas y dependientes producen tres cuadros para análisis. A fin de proporcionar un examen visual fácil de los resultados se han elaborado gráficos que ilustran los resultados a partir de pruebas de chi cuadrada de la importancia de cada subcuadro. La información sobre los datos exactos de las celdillas, y la información sobre las escalas que miden cada variable, pueden consultarse con los autores.

En el gráfico 1 se muestra la condición dinámica del bosque mediante la regularidad de la ejecución y el nivel del capital social. Para mantener grandes los valores de las celdas se ha dicotomizado cada uno, y así se ha procedido en todos los gráficos. Al emparejar con la ejecución de reglas se observa que el capital social no parece tener importancia para la condición dinámica del bosque. La ejecución regular de reglas se correlaciona con buenas condiciones del bosque, y la ejecución esporádica se correlaciona con malas condiciones del bosque. Estos resultados son significativos en el nivel .01. De esta manera, las cuatro hipótesis propuestas tienen considerable apoyo empírico, respecto a la relación entre las reglas y el capital social. Además, no hay resultado contrario a las hipótesis que sea significante estadísticamente hablando, por ejemplo, no es significante en el caso de escaso capital social, la frecuencia de la aplicación de reglas es poca y las condiciones del bosque son buenas.

En el gráfico dos se examina cómo puede repercutir la organización formal del grupo en las condiciones del bosque, al emparejarse con la ejecución de reglas. La hipótesis sobre la importancia de la ejecución adquiere un importante sustento sólo en el caso en que no hay organización formal y ejecución esporádica de reglas. Cuando no hay organización formal y sólo ejecución esporádica de reglas, se produce un resultado estadísticamente importante de condiciones forestales deficientes.

En este gráfico también hay resultados, aunque menos importantes, de que las hipótesis no encuentran contradicción digna de tomarse en cuenta.

El gráfico 3 presenta los resultados de la relación entre la dependencia del bosque y la regularidad de la ejecución de reglas. Aquí las hipótesis adquieren el mismo sustento firme que en el gráfico 1: las cuatro hipótesis que corresponden a la importancia de la ejecución de reglas tienen importancia estadística. Sin importar el nivel de dependencia que pueda tener un grupo respecto a los recursos forestales, el nivel de ejecución de reglas se asocia a las condiciones del bosque. Y, como en el gráfico 1, no hay relación estadísticamente significante contraria a las hipótesis formuladas.

También se ha realizado un primer intento de utilizar un modelo estructural para medir las hipótesis. Esta regresión logística no resuelve la endogeneidad ni los problemas de los valores faltantes, pero constituye un primer intento que se espera afinar en el futuro. Se utiliza el mismo valor que en las pruebas de chi cuadrada. El resultado por lo menos indica que las hipótesis están bien encaminadas (véase el cuadro 4). El modelo general es casi significante en .126, y la única variable independiente que se aproxima a ser significante es la ejecución de reglas (.132).

Debate

En este documento se trata de deducir los factores siempre necesarios asociados a una gestión acertada de los recursos locales. Se sostiene que tiene que haber ejecución de reglas para obtener buenos resultados en el paisaje. La hipótesis se comprobó con una cantidad relativamente grande de datos de 12 países, con los mismos protocolos de investigación del programa de investigación IFRI. Con pruebas sencillas de chi cuadrada los datos sustentan las hipótesis planteadas.

El estudio plantea varias preguntas importantes. La primera, por supuesto, es ¿y qué? Cualquier experto en políticas sabe que son necesarias la supervisión y ejecución de reglas para que un programa alcance sus objetivos, por lo cual ese experto fácilmente puede alzar los hombros ante esta teoría "simple". Con todo, lo importante es que este estudio descubre que la ejecución de reglas predomina sobre todos los otros factores. Esto debería interesarle a muchas personas: más que concentrarse en otros factores per se, este estudio indica que habría que examinar sus repercusiones en la ejecución de reglas. Es decir, aunque los estudios sostienen que cosas como la "homogeneidad social" propician una mejor gestión forestal, puede ser que el efecto verdadero de este factor se deba a la ejecución de reglas, y no a alguna característica atribuida insustituible del grupo. Esto es una buena noticia para los encargados de elaborar las políticas, porque puede permitir que se elaboren políticas eficaces, en vez de buscar parecidos demográficos o culturales para formar alianzas para la gestión.

Otra pregunta es "¿qué función tienen el gobierno o los protagonistas locales en la creación y ejecución de reglas?". Este estudio ofrece datos que sustentan la afirmación de que "los interesados locales tienen la capacidad necesaria". En nuestro estudio no se distinguió a los grupos oficiales de usuarios, como los organismos forestales, de los grupos locales de usuarios, como un grupo de mujeres recolectoras de forrajes. En realidad, sólo cerca de una quinta parte de los casos representan organismos oficiales. De esta manera, nuestros resultados demuestran que los grupos locales pueden ser eficaces, resultados obtenidos de 13 países y docenas de grupos de usuarios de distintos tipos. Como los organismos forestales oficiales nunca tienen recursos suficientes para hacer que se ejecuten sus reglas constantemente, parece que una de las posibilidades sería un acuerdo conjunto (aunque los resultados de programas como el de Gestión Forestal Conjunta de la India, y el de Silvicultura de Arriendo del Nepal no son muy claros).

Este estudio no respondió las preguntas centrales referentes a la índole de la combinación de poder y ejecución local y oficial. Si bien la descentralización y la devolución de derechos han cobrado recientemente gran popularidad, hay pocos estudios sistemáticos de sus repercusiones. En efecto, en el ámbito del medio ambiente hay razones teóricas para pensar que la devolución completa del poder sobre los recursos naturales no sea una buena idea, dadas sus grandes externalidades (en contradicción con la bibliografía sobre la propiedad colectiva). Para los grupos locales por lo general es más difícil ocuparse de territorios forestales más grandes y de las invasiones comerciales (¡factores directamente relacionados con la ejecución de reglas!). Y, aparte de las federaciones eficaces, que exigen una enorme cantidad de recursos para construirse, los locales tienen que aliarse con unidades más fuertes. Puede tratarse de un organismo del gobierno, pero también puede ser una alianza informal y corrupta con intereses comerciales.

El estudio no produjo datos sobre los efectos de los derechos de propiedad. Esos casos oscilan desde los bosques situados en propiedad privada, donde los propietarios forman parte del grupo de usuarios, hasta los gobiernos del gobierno con grupos de usuarios que explotan ilegalmente los productos. Hay datos de que la ejecución sobre el terreno es más importante que los derechos de propiedad de jure (Gibson, Lehoucq y Williams 2002), pero se requiere comprobación sistemática para lograr la constancia de los demás factores.

Si bien este estudio aclara que la gestión local puede producir buenos resultados en el paisaje forestal, los futuros estudios tienen que examinar la importancia relativa de la panoplia de factores que los académicos juzgan esenciales. A fin de cuentas, el objetivo de esta labor debería ser comprobar la estructura acertada de los planes de gestión en diversas condiciones.

Cuadro 1. Capital social, ejecución de reglas y condiciones del bosque

Cuadro 1a. Pruebas de chi cuadrada.

Cuadro 2. Organización oficial, ejecución de reglas y condición del bosque

Cuadro 2a. Pruebas de chi cuadrada

Cuadro 3. Dependencia del bosque, ejecución de reglas y condiciones del bosque

Cuadro 3a. Pruebas de chi cuadrada

Cuadro 4. Resultados de la regresión logística

Bibliografía

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¹ Departmento de Ciencias Políticas, Universidad de California, San Diego, 9500 Gilman Drive, 0521 La Jolla, California 92093 - 0521, USA. [email protected]

² Departmento de Ciencias Políticas, Universidad de California, Riverside, Estados Unidos.

³ Centro para el Estudio de las Instituciones, la Población y el Cambio Ambiental, Taller sobre Teoría Política y Análisis Política, Universidad de Indiana, Estados Unidos.

⁴ En este documento utilizamos indistintamente los conceptos de "patrimonio común" y "recursos comunes". Ambos conceptos se utilizan para aludir a los recursos naturales, aunque en teoría el patrimonio común alude a todos los aspectos de la sociedad humana.