III. POLÍTICAS QUE AFECTAN A LOS SECTORES DE LAS SEMILLAS OLEAGINOSAS, LOS ACEITES Y LAS HARINAS

En el presente capítulo se examinan las políticas relacionadas con el sector de las semillas oleaginosas, los aceites, las grasas y las tortas oleaginosas. Se hace hincapié en las medidas adoptadas y los cambios en materia de políticas introducidos durante el período de 1998 a 2000 en los sectores de la producción, el consumo, la comercialización y el comercio internacional. Por lo general, durante el período en examen prosiguió la tendencia anterior, con su potencial efecto de distorsión de mercados, hacia una reducción gradual de la intervención directa de los gobiernos en la producción, comercialización y el comercio internacional de los productos a base de semillas oleaginosas. Sin embargo, en los últimos dos años algunos acontecimientos específicos del mercado mundial de productos a base de aceite llevaron a algunos países importantes, tanto productores como comerciantes, a volver a estudiar sus políticas. Varios países exportadores decidieron aumentar el apoyo directo a los productores nacionales y las iniciativas de promoción de las exportaciones, aunque los principales países importadores estaban orientados a intensificar la protección en frontera con el fin de proteger a las industrias nacionales de la competencia internacional. Al apoyar el sector de las semillas oleaginosas, los países miembros de la OMC se adhirieron a los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre la Agricultura (ARUA).

POLÍTICAS DE PRODUCCIÓN

Aunque algunos países siguieron dependiendo de los programas de sostenimiento de los precios para proteger los ingresos de los agricultores, por lo general junto con planes de adquisición que permitieran asegurar los suministros nacionales, otros pasaron a una forma más directa de apoyo a los ingresos en pro de los productores de cultivos oleaginosos. Se aplicaron también otras políticas, incluidas unas restricciones en materia de utilización de la tierra, con el fin de controlar la producción de cultivos oleaginosos; habitualmente estas medidas fueron acompañadas de planes de sostenimiento de los precios y subvenciones para insumos con objeto de promover la producción de cultivos oleaginosos.

Planes de sostenimiento de los precios al productor y planes de adquisición

En algunos países siguieron aplicándose estas políticas de fomento de los cultivos oleaginosos (véase el Cuadro III-1) con el fin de proteger los ingresos de los agricultores y proporcionar un volumen suficiente de suministros a los mercados nacionales. Sólo en determinados países en desarrollo se mantuvieron en vigor los sistemas de precios garantizados y de adquisición estatal, sobre todo en la India, el Pakistán y la República de Corea, que son todos importadores netos de semillas oleaginosas. Por lo general, en los países en desarrollo donde se aplicaban precios de sostenimiento, tales precios registraron un aumento en términos nominales pero no con arreglo a la inflación. En la mayor parte de los casos los agricultores prefirieron vender sus semillas oleaginosas en el mercado libre, ya que los precios administrados por el Estado tendían a mantenerse por debajo de los precios de los mercados nacionales. En cuanto a las compras estatales de semillas oleaginosas, su volumen fue limitado, sobre todo a causa de los recortes generales en el gasto público. En la India, durante el año 2000, los organismos estatales efectuaron compras de semillas oleaginosas pero los volúmenes adquiridos siguieron siendo escasos en comparación con los suministros totales de cultivos. Como consecuencia de ello, en los planes de sostenimiento de precios y de adquisición se proporcionaron pocos o ningún incentivo para fomentar la producción de semillas oleaginosas. En China, la intervención del Gobierno en la producción y comercialización de semillas oleaginosas siguió siendo escasa, en comparación con otros alimentos y otros cultivos para piensos. Siguió otorgándose apoyo a los precios para la soja pero a un nivel poco atractivo en comparación con los principales cereales alimenticios y forrajeros competidores, lo cual contribuyó a que los recursos para la agricultura dejaran de destinarse a la soja y se reasignaran en pro del maíz, el trigo y el arroz, es decir, de productos considerados de importancia estratégica relativamente mayor. Continuó a aplicarse el sistema de compra obligatoria de la soja a precios fijos dentro del contingente, pero tan sólo para una pequeña parte de la producción total. En conjunto, las políticas aplicadas en India y China contribuyeron a ampliar en los últimos años el déficit del suministro nacional de productos de semillas oleaginosas. En consecuencia, tendió a aumentar la dependencia de la importación de semillas oleaginosas y productos derivados, lo cual representó una opción relativamente atractiva habida cuenta de la caída de los precios internacionales de estos productos que se produjo en las últimas campañas. En Tailandia, para promover el cultivo de aceite de palma, el Gobierno siguió imponiendo precios mínimos de compra para que los molineros adquirieran de los productores las ramas de palma destinadas a la producción de aceite.

Cuadro III-1: Precios de sostenimiento de las semillas oleaginosas, aceites y grasas en algunos países (precio por tonelada)

n.d. no disponible
a/Precios de producción dentro del contingente de comercialización
b/Precios de producción adicionales con respecto al contingente de comercialización

Entre los países desarrollados, los de la CE siguieron apoyando la producción de mantequilla y aceite de oliva sobre la base de precios de sostenimiento de referencia específicos. De hecho, se proporcionó apoyo en forma de ayuda a la producción, instalaciones públicas de almacenamiento y subvenciones a la exportación. A raíz de una reforma del régimen del aceite de oliva de la CE, en 1998 se redujeron las ayudas a la producción, se interrumpió el apoyo a los pequeños productores y el sistema de intervención pública y de precios garantizados fue sustituido por asistencia en forma de depósitos privados. En los Estados Unidos continuaron a otorgarse préstamos para la comercialización pública de las semillas oleaginosas, y los precios a efectos de los préstamos tuvieron efectos comparables a los de los precios de sostenimiento. Los precios a efectos de los préstamos aplicados a la soja, el maní y las llamadas “semillas oleaginosas secundarias” se establecieron dentro de las escalas fijadas en virtud de la Ley FAIR, que regularía el apoyo al sector agrícola hasta 2002. Los cambios introducidos en el marco de dicha ley acerca de la aplicación de los planes de préstamo contribuyeron a dar lugar a un aumento considerable de los pagos en 1999 y 2000, cuando los precios al productor de la soja cayeron por debajo de los respectivos precios a efectos de los préstamos. Aunque estos pagos aislaron en parte los ingresos de los productores respecto del impacto de los bajos precios del mercado, el elevado precio-préstamo de los cultivos competidores también contribuyó a la constante ampliación de las plantaciones de soja registrada a partir de 1999.

Apoyo directo a los ingresos

Bajo la influencia del ARUA, así como de los debates en curso dentro de la OMC sobre las políticas de apoyo a la agricultura, varios países, en especial los desarrollados, se volvieron cada vez más dependientes de los pagos de apoyo directo a los ingresos no directamente vinculados con el nivel de producción de los precios de mercado. En los Estados Unidos siguieron efectuándose los pagos de apoyo a los ingresos específicos para productos distintos de los cultivos (conocidos como pagos por flexibilidad de la producción) introducidos en 1996, si bien se aplicaron reducciones graduales en los pagos totales previstos para el período 1996-2002. En la CE, los agricultores continuaron a recibir los pagos de apoyo directo a los ingresos específicos para las semillas oleaginosas, introducidos en 1992. Sin embargo, durante 2000-2002, tales pagos se van a reducir con objeto de ajustarlos gradualmente a los que se proporcionan para otros cultivos herbáceos. Es probable que inicialmente el reajuste de los pagos de apoyo reduzca la rentabilidad de la producción de semillas oleaginosas con respecto a la de otros cultivos herbáceos, en especial los cereales. En el Canadá, con la terminación de varios programas para fases de transición (en 1997), destinados a mitigar el impacto de la supresión gradual de la Ley sobre Transporte de Cereales en la Región Occidental de 1995, se redujo drásticamente el apoyo a los productores de cereales, inclusive de algunos cultivos oleaginosos. Otros varios países han pasado, o están estudiando la posibilidad de pasar del sistema de apoyo relacionado con la producción al sistema de pagos de apoyo directo a los ingresos por hectárea. Entre estos países figuran la República Checa, Hungría y Lituania, donde tales cambios de política están relacionados con los planes de adhesión a la CE, así como el Japón, México, Suiza y Turquía, en los que dichos planes tienen por objeto estimular la producción de semillas oleaginosas.

Además de las formas de apoyo arriba indicadas, durante el período examinado, algunos países desarrollados intensificaron la adopción de programas de red de seguridad de los ingresos en pro de los agricultores. Dado que los pagos efectuados en el marco de tales programas suelen tener un carácter específico para productos distintos de los cultivos, estas medidas se examinan más en detalle en el capítulo V del presente documento.

Límites relativos a la superficie y/o la producción

En la CE siguieron en vigor los límites a la superficie para las semillas oleaginosas y el aceite de oliva, destinados principalmente a reducir los efectos no deseados de los planes de sostenimiento de precios. En 1998 se superaron los respectivos umbrales, lo que llevó a la aplicación de sanciones en forma de pagos de apoyo reducidos a los productores de semillas oleaginosas y de aceite de oliva. La amenaza de nuevas sanciones contribuyó a limitar las plantaciones de semillas oleaginosas en 1999 y 2000. Además, para recibir los pagos de apoyo a los ingresos, los productores de semillas oleaginosas siguieron viéndose obligados a destinar a otros usos parte de sus tierras. A partir de 1999 en adelante, el arancel de detracción de tierras fue del 10 por ciento. En la República Checa se introdujo recientemente un plan de subvenciones para la detracción de tierras, en el contexto de los reajustes de carácter político adoptados en relación con la adhesión a la CE. En Malasia se introdujeron medidas para desacelerar la expansión del cultivo de palma de aceite a nivel nacional con el fin de controlar la producción durante un período en el que el país se enfrentaba con un nivel excesivo de existencias. Por este mismo motivo, el Gobierno ha ofrecido incentivos para que las centrales eléctricas y las industrias utilicen combustible diesel derivado del aceite de palma.

Otros programas de apoyo a la producción

En los países en desarrollo continuaron a utilizarse varias formas indirectas de apoyo a la producción a fin de estimular la producción de cultivos herbáceos, incluida la de semillas oleaginosas, aumentando así el nivel de autosuficiencia en productos agrícolas (o reduciendo la dependencia de las importaciones), y/o de producir excedentes para la exportación, a menudo en combinación con medidas encaminadas a limitar la importación. En algunos casos las medidas de apoyo estaban destinadas específicamente a incrementar la productividad de los cultivos oleaginosos. En numerosos países, entre los cuales Filipinas, India, Pakistán y Tailandia, se promovió la utilización de semillas de alto rendimiento, la transferencia de otras tecnologías y los programas de desarrollo e investigación. En otros países (incluidos Colombia, Eslovenia, India, Indonesia, Kenya, Malasia y Venezuela), se otorgaron a los productores exenciones fiscales y/o se les concedieron créditos subvencionados (crédito estacional así como préstamos para el almacenamiento y para inversiones dentro de la explotación), si bien, por lo general, los desembolsos en estos sectores parecen haber disminuido en los últimos años. Además, durante el período examinado, varios gobiernos, incluidos los de India, Indonesia y México, apoyaron planes de privatización de tierras y de creación de organizaciones de productores, así como proyectos de inversión en el extranjero y de intercambio de productos. En México y la India, el Gobierno continuó a proporcionar ayuda a los programas de seguro de cosechas.

Al ser atraídos por los elevados niveles de productividad del cultivo de palma de aceite, numerosos países de Asia, África y América Latina lanzaron programas de apoyo para fomentar el cultivo y la comercialización de la palma de aceite, con objeto tanto de aumentar la disponibilidad interna de aceites vegetales como de abastecer el mercado mundial, en continua expansión, del aceite de palma.

POLÍTICAS RELATIVAS A LA COMERCIALIZACIÓN Y EL CONSUMO

A raíz de las tendencias anteriores, en varios países, sobre todo en países en desarrollo de Asia y África, se ha vuelto a evaluar durante el período en examen la intervención del sector público en los mercados de los productos de semillas oleaginosas. Numerosos gobiernos introdujeron o siguieron aplicando reformas basadas en la liberalización o desreglamentación general de los mercados. Dichas reformas preveían la privatización de las instalaciones estatales de producción y elaboración y la terminación de los monopolios del Estado en la comercialización de las semillas oleaginosas y los productos derivados. Aunque empezaron a abandonar gradualmente el sistema de intervención directa en el mercado, varios gobiernos se centraron en la adopción de medidas que contribuyeran al funcionamiento ordenado y eficaz de los mercados, tales como establecimiento de sistemas de información, apoyo al establecimiento de servicios de intercambio de productos, control y certificación de calidad y otros servicios reguladores. Por lo general, en comparación con los años anteriores disminuyó también la intervención directa en los precios al consumidor de los productos basados en las semillas oleaginosas. Además de las reformas generalizadas del mercado, también la constante caída de los precios mundiales del mercado de aceites y grasas registrada en 1999-2000 contribuyó a limitar las intervenciones en el mercado a favor de los consumidores.

Políticas de comercialización

En la India, la mayor parte de las restricciones al comercio interno, almacenamiento y exportación de las principales semillas oleaginosas y productos derivados se habían eliminado para el año 1998, salvo en el caso de los fabricantes de ghee, a quienes se había dado instrucciones de cubrir parte de sus necesidades de materia prima con la producción nacional más bien que mediante las importaciones. Por lo que concierne a los intercambios de productos, la decisión del Gobierno de la India de permitir el comercio de futuros dio lugar a que se estipularan contratos de futuros para todas las principales semillas oleaginosas, aceites y harinas, y también que se estudiara la posibilidad de realizar transacciones comerciales en línea.

En varias repúblicas de la CEI, las empresas de comercialización controladas por el Estado quedaron en pie pero empezaron a operar junto con comerciantes privados, es decir, que no se les permitió mantener el monopolio en los mercados de productos de semillas oleaginosas. En Ucrania, el abandono del rígido control estatal sobre el mercado de semillas oleaginosas llevó a una reorientación del sector nacional de semillas de girasol hacia el mercado de exportación. En Indonesia se eliminaron todas las barreras a la inversión en aceite de palma, empezó a desreglamentarse el comercio internacional de productos de cultivos oleaginosos y fueron suprimiéndose gradualmente las restricciones a los sectores mayorista y minorista. No obstante, a raíz de las recientes crisis económicas del país, se redujo el ritmo de avance de algunas de estas reformas, sobre todo para proteger a los consumidores contra una eventual alza de los precios.

Por otro lado, algunos países mantuvieron inalterado o elevaron el nivel de intervención estatal en los mercados de semillas oleaginosas. En Tailandia, por ejemplo, el Gobierno siguió fijando el precio de determinados productos de cultivos oleaginosos en el mercado nacional y suprimió a la vez progresivamente las restricciones a la importación. Los precios locales se establecieron a unos niveles que estimularían la producción nacional y/o mantendrían los productos nacionales en una posición de competitividad con respecto a los bienes importados. En la República de Corea, las empresas comerciales estatales mantuvieron el monopolio sobre la comercialización de soja tanto importada como producida en el país. En Filipinas y Malasia, por primera vez en muchos años, los organismos del Estado recurrieron a la compra de intervención del aceite de palma y la copra, respectivamente, con el fin de detener la caída sin precedentes de los precios mundiales que en el año 2000 afectó a sus industrias orientadas a la exportación. En Malasia, las empresas gubernamentales también siguieron gestionando la mayor parte de las operaciones de exportación del aceite de palma del país.

Políticas de consumo

En 1998, a medida que Indonesia emprendía un programa de reforma respaldado por el FMI por el cual se introducían amplias medidas de liberalización del mercado, se privaba al organismo controlado por el Estado, BULOG, de su monopolio sobre la importación y distribución interna de productos básicos, incluidos las semillas oleaginosas y productos derivados. Se interrumpió gradualmente la venta de soja y aceites para cocinar importados a precios muy subvencionados (orientados a la estabilización de los mercados de consumidores). En la India, el Gobierno reorientó su atención hacia tareas reglamentarias, tales como la introducción de requisitos de envasado y el establecimiento de mecanismos de control de la calidad. En la CE, junto con la reforma del régimen del aceite de oliva introducida en 1998, se interrumpieron los pagos en apoyo del consumo de aceite de oliva.

Por otro lado, varios países siguieron apoyando el consumo de productos a base de semillas oleaginosas, en especial aceites y grasas aptos para consumo humano. Los objetivos principales eran aumentar el consumo de productos de fuentes internas y/o reducir la dependencia de las importaciones. En algunos países los precios al por menor de los aceites vegetales continuaron a ser establecidos o controlados de cerca por órganos gubernamentales (por ejemplo, la Federación de Rusia, India y Tailandia). En otros casos, los organismos controlados por el Estado y los puntos de venta al por menor públicos estaban orientados a vender aceites y grasas vegetales (adquiridos en el mercado nacional o internacional) a precios inferiores a los niveles del mercado. Entre los países cuyos gobiernos siguieron participando en la venta del aceite para cocinar a precios subvencionados figuran Irán, Malasia, Marruecos, Perú y la República Islámica del Irán. Sin embargo, la mayor parte de las operaciones arriba indicadas se llevaron a cabo con carácter temporal a fin de limitar los efectos de distorsión de mercados. Además, parece que se desplegaron esfuerzos por ajustar las medidas de apoyo al consumidor a las fluctuaciones efectivas de los precios en el mercado nacional e internacional, y coordinar mejor tales operaciones con las medidas de política comercial.

OTRAS POLÍTICAS NACIONALES CONEXAS

Numerosos países continuaron a respaldar los programas de desarrollo e investigación a fin de encontrar nuevas utilizaciones finales para las semillas oleaginosas y los productos derivados, tanto para usos alimentarios como no alimentarios. Entre los ejemplos figuran los Estados Unidos (soja y productos a base de soja), Filipinas (aceite de coco), India (tortas oleaginosas y harinas), Malasia (aceite de palma) y la CE (aceite de colza). Los países impulsaron en particular la producción de biodiesel a partir de cultivos oleaginosos por ser una alternativa más respetuosa del medio ambiente que los combustibles producidos a partir de recursos no renovables. Sin embargo, fue aún necesario conceder periódicamente subvenciones y/o exoneraciones fiscales temporales a los refinadores a fin de garantizar la viabilidad económica de la producción de biodiesel a partir de cultivos oleaginosos. Entre los objetivos generales perseguidos por los gobiernos en el desarrollo de aplicaciones del biodiesel figuran: a) aprovechar en mayor medida el potencial nacional de la producción de semillas oleaginosas; b) hacer frente a los problemas de oferta excesiva en los mercados de cultivos oleaginosos; y c) cumplir con objetivos ambientales específicos. Tales objetivos se persiguieron en la CE y los Estados Unidos, mientras Hungría, Polonia y la República Checa, tras solicitar su adhesión a la CE, intensificaron los esfuerzos por conseguir cubrir un porcentaje específico de sus necesidades energéticas mediante recursos renovables, sobre todo cultivos oleaginosos.

POLÍTICAS DE COMERCIO INTERNACIONAL

En general, la tendencia de los gobiernos de dejar de intervenir directamente en los mercados nacionales parece haber llevado a una mayor adopción de medidas de política comercial encaminadas al logro de los objetivos de política nacional en materia de producción y consumo. Por un lado, bajo la influencia del ARUA los cambios en las políticas comerciales relativos a los productos a base de semillas oleaginosas llevaron a una mayor transparencia de los mercados, la progresiva reducción de los obstáculos no arancelarios y una competencia más abierta en el sector de la exportación, lo cual contribuyó en general a que los precios nacionales de las semillas oleaginosas y los productos derivados estuvieran más en consonancia con las variaciones registradas en los precios del mercado mundial. Por otro lado, en varios países se mantuvo en vigor el sistema de control sobre el acceso de las importaciones y, durante el período examinado, el comercio internacional de semillas oleaginosas y productos derivados se vio afectado por la aplicación intensiva de medidas arancelarias.

Medidas en el sector de la importación

A diferencia de los años pasados, en los que se había observado cierta tendencia hacia la reducción de los aranceles y demás obstáculos a la importación que afectaban al comercio de los productos de semillas oleaginosas, durante 1999-2000 varios países, sobre todo en desarrollo, recurrieron a medidas de control de las importaciones. Uno de los motivos principales de este cambio fue la baja general de los precios del mercado mundial de productos de semillas oleaginosas, lo que estimuló considerablemente las importaciones de los países en desarrollo y afectó a la vez negativamente a los productores y molineros de dichas semillas. Al enfrentarse con dificultades en materia de divisas y con una mayor dependencia de las importaciones, numerosos países intensificaron sus esfuerzos por proteger a las industrias nacionales contra la mayor competencia internacional. Algunos gobiernos llegaron a depender cada vez más de las medidas de control de las importaciones como complemento a las medidas de política en materia de producción, porque bajo la influencia del ARUA y de otros factores se redujeron los planes de garantía de precios, las compras del Gobierno y las demás formas de intervención directa en el mercado.

Durante el período en examen, el principal instrumento político en relación con las importaciones eran las medidas arancelarias ya que numerosos países habían convertido los obstáculos no arancelarios en derechos arancelarios. Cuando fue posible, los países aplicaron medidas de política arancelaria, a título individual, en cumplimiento de los compromisos específicos contraídos en el marco del ARUA. Durante el período examinado, algunos países en desarrollo subieron los aranceles efectivos hasta niveles cercanos a los límites superiores del ARUA.

Entre los países que recurrieron al aumento de los aranceles y derechos relacionados figura la India, uno de los principales importadores y consumidores mundiales de aceite vegetal. Antes de mediados de 1999, la política nacional en materia de importación estaba determinada por la reforma general orientada a la liberalización del comercio que preveía una eliminación progresiva de las antiguas restricciones cuantitativas a la importación, así como la exigencia de un permiso de importación para las semillas oleaginosas, los aceites y las harinas. Mediante estas medidas, así como a través de la reducción de los derechos de importación sobre aceites y harinas, el Gobierno pudo aprovechar mejor la capacidad de la industria nacional de elaboración de semillas oleaginosas, y consiguió estabilizar los precios internos que habían subido a causa de la escasez y mala calidad de la producción local de semillas oleaginosas. Sin embargo, durante 1999 se produjo un exceso de oferta debido a la abundancia de las cosechas recolectadas y, lo que es aún más importante, hubo un aumento sin precedentes de las importaciones de aceite para cocinar al que dio lugar el marcado descenso de los precios mundiales. La baja repentina de los precios nacionales al productor y la infrautilización de la capacidad de elaboración del aceite llevaron al Gobierno a introducir varias medidas de restricción de las importaciones, en especial unos derechos de importación más elevados sobre los aceites vegetales refinados. Para detener el flujo de las importaciones y restablecer así los niveles de los precios nacionales, durante 1999-2000 se subieron repetidas veces los aranceles sobre los aceites vegetales ya que la persistente baja de los precios mundiales neutralizó el impacto de los distintos aumentos arancelarios. En este ámbito, también se registró una escalada arancelaria por parte del Gobierno, lo que llevó a un aumento de las importaciones de aceites sin refinar con respecto a los aceites refinados y contribuyó a la vez a respaldar la industria nacional del refinado. En cuanto a las importaciones de semillas oleaginosas de la India, se mantuvieron en vigor derechos relativamente elevados y requisitos especiales para la importación, lo que restringió aún más el comercio.

Entre los otros países en los que los aranceles sobre las semillas oleaginosas y sus productos se aumentaron con miras a proteger la producción nacional y los intereses del sector de la elaboración figuran: Chile, Colombia, Lituania, Nigeria, Pakistán, Sri Lanka y Turkmenistán. En general, parece que se ha hecho mayor hincapié en ajustar los aranceles a las variaciones de los precios del mercado mundial. Además, varios países importadores adoptaron la diferenciación arancelaria con miras a favorecer la importación de productos de escaso valor para someterlos a elaboración en el país (por ejemplo, sobre los aceites comestibles refinados se impusieron aranceles más elevados que sobre las semillas oleaginosas y los aceites vegetales sin refinar), y contribuir de este modo al proceso de adición de valor dentro del país.

En algunos países, la protección de las importaciones se logró principalmente mediante restricciones cuantitativas a la importación, la exigencia de una licencia específica y otras medidas no arancelarias. En China, el Gobierno sometió a un estricto control las importaciones de la mayor parte de las semillas oleaginosas y productos derivados mediante sistemas de contingentes y licencias y medidas arancelarias. Los contingentes continuaron a ser determinados por el Gobierno, con carácter anual, sobre la base de la situación del mercado nacional y de varias consideraciones en materia de políticas. Durante 1999-2000, se aplicaron restricciones a la importación sobre los aceites vegetales con el fin de apoyar los precios internos de los aceites y de fomentar la producción interna de semillas oleaginosas. En cuanto a las harinas oleaginosas, en 1999 el recargo general con que se gravó la harina de soja importada subió a causa de la reintroducción de un impuesto al valor añadido. Esto contribuyó al logro del objetivo de sostener los precios de las harinas oleaginosas producidas en el país y, por consiguiente, de sostener a los molineros nacionales. A diferencia de las importaciones de aceite y harina, la importación de semillas oleaginosas estaba sujeta a un menor número de restricciones debido a las iniciativas de ayuda a los molineros locales y de expansión de la industria de la molienda. Debido a estas políticas, en los últimos años el grueso de las necesidades de importación del país se cubrió mediante la compra de semillas oleaginosas, contrariamente a lo que se verificó con los aceites y las harinas.

Entre los países desarrollados, los Estados Unidos siguieron acompañando las medidas de apoyo a la producción nacional de maní con limitaciones a la importación del maní y productos derivados. Sin embargo, en consonancia con las obligaciones contraídas en virtud del ARUA, el Gobierno se ha comprometido a aumentar gradualmente el cupo de importación del maní y, además, ha dejado en vigor los contingentes de importación para la mantequilla y los sucedáneos de la mantequilla. Entre los otros países que han fortalecido los obstáculos no arancelarios sobre los productos de semillas oleaginosas durante 1999-2000, en algunos casos después de haber mitigado en los años anteriores los controles sobre las importaciones, figuran Nigeria, la República Checa y Tailandia. Las medidas aplicadas incluyen un sistema de contingentes y requisitos específicos en relación con la concesión de licencias, la documentación de expedición y la inspección en el país de origen.

A diferencia de la tendencia arriba descrita, algunos países procedieron en la dirección opuesta, al bajar los derechos de importación y/o las restricciones a la importación. En estos casos, entre los objetivos perseguidos figuraban: i) asegurar unos suministros suficientes en períodos de escasez de oferta local y proteger a los consumidores de los precios elevados (Bulgaria, la Federación de Rusia, Ucrania, Uzbekistán); ii) ayudar a los molineros de semillas oleaginosas y otros sectores de la industria dándoles un mayor acceso a las materias primas importadas (Filipinas, India, Rumania, la Provincia China de Taiwán); iii) seguir aplicando las reformas de liberalización del comercio (Indonesia, Japón, la República de Corea); iv) cumplir con los compromisos de reducción arancelaria contraídos en virtud del ARUA (Filipinas); y v) respetar los compromisos contraídos en el marco de los acuerdos regionales de liberalización del comercio (Tailandia, Argentina y los países miembros del Pacto Andino).

En algunos países, entre los cuales, Polonia, la República Checa, la República de Corea y Tailandia, se adoptaron o se mantuvieron en vigor los cupos arancelarios para las semillas oleaginosas y productos derivados, que solían introducirse durante el proceso de conversión de los obstáculos no arancelarios en medidas arancelarias. Si bien estos instrumentos contribuyeron, en principio, a aumentar la transparencia y ampliar el acceso al mercado, los problemas surgidos en la administración y asignación de los cupos a veces impidieron que éstos se utilizaran por completo.

Medidas en el sector de la exportación

En comparación con los años anteriores, algunos países adoptaron intensivamente medidas de fomento de las exportaciones. La razón principal de ello fue que durante 1999-2000 se registró una mayor competencia entre los países exportadores en determinados mercados de productos a base de semillas oleaginosas, debido a la combinación entre la constante expansión de la oferta mundial de exportaciones y el crecimiento relativamente lento de la demanda de importaciones.

El aumento sin precedentes de los suministros de aceite de palma para exportación (después de dos años de relativa escasez), junto con la desaceleración del crecimiento de la demanda de importaciones, llevaron a los dos exportadores principales de aceite de palma, a saber, Malasia e Indonesia, a aplicar políticas de mejora de la exportación de amplio alcance. Antes del año 2000, el Gobierno de Malasia aplicó impuestos al sector de la exportación con miras a estimular el refinado del aceite de palma en el país. Sin embargo, durante 2000 se redujo el impuesto sobre la exportación del aceite de palma y se introdujeron exenciones fiscales temporales con el fin de estimular las exportaciones y subsanar la saturación del mercado nacional de aceite de palma. Además, el Gobierno ofreció créditos y condiciones de pago favorables a algunos importadores e intensificó los esfuerzos por introducirse en nuevos mercados y promover el consumo de aceite de palma en el extranjero mediante empresas mixtas. Tales medidas fueron acompañadas de iniciativas encaminadas a reducir la producción del país y aumentar el consumo nacional de aceite de palma. En Indonesia, la orientación de las políticas fue exactamente la misma. Antes de 1999, a raíz del aumento de las exportaciones de aceite de palma causado por la depreciación de la divisa nacional, se habían introducido medidas para limitar las exportaciones de este producto (restricciones cuantitativas, imposición de gravámenes sobre las exportaciones y prohibiciones temporales a la exportación) en el intento de garantizar los suministros nacionales y controlar el aumento de los precios locales. Desde principios de 1999 en adelante, el exceso de suministros y el aumento de la competencia entre los mercados de exportación llevaron a una serie de reducciones sustanciales sucesivas en los impuestos sobre las exportaciones indonesias de aceite de palma. Con objeto de apoyar las exportaciones, Indonesia, así como Malasia, firmó también acuerdos comerciales de trueque con los gobiernos de los países importadores, incluidos China, Cuba y la República de Corea.

Entre los demás países que decidieron suprimir o suspender temporalmente la aplicación de impuestos sobre las exportaciones y la exigencia de un permiso de importación para estimular la exportación de productos de semillas oleaginosas figuraban Bulgaria, la República Checa y Túnez, mientras que los sistemas de rebajas de los impuestos a la exportación se mantuvieron en vigor sin alteraciones en Argentina y Colombia.

En los Estados Unidos se mantuvieron en vigor varias medidas de fomento de la exportación, aunque siguió siendo limitada la intervención directa del Gobierno en el mercado de las exportaciones. Si bien no se recurrió al Programa de fomento de las exportaciones por lo que concierne a las semillas oleaginosas y sus productos, los incentivos a la exportación continuaron a otorgarse en una medida de hecho superior a la de los años anteriores. Aunque en el marco de los planes de crédito a la exportación a corto plazo (GSM 102) los desembolsos relativos a semillas oleaginosas, aceites y harinas ascendieron a unos 740 y 895 millones de dólares EE.UU. en los ejercicios financieros de 1996 y 1997, respectivamente, los desembolsos anuales totalizaron por término medio 1 095 millones de dólares EE.UU. durante el período 1998-2000. Este programa se utilizó para asegurar una cuota de mercado a las exportaciones estadounidenses de semillas oleaginosas, harinas y aceites a los países que experimentaban dificultades financieras, en especial en Asia. Además, se aumentaron los desembolsos para otros programas de promoción del desarrollo y la expansión de los mercados de exportación de semillas oleaginosas y productos derivados (Programa de acceso al mercado y Programa de cooperación para el fomento en mercados extranjeros). De manera análoga, las semillas oleaginosas y productos derivados canadienses siguieron beneficiándose de los programas de garantía del crédito a la exportación. En la CE continuaron a realizarse programas de subvenciones a la exportación, pero sólo para la mantequilla y el aceite de oliva. En Polonia, en el año 2000 el Gobierno introdujo subvenciones a la exportación para la colza.

Varios países adoptaron medidas para limitar las exportaciones de semillas oleaginosas y productos derivados, sobre todo con el fin de asegurar unos suministros nacionales suficientes. En 1999, la Federación de Rusia introdujo licencias de exportación e impuestos sobre las semillas oleaginosas y productos derivados. Aunque tales medidas consiguieron contener las exportaciones, también redujeron la producción ya que las empresas exportadoras se resistían a otorgar crédito estacional a los productores de semillas oleaginosas. Con objeto de reducir al mínimo los efectos negativos en la producción, el recargo impuesto a la exportación y la exigencia de un permiso establecida por Tailandia (aceite de palma), la República Checa (colza) y la República Eslovaca (semillas oleaginosas) sólo tuvieron carácter temporal. En Ucrania, a raíz de la constante expansión de las exportaciones, en 1999 las ventas de semillas de girasol al extranjero volvieron a gravarse con impuestos. Esta medida estaba destinada a fomentar la exportación de productos a base de aceite de mayor valor distintos de las semillas, y a respaldar así la industria molinera local. En Indonesia, la aplicación de impuestos diferenciales a la exportación de aceites vegetales se introdujo como medio de desalentar la venta de aceites vegetales sin refinar para favorecer las exportaciones de aceites refinados y otros aceites de valor más elevado.

CONCLUSIONES Y CUESTIONES PLANTEADAS

Si bien prosiguió la tendencia anterior hacia la reducción gradual de la intervención directa del gobierno en la producción, comercialización y comercio internacional de los productos basados en las semillas oleaginosas, durante el período en examen varios interlocutores importantes en el mercado mundial de estas semillas se revisaron las políticas que adoptaban en materia de producción y comercio a la luz de la evolución específica de los mercados. En 1998, los mercados mundiales de las semillas oleaginosas y los productos derivados pasaron de una situación de equilibrio entre la demanda y la oferta a una situación de oferta excesiva. Como consecuencia de ello, durante la mayor parte de 1999-2000, los precios mundiales de los productos de semillas oleaginosas experimentaron una considerable presión a la baja y numerosos países tuvieron que reajustar sus políticas a causa de la modificación de las condiciones del mercado. Por lo general, los países exportadores decidieron aumentar el apoyo directo a los productores nacionales e intensificar los esfuerzos de fomento de las exportaciones, mientras que los países importadores aumentaron la protección en frontera con el fin de salvaguardar a las industrias nacionales de la competencia internacional y los precios bajos. En la aplicación de estas políticas, los gobiernos hicieron mayor hincapié en el apoyo directo a los ingresos de los productores agrícolas, por un lado, y en la adopción de medidas arancelarias, por el otro. El apoyo proporcionado por los países miembros de la OMC en la aplicación de las distintas políticas adoptadas se mantuvo por lo general dentro de los límites establecidos en el marco del ARUA.

Por lo que concierne a las políticas de producción de semillas oleaginosas, numerosos países pasaron a adoptar el sistema de pagos de apoyo directo a los ingresos no directamente relacionados con la producción, lo que permitió a los productores una mayor flexibilidad en responder a las señales del mercado mundial. Sin embargo, en algunos países desarrollados la producción de semillas oleaginosas siguió expandiéndose, en parte gracias a medidas de apoyo especiales. En cuanto a los países en desarrollo, las medidas políticas introducidas en apoyo de la producción de semillas oleaginosas parecen haber logrado sus objetivos sólo en medida limitada.

Por lo que concierne a las políticas de comercialización interna, la tendencia general apuntaba a la reducción de la intervención directa en la producción y comercialización locales de semillas oleaginosas y productos derivados. Se señaló que, si bien redujeron su intervención directa en los mercados, los gobiernos de los países en desarrollo adoptaron medidas encaminadas a aumentar la transparencia y eficacia de los mercados para permitir a las industrias nacionales de semillas oleaginosas aprovechar plenamente su potencial de producción y elaboración, así como para proteger a los productores, elaboradores y consumidores contra las excesivas fluctuaciones de los precios.

En cuanto a las políticas relativas al consumo, varios países en desarrollo redujeron la intervención pública en los mercados de consumidores. No obstante, dado que la ingestión per cápita de aceites y grasas se mantuvo escasa en muchos países en desarrollo, es aún necesario prestar especial atención a la adopción de medidas destinadas a fomentar el consumo de estos productos.

Bajo la influencia del ARUA, los cambios en las políticas comerciales relativas a los productos basados en las semillas oleaginosas llevaron a una mayor transparencia de los mercados, una reducción gradual de los obstáculos no arancelarios y una mayor competencia a nivel de exportación. Sin embargo, durante el período examinado, el comercio de semillas oleaginosas y productos derivados se vio afectado por la adopción intensiva de medidas arancelarias en varios países, si bien tales medidas se ajustaban plenamente a los compromisos contraídos por cada país en el marco del ARUA. Al parecer, la tendencia arriba indicada de los gobiernos hacia una menor intervención directa en los mercados nacionales ha contribuido a una aplicación más intensiva de las medidas de política comercial para el logro de los objetivos establecidos en el ámbito de las políticas relativas a la producción y el consumo.