Temas desarrollados en el capítulo
El presente capítulo se centra en las capacidades y cambios institucionales necesarios para diseñar los arreglos contractuales destinados al aprovechamiento y ordenación de los bosques públicos, y administrar eficazmente los contratos en materia de montes. En primer lugar, se examinan las cuestiones de carácter administrativo y los cambios institucionales esenciales en el proceso de adaptación a las nuevas funciones de los organismos públicos y a la mayor dependencia del uso de contratos en las operaciones de los organismos. Posteriormente, se especifican las capacidades, estructuras, procesos y procedimientos en materia de gestión que hacen falta para diseñar, adjudicar y administrar contratos forestales. Se analizan luego los cambios y reformas administrativos necesarios para la concesión de contratos y su buena administración.
Las observaciones expuestas en el Capítulo 2 señalan una tendencia a nivel mundial hacia un mayor uso de los contratos para llevar a cabo la ordenación y administración de las tierras forestales de propiedad pública. Este cambio de actitud de los organismos forestales públicos exige el desarrollo de nuevas capacidades de organización y funcionamiento. El éxito del diseño y empleo de contratos depende de la capacidad de esos organismos de adaptarse a las nuevas funciones de promotores de la adopción de medidas y de reguladores responsables de la equidad y la sostenibilidad.
Tradicionalmente, muchos países han optado por la gestión del sector público, las instituciones públicas y el mando y control del gobierno como medio para suministrar bienes públicos, reparar las fallas del mercado, solucionar problemas medioambientales e influir en la distribución de las rentas y la riqueza (Shirley y Nellis, 1991). El sector forestal en particular ha registrado una marcada dependencia de las instituciones públicas por lo que se refiere a su manejo (Ljungman, 1994).
A principios del decenio de 1980 los gobiernos conservadores de los Estados Unidos y el Reino Unido emprendieron un rumbo que se extendió sucesivamente al mundo entero hacia una reducción de las funciones gubernamentales, modificando radicalmente la política centrada en su rol de productor y privatizando muchas funciones que por tradición desempeñaba el sector público. Esto incluyó una mayor estipulación de contratos con el sector privado. Impulsada en un primer momento por programas de ajuste estructural de instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), a mediados de los años ochenta esta tendencia se extendió a muchos países en desarrollo, así como a las esferas agrícola y forestal (Morell y Paveri, 1994). Los contratos relativos a las concesiones forestales, que precedieron esta tendencia, han representado un instrumento de la política forestal de muchos países a partir de los años setenta e incluso antes de esa fecha. Sin embargo, en muy pocos casos las concesiones forestales han conseguido los objetivos de ordenación sostenible y eficiencia o equidad económica, a causa principalmente de la ineficacia de la administración, el seguimiento y la vigilancia de la aplicación de los contratos (Repetto y Gillis, 1988; Grut, Gray y Egli, 1991). A fin de lograr unos contratos satisfactorios en el ámbito forestal, los gobiernos deben ante todo fortalecer sus capacidades administrativas para llevar a cabo su diseño, asignación y supervisión y para hacerlos cumplir en la forma debida.
Cuadro 5.1: Funciones operacionales conexas con la ordenación, utilización y conservación de los bosques de propiedad pública
Función |
Descripción |
Planificación estratégica |
Existen diversos requisitos de planificación relacionados con el desarrollo y la conservación de recursos que tienen lugar en niveles diferentes y se llevan a cabo por distintas razones. En este caso específico se trata de la planificación efectuada a los niveles de mayor jerarquía, que incluye en primer lugar la clasificación y asignación de los usos de la tierra, los pronósticos económicos, la planificación a largo plazo, etc. |
Desarrollo de infraestructura |
Planificación, diseño, construcción y mantenimiento de obras de infraestructura comprendidos sistemas de transporte (caminos, puentes, vías navegables, pistas de aterrizaje), comunicación, energía, etc. |
Aprovechamiento de recursos |
Planificación y ejecución de operaciones relacionadas con los usos consuntivos (como la explotación maderera) y no consuntivos (como el manejo de cámpings) de los recursos forestales |
Protección de los recursos |
Planificación y realización de actividades relativas al cultivo o mantenimiento de recursos forestales |
Sector manufacturero |
Planificación y realización de actividades inherentes a la transformación de productos forestales en productos para la venta (trozas, madera aserrada, aceites, tintes, frutas, nueces, y otros) |
Comercialización |
Desarrollo e instalación de servicios para los mercados de productos madereros y no madereros y servicios forestales |
Protección |
Planificación y realización de las actividades necesarias para la protección de los recursos forestales contra fuerzas bióticas y abióticas, principalmente incendios y plagas |
Investigación |
Investigación básica y aplicada sobre todo tipo de funciones adicionales |
Seguimiento de los recursos |
Planificación y ejecución de operaciones concernientes al seguimiento de los recursos o inventarios de recursos |
Observancia de la ley |
Planificación y realización de actividades relacionadas con la observancia de las leyes y los reglamentos aplicables al desarrollo y conservación de los recursos, especificados en todo documento legal, con inclusión de la auditoría de las operaciones de oficina y en el terreno, el archivo de citaciones y la realización de procedimientos judiciales |
Evaluación y recaudación de ingresos |
Determinación de derechos forestales, fijación de la cuantía que deben satisfacer las partes y recaudación de los montos debidos |
En primer lugar, se presenta una estructura jerárquica de las funciones centrales que las organizaciones públicas deberían desempeñar a los efectos del diseño y la administración de contratos. Sucesivamente, se traza un plan que podría utilizarse para diseñar reformas orgánicas o nuevas organizaciones.
Para poder emprender con éxito el diseño, la ejecución y la administración de los contratos de aprovechamiento forestal y de adquisición de bienes y servicios para la ordenación o de otra índole, los organismos gubernamentales deben poseer capacidades en las siguientes esferas:
El fomento de la capacidad para desempeñar estas funciones eficientemente exige el desarrollo de capacidades nuevas, el fortalecimiento de las existentes en determinadas áreas, y cambios en la estructura y los procedimientos operacionales de los organismos forestales públicos de que se trate.
En la sección que figura a continuación se estudian las diversas funciones conexas con la ordenación de los bosques, el modo en que se realizan, y los que las desempeñan (el organismo forestal o terceros en régimen de contrata). En las secciones sucesivas, se examinan las diversas opciones para aportar los cambios institucionales o efectuar la reasignación de las funciones necesarias en el ámbito de la administración de contratos forestales.
Como es natural, las funciones operacionales inherentes a la ordenación de los bosques de propiedad pública, y su desarrollo y conservación varían de acuerdo con los países. No obstante, es posible identificar funciones operacionales básicas que son pertinentes en la mayoría de los casos, las cuales se describen en el Cuadro 5.1. Muchas de ellas guardan relación también con el diseño y la administración de contratos, si bien su realización puede ser distinta.
Las funciones básicas relacionadas con la ordenación, utilización y conservación de los bosques de propiedad pública pueden asignarse a una o más organizaciones o agrupaciones pertenecientes a una estructura administrativa (Ross, 1988). Los financiadores financian o sufragan los costos de las tres funciones básicas. Los productores aprovechan los fondos para la producción de bienes o servicios. Los usuarios utilizan o consumen y pagan los productos o servicios forestales. Por último, los contralores velan porque los encargados de las demás tres funciones logren el nivel de desempeño previsto y atiendan a sus obligaciones.
Los contratos forestales alteran estas relaciones entre financiadores, productores, usuarios y contralores, pues los contratos de aprovechamiento forestal y los de adquisición originan cambios en relación con quién es el productor de un producto, insumo o servicio forestal. En los contratos de ordenación forestal algunas actividades propias del productor se contratan a terceros, por ejemplo los inventarios, la planificación de la ordenación del bosque, actividades silvícolas, la reforestación, la lucha contra los incendios, etc. En los contratos de seguimiento y supervisión forestales pueden contratarse funciones de control como la medición de las trozas, inspecciones sobre el terreno de la saca y corta de madera, inspecciones silviculturales o relativas a la regeneración, vigilancia ambiental, auditoría forestal, o certificación forestal.
Existe una abundante documentación sobre la teoría y la práctica en materia de análisis institucional, las estructuras y el diseño orgánicos. Para mayor información y debate los lectores pueden consultar el material bibliográfico indicado al final del capítulo. A continuación se examinarán tres importantes cuestiones relacionadas con las organizaciones: diseño, reforma y descentralización.
Por lo general, las organizaciones poseen tres componentes estructurales primarios, que Mintzberg (1979) denomina administración, núcleo operativo y apoyo. El componente de administración consta a su vez de tres subcomponentes o niveles, a saber: vértice estratégico, nivel intermedio, y estructura técnica. Cuando se analiza o reforma una organización determinada, es muy útil agrupar sus unidades funcionales en estas categorías principales, y examinar luego los detalles de sus actividades.
El vértice estratégico del componente de administración abarca los funcionarios ejecutivos de la organización, el personal de apoyo y las juntas consultivas o comités ejecutivos. Todos ellos tienen la responsabilidad general del logro de la misión y objetivos correspondientes de la organización. El vértice estratégico establece la política y dirección de la organización, supervisa las funciones internas directamente o en forma indirecta por conducto de intermediarios en el nivel intermedio y maneja las relaciones con el entorno externo. Sus decisiones de política se comunican en forma descendente y lateral dentro de la organización a través de la estructura jerárquica y se ponen en práctica mediante el nivel intermedio y el núcleo operativo. El nivel intermedio del componente de administración comprende al que se denomina personal directivo intermedio, que representa el vínculo entre el vértice estratégico y el núcleo operativo. Estos funcionarios son jerárquicamente superiores al personal del núcleo operativo y supervisan directamente su labor. La estructura técnica consiste sobre todo de analistas y servicios de apoyo que influencian el trabajo de los demás en la organización, principalmente mediante la investigación y desarrollo de medios para mejorar la eficiencia.
El componente del núcleo operativo de las organizaciones está integrado por todos los departamentos y secciones que llevan a la práctica las políticas produciendo resultados o prestando servicios. Las organizaciones públicas involucradas en la ordenación y conservación de las tierras forestales públicas producen productos forestales (madereros y no madereros), hacen cumplir los contratos, suministran información y se encargan de la planificación.
Por último, el componente de apoyo incluye a los departamentos o secciones que no se encargan directamente de la producción de productos o prestación de servicios a los clientes externos de la organización, sino que se dedican a brindar asistencia a las actividades realizadas por el personal administrativo e intermedio. Así, facilitan servicios internos esenciales: jurídicos, financieros, contables, relativos al personal, las adquisiciones y las investigaciones.
La «descentralización» constituye un importante concepto en el ámbito del análisis institucional y del diseño orgánico del sector forestal público. Este término de uso corriente, que a menudo se usa indebidamente y se comprende poco, por lo general se propone como una solución para problemas de fundamental importancia en el sector público. Existen dos aspectos de la descentralización de igual relevancia para el diseño de organizaciones forestales: la descentralización geográfica y la descentralización de la adopción de decisiones. Se puede descentralizar geográficamente a las organizaciones estableciendo oficinas y dotándolas de personal en muchas zonas lejanas. La ordenación de las tierras y recursos forestales es de por sí una actividad dispersa desde un punto de vista geográfico. Sin embargo, y aunque una organización pueda estar descentralizada en este sentido, ello no significa que lo esté también el proceso de adopción de decisiones conexo.
La descentralización de la toma de decisiones consiste en la autonomía de que disponen los departamentos, secciones y miembros individuales del personal, especialmente respecto de las actividades intermedias de la organización, para adoptar y ejecutar decisiones (Mintzberg, 1979). En las organizaciones en que este proceso está descentralizado, las decisiones se adoptan o aprueban a niveles relativamente elevados. Es sabido que las organizaciones públicas del sector forestal están muy centralizadas y geográficamente descentralizadas. Los organismos forestales con frecuencia se caracterizan por unos procedimientos administrativos extremadamente complejos y laboriosos, que exigen la aprobación de múltiples niveles burocráticos.
La descentralización de la toma de decisiones dentro de las organizaciones posee ventajas y desventajas: un diseño muy centralizado puede aumentar la coordinación y coherencia en las organizaciones, pero comprometer la flexibilidad y la participación de los departamentos, las secciones y el personal. En las organizaciones de mayores dimensiones que se ocupan de actividades de reglamentación o de las funciones de control descritas anteriormente, la centralización mantiene un carácter persistente. No obstante, la adopción centralizada de decisiones puede desalentar la productividad, y el movimiento de documentación y las aprobaciones de decisiones pueden volverse sumamente lentas.
La mayor ventaja para las organizaciones cuyo proceso de adopción de decisiones está descentralizado es el desarrollo de un sentimiento de identificación respecto de las decisiones y los productos o servicios suministrados por el personal local, lo que puede contribuir a motivar e impulsar las innovaciones y permitir una actuación más adecuada a las circunstancias locales (Mintzberg, 1979). La toma descentralizada de decisiones puede asimismo facilitar la tramitación puntual de la documentación y las aprobaciones necesarias, favoreciendo así el incremento de la productividad. La mayor desventaja de la descentralización consiste en la dificultad de mantener la coordinación y cohesión entre las dependencias.
El tamaño y alcance de las organizaciones individuales afecta a la posibilidad y necesidad de tomar en consideración la descentralización. Las organizaciones de pequeñas dimensiones con líneas productivas o funciones de servicio limitadas tienen muy poca necesidad de estar descentralizadas, pues para ellas la coordinación y cohesión ocasionadas por un proceso centralizado se convierte en una ventaja neta. Las organizaciones más grandes y complejas pueden beneficiarse de un modelo descentralizado por las razones expuestas más arriba.
Una importante consecuencia del mayor uso de contratos, el incremento de la contratación externa y la privatización consiste en las modificaciones de las necesidades de personal y expertos de los organismos gubernamentales y ello atañe particularmente al sector forestal. En Nueva Zelandia, como consecuencia de la venta de plantaciones forestales al sector privado, y la transferencia de los montes de protección al Departamento de conservación, se han planteado problemas en cuanto a las calificaciones y habilidades de los restantes trabajadores del sector público (Brown y Valentine,1994), pues no se habían previsto las considerables exigencias de capacitación y readiestramiento que surgirían.
Moe (1996) y Halachmi (1995) han indicado algunas cuestiones clave de dotación de personal relacionadas con el incremento de contratos, contratación y privatización. La administración pública pasa de producir directamente bienes o servicios públicos a supervisar y controlar las complejas y con frecuencia delicadas relaciones con los contratistas o productores del sector privado. La carga de trabajo del sector público sufre así una modificación que exige aptitudes profesionales diferentes por parte del personal. Los organismos gubernamentales que anteriormente se ocupaban de prestar servicios deben ahora redactar, negociar, hacer cumplir y renegociar contratos y acuerdos, y para ello hacen falta conocimientos prácticos y una capacitación muy diferentes. El sistema de incentivos para los empleados pasa de esta forma de ser un sistema basado en los resultados o entrega de productos para convertirse en un sistema en que los incentivos se basan en el desempeño del sector. Finalmente, los gobiernos tal vez deban hacer frente a dificultades que requieren personal técnico calificado necesario para la gestión de los contratos (negociación, supervisión, evaluación, control y observancia). Estas nuevas tareas son principalmente de orden administrativo frente al suministro directo de bienes y servicios públicos. Por ello, es preciso que los gobiernos planifiquen atentamente las reformas orgánicas y las variaciones en la dotación de personal antes de introducir los procesos de contratación externa y de privatización.
La contratación de terceros requiere cambios en los procedimientos administrativos y los sistemas de información, así como en las funciones y el personal. Es preciso elaborar nuevos procedimientos y manuales así como revisar los existentes a fin de contener los nuevos protocolos y responsabilidades relacionadas con la adopción de decisiones, y los detalles de los procedimientos que cada miembro del personal ha de cumplir. La preparación de manuales de operaciones sigue una secuencia lógica que comienza con la descripción exhaustiva de los puestos individuales. En el contexto de la contratación, las nuevas responsabilidades del personal consisten principalmente en evaluar las actividades y el desempeño de los contratistas, y esto supone un viraje de los procedimientos con objeto de realizar las actividades de auditoría, contabilidad y velar por el cumplimiento de los contratos. Además, hacen falta nuevos sistemas de información centrados en la ejecución de los contratos.
Aun las actividades como la vigilancia del cumplimiento de los contratos de utilización de los recursos forestales pueden asignarse por contrata, en cuyo caso es necesario verificar el desempeño de la organización que se encargue de ello.
El mayor número de contratos adjudicados para la ordenación y administración de las tierras forestales públicas modifica considerablemente las exigencias en materia de equipo e infraestructura. El diseño y negociación de contratos requieren un tipo diferente de equipo, en especial para poder seguir y supervisar su ejecución; se necesita igualmente equipo de oficina como computadoras y programas, equipo de vigilancia, vehículos, embarcaciones, aviones, dispositivos de teledetección, etc.
Los organismos gubernamentales que anteriormente se ocupaban de la producción de bienes y servicios ven actualmente reducirse sus necesidades de equipo pesado, equipo de producción -como el utilizado para la explotación maderera, la construcción de caminos y en los aserraderos-, así como de centros conexos de mantenimiento de edificaciones y otras clases de infraestructura.
Los arreglos de contratación en el sector forestal comportan cambios también en otros departamentos y organismos del Estado. En el Capítulo 3 se destacó la importancia de examinar los vínculos intersectoriales entre los departamentos para el diseño de nuevas estructuras institucionales o para aportar reformas en las instituciones.
La contratación externa o la privatización de las actividades silvícolas requieren asesoramiento y orientación legales del departamento jurídico central del gobierno, así como asistencia para la elaboración de proyectos de leyes, reglamentos y su interpretación, apoyo para diseñar los contratos y preparar sus términos y condiciones. Todo esto puede comportar la necesidad de mayor capacidad jurídica para permitir actuar sin demora.
El seguimiento y supervisión de contratos exigen la coordinación con otros departamentos que se ocupan de recursos, por ejemplo, petróleo, minería, pesca y medio ambiente, a fin de extraer beneficios de sus experiencias recíprocas en la materia y de lograr un eficaz nivel de coordinación y cohesión en las actividades de seguimiento y observancia de las disposiciones. Para esta última actividad, puede hacer falta colaborar con el departamento jurídico central, a fin de mejorar la capacidad para entablar acciones judiciales contra violaciones contractuales y en los juicios.
El proceso de evaluación institucional y reforma de las organizaciones forestales, o de diseño de otras nuevas, puede dividirse en nueve etapas. Como ya indicado, este proceso puede aplicarse por igual al análisis y reforma de organizaciones existentes como al diseño de otras. Los nueve pasos a seguir son:
El primer paso en el proceso de diseño consiste en examinar y definir nuevamente la misión de la organización. La declaración de objetivos representa un importante punto de partida de la reforma o diseño orgánicos, pues indica, en su sentido más amplio, la finalidad y los límites de las operaciones de la organización, así como sus directrices generales. Morell y Paveri (1994), observaron que la ausencia de una declaración de objetivos clara por lo que se refiere a las organizaciones forestales pertenecientes al sector público era una de las razones principales de bajo rendimiento. La declaración en sí puede comenzar con una afirmación general sobre la finalidad y los objetivos de la organización, seguida de descripciones de sus funciones operacionales básicas. Para finalizar, la organización puede establecer objetivos a mediano y largo plazo junto con un calendario de consecución.
Una vez definida la misión de la organización, se procede a examinar su papel en el contexto de la estructura institucional general del gobierno. Esto entraña la especificación de las relaciones con otras organizaciones pertenecientes a la misma estructura. Es necesario definir los aspectos financieros de estas relaciones, así como su estructura jerárquica, las normas de presentación de informes, los poderes de toma de decisiones y todo recurso humano y físico que se comparta. Con ello se busca establecer la existencia de conflictos en las misiones, objetivos de políticas, funciones o programas con otras organizaciones.
La tercera etapa es el diseño de las tareas propias de la organización y la descripción de ta reas y puestos. Para ello deben especificarse todos los deberes que, por lo general, se relacionan con el éxito de las funciones operacionales y decidir cómo han de agruparse para formar los cargos. En esta fase deben abordarse cuestiones de especialización laboral horizontal y vertical. La primera se refiere a la amplitud del campo de acción de cada puesto, es decir, el número de tareas diferentes que incumben a un funcionario determinado. La segunda corresponde al grado de autonomía o control que cada funcionario ejerce en el cumplimiento de su labor.
Tras definir todas las tareas y puestos, se procede a formalizar cada cargo mediante el desarrollo de las especificaciones del puesto, lo que se logra preparando una descripción de las funciones. En cada descripción deben incluirse las calificaciones y capacidades profesionales requeridas, o la capacitación que debe impartirse a fin de preparar a los funcionarios para desempeñar esas funciones.
Después de haber definido las tareas y elaborado descripciones de las funciones para cada puesto, se desarrolla la estructura de la organización. Con este fin, se agrupan los diversos puestos en dependencias (departamentos o secciones) y se deciden las dimensiones de cada una de ellas. Mediante este proceso se establece la estructura jerárquica de la organización y su sistema de competencias oficiales (Mintzberg, 1979). Contribuye al proceso el desarrollo de un organigrama, que ilustra la estructura de cada dependencia y las relaciones entre ellas.
La agrupación en dependencias obedece a diversas razones (Mintzberg, 1979): se crea un sistema de supervisión compartida entre las dependencias y puestos y se identifica la estructura jerárquica. Por consiguiente, las dependencias que forman parte de un grupo determinado y comparten recursos y agrupaciones se convierten en dependencias de planificación en materia de presupuesto, equipo y otras instalaciones. Por último, las agrupaciones por lo general permiten establecer medidas de desempeño comunes.
La dimensión de las agrupaciones es un parámetro importante pues determina la configuración de la organización y los componentes. Las organizaciones pueden ser altas, lo que significa que poseen muchos niveles jerárquicos y grupos por lo general pequeños, o planas, es decir con niveles relativamente escasos y mayores agrupaciones de dependencias.
La determinación de la dimensión de las dependencias está en relación a las necesidades de personal que plantea cada trabajo. Habida cuenta de la escala de las operaciones y la producción prevista, deben efectuarse estimaciones de la capacidad en relación con el número de plazas para cada tipo de empleo. Para ello debe completarse un análisis de las funciones de cada cargo, en que se indique el tiempo requerido para cada tarea, por día, semana, mes y año. Estas informaciones consentirán estimar la productividad de cada empleado, que podrá compararse sucesivamente con la producción total prevista para la dependencia a fin de determinar el número de trabajadores necesarios. De esta forma, puede producirse el total de personal correspondiente a cada dependencia en todos los componentes de una organización. Estos datos son necesarios para establecer el presupuesto y evaluar las necesidades de mano de obra y capacitación.
Los vínculos horizontales se refieren al diseño lateral de mecanismos de corrientes de información dentro de las organizaciones, en contraposición a la verticalidad de la jerarquía de las competencias. Para ello hay que definir la relación o los mecanismos de comunicación entre diversos grupos dentro de la organización. Mintzberg (1979), indica dos clases principales de vínculos horizontales: sistemas de planificación y control y sistemas de enlace. Los sistemas de planificación abarcan la realización de actividades como la planificación estratégica y el presupuesto de gastos por parte del personal perteneciente al vértice estratégico y los niveles más altos del nivel intermedio y la programación de la producción en el núcleo operativo. Los sistemas de control incluyen los objetivos, las finalidades y los criterios de labores y presupuestos aplicables en todos los niveles de la organización. Los sistemas de enlace entrañan la participación de comités permanentes integrados por miembros de las dependencias de un mismo nivel, y de personas que tengan la responsabilidad de asegurar formas de comunicación entre las dependencias de un nivel determinado.
Mintzberg (1979) indica cinco fases en el proceso de adopción de decisiones, a saber:
El control relativo a estos cinco componentes del proceso se distribuirá de acuerdo con el tipo y grado de descentralización. Anterior mente, se examinaron dos facetas de esta última: a) la descentralización geográfica, y b) la descentralización de la adopción de decisiones. El poder decisional puede descentralizarse además en forma vertical u horizontal. En el primer caso, se trata de la distribución del poder entre los cinco componentes del proceso de toma de decisiones para toda la estructura jerárquica dentro de la organización; en otras palabras, de la forma en que el poder se distribuye entre los diferentes niveles (vértice estratégico, nivel intermedio, núcleo operativo). La descentralización horizontal se refiere a la distribución lateral de los poderes decisionales en el ámbito de un único nivel orgánico.
Las diversas clases de descentralización encierran ventajas y desventajas según las organizaciones. Incumbe a las personas que se ocupan del diseño o la reforma de organizaciones hallar el modelo que mejor se adapte a una organización específica, su situación y sus ta reas. Es decir, los diseñadores y administradores de las organizaciones deben estar preparados para evaluar distintos modelos de descentralización a fin de encontrar las mejores opciones o la combinación de alternativas más apropiada.
Una vez que se determinen las tareas de todas las dependencias y queden establecidas las exigencias de personal para todos los puestos de la organización, el paso sucesivo consiste en evaluar las necesidades de equipo e infraestructura. Éstas deberían ser la consecuencia lógica de las descripciones de tareas y funciones, así como de los conocimientos que se posean acerca de los procesos de producción o los servicios que se han de suministrar. Las dependencias y departamentos deberían preparar una lista de los bienes de equipo por tipo sobre la base de sus exigencias específicas. Estos datos son necesarios para poder preparar los presupuestos de gastos de capital y de operaciones, así como un plan de adquisiciones.
Ésta es una etapa fundamental, ya que determina los costos generales de las actividades de la organización, sus necesidades financieras o los ingresos que harán falta para financiar sus operaciones. La sostenibilidad duradera de una organización depende de una fuente constante y adecuada de financiación. Si el presupuesto excede a las fuentes de ingresos, no podrán sostenerse el rendimiento o nivel de producción con la capacidad prevista o la calidad a que se aspira. Las instituciones públicas que dependen de los ingresos fiscales procedentes de los presupuestos nacionales son particularmente vulnerables a los déficits de ingresos y recortes presupuestarios, especialmente en un clima de reducción de las funciones gubernamentales.
Los presupuestos deben ser elaborados por las dependencias, secciones o departamentos y tener en cuenta las necesidades en materia de personal, bienes de equipo e infraestructura. Además, hay que aplicar los métodos contables vigentes para estimar los costos de inversiones y los costos operacionales anuales, basándose en premisas objetivas (preferentemente teniendo en cuenta los datos históricos) acerca de la renovación del equipo, en particular por lo que se refiere a bienes como vehículos, embarcaciones y equipo sobre el terreno.
Con respecto a los costos laborales, a fin de obtener y conservar los servicios de personal calificado, y poder prever y recompensar un buen desempeño, es esencial retribuir sueldos y salarios competitivos prescindiendo de que se trate del sector público o el privado. Klitgaard (1995), indica como un grave problema los sueldos inadecuados del sector público de Ghana, que representan además una de las principales causas del bajo rendimiento de los organismos gubernamentales.
Una vez que se dispone de los presupuestos para cada dependencia, éstos pueden sumarse a fin de calcular el presupuesto total de la organización. En los casos de organizaciones o programas nuevos, cabe prever que las necesidades financieras sean mayores en los primeros años debido a los gastos de capital iniciales relativos a equipo e infraestructura, costos de capacitación y otros costos de puesta en marcha. Deben planificarse con sumo cuidado los efectos de la inflación en todas las partidas presupuestarias, así como los incrementos reales de los costos laborales, con miras a conservar al personal calificado.
Los presupuestos totales anuales de una organización deben compararse con las cuantías procedentes de las fuentes de ingresos para tener la seguridad de que se dispone del debido nivel de financiación. Si los costos exceden a los ingresos, es preciso volver a diseñar un sistema que permita a la organización reducir los costos o encontrar fuentes de ingresos adicionales, o una combinación de ambas soluciones.
La etapa final del diseño o la reforma institucional consiste en el desarrollo de un plan de ejecución, lo que tiene pertinencia tanto para el diseño de organizaciones nuevas como para la reforma de organizaciones ya existentes. Es recomendable planificar y llevar a cabo una ejecución escalonada en una serie de fases y actividades secuenciales. Para elaborar un plan de ejecución, en primer lugar, se descompone el proceso en tareas diferenciadas, las cuales se organizan en una secuencia lógica, indicando marcos temporales para cada una de ellas. A fin de elaborar el plan de ejecución, puede recurrirse a la asistencia de personal directivo de proyectos y de programas informáticos de administración de proyectos.
Cuando se trate de reforma orgánica, es aconsejable iniciar el proceso mediante la introducción de pequeños cambios en los que el apoyo sea el elemento predominante, a fin de obtener resultados satisfactorios en una primera etapa para luego llevarlos adelante también en otras dependencias.
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