| C 2001/INF/23
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31º período de sesiones |
Roma, 2-13 de noviembre de 2001 |
Informe de evaluación sobre el Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES) |
i. Basándose en la labor realizada por la FAO para combatir los estragos de las enfermedades epidémicas de los animales y de las plagas de las plantas, en 1996 la Organización emprendió el programa del Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES). Este programa tiene pues dos componentes: uno de sanidad animal y otro sobre las plagas de las plantas, especialmente la langosta del desierto.
ii. Después de seis años de operaciones se consideró oportuno realizar una evaluación de este programa prioritario. La evaluación fue realizada por consultores externos independientes y personal del Servicio de Evaluación de la FAO. Se facilita un informe preliminar a la Conferencia/CMA:cad para su información.
iii. La evaluación se finalizará y presentará al examen de los Órganos Rectores de la forma normal, junto con la respuesta de la administración a los resultados y recomendaciones de la misma. Se prevé que el componente de sanidad animal del EMPRES se incluirá en el contexto de una evaluación más amplia de los programas de la labor de la FAO en materia de sanidad animal (incluyendo una evaluación temática de proyectos del PCT en ese sector). La evaluación del componente del EMPRES relativo a la langosta se examinará por separado. Se espera presentar ambas evaluaciones al período de sesiones de mayo de 2002 del Comité del Programa y, antes de esta presentación, se someterá a un examen colegiado externo.
iv. Es alentador observar que los resultados preliminares de la evaluación general del EMPRES indican pruebas de efectos sostenibles de la labor de la FAO, a la vez que se señalan otros sectores con posibilidades de fortalecimiento y mejora.
1. Al asumir su cargo en enero de 1994, el Director General eligió dos sectores para que la FAO hiciera especial hincapié en ellos, a saber, el fortalecimiento de la seguridad alimentaria mundial y la reducción de la incidencia de las enfermedades y plagas transfronterizas de los animales y las plantas, ya que los brotes de tales enfermedades y plagas pueden dar lugar a situaciones de escasez de alimentos, desestabilizar los mercados y crear barreras comerciales. Por esta razón, solicitó del Consejo y de la Conferencia el mandato de establecer dos nuevos programas especiales para afrontar estas cuestiones fundamentales. El primero es el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria y el segundo, el Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES). En 1994, el Consejo, en su 106º período de sesiones, aprobó la propuesta del Director General de establecer el EMPRES.
2. Los objetivos del EMPRES fueron respaldados por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación mediante el Objetivo 3.1 del Compromiso Tercero del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, en el que se establece, entre otras cosas, que las instituciones internacionales habrán de "tratar de asegurar la prevención eficaz y la lucha progresiva contra las plagas y enfermedades de las plantas y animales, especialmente las de carácter transfronterizo, allí donde sus brotes puedan causar graves situaciones de escasez de alimentos, desestabilizar los mercados y provocar la adopción de medidas comerciales; y promover al mismo tiempo la colaboración regional en la lucha contra las plagas de las plantas y las enfermedades de los animales, y el desarrollo y empleo generalizados de prácticas de lucha integrada contra las plagas".
3. Al mismo tiempo, el Objetivo 5.2 del Compromiso Quinto establece, entre otras cosas, que las organizaciones internacionales habrán de "mantener, promover y establecer lo más rápidamente posible, en colaboración con las organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones, según proceda, las estrategias y mecanismos de preparación convenidos en la Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN), incluida la creación y aplicación de información sobre pronósticos climáticos para la vigilancia y alerta en caso de sequía, inundación, otras catástrofes naturales, plagas y enfermedades".
4. Aunque su mandato abarca varios problemas de plagas transfronterizas de las plantas, inicialmente el componente del EMPRES relativo a las plagas de las plantas se ha centrado en la langosta del desierto. El componente sobre enfermedades de los animales ha afrontado distintos problemas de enfermedades transfronterizas, pero se ha hecho principal hincapié hasta ahora en la eliminación de la peste bovina en el mundo para 2010. Los dos componentes son conceptualmente similares, pero implican distintas disciplinas y autoridades, tanto en los gobiernos como en la FAO, y se han ejecutado en gran medida por separado.
5. Un Comité Directivo del EMPRES, presidido por el Director General e integrado por los Subdirectores Generales de los Departamentos y los directores de las direcciones competentes, se reunió anualmente hasta 1996 para proporcionar orientación durante el establecimiento del Programa. Para el componente zoosanitario del EMPRES-Ganadería la FAO ha establecido una dependencia de gestión dentro de su Servicio de Sanidad Animal (AGAH), a fin de que se encargue de continuar la ejecución del programa, incluido el enlace con la División Mixta FAO/OIEA (AGE). De la ejecución del componente de plantas del EMPRES-Langosta del desierto se ha encargado el Servicio de Protección Vegetal (AGPP) de la FAO, y los progresos son examinados anualmente por un Comité Consultivo (integrado por representaciones de rango superior de los países interesados, otras organizaciones, los donantes y personal del AGPP). Se celebra también una reunión anual de los oficiales de enlace del EMPRES, en la que se redacta un plan de trabajo para el año siguiente. Cada país participante, así como la Organización de Lucha contra la Langosta del Desierto para África Oriental (DLCOEA), nombran un oficial de enlace.
6. Como el Programa EMPRES se está ejecutando ya desde hace unos seis años, el Director General consideró oportuno que se examinara en profundidad el rendimiento del mismo hasta la fecha y se compartieran los resultados con los miembros de la FAO1. La evaluación que sigue examina los dos componentes por separado.
7. El Programa EMPRES-Ganadería responde a la amenaza que representan para los países en desarrollo las enfermedades infecciosas del ganado, especialmente las que tienen una notable importancia económica, comercial y/o para la seguridad alimentaria. La idea es "promover con eficacia la acción pra contener y combatir las más graves enfermedades epidémicas del ganado, así como las de aparición más reciente a fin de eliminarlas progresivamente a nivel regional y mundial por medio de la cooperación internacional para garantizar la alerta, la reacción temprana/rápida, la investigación de apoyo y la coordinación de las actividades". Dentro del programa, se ha centrado primordialmente la atención en la eliminación de la peste bovina.
8. Cada año desde 1996 se han celebrado consultas de expertos para proporcionar orientaciones. La consulta de expertos de 1997 recomendó un examen independiente del programa que se realizó en 1998 mediante la evaluación de las operaciones en la Sede de la FAO y la determinación de los progresos con las organizaciones internacionales de Europa que son los principales asociados en la ejecución. El examen reconoció las ventajas comparativas de la FAO para afrontar la lucha contra las enfermedades transfronterizas de los animales, especialmente el alto nivel del apoyo al programa y del personal responsable de su ejecución. Señaló también algunas insuficiencias, especialmente la necesidad de simplificar sus funciones y métodos operativos, así como los efectos de la excesiva carga de trabajo exacerbados por la necesidad de dar prioridad operacional a las emergencias de enfermedades de animales a expensas de los progresos en las actividades del trabajo normativo. Quedó impresionado de los progresos realizados y destacó la necesidad continua de una ejecución eficaz y eficiente del Programa EMPRES-Ganadería en los países. Se consideró que los factores fundamentales para el éxito eran, entre otros:
- el liderazgo y apoyo al nivel más alto en la FAO;
- la remodelación organizativa con una definición clara de las funciones y responsabilidades;
- el suministro de recursos de personal adicionales;
- la mejora de la gestión y planificación;
- la mejora de los enfoques de acuerdos de asociación;
- una mayor utilización de las competencias y capacidades disponibles en la Organización; y
- una revisión de los criterios para la inclusión de enfermedades en la lista del EMPRES.
9. Después de la evaluación, se estableció una Secretaría del Programa Mundial de Erradicación de la Peste Bovina (PMEPB) con responsabilidades definidas más claramente dentro del Grupo de Enfermedades Infecciosas del AGAH. La introducción de nuevos procedimientos de planificación por programas en la FAO ha permitido también mejorar la gestión y planificación de las actividades del EMPRES. La determinación de objetivos documentados y productos previstos y la presupuestación transparente permiten mejorar el seguimiento de los progresos.
10. Recientemente, ha aumentado la visibilidad del riesgo de propagación de enfermedades del ganado, debido a que las epidemias de fiebre aftosa y peste porcina clásica han causado graves trastornos y pérdidas económicas en Europa y otras partes, y a causa de las repercusiones de la encefalopatía espongiforme bovina, que se sabe ahora incluyen su trasmisibilidad a los seres humanos. Los países de la OCDE reconocen los efectos de las enfermedades transfronterizas del ganado en los países en desarrollo donde causan pérdidas periódicas y contribuyen a la exclusión de dichos países de los beneficios potenciales de la globalización del comercio de productos pecuarios.
11. La presente evaluación de EMPRES-Ganadería tenía por objeto examinar la validez del programa y la medida en que, normalmente, con asistencia del PCT, ha apoyado el enfoque siguiente:
- desarrollo de una estrategia nacional completa para la gestión de la sanidad animal prestando atención especial a las enfermedades epidémicas y al comercio internacional;
- colaboración con países vecinos para asegurar la gestión eficaz de las enfermedades epidémicas transfronterizas;
- importancia de los servicios gubernamentales para la gestión general de las enfermedades y la lucha contra las enfermedades epidémicas y para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos humanos; y
- políticas favorables y su aplicación para el desarrollo del sector privado en relación con el tratamiento y la prevención de enfermedades endémicas, y apoyo a cada productor en la gestión de las enfermedades del ganado, como parte del sistema de producción.
12. La evaluación se centra en las actividades realizadas en los países, pero se basa también en el Examen de 1998. Se realizó mediante el envío de misiones a 15 países de África occidental, oriental y austral, el Cercano Oriente y Asia2 e incluyó actividades en la Sede y en las oficinas regionales para África, el Cercano Oriente y Asia y el Pacífico.
13. Los cuatro componentes de EMPRES que se han identificado son la alerta temprana y la reacción rápida a los brotes de enfermedades y la investigación habilitante y la coordinación para eliminar progresivamente las enfermedades en el ámbito regional y mundial. En breve, los cuatro componentes son:
14. La financiación del Programa Ordinario es de 625 000 dólares al año para gastos de personal y de 544 000 dólares al año para gastos que no son de personal durante el bienio en curso. La financiación extrapresupuestaria obtenida desde 1994 ha sido de 15,7 millones de dólares, de los cuales 6,3 millones han procedido de la UE (para el apoyo a PARC/PACE y PANVAC) y 5,4 millones de Australia (para un proyecto relacionado con la fiebre aftosa en Filipinas). Otros de los donantes han sido Japón, Irlanda, el FIDA y el PNUD. La financiación del PCT para proyectos relacionados con el EMPRES ha sido del orden de 20,6 millones de dólares durante el período desde 1994, como se indica en el Cuadro que sigue:
EMPRES-Ganadería: Financiación del PCT desde 1994
| Total 1994 | 1 417 000 |
| Total 1995 | 2 922 700 |
| Total 1996 | 2 814 000 |
| Total 1997 | 2 261 000 |
| Total 1998 | 3 295 500 |
| Total 1999 | 3 409 000 |
| Total 2000 | 2 516 000 |
| Total 2001 | 1 978 000 |
| Total 1994 - 2001 (hasta septiembre) |
20 613 200 |
Alerta temprana
15. El objetivo principal de la actividad del EMPRES relacionado con la alerta temprana ha sido la gestión de la información sobre las enfermedades (compilación, evaluación y adopción de decisiones). Uno de los principales instrumentos para ello ha sido el desarrollo de un programa informático de un Sistema de Información sobre Enfermedades Transfronterizas de los Animales - TADinfo, que proporciona registros y análisis de la información sobre la enfermedad adquirida de informes sobre los brotes, actividades estructuradas de vigilancia y otras fuentes.
16. Los países disponen de una amplia gama de opciones para determinar la necesidad de una base de datos de información sobre las enfermedades, incluido el desarrollo de su propia base de datos o la modificación de otro producto. TADinfo ofrece a los países el importante beneficio de poseer un sistema incorporado para esta finalidad que se mantendrá y mejorará con un costo mínimo, ya que la mayor parte del trabajo lo realizará la FAO.
17. TADinfo ha sido adoptado como base de datos nacional sobre enfermedades de los animales por varios países, como Tanzanía, Malawi, Namibia, Ghana, Pakistán y Arabia Saudita. Varios otros lo están estudiando o se hallan a punto de adoptarlo, como Uganda, Kenya, Tailandia y Viet Nam. Se está desarrollando el programa en una versión tanto regional como nacional y se está utilizando ya como sistema central dentro de la SADC y se aplicará también en una red de la ASEAN, en ambos casos con asistencia financiera del PCT. Se está traduciendo al francés, lo que se espera facilitará su adopción en países de África occidental. Aunque la normalización aporta beneficios regionales e internacionales, no es esencial para el éxito de TADinfo su adopción universal, ya que se pueden transferir los datos entre distintas bases de datos. TADinfo es una importante contribución para apoyar los sistemas de alerta rápida. Se recomienda que continúe promocionándose y desarrollándose ulteriormente según lo previsto, con la esperanza de que aumente su adopción y llegue a ser un componente decisivo de la información sobre enfermedades transfronterizas.
18. No obstante, el personal del EMPRES ha reconocido desde hace tiempo que la compilación de datos sobre el terreno es con mucho el desafío mayor, especialmente en la situación de los países en desarrollo. Se han promovido sistemas de vigilancia, tanto pasivos como activos, en particular en el contexto del programa para la erradicación de la peste bovina en los casos en que los países se han liberado provisionalmente de la enfermedad, son vulnerables a su reintroducción o hay peligro de propagación a partir de focos residuales y es decisiva la detección temprana. Estas actividades se incorporan en un componente de epidemiología, financiado por la UE y ejecutado por la FAO, del programa PACE y han sido muy importantes en los proyectos del PCT encaminados a la erradicación de la peste bovina. Los sistemas de vigilancia han funcionado también en otras actividades del PCT, como la lucha contra la fiebre aftosa. El programa EMPRES ha elaborado un considerable material de vigilancia de las enfermedades, que en su totalidad es de un nivel elevado y representa un recurso valioso para los países que suelen tener dificultad en acceder a información actual.
19. Se ha ayudado a varios países a desarrollar sistemas de alerta temprana. La mayor parte de la actividad de ejecución ha consistido en buscar medios apropiados para recoger y comunicar información sobre la enfermedad, especialmente mediante programas para desarrollar la entrega privatizada de servicios de sanidad animal básica, en los casos en que la entrega gubernamental de servicios es insuficiente y, en particular, en sectores donde el nomadismo entorpece el acceso al ganado. En tales programas, la recogida y trasmisión de información sobre las enfermedades a una dependencia central de planificación debe considerarse un bien público y deberá financiarse de forma apropiada. No cabe esperar que los servicios privatizados de veterinaria básica recojan la información necesaria sin compensación alguna.
20. Un componente decisivo de la alerta temprana es la Red regional de vigilancia y lucha contra las enfermedades de los animales para África del Norte, el Medio Oriente y la península arábiga (RADISCON). Fue establecida por la FAO en asociación con el FIDA en 1996 y ha tratado de fortalecer la vigilancia de las enfermedades y la comunicación dentro de los países y entre éstos. En un momento en que se está mejorando esta Red con la introducción de TADinfo, se halla amenazada por la incertidumbre de la financiación, ya que recibe apoyo de una donación del servicio técnico del FIDA que no es renovable y actualmente se halla en una fase de transición para 2001. Se recomienda que se reconozca el valor de RADISCON y se haga todo lo posible para asegurar la continuación de la financiación hasta el momento en que se autosostenga.
Reacción temprana
21. A este respecto, se ha prestado una especial atención a la promoción de los principios de la planificación de contingencia y la preparación para afrontar emergencias, con el fin de tener la capacidad de ofrecer una respuesta rápida al brote de una enfermedad. Se han preparado excelentes directrices de planificación de contingencia tanto para los planes genéricos como para la peste bovina y la peste porcina africana. Se ha publicado recientemente un software multimedia, disponible tanto en Internet como en CD, denominado Good Emergency Management Practices, que se ha distribuido entre los Jefes de los Servicios de Veterinarios de los países miembros de la FAO. Su objetivo es promocionar un Código de Conducta del EMPRES para afrontar las emergencias de sanidad animal. Se han organizado talleres sobre la planificación de contingencia en África, Europa Central y Asia, y la preparación de planes de contingencia para la peste bovina ha recibido apoyo dentro de varios proyectos del PCT sobre peste bovina, incluidos los de Uganda, Kenya y Tanzanía. En algunos de los países visitados se ha llevado a cabo una mejora de la planificación de contingencia. Los brotes recientes de fiebre aftosa en Sudáfrica han obligado a las autoridades nacionales y provinciales a revisar sus planes de contingencia. En Tailandia se ha reconocido la necesidad de un plan de contingencia para la fiebre aftosa, a pesar de que la enfermedad es endémica. El plan proporciona una respuesta a la introducción de un tipo nuevo de virus o a un aumento en la incidencia de la enfermedad a niveles de epidemia.
22. No ha sido fácil fomentar el concepto de la planificación de contingencia. En los países de recursos escasos y estructuras débiles de gestión y planificación, los intereses suelen centrarse a muy corto plazo. Los ejemplos de planes de contingencia que vio la misión de evaluación reflejaban en general el modelo EMPRES, presentado como una situación de respuesta ideal, que no tenía en cuenta las limitaciones manifiestas en las que trabajan las autoridades veterinarias en los países en desarrollo. Esto sugiere que el personal de muchos países no ha entendido realmente la esencia de la planificación de contingencia, como un proceso dinámico en el que las limitaciones se identifican, clasifican por prioridades y se afrontan progresivamente para mejorar la capacidad de respuesta. Se recomienda que el programa refuerce su presencia sobre el terreno en los países para inculcar la necesidad de un compromiso real con la planificación de contingencia y proporcionar una asistencia intensiva en las fases preliminares del desarrollo del plan. Teniendo en cuenta la situación financiera actual de la FAO, esto requeriría fondos extrapresupuestarios.
Investigación de apoyo
23. Al centrarse en el trabajo de campo, la evaluación sólo dispuso de una oportunidad limitada para realizar un examen detallado de este aspecto. Sin embargo, está claro que los países empeñados en actividades delucha contra las enfermedades valoran notablemente el apoyo de la FAO en la investigación de enfermedades prioritarias y la ayuda aportada por los laboratorios de referencia a los programas de tales actividades. El papel desempeñado por el Institute for Animal Health (Pirbright, Reino Unido) como laboratorio de referencia mundial tanto para la peste bovina como para la fiebre aftosa, es especialmente importante, puesto que proporciona una fuente de verificación para las pruebas de laboratorio nacionales y facilita la aplicación de la epidemiología molecular al seguimiento de la propagación de agentes patógenos. El laboratorio del "Institut d'Elevage et Médecine Vétérinaire" de Montpellier ha sido designado como laboratorio de referencia mundial para la pleuroneumonía contagiosa bovina (PCB), y ha participado junto con el Centro Panafricano de Vacunas Veterinarias en la normalización de nuevas variedades de vacunas para la peste de los pequeños rumiantes (PPR) y la pleuroneumonía contagiosa bovina. Un proyecto de financiación japonesa ha permitido a EMPRES fomentar, a través del Centro Panafricano de Vacunas Veterinarias, la transferencia de tecnología de vacunas, la normalización y los principios de garantía de calidad para las vacunas en África. Recientemente, el Centro Panafricano de Vacunas Veterinarias ha hecho público un método para la producción rentable de vacunas termoestables. Aunque esta tecnología es muy pertinente para África y el sur de Asia, la continuidad de este trabajo en el Centro Panafricano de Vacunas Veterinarias se ve amenazada por la falta de financiación, ya que los fondos procedentes del Japón se interrumpirán en 2001.
24. La División Mixta FAO/OIEA de Técnicas Nucleares en la Agricultura y la Alimentación ha sido decisiva en la introducción y divulgación de las capacidades de diagnóstico en los países en desarrollo, centrándose al principio en el diagnóstico de la peste bovina y en la utilización de la prueba de inmunoabsorbción enzimática (ELISA) como la tecnología apropiada. Posteriormente, se ha ampliado el programa hasta incluir la peste de los pequeños rumiantes, la fiebre aftosa, la pleuroneumonía contagiosa bovina, la peste porcina y otras enfermedades. Se ha ampliado también la gama de la tecnología de diagnóstico, sobre todo en cuanto a técnicas de reacción en cadena de la polimerasa para la detección y caracterización de agentes patógenos. Las actividades de la División Mixta han estado estrechamente coordinadas con el apoyo del programa, de forma que la introducción de capacidad de diagnóstico de laboratorio ha estado vinculada directamente con las necesidades de lucha contra las enfermedades. El programa intenta normalmente apoyar a un único laboratorio en cada país como el medio más eficaz de garantizar la sostenibilidad. Esta es una medida adecuada, puesto que el trabajo de los laboratorios suele verse limitado por unos costes operativos elevados y una falta de personal debidamente cualificado.
Actividades de coordinación
25. Al centrar principalmente el programa en la erradicación mundial de la peste bovina, la Secretaría del PMEPB ha constituido la actividad de coordinación más importante. La FAO también ofrece una Secretaría a la Comisión Europea para la lucha contra la fiebre aftosa. En Asia, coordina la Comisión de Producción y Sanidad Pecuarias para Asia y el Pacífico, organizando talleres y otras formas de comunicación dentro de la región asiática y actuando como una fuente de información para la producción y las enfermedades pecuarias. En el sureste de Asia, la OIE desempeña un papel coordinador para la lucha contra la fiebre aftosa. La FAO colabora estrechamente con dicha Oficina en la promoción de un enfoque regional para combatir la fiebre aftosa. Como consecuencia del trabajo de RADISCON, pronto se creará una Comisión de Sanidad Pecuaria para el Cercano Oriente y África del Norte.
La campaña mundial de erradicación de la peste bovina
26. La coordinación del PMEPB ha constituido, como es lógico, uno de los principales puntos de interés de la actividad de EMPRES. La creación de la campaña supuso el punto de inflexión para que iniciativas aisladas en la erradicación regional de la peste bovina se convirtieran en un programa con una auténtica visión mundial. En diversas situaciones, la financiación del PCT se ha empleado con excelentes resultados para combatir los brotes de peste bovina de forma rápida y eficaz. Pocos donantes ofrecen esta capacidad de respuesta rápida, que es muy apreciada por los países receptores. Los proyectos del PCT han permitido contener y eliminar la peste bovina en focos detectados en Kenya y el norte de Tanzanía (en este último con financiación adicional del PNUD), y en Afganistán en 1996/1997. Han contribuido a mejorar mucho la situación en Pakistán, que se encuentra ahora en una buenas condiciones para proceder a la erradicación mediante financiación adicional de la UE para estudios epidemiológicos sobre peste bovina, y han ayudado a Uganda a mantenerse libre de las enfermedades clínicas y a encaminarse hacia la liberación provisional. En Sudán y Somalia se han identificado otros focos residuales de infección reales o potenciales, y se están desarrollando planes para afrontarlos en circunstancias difíciles.
27. La FAO también ha asumido responsabilidades operativas en la ejecución de la Campaña Panafricana de la Peste Bovina, financiada a través de la UE, y del programa para el Control Panafricano de Epizootias. Las actividades han incluido el apoyo epidemiológico y la asistencia técnica al Centro Panafricano de Vacunas Veterinarias. Las complejas relaciones entre la UE como donante, OAU-IBAR como organismo de ejecución, y la FAO como suministrador de la asistencia técnica a estos dos programas, han dado lugar a algún debate sobre responsabilidades directivas. Obviamente, el mantenimiento de buenas relaciones entre los organismos resulta decisivo para el éxito del PMEPB.
28. Los objetivos del PMEPB se han establecido para el período quinquenal de 1998-2003, con respecto al cual puede evaluarse el progreso. El trabajo realizado en todas las zonas geográficas está realizándose según el plan o marcha adelantado, con la única excepción del sur de Somalia.
29. En previsión de la serovigilancia mundial para probar la liberación, se reconoce que los problemas de seguridad en algunas zonas impedirán avanzar según las indicaciones de la OIE para la comprobación de la liberación, como se exige a los efectos del comercio internacional. En lugar de proceder a esta verificación sobre una base nacional, se ha propuesto que se adopte un enfoque que reconozca siete zonas agroecológicas como base para verificar la liberación.
30. La Secretaría del PMEPB ha esbozada un plan de acción para la verificación final de liberación mundial, que alcanzaría el objetivo de erradicación en el año 2010. El plan tiene componentes para la eliminación de focos residuales de infección, la gestión de la interrupción de las vacunaciones y el establecimiento del proceso de verificación. Una amplia sensibilización pública constituye un componente crítico en los pasos finales de la verificación.
31. El PMEPB ha entrado en una fase crítica en la que, por un lado, se necesita una acción orientada a eliminar los tres focos restantes sospechosos de peste bovina, mientras que, por otro, debe dirigir un programa sostenido de seis años para la verificación internacional de la liberación de la peste bovina en todo el mundo. Aunque la financiación del primer objetivo es inminente, la del objetivo de verificación no está asegurada. Se recomienda la realización de grandes esfuerzos que garanticen la financiación del proceso de verificación, sin el cual existe un mayor riesgo de que reaparezca la peste bovina.
32. Existe un apoyo generalizado al programa EMPRES entre los países visitados por las misiones. A la FAO se le reconoce su papel de dirigente y fuente principal de conocimientos técnicos para la promoción de la alerta sobre enfermedades transfronterizas del ganado y la planificación de la respuesta a situaciones de emergencia. Sin embargo, las misiones han identificado algunas cuestiones de interés futuro para el programa. Entre éstas se encuentran:
33. Los países en desarrollo están respondiendo a los conceptos promocionados por la FAO. En un entorno en el que ha imperado una considerable desilusión con respecto a la prestación centralizada de servicios veterinarios (y otros servicios gubernamentales), se ha detectado una inclinación creciente entre los donantes a promover la prestación local de servicios. Sin embargo, para una planificación apropiada de la estrategia, las autoridades veterinarias de los países receptores y los donantes que apoyan las actividades para combatir las enfermedades transfronterizas reconocen la necesidad de un sistema central de información epidemiológica a través de un flujo de información en el ámbito nacional y nacional. Es importante que el programa EMPRES - Ganadería promueva la necesidad de vigilancia de las enfermedades, incluyendo sistemas para la transmisión de la información desde el mismo campo hasta las autoridades nacionales de lucha contra las enfermedades. Se recomienda que la FAO continúe fomentando la mejora de los sistemas de vigilancia de enfermedades, tanto en el ámbito nacional como a través del diálogo con los interlocutores de la comunidad donante.
34. La necesidad de una planificación de contingencia es evidente en países amenazados por la introducción de la peste bovina en una situación de una liberación provisional cuando se ha interrumpido la vacunación, como también lo es la vigilancia para un reconocimiento rápido de la aparición de la enfermedad. El PMEPB, por lo tanto, ha constituido un vehículo excelente para la promoción de EMPRES. A este respecto, han de tenerse presentes dos puntos diferentes pero importantes. En primer lugar, la planificación eficaz de contingencia está restringida por los recursos muy limitados y la capacidad técnica deficiente de muchos servicios veterinarios, lo que suele suponer que éstos tienen bastante con responder a las necesidades inmediatas. En segundo lugar, la disponibilidad de vacunas muy eficaces ha facilitado en gran medida la lucha contra la peste bovina y la erradicación de la misma. Existe el riesgo de que los interesados puedan albergar expectativas de un éxito parecido al del PMEPB en la lucha contra otras enfermedades estratégicas para las que no se dispone de vacunas duraderas, y cuya contención depende más de otros factores, sobre todo del control del desplazamiento del ganado. Será mucho más difícil combatir otras enfermedades transfronterizas importantes, como la pleuroneumonía contagiosa bovina o la fiebre aftosa.
35. Al promover la planificación de la prevención de emergencia de otras muchas enfermedades, aparecen ciertas dificultades de tipo conceptual. Allí donde una enfermedad transfronteriza es endémica, la lucha contra ello no suele presentar la urgencia implícita en la "prevención de emergencia". No es fácil que el personal de un país en el que la fiebre aftosa es endémica reconozca la necesidad de emprender una planificación de contingencia (aunque haya circunstancias en las que deban hacerlo, como en el caso de la introducción de un nuevo tipo de virus), cuando lo más probable es que sus preocupaciones se centren en la planificación de las actividades rutinarias de lucha. El Examen del EMPRES de 1998 recomendó el desarrollo de criterios para la inclusión de enfermedades nuevas en el programa. Se recomienda que, en lugar de listas de enfermedades, se reconozcan enfermedades estratégicas para su eliminación regional o mundial (por ej., la peste porcina clásica en el continente americano), aunque, en la mayoría de las intervenciones, quizás sea más útil reconocer casos o situaciones de enfermedad transfronteriza, cuando la amenaza para un país procede de una fuente externa, y se promuevan en tales circunstancias actividades de alerta y reacción tempranas. Por ejemplo, es evidente que el virus Nipah constituye en el momento actual un problema prioritario como enfermedad transfronteriza para Tailandia aunque dicho virus no esté reconocido por EMPRES como una enfermedad prioritaria.
36. La vinculación evidente entre la necesidad de vigilancia y la alerta temprana ha planteado otro posible problema conceptual. De hecho, la vigilancia es una necesidad básica para todas las actividades de lucha contra las enfermedades, y el EMPRES favorece la necesidad de mejorar los mecanismos de vigilancia, la elaboración de informes y los análisis epidemiológicos con vistas a una planificación eficaz de las actividades de lucha contra las enfermedades. Por lo tanto, lo que ha de hacerse y lo que EMPRES fomenta, consiste en afrontar una necesidad más amplia que la de una mera "prevención de emergencia", lo cual origina confusión sobre el alcance exacto del mandato de EMPRES. De forma parecida, puede argumentarse que las funciones de EMPRES en la promoción de la investigación de apoyo y en la coordinación de la lucha contra las enfermedades, son igualmente apropiadas cuando se trata de situaciones de prevención de emergencia de enfermedades transfronterizas. Se recomienda que el AGAH intente redefinir el EMPRES para aclarar, si es el caso, que el alcance de su mandato es más amplio que "la mera prevención de emergencia" y que abarca el fortalecimiento o el establecimiento de una planificación y unas políticas de vigilancia, epidemiología, lucha y erradicación para casos en los que la enfermedad presente repercusiones transfronterizas.
37. Buena parte de la aplicación de los principios EMPRES se ha llevado a cabo mediante actividades del PCT relativas a la respuesta de emergencia a enfermedades. Esto ha constituido una forma apropiada de promover EMPRES, puesto que lo coloca en un contexto específico. Sin embargo, en el grupo de EMPRES-Ganadería hay una escasez continua de personal, lo que provoca dificultades de gestión para poder mantener las actividades normativas planificadas ante la necesidad de dar respuestas operativas de emergencia no planificadas. O bien ha de corregirse la falta de personal o bien debería procederse a una mayor selección en la aceptación de las solicitudes al PCT, basándose la determinación de prioridades entre la actividad del PCT y las actividades del programa normativo en curso. Pero hay otra cuestión. La aplicación del EMPRES en escala mayor en el ámbito nacional no va a experimentar un progreso muy rápido si se realiza sólo a través del PCT, y dependerá de si la FAO convence a los gobiernos y a los donantes de la necesidad de disponer de una capacidad de alerta y reacción tempranas y de que se obtengan inversiones en estos sectores. Hasta la fecha, los progresos logrados con los donantes han sido decepcionantes. Se recomienda que la FAO intensifique mucho más sus esfuerzos para obtener financiación extrapresupuestaria para las actividades de EMPRES. Esto podría suponer trabajar con países y donantes empeñados en el fortalecimiento de los servicios veterinarios en general, con el fin de garantizar que las necesidades de planificación de emergencia y las exigencias de una respuesta se afronten de forma realista, teniendo en cuenta la capacidad del país y en un modo que pueda resultar sostenible.
38. El componente EMPRES para la langosta del desierto comprende tres regiones: la región central (EMPRES/CR, que cubre la zona del Mar Rojo), la región occidental (EMPRES/WR, África del Norte y países del Sahel) y la región oriental (cuatro países del suroeste asiático). Se convino en que se comenzaría centrando la atención en la región central, en la que se creía que estaba el origen de muchas plagas de langostas. El programa EMPRES/CR, elaborado en 1994-95 para ejecutarlo en múltiples fases, comenzó sus actividades en 1997 después de un período prolongado de consultas con los países afectados por la langosta y con los donantes. El EMPRES/WR fue elaborado inicialmente en 1997, en cumplimiento de una recomendación de la Conferencia en 1995 para extender el componente de EMPRES dedicado a la langosta del desierto a esta región. Aunque el programa WR prevé un apoyo considerable de los donantes calculado en 8,5 millones de dólares EE.UU. aproximadamente, todavía no se ha recibido esta suma y las negociaciones han proseguido con los posibles donantes: entretanto, se ha revisado el programa con la participación de los países interesados en 1998 y 2001.
39. Esta evaluación fue realizada por una misión integrada por un oficial de evaluación de la FAO y un especialista independiente sobre la langosta del desierto, que visitaron seis países participantes (Egipto, Eritrea, Etiopía, Mauritania, Sudán y Yemen), y se reunieron en Roma con un representante de alto rango del Centre National de Lutte Anti-Acridienne de Marruecos y con el Secretario de la Nueva Comisión de la FAO de Lucha contra la Langosta del Desierto en la Región Occidental (CLCPRO). Aunque esta misión no pudo visitar todos los países ni todos los donantes de EMPRES/CR y EMPRES/WR, la evaluación tiene en cuenta las respuestas a los cuestionarios enviados a los colaboradores de EMPRES, a los donantes y a los investigadores sobre la langosta del desierto antes de la misión. Asimismo se ha utilizado como referencia la evaluación de 1999 del EMPRES/CR.
40. La primera fase del EMPRES/CR (1997-2000), que se evaluó en 1999, dio lugar a algunos cambios importantes en las disposiciones de ejecución. Entre otras cosas, se elaboró un Documento del programa revisado, que identificaba más claramente los dos ejes principales de la estrategia del programa, a saber, un fuerte carácter preventivo y un importante componente de aprendizaje. La prevención se conseguirá mediante la mejora de un sistema de alerta y previsión tempranas y el fortalecimiento de la capacidad de los servicios de lucha contra la langosta en la región para las actividades de seguimiento, reconocimientos, y lucha. El componente de aprendizaje consiste en la investigación para colmar las diversas lagunas en los conocimientos sobre la ecología de la langosta del desierto, la ordenación y la posible introducción de nuevas tecnologías. La Fase I se concluyó al final de 2000 y en 2001 se ha acometido una segunda fase de tres años en 2001.
41. La Fase I recibió apoyo financiero del Programa Ordinario de la FAO (inclusive un proyecto del PCT para el brote de langosta en Eritrea) y de proyectos de fondos fiduciarios de Alemania, Países Bajos, Noruega, Suiza y Estados Unidos. También se benefició de fondos asignados a EMPRES en su conjunto por Bélgica, Francia y el Japón, así como de apoyo bilateral del Reino Unido. Sin incluir la contribución bilateral, la financiación total para la Fase I ascendió a 5,5 millones de dólares EE.UU. aproximadamente. Para la Fase II, cuatro donantes (Países Bajo, Suecia, Suiza y los EE.UU.) han facilitado unos 4,4 millones de dólares EE.UU. El Reino Unido y Alemania están prestando apoyo bilateral.
42. El Documento del Programa para la Fase II tiene el objetivo general de fortalecer la competencia y la capacidad de los componentes nacional, regional e internacional del sistema de lucha contra la langosta del desierto, a fin de aplicar unas estrategias de lucha eficaces, eficientes y preventivas basadas en unas intervenciones de alerta temprana y oportuna, para una lucha preventiva y respetuosa del medio ambiente. Las principales realizaciones concretas que se prevén son:
43. Como ya se ha señalado, el programa no se encuentra aún en una fase totalmente operativa, en espera de recibir las contribuciones de los donantes. No obstante, se han iniciado unas actividades piloto financiadas por el Programa Ordinario de la FAO y el proyecto de fondo fiduciario de Noruega y la FAO "Mejora de las técnicas de aplicación de plaguicidas para la lucha contra la langosta del desierto" (GCP/INT/651/NOR). Además, se han llevado a cabo algunos proyectos del PCT en la región y el EMPRES/WR se ha beneficiado, lo mismo que el EMPRES/CR, de los proyectos interregionales financiados por Bélgica y los Estados Unidos y, de modo bilateral, el Reino Unido, Francia y los Países Bajos, también han contribuido al costo de las actividades preparatorias.
44. El objetivo del programa es establecer un sistema de lucha preventiva contra la langosta del desierto mediante el fortalecimiento y/o la creación de una unidad de lucha nacionales y unidades de lucha regional, y definir la base para garantizar la sostenibilidad. Las realizaciones concretas previstas análogas a las del EMPRES/CR.
45. Los países visitados por la misión de evaluación del EMPRES siguen considerando la lucha preventiva contra la langosta del desierto una alta prioridad nacional. Los gobiernos nacionales participantes consideran "de interés nacional" los beneficios esperados en el plano social, económico y medioambiental de un programa eficaz de lucha preventiva contra la langosta del desierto. Esta opinión ha sido confirmada por los resultados de los cuestionarios recibidos de los países participantes en el EMPRES. En algunos países, la importancia de la lucha preventiva contra la langosta del desierto se ha reflejado en un aumento de los recursos financieros asignados por los gobiernos nacionales desde la ejecución del programa del EMPRES. Del mismo modo, la colaboración regional en la forma de estudios conjuntos ha aumentado en algunos países. Todo esto se considera un avance considerable hacia el desarrollo de un programa de lucha preventiva sostenible. No obstante queda mucho por hacer incluso en la región central, en la que el EMPRES ha actuado durante cinco años, a fin de conseguir una lucha preventiva y sostenible contra la langosta del desierto.
46. En la región central, se ha avanzado hacia los objetivos de EMPRES/CR, pero en algunos países los logros no han estado a la altura de las expectativas, por una serie de razones, entre las que se encuentran factores externos tales como la guerra, e internos como unas dotaciones presupuestarias inadecuadas. Del mismo modo, el retraso en la introducción de legislación puede disminuir la coordinación central efectiva de los reconocimientos sobre la langosta del desierto. El resultado neto ha sido que en algunos países la elaboración y la adopción de los sistemas para aplicar una alerta pronta y una lucha eficaces contra la langosta están progresando de manera satisfactoria, mientras que en otros países este progreso se ha visto entorpecido de manera más o menos significativa.
47. Desde el punto de vista estratégico, se han tomado medidas importantes para la elaboración de un programa sostenible de lucha preventiva contra la langosta del desierto, con una mejor coordinación y armonización entre los países participantes. Entre las medidas aplicadas que han contribuido a este progreso cabe señalar:
48. La Fase II actual del EMPRES/CR consiste fundamental en la consolidación y se ha logrado una mejora considerable de la gestión del programa en los últimos dos años (que era una cuestión crítica identificada por la anterior misión de evaluación en 1999). En este sentido han sido determinantes la planificación rigurosa del trabajo, la supervisión interna y los procedimientos de evaluación. La cooperación con la CRC se ha fortalecido mediante la planificación conjunta del trabajo y el intercambio de algunas actividades de capacitación, y se ha mejorado la red de comunicación entre los países, que es fundamental. Asimismo el EMPRES/CR han mejorado considerablemente los conocimientos especializados sobre la langosta del desierto del personal de la región, mediante una serie de cursillos de capacitación mejor orientados y ha creado una estructura de instructores nacionales (master) que pueden transmitir los conocimientos especializados a un número mayor de representantes del personal.
49. Sin embargo, la misión de evaluación no estaba segura de que se pudieran conseguir plenamente los objetivos de la fase actual en el tiempo que queda disponible. Mientras algunos países han avanzado en la renovación y transformación de sus sistemas de lucha contra la langosta del desierto, con el apoyo del EMPRES/CR, otros, por diversos motivos, se muestran todavía reacios a comprometerse a llevar a cabo el tipo de análisis y planificación sistemáticos que propone el EMPRES, y han retrasado de manera considerable la aplicación de los sistemas de alerta pronta y de lucha preventiva. En particular, la misión de evaluación se muestra preocupada por una serie de retrasos significativos en la ejecución de actividades importantes en al menos un país, a pesar de varias tentativas de la FAO (Servicio de Protección Vegetal) por resolver los problemas. Se recomienda que la FAO siga de cerca los progresos en los países que experimentan retrasos de ejecución y que, en caso de que los problemas no se resuelvan en un futuro inmediato, se considere las posibles soluciones, inclusive la intervención de la dirección de alto nivel de la FAO.
50. Asimismo, la misión se muestra preocupada por los retrasos en la ejecución de los programas de enfoque por países, introducidos en tres países durante la primera fase. En estos programas se analizan las principales características del sistema de lucha contra la langosta del desierto de un país y se elaboran planes y estrategias para actividades futuras. Los programas de enfoque por países deben servir de instrumento analítico importante para mejorar los procedimientos para los reconocimientos y actividades de lucha, así como un mecanismo para fomentar la responsabilidad dentro del EMPRES. Se recomienda que se dé prioridad al desarrollo de programas de enfoque por países como instrumento importante y que el EMPRES/CR intensifique sus esfuerzos para asistir a los países en la elaboración de tales programas.
51. Otro motivo de preocupación es el personal asignado a cada programa. El programa de la región central es ambicioso y complejo y la misión considera que el nivel de personal de campo (dos funcionarios internacionales, un profesional asociado, dos profesionales de contratación nacional) es el mínimo necesario. En vista de la carga de trabajo planeada para el período restante, se recomienda encarecidamente un aumento del personal para los ámbitos de evaluación de campaña, elaboración de estrategias y economía. Se recomienda que la FAO considere la creación de un puesto técnico adicional para asistir en la ejecución de las actividades del EMPRES/CR.
52. En la región occidental, el principal objetivo del EMPRES es fortalecer la alerta temprana y la lucha preventiva en los países del Sahel que forman parte de la región. Los países del Magreb cuentan con sus propias unidades de lucha contra la langosta del desierto, que en general están financiadas y equipadas debidamente. No obstante, con la excepción de Mauritania, el programa EMPRES/WR en su conjunto no puede considerarse operativo, debido a la falta de apoyo financiero de los donantes. A pesar de esta limitación, se han realizado progresos considerables en dos ámbitos.
53. En primer lugar, el establecimiento de una estructura regional unificada sobre la Langosta del Desierto mediante la ampliación del número de miembros de la CLCPANO (Comisión de Lucha contra la Langosta del Desierto para el Noroeste de África) y la creación de la CLCPRO (la nueva Comisión de Lucha contra la Langosta del Desierto en la Región Occidental) se consideran como un paso importante hacia la lucha preventiva y sostenible contra la langosta del desierto en la región. Se espera que un número suficiente de países ratificará el acuerdo para la creación de la CLCPRO en un futuro próximo.
54. En segundo lugar, la misión de evaluación reconoce el progreso excepcional realizado en la elaboración de un sistema eficaz de reconocimientos y lucha contra la langosta del desierto en Mauritania. Las actividades de Mauritania demuestran claramente lo que el EMPRES puede conseguir respecto de los objetivos fundamentales del programa, a saber una alerta temprana eficaz, reconocimientos y lucha rápida, y una investigación operativa de alta calidad. La misión de evaluación considera que el modelo de Mauritania constituye un ejemplo práctico que los otros países del Sahel podrán seguir si reciben los fondos de los donantes. No obstante, a pesar de los buenos resultados conseguidos en Mauritania, el futuro del EMPRES/WR se presenta en términos generales incierto a menos que se consigan fondos externos.
55. En el momento de la redacción de este informe, sólo un donante apoya el EMPRES/WR en pequeña escala (USAID), otro apoya un proyecto específico (Noruega) y otro ha indicado que prestará un apoyo de gran envergadura (UE). Este último se destinará a los países del Sahel de la región occidental por un período de dos años, pero aparentemente no incluye insumos de asistencia técnica, lo que es motivo de preocupación para la misión de evaluación. Los posibles motivos para la falta de respuesta de los donantes al EMPRES/WR no se han identificado, o al menos la misión de evaluación no los conoce. Se recomienda que la FAO intensifique sus esfuerzos con los donantes para financiar las actividades del EMPRES/WR.
56. En última instancia, el futuro del Programa sobre la Langosta del Desierto - EMPRES dependerá de la disponibilidad de fondos en el futuro. A juzgar por los recursos comprometidos hasta ahora, no parece seguro que la comunidad internacional de donantes considere la lucha preventiva contra la langosta del desierto como una prioridad lo suficientemente alta para financiar la extensión completa del Programa a la región occidental y mantener el Programa de la región central después de 2003. Uno de los motivos posibles del problema para atraer a donantes podría ser la falta de unos beneficios provenientes de la lucha preventiva claramente demostrados. Asimismo, la ausencia general de poblaciones considerables de langostas del desierto en las regiones central y occidental en los últimos años podría haber dado lugar a una menor consciencia por parte del público de la amenaza que plantea la langosta del desierto. Por ello, ha habido pocas posibilidades de emprender investigaciones de campo a fin de mejorar las técnicas y las estrategias de lucha preventiva. A la vez que la FAO solicita la opinión de los donantes sobre el programa EMPRES de la langosta del desierto en diversos foros (Comité Consultivo para la Región Central de EMPRES, Comité de Lucha contra la Langosta del Desierto, talleres de planificación del EMPRES), se recomienda intensificar el diálogo con los donantes a fin de obtener su apoyo, incluso mediante, la realización de más investigaciones sobre los beneficios económicos de la lucha preventiva contra la langosta del desierto.3
57. Es necesario fortalecer los vínculos y la cooperación existentes entre el EMPRES/CR y el EMPRES/WR. Esto dependerá casi exclusivamente del futuro del EMPRES/WR y de si se prolonga el proyecto noruego. Si se prolonga el proyecto financiado por Noruega, la misión de evaluación considera conveniente que se desarrollen unos vínculos más estrechos entre los dos programas. Se recomienda que se examine la posibilidad de poner en marcha actividades de investigación conjuntas y programas de capacitación conjuntos del EMPRES/WR y el EMPRES/CR, a fin de garantizar un uso eficaz de los recursos, la normalización de los enfoques y un intercambio de ideas más general.
58. Por último, la FAO está considerando la posible participación de los países de la región oriental, que comprende la India, Irán, el Pakistán y el Afganistán, en el marco del EMPRES. La FAO ha previsto recabar el apoyo de donantes para las actividades del EMPRES en la región. Se recomienda estudiar la posibilidad de mejorar el acceso a la información sobre el EMPRES, como los resultados de las investigaciones y la capacitación a través de Internet, que constituyen un ámbito útil por desarrollar.
59. Los dos componentes del EMPRES tienen diferentes prioridades y métodos de operación. No obstante cabe señalar algunos temas comunes a ambas evaluaciones.
60. Las evaluaciones señalan una mejora de la estructura de gestión y claridad en las prioridades tanto en el componente zoosanitario como en el componente sobre la Langosta del Desierto. Este resultado, que resulta alentador, puede atribuirse a la capacidad de respuesta de la dirección de ambos componentes a unas evaluaciones anteriores y al nuevo método de programación de la FAO que requiere un establecimiento de objetivos más claro.
61. Ambas evaluaciones señalan las dificultades de los Gobiernos para preparar planes de contingencia. Se trata de una cuestión compleja y a más largo plazo, que implica la insuficiencia general de la capacidad de planificación, que es preciso reforzar, y la resistencia a dedicar parte de los escasos recursos a prevenir situaciones que no es seguro que vayan a presentarse.
62. Otra característica común es que ambos programas tienen un nivel bajo de recursos humanos, teniendo en cuenta las tareas asignadas. Dada la situación financiera actual de la FAO, no es probable que esto pueda resolverse en un futuro próximo, lo que limitará probablemente desarrollo del EMPRES en zonas que no están cubiertas actualmente.
63. Por último, la financiación de los donantes para los dos programas ha sido muy desigual. El componente de la Langosta del Desierto ha atraído un buen nivel de apoyo de donantes para el programa inicial de la región central, pero la financiación es incierta para la expansión del programa a la región occidental y para el futuro. El componente zoosanitario ha sido objeto de un nivel de financiación relativamente bajo y la intensificación de los esfuerzos para atraer la financiación de donantes debería constituir una prioridad alta en el futuro.
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1 La evaluación fue realizada por tres consultores externos independientes y tres miembos del Servicio de Evaluación de la FAO.
2 África occidental: Malí, Ghana, Benín, Togo.
África oriental y austral: Uganda, Kenya, Tanzanía, Zimbabwe, Sudáfrica
Cercano Oriente: Egipto
Asia: Afghanistán, Paquistán, Laos RPD, Viet Nam, Tailandia.
3 Véase también la Parte III Los efectos económicos de las plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas, SOFA 2001, FAO 2001.
