Пункт 4.1(b) повестки дня GF 01/8   

Глобальный форум ФАО/ВОЗ по вопросам регулирования безопасности пищевых продуктов
Марракеш, Марокко 28-30 января 2002 г.

Разработка и соблюдение новых стандартов по безопасности пищевых продуктов в Австралии1

Greg Roche
Главный управляющий по вопросам безопасности пищевых продуктов,
юридическим вопросам и оценке
Управление Австралии и Новой Зеландии по пищевым продуктам

Введение - Как пищевые продукты регулируются в Австралии

Австралия является федеративным государством, и отдельные системы общественного здравоохранения штатов в Австралии были созданы до образования федерального правительства в 1901 году.  В течение 20-го столетия федеральное правительство постоянно расширяло свои полномочия и влияние в большинстве областей человеческой деятельности в Австралии, не в последнюю очередь в связи с финансовыми полномочиями, предоставленными ему в качестве чрезвычайной меры во время Второй мировой войны.  К 2001 г. федеральное правительство стало источником финансирования для большинства видов деятельности в области общественного здравоохранения в Австралии, однако большинство административных служб в области общественного здравоохранения в Австралии продолжают управляться шестью административными органами штатов, двумя территориальными и многочисленными местными административными органами.

До 1990 г. регулирование в области пищевых продуктов представляло собой сочетание деятельности в штатах и территориях, а также работы небольшого национального консультативного комитета, который составлял рекомендации по стандартам пищевых продуктов.  Этот комитет не рассматривал вопросы безопасности пищевых продуктов2. В результате возникли серьезные расхождения между штатами и территориями.  Такое обременительное состояние дел не могло продолжаться, и в 1991 г. был создан национальный орган - Национальное управление по пищевым продуктам (NFA).  Этот орган был создан в соответствии с законом для того, в частности, чтобы разрабатывать стандарты пищевых продуктов, координировать контроль за снабжением пищевыми продуктами и оказывать консультативную помощь Австралийской карантинной инспекционной службе по вопросам, связанным с  импортными пищевыми продуктами. Он отчитывается перед министерским советом - Советом по стандартам пищевых продуктов - который имел последнее слово в отношении содержания пищевых стандартов.

Экономики Австралии и Новой Зеландии являются наиболее тесно связанными между собой в мире, так что не удивительно, что в 1996 г. NFA было преобразовано в Управление Австралии и Новой Зеландии по пищевым продуктам (ANZFA).  ANZFA является единственным существующим регулирующим органом в области пищевых продуктов, созданным для двух государств, и имеет два бюро: одно в Канберре и одно небольшое бюро в Веллингтоне.  В настоящее время оно насчитывает приблизительно 130 сотрудников, большинство из которых имеют научную или техническую подготовку, в том числе по микробиологии, технологии пищевых продуктов, химии, генетике, токсикологии и праву.  Министерский совет был преобразован в Совет Австралии и Новой Зеландии по стандартам пищевых продуктов (ANZFSC), и в его состав вошли министры здравоохранения Австралии и Новой Зеландии, шесть министров здравоохранения штатов и два министра здравоохранения территорий.  По условиям договора с Новой Зеландией в отношении совместных стандартов пищевых продуктов вопросы безопасности пищевых продуктов были специально исключены, и Новая Зеландия и Австралия продолжают иметь отдельные системы безопасности пищевых продуктов.  Модель регулирования в области пищевых продуктов, описанная в настоящем документе, применялась в течение 1990-х годов, и следует отметить, что в настоящее время она находится в процессе изменений, которые, однако, выходят за рамки охвата настоящего документа 3.

Необходимо отметить, что описанная мною выше модель относится только к политике и рамкам установления стандартов.  Администрация в области безопасности пищевых продуктов и, в частности, инспекция пищевых предприятий осуществляются должностными лицами по гигиене окружающей среды, принимаемыми на работу либо государством, либо территорией, или же одним из 700 местных административных органов.  ANZFAконсультируется с соответствующими должностными лицами штатов и территорий посредством форума старших должностных лиц по вопросам пищевых продуктов (SFOs) и на более высоком политическом уровне - с Консультативным комитетом Управления Австралии и Новой Зеландии по пищевым продуктам (ANZFAAC).  Они отличаются тем, что SFOs знают, что происходит на улице, а члены ANZFAAC знают, что происходит в министерском бюро.  Поддержка обеих групп имеет важное значение для успешного принятия пакета реформ в области безопасности пищевых продуктов.

Проблемы с существующим законодательством

Остальная часть Кодекса стандартов пищевых продуктов, которая охватывает состав и маркировку пищевых продуктов, добавки и контаминанты, уровни остаточных веществ и некоторые микробиологические стандарты, единообразно применяется во всех австралийских пищевых предприятиях.  Представляется логичным, чтобы требования в отношении безопасности пищевых продуктов также были бы единообразными.

Существующие законы штатов и территорий также создают трудности. Некоторые законодательные положения отражают недавние явления в политике регулирования, однако это не относится ко всему законодательству, самое старое из которых относится к 1928 г., с сопровождающими его излишествами - например, в одной административно-территориальной единице требуется, чтобы на каждом месте, в котором обрабатываются пищевые продукты, был установлен бак для отходов для ежедневного сбора помета животных и регулярной чистки4.  Законодательство может быть чрезмерно ограничительным:  например, в одной из административно-территориальных единиц содержится требование о том, чтобы подоконники находились по крайней мере на 300 мм выше любой поверхности, на которой обрабатывается пищевой продукт5.  Этот вид законодательства имеет тенденцию к тому, чтобы сосредоточиться скорее на процессе, чем на желаемом результате, а именно на обеспечении безопасности пищевых продуктов.

На протяжении прошлых десяти лет Австралия применяла концепцию "минимально эффективных правил", и область безопасности пищевых продуктов не избежала этой тенденции.

ANZFA осознает, что австралийское законодательство отстает от законодательства наших торговых партнеров и не отражает современные правила, касающиеся пищевых продуктов, особенно в акценте на НАССР.  Кроме того, растет осознание значения подхода "от поля до стола" к управлению безопасностью пищевых продуктов, который означает управление всей пищевой цепью:  первоклассные требования в отношении обработки имеют мало пользы, если сильно загрязненный патогенами материал поступает в пищевую цепь.  Отчасти по этой причине и в рамках изменений регулирующих положений в области пищевых продуктов, упомянутых выше, все австралийские органы власти решили в 2000 г., что на ANZFA будет возложена ответственность за стандарты пищевых продуктов в области первичного производства с целью достижения комплексного подхода в области регулирования.

И наконец, наибольшее значение имеет необходимость уменьшить заболеваемость болезнями пищевого происхождения в Австралии.  Данные об уровне распространенности болезней пищевого происхождения в значительной степени являются неточными в связи с недостаточной регистрацией, однако ANZFA предполагает, что ежегодно в Австралии происходит приблизительно 4 000 000 случаев болезней пищевого происхождения, или один случай на каждого пятого австралийца 6.  Это несколько ниже, чем надежные оценки заболеваемости болезнями пищевого происхождения в Соединенных Штатах Америки.

Этой конкретной задаче был придан особый стимул в результате некоторых широко зарегистрированных отдельных вспышек болезней пищевого происхождения, которые возбудили общественное и политическое мнение в отношении этого вопроса.

Вкратце стандарты безопасности пищевых продуктов были разработаны по следующим причинам:

  • предоставить более эффективные правила безопасности пищевых продуктов и сократить уровень заболеваемости болезнями пищевого происхождения в Австралии;
  • предоставить национальные единообразные стандарты безопасности пищевых продуктов для Австралии, с тем чтобы деятельность в более чем одном штате или территории имела один набор требований;
  • заменить существующие правила гигиены пищевых продуктов, которые иногда являются значительно устаревшими;  и
  • внедрить менее обязательные положения, которые проще соблюдать, и предоставить предприятиям больше гибкости в определении наилучшего способа соблюдения этих требований, при котором не будет скомпрометировано обеспечение безопасности пищевых продуктов.

Реформа безопасности пищевых продуктов - ранние годы

Усилия по созданию комплекта единообразных, простых и гибких законов в области безопасности пищевых продуктов имеют долгую историю.  В 1975 г. министры здравоохранения одобрили предложение о Типовом законе по пищевым продуктам и дополнительные пищевые стандарты, в том числе и в отношении пищевой гигиены.  Типовой закон по пищевым продуктам был выпущен в 1980 г., однако его соблюдение является ограниченным.  В период между 1981 и 1986 гг. были составлены Типовые правила пищевой гигиены, однако и в этом случае их соблюдение является незначительным.

Участие ANZFA

Можно сказать, что нынешний раунд реформы безопасности пищевых продуктов начался в 1994 г. с опубликования NFA (сейчас ANZFA) дискуссионного документа Safe Food Handling - Australia (Безопасная обработка пищевых продуктов - Австралия), в котором пропагандируется более профилактический подход к безопасности пищевых продуктов.  В нем предложено национальное законодательство по пищевой гигиене, вспомогательные кодексы практики и руководящие принципы.  В частности, в нем пропагандировались программы безопасности пищевых продуктов, основанные на принципах НАССР.

Давней проблемой разработки стандартов безопасности пищевых продуктов является гетерогенный характер пищевой промышленности в Австралии.  На одном конце спектра находится небольшое число крупных корпоративных объединений, которые вполне осознают значение безопасности пищевых продуктов для защиты их отрасли.  Они понимают результаты, которые должны быть достигнуты, и имеют технологию и ресурсы для достижения этих результатов различными способами.  На другом конце спектра находится очень большое число небольших предприятий, которые предпочитают в значительной степени обязательный подход к регулированию - "скажите лишь нам, что мы должны делать".  Совершенно очевидно, что перед политиками стоит дилемма:  какой подход принять.  В конечном счете ANZFA справедливо приняло сочетание обоих.  Стандарты содержат сочетание обязательных мер и общего положения, которое, если альтернативный метод может гарантировать тот же уровень безопасности, допускает его использование.

После опубликования дискуссионного документа для обсуждения общественностью NFA в период между октябрем и декабрем 1994 г. провело консультативные совещания в столицах каждого штата Австралии.  Затем вмешался случай.  В начале 1995 г. произошла вспышка Escherichi coli 0111 из зараженного меттвурста.  Заболели 170  человек, в том числе у 23-х детей развился гемолитико-уремический синдром, а один ребенок умер.  Общественное требование сделать что-то для улучшения безопасности пищевых продуктов приобрело большую силу.  В июне 1995 г. министерский совет, ANZFSC, предложилANZFA разработать в консультации со штатами и территориями новые стандарты безопасности пищевых продуктов, которые затем будут единообразно применяться в национальных масштабах.  В следующем году ANZFSC предложил ANZFA составить новый Типовой закон по пищевым продуктам, в частности, чтобы обеспечить единообразное применение и соблюдение стандартов безопасности пищевых продуктов.  Это, в конечном счете, привело к разработке типового закона, разделенного на часть А, которую каждая административно-территориальная единица должна была принять без поправок и которая содержала важный материал, такой как определения пищевых продуктов и "торговли";  и необязательную часть В, которая содержала желательные, но не столь важные элементы.  Такой двойной подход в конечном счете был принят в 2000 г., и Типовой закон по пищевым продуктам в настоящее время находится в процессе принятия в штатах и территориях.

В сентябре 1996 г., рассмотрев результаты своего предыдущего раунда консультаций по безопасности пищевых продуктов и проведя широкие консультации с различными участниками, ANZFA выпустило информационный документ Proposal to Develop a National Food Hygiene Standard (Предложения для разработки национального стандарта пищевой гигиены) и предложило высказать замечания по сделанным предложениям.  Это было признано ANZFA как начало официального процесса  в соответствии с Законом ANZFA для внесения поправок в Кодекс пищевых стандартов с целью четкого включения требований безопасности пищевых продуктов с помощью отдельных стандартов безопасности пищевых продуктов, которое осуществлялось впервые.  И в данном случае ANZFA имело целью создать обязательные программы по безопасности пищевых продуктов, требующие от всех предприятий пищевой отрасли, которые смогут выявить одну или более потенциальных опасностей, разработать и осуществить программы безопасности пищевых продуктов на основе принципов НАССР.  Детали и охват этих программ будут варьироваться в зависимости от размеров и характера деятельности предприятия, а также уровня риска для населения.  Было предложено, чтобы эти стандарты были внедрены постепенно в течение 6 лет.

Ответы на этот информационный документ показали наличие поддержки в отношении разработки стандартов как по общим требованиям пищевой гигиены, так и по проектированию и строительству помещений, чтобы заменить существующие правила в этой области.  В результате этого ANZFA решило продолжить работу в этих двух областях (которые, в конечном счете, стали стандартами 3.2.2 и 3.2.3 Кодекса пищевых стандартов) в неотложном порядке, поскольку осуществление этих двух стандартов считалось необходимым предварительным условием для внедрения требования об обязательных программах безопасности пищевых продуктов (которое, в конечном счете, стало известно как Стандарт 3.2.1).  Предварительный документ о проекте стандартов был выпущен для комментариев общественности в июле 1997 года.

ANZFA сформировало рабочую группу, состоящую главным образом из сотрудников департаментов здравоохранения штатов и территорий, работающих в области пищевых продуктов, для пересмотра проектов стандартов, включенных в предварительный документ.  Следующий проект пересмотренных стандартов был выпущен к совещанию должностных лиц, представителей промышленности и потребителей 15 октября 1997 г., и после дальнейшего рассмотрения рабочей группой в марте 1998 г. был выпущен следующий пересмотренный вариант стандартов для комментариев общественности.  После получения 280 официальных представлений ANZFA провело 17 семинаров во всей Австралии, в которых приняли участие приблизительно 600 человек и на которых были обсуждены эти стандарты.  Хотя ANZFA и предполагало провести только один официальный раунд консультаций с общественностью, учитывая уровень интереса, следующий раунд общественной консультации был проведен в октябре 1998 г., когда был выпущен следующий пересмотренный вариант общих стандартов (число которых к тому времени увеличилось до трех для включения стандарта по применению и толкованию).  К настоящему времени объем консультационного документа увеличился до более чем 100 страниц, хотя сами стандарты остаются похвально краткими.  Бросив взгляд назад, можно сказать, что этот кажущийся бесконечным процесс консультаций оказал неоценимую помощь в формировании общественного мнения в пользу реформы, в понимании проблем и формировании приверженности предложенному новому подходу к регулированию в области безопасности пищевых продуктов.

Три общих стандарта были одобрены Советом ANZFA в ноябре 1998 г. - ANZFA является независимым, основанном на законе органом, и в то время большинство политических и стратегических решений для ANZFA принимались десятью членами Совета 7, в число которых входили ученые с опытом работы в областях общественного здравоохранения, пищевых продуктов и администрации, а также представители потребителей и промышленности, наряду с тремя специалистами, назначенными Новой Зеландией.  Совет утвердил пересмотренные стандарты и рекомендовал их для принятия вместе со стандартом программы безопасности пищевых продуктов министерскому совету, ANZFSC.

На своем совещании в декабре 1998 г. ANZFSC в принципе согласовал эти стандарты при условии завершения составления Заявления о регулирующем воздействии и дальнейших дискуссий с должностными лицами штатов и территорий по вопросам осуществления.  ANZFA завершило Заявление о регулирующем воздействии и выпустило его для комментариев в мае 1999 года.  По оценке, содержащейся в Заявлении о регулирующем воздействии, болезни пищевого происхождения обходятся Австралии в 2,6 млрд. австралийских долларов в год.

Трудности стандартной программы по безопасности пищевых продуктов

В то время в некоторых секторах пищевой промышленности наблюдалось значительное беспокойство в отношении внедрения обязательных программ по безопасности пищевых продуктов, то есть Стандарта 3.2.1.  Хотя большинство предприятий по обработке пищевых продуктов поддерживают реформы в области безопасности пищевых продуктов, в том числе программы по безопасности пищевых продуктов, и Совет Австралии по торговле пищевыми продуктами и бакалейными товарами, а также, в частности, крупные розничные торговцы были и остаются самыми активными сторонниками пакета реформ, сектор обслуживания пищевыми продуктами все более резко критикует требование в отношении предложенной программы по безопасности пищевых продуктов.  Особенно резкую критику высказали Ассоциация гостиниц Австралии и Ассоциация ресторанов и предприятий общественного питания.  Они утверждают, что многие из их членов являются небольшими предприятиями и будут вынуждены бороться против дорогостоящей и громоздкой бюрократической системы, которая не даст лучшего результата в отношении безопасности пищевых продуктов.  Они также утверждали, что в Заявлении о регулирующем воздействии ANZFA преувеличена степень распространенности заболеваний пищевого происхождения в Австралии.  Наблюдалось также беспокойство в секторе первичного производства в отношении того, что несмотря на их нынешнее освобождение, требование обязательных программ по безопасности пищевых продуктов в конечном счете будет распространено и на фермы.  ANZFA лишь запоздало осознало наличие высоко уровня лоббирования по этому вопросу.

К октябрю 1999 г. стандарт программы по безопасности пищевых продуктов переживал глубокие потрясения.  На совещании, которое состоялось в то время, ANZFSC рекомендовало Совету правительств Австралии (комитету, широко известному как COAG и состоящему из премьер-министра Австралии, премьеров 6 австралийских штатов и главных министров Австралийской столичной территории и Северной территории), чтобы он отложил рассмотрение стандарта программы по безопасности пищевых продуктов до получения федеральным департаментом здравоохранения и оказания помощи пожилым людям ("родительский" департамент ANZFA) данных о заболеваемости болезнями пищевого происхождения, а также о стоимости и воздействии обязательного стандарта программы по безопасности пищевых продуктов. Федеральное правительство выделило для этого более 4 млн. австралийских долларов.  В то же время ANZFSCрекомендовал, чтобы COAG одобрил три других общих стандарта.  Эти три общих стандарта были одобрены COAG и в конечном счете утверждены ANZFSC в июле 2000 года.  Они были опубликованы 24 августа 2000 г. в Food Standards Code в качестве новой Главы 3.  Штатам и территориям было предложено начать процесс включения этих стандартов в их законы по гигиене пищевых продуктов с февраля 2001 г., и Новый Южный Уэльс первым сделал это в мае 2001 года.  Таблица со сроками осуществления прилагается в качестве Приложения 1 к настоящему документу.

Произошло еще одно событие, связанное со стандартом программы по безопасности пищевых продуктов.  Принятое в октябре 1999 г. решение отложить его принятие застало врасплох некоторые административно-территориальные органы.  Один из штатов, Виктория, уже начал внедрять требование о программах безопасности пищевых продуктов после серьезного эпизода болезни пищевого происхождения, которая убила двух человек.  Другие такие органы рассматривали вопрос о внедрении обязательных программ по безопасности пищевых продуктов в предприятиях питания, связанных с высоким риском, например в больницах и сестринских домах.  Существовала опасность того, что административно-территориальные органы внедрят разные версии программ по безопасности пищевых продуктов, что подорвало бы один из ключевых элементов пакета реформ, а именно единообразное законодательство.  Поэтому ANZFA предложило компромиссный подход, и ANZFSC в октябре 2000 г. согласился с тем, что хотя стандарт программы по безопасности пищевых продуктов и не будет обязательным, если такой орган решит внедрить программы по безопасности пищевых продуктов, то он обязан сделать это в соответствии с требованиями Стандарта 3.2.1.  Департамент здравоохранения и оказания помощи пожилым людям поручил внешним консультантам составить рекомендации в отношении стоимости и эффективности программ по безопасности пищевых продуктов и в сотрудничестве с ANZFAфинансировал создание Oz Food Net для улучшения эпидемиологических данных о болезнях пищевого происхождения.  Рассмотрение результатов этого мероприятия будет длительным процессом.

Что же получилось в результате этого извилистого политического процесса?  Имел ли он смысл?  Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо, в частности, изучить сами стандарты.

Стандарт 3.1.1  Толкование и применение

Это вступительный стандарт.  Он объясняет основные термины, используемые в Стандартах безопасности пищевых продуктов, например смысл выражения "безопасные и походящие пищевые продукты".  Он также распространяет стандарты на все пищевые предприятия в Австралии, за исключением предприятий первичного производства пищевых продуктов, если только эти предприятия не участвуют также в обработке или розничной торговле пищевыми продуктами.  Он требует от пищевых предприятий соблюдать эти стандарты и, кроме того, требует от тех, кто обрабатывает пищевые продукты, выполнять те требования, которые к ним относятся.

Стандарт 3.2.1  Программы по безопасности пищевых продуктов

Если потребовать от пищевых предприятий внедрить программу по безопасности пищевых продуктов, то они должны изучить все свои операции по обработке пищевых продуктов, с тем чтобы выявить те опасности, связанные с пищевыми продуктами, возникновение которых можно разумным образом ожидать, и составить письменную программу безопасности пищевых продуктов для борьбы с этими опасностями.  Эта программа должна включать меры контроля для выявленных опасностей, связанных с пищевыми продуктами, способы мониторинга эффективности мер контроля и шаги, предпринимаемые в случаях, когда не установлен надлежащий контроль за какой-либо опасностью.  Предприятия должны вести регистрацию, обеспечивающую наличие фактических данных о том, что они выполняют требования программы.  И наконец, каждая программа по безопасности пищевых продуктов на пищевом предприятии будет подвергаться регулярной ревизии со стороны соответствующего квалифицированного аудитора по безопасности пищевых продуктов в целях обеспечения соответствия.  Ревизия находится в центре нового подхода стандарта программы по безопасности пищевых продуктов.  Вместо инспекции, проводимой время от времени сотрудником по гигиене окружающей среды для определения соблюдения обязательных требований, аудитор оказывает помощь пищевым предприятиям в выявлении возможных опасностей, определении мер контроля и механизмов мониторинга.  В стандарте ничего не говорится о том, является ли этот аудитор сотрудником по гигиене окружающей среды, то есть государственным служащим, или квалифицированным специалистом по безопасности пищевых продуктов в промышленности, так как подходы к выполнению этого стандарта в отношении этого вопроса, вероятно, отличаются.  Совместно с рядом заинтересованных сторон, включая Австралийский институт по гигиене окружающей среды, который представляет сотрудников по гигиене окружающей среды, ANZFAразработало национальную ревизионную систему для программ по безопасности пищевых продуктов.  В ней излагаются требования для утверждения аудиторов, включая систему ревизии на трех уровнях, процесс и методологию ревизии, механизмы для определения частоты ревизии и, наконец, разработку политики и процедур для обеспечения целостности ревизионной системы.

Для оказания помощи в определении частоты проведения ревизий ANZFA разработало также национальную систему классификации приоритетов для пищевых предприятий, в которой предприятия классифицируются по категориям риска на основе вида пищевых продуктов, деятельности предприятия, метода обработки и группы потребителей.  Три уровня (высокий, средний и низкий) затем определяют начальную частоту ревизии.  Эта система может также использоваться правительством при рассмотрении вопроса о постепенном внедрении требования о программе по безопасности пищевых продуктов.

Следующим документом, который следует рассмотреть вместе со Стандартом 3.2.1, является документ ANZFA о рамках для разработки средств программы по безопасности пищевых продуктов.  Концепция обязательных программ по безопасности пищевых продуктов часто подвергалась критике из-за стоимости, связанной с необходимостью иметь написанный индивидуальный план для каждого пищевого предприятия.  Рамочный документ учитывает эту критику и содержит руководство по разработке таких средств, как образцы, модели, программное обеспечение и печатные материалы, которые можно использовать для создания индивидуальных программ по безопасности пищевых продуктов.

Стандарт 3.2.2  Практические меры в области безопасности пищевых продуктов и общие требования

Этот стандарт устанавливает конкретные меры контроля при обработке пищевых продуктов, связанные с получением, хранением, обработкой, представлением, упаковкой, транспортировкой, удалением и изъятием пищевых продуктов.  Другие требования касаются квалификации и знаний лиц, занимающихся обработкой пищевых продуктов, и их руководства, здоровья и гигиены лиц, занимающихся обработкой пищевых продуктов, а также чистоты, санитарии и содержания помещений для обработки пищевых продуктов и оборудования в этих помещениях.  В нем содержатся также требования о наличии термометра в этих помещениях (новое требование, чтобы лица, занимающиеся обработкой пищевых продуктов, могли контролировать время/ температуру), о мерах контроля в отношении одноразовых позиций и борьбы с вредителями.  В случае соблюдения эти требования должны обеспечить безопасность и пригодность пищевых продуктов.  Этот стандарт применяется ко всем пищевым предприятиям, независимо от того, работают ли они в постоянном помещении, в транспортном средстве, на судне или на самолете или же во временном помещении на рынке. 

Заметно новым подходом является то, что этот стандарт разрешает пищевым предприятиям отклоняться от температурных требований при условии, что они могут продемонстрировать безопасность своей альтернативной системы.  Например, стандарт требует, чтобы потенциально опасные пищевые продукты хранились при температуре 5°С или ниже, или 60°С или выше, при их получении, представлении для продажи, транспортировке или хранении.  Однако предприятия могут безопасным образом отклоняться от этих температурных требований, используя время для контроля безопасности пищевых продуктов, при условии, что общее время не превышает безопасных пределов и ведутся регистрационные записи.  Это, например, позволит представлять пищевые продукты для продажи в неохлажденном виде в течение коротких периодов времени. 

Имеются еще два крупных изменения, внедренных этим стандартом, которые официально вступят в силу только после февраля 2002 года.

Во-первых, имеется новое требование для каждого пищевого предприятия уведомлять соответствующие органы, обычно совет местного правительства, о его существовании. Требование об уведомлении применяется практически к каждому пищевому предприятию в Австралии.  Пищевое предприятие - это любое предприятие или любая деятельность, связанные с продажей пищевых продуктов или обработкой любого вида пищевых продуктов для продажи в Австралии, за исключением некоторых видов деятельности по производству сырья для пищевой продукции.

Это означает, что требование об уведомлении применяется к деятельности, предпринимаемой в благотворительных или общественных целях, а также к коммерческим предприятиям и одноразовым проектам, связанным с обработкой или продажей пищевых продуктов.  Это включает предприятия, которые могут не считать себя пищевыми предприятиями, такими, как кинотеатры, небольшие магазины, автозаправочные станции и бассейны, если они продают упакованные продукты или другие виды пищевых продуктов.

Второе новое требование заключается в том, что владельцы пищевых предприятий будут нести ответственность за обеспечение у лиц, которые обрабатывают пищевые продукты или иным образом контактируют с пищевыми продуктами на их предприятиях, а также у лиц, которые контролируют эту работу, квалификации и знаний, необходимых им для безопасной обработки пищевых продуктов.  Единственным исключением из этого требования является сбор средств в благотворительных или общественных целях, при котором продажа пищевых продуктов не является потенциально опасной или же при котором пищевые продукты надлежащим образом приготавливаются и употребляются на месте. 

Стандарт 3.2.3  Помещения и оборудование для пищевых продуктов

Стандарт 3.2.3 содержит требования в отношении:

  • Общего устройства и конструкции помещений для пищевых продуктов, включая водоснабжение, канализацию, удаление отходов, вентиляцию и освещение;
  • Пола, стен и потолков помещений для пищевых продуктов;
  • Принадлежностей, приспособлений и оборудования в зданиях, включая рукомойники;  и
  • Средств для транспортировки пищевых продуктов.

Если пищевые предприятия будут отвечать этим требованиям, то им будет легче соблюдать требования стандарта практики в отношении безопасности пищевых продуктов.  И в данном случае эти требования применяются независимо от того, какая конкретная структура предприятий находится в здании.

Вспомогательные материалы и деятельность

ANZFA разработало целый ряд материалов для объяснения как цели, так и содержания новых стандартов.  В частности, оно опубликовало два издания Safe Food Australia (Безопасные продукты в Австралии) - 200-страничного руководства по трем общим стандартам.  Поскольку новые стандарты больше ориентированы на результаты, чем гигиенические правила, которые они заменили, в документе Safe Food Australiaподчеркиваются варианты выбора, имеющиеся у пищевых предприятий в рамках общего требования производить безопасные пищевые продукты.  В нем содержится также ряд технических и общих данных по новым стандартам и их применению.  Сотрудники ANZFA регулярно приглашаются для проведения семинаров, особенно с сотрудниками по гигиене окружающей среды, которые отвечают за внедрение новых стандартов.  Многие сотрудники по гигиене окружающей среды, работающие на местном уровне, вполне одобряют высокий уровень обязательности исполнения, так же как и многие пищевые предприятия (особенно небольшие предприятия).  В этих условиях ANZFA подготовило целый ряд письменных материалов (большинство из которых имеются на веб-сайте ANZFA), с тем чтобы облегчить переход к системе, более основанной на результатах.  Небольшие предприятия были особенным центром внимания вспомогательной деятельности ANZFA, учитывая их ограниченный доступ к ресурсам. ANZFA созвало также рабочую группу по осуществлению в составе старших должностных лиц в области пищевых продуктов из всех административно-территориальных единиц, чтобы обсудить вопросы, возникшие в результате осуществления, и обеспечить общий последовательный подход.  Учитывая тот факт, что, как правило, в ANZFA имеется только 8 сотрудников, работающих в области безопасности пищевых продуктов, и что они должны заниматься также другими делами, полученный результат является значительным.

Положительный и отрицательный опыт других стран

Цель настоящего Форума состоит в том, чтобы дать нам возможность сравнить опыт, и имеется много практических уроков, извлеченных из трудной деятельности ANZFA в области стандартов по безопасности пищевых продуктов.  Во-первых, этот процесс не является быстрым.  Идея создания единой, единообразной и более простой системы законов в области безопасности пищевых продуктов не была радикальной.  Она пользовалась широкой поддержкой со стороны общества и политиков, а также большинства предприятий пищевой промышленности.  Она обещала уменьшить регулирующее бремя на промышленность, подняв в целом уровень внимания промышленности к этим вопросам.  Тем не менее, потребовалось 6 лет только для того, чтобы внедрить наименее противоречивые элементы, тогда как будущее обязательных программ по безопасности пищевых продуктов продолжает оставаться неопределенным.

Во-вторых, если необходимо внести изменения, важное значение имеют продолжительные консультации.  Консультативный процесс истощает ресурсы, но, безусловно, формирует важную поддержку в административно-территориальных единицах как в промышленности, так и в обществе в целом.  Использование ANZFA ряда консультативных документов, рабочих групп и общественных форумов обеспечило значительную поддержку всех участников в отношении этих стандартов, когда они, наконец, достигли стадии утверждения.

В-третьих, пропаганда широкого внедрения обязательных программ по безопасности пищевых продуктов является весьма проблематичной деятельностью.  ANZFA не удалось сформировать прочной поддержки в отношении НАССР в целом в отношении программ по безопасности пищевых продуктов и подхода, который мы пропагандировали. ANZFA всегда считало внедрение программ по безопасности пищевых продуктов долгосрочной целью, требующей годы работы над осуществлением общих стандартов безопасности пищевых продуктов, прежде чем перейти к программам по безопасности пищевых продуктов.  Этого не поняли те, кто опасался быстрого внедрения бюрократического изменения, которое только увеличит объем бумажной работы для и без того перегруженных небольших предприятий.  Время было выбрано неудачно, так как австралийское правительство в это время внедряло налог на добавленную стоимость, который применяется к большинству предприятий Австралии, что привело к гораздо большей чувствительности, чем обычно, в отношении внедрения нового регулирующего требования.

В-четвертых, эта область продолжает страдать в результате недостаточного количества высококачественных данных.  В научных кругах имеется широкий консенсус относительно того, какие патогенные организмы могут заражать пищевые продукты.  Гораздо меньше известно о методах и структурах передачи человеку, а также о степени распространенности и стоимости поддающихся профилактике болезней пищевого происхождения.

В-пятых, крупные и хорошо освещенные вспышки болезней пищевого происхождения могут изменить отношение к вопросу о реформе безопасности пищевых продуктов.  Крупные вспышки болезней пищевого происхождения, особенно с летальными исходами, в значительной степени определили политический ответ на проблемы безопасности пищевых продуктов в Австралии.  Во время социологических опросов потребители в Австралии регулярно упоминали в качестве основной проблемы в области пищевых продуктов болезни пищевого происхождения, а не генетически модифицированные или облученные пищевые продукты, как предлагали некоторые.  Ретроспективно, общие стандарты безопасности пищевых продуктов обеспечили переход, так как в противном случае были бы высказаны протесты в отношении того, что годы работы над новыми национальными законами по безопасности пищевых продуктов не дали никаких результатов.

И наконец, это мероприятие имело смысл.  Хотя мы по-прежнему далеки от полного осуществления всего пакета реформ в области безопасности пищевых продуктов, Австралия в настоящее время имеет единый набор законов о безопасности пищевых продуктов, который является более кратким, более четким, более гибким, более справедливо распределяет ответственность и излагает новые критерии для безопасности пищевых продуктов.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Текущее положение в каждом штате и территории в связи с осуществлением Типового закона по пищевым продуктам и Стандартов безопасности пищевых продуктов

Штат/ территория Типовой закон по пищевым продуктам Стандарты 3.1.1, 3.2.2 и 3.2.3 Стандарт 3.2.1 (Программы по безопасности пищевых продуктов)
Северная территория Предложение о новом Законе о пищевых продуктах необходимо будет рассмотреть новому территориальному правительству.  Намечено на 200-е заседание осенью. Стандарты не будут применимы до внедрения нового Закона о пищевых продуктах Ожидает результатов предпринимаемого Департаментом Федерального правительства по здравоохранению и помощи пожилым людям (DHAC)исследования о стоимости и преимуществах программ по безопасности пищевых продуктов.
Западная Австралия Новый Закон о пищевых продуктах, вероятно, будет рассмотрен в ходе осенней сессии 2002 года. Стандарты станут применимыми после принятия нового Закона о пищевых продуктах и будут действовать вместе с существующими правилами по пищевой гигиене до их отмены.

В настоящее время проходит консультация групп заинтересованных сторон по вопросам законодательных изменений.		 Западная Австралия не возражает против внедрения обязательных программ по безопасности пищевых продуктов и согласна первоначально потребовать программы для производителей мелких товаров, молочного сектора и пищевых предприятий в государственных больницах.

Группы заинтересованных сторон решительно поддерживают новый Закон о пищевых продуктах, который обяжет министра консультироваться с промышленными секторами и получать существенное согласие до требования создать в секторе программы по безопасности пищевых продуктов.
Квинсленд Поправки к Закону о пищевых продуктах в Квинсленде по Приложению А ожидают решения.  Общественная консультация по Приложению В, как ожидается, будет проведена в феврале-марте 2002 года. Вступили в силу посредством поправки к существующим правилам 1 июля 2001 года. Ожидает результатов исследования DHACо стоимости и преимуществах программ по безопасности пищевых продуктов, но до этого может быть сделано другое объявление.
Южная Австралия Новый Закон о пищевых продуктах получил королевскую санкцию, и дата его обнародования установлена на начало 2002 года. Начнут применяться с момента обнародования, то есть в начале 2002  года. Ожидает результатов исследования DHACо стоимости и преимуществах программ по безопасности пищевых продуктов.
Новый Южный Уэльс Поправки к Закону о пищевых продуктах Нового Южного Уэльса, вероятно, будут рассмотрены либо весной 2001 г., либо в начале 2002 года. Вступят в силу в результате постановления от 16 мая 2001 г. с изменением для исключения из требования об уведомлении для мероприятий по сбору средств. Предложено потребовать Стандарт 3.2.1 для предприятий с высоким риском.  Предложение представлять замечания в отношении этого подхода содержится в информационном документе Нового Южного Уэльса Food Safety in New South Wales(Новый подход к безопасности пищевых продуктов в Новом Южном Уэльсе), июнь 2001 года.

Управление здравоохранением Нового Южного Уэльса также осуществляет национальный проект по определению риска, который финансируется DHAC.  Этот проект будет использовать данные о вспышках вместе с данными от Управления Австралии по наукам в области пищевых продуктов и анализа затрат/выгод для оценки опасностей, связанных с отраслями промышленности, и потенциальных рисков для потребителя с точки зрения безопасности пищевых продуктов.
Тасмания Новый Закон о пищевых продуктах будет рассмотрен в конце 2001 г. или в начале 2002 года. Вступят в силу в результате постановления от 24 сентября 2001 года. Ожидает результатов исследования DHACо стоимости и преимуществах программ по безопасности пищевых продуктов.
Территория столицы Австралии Новый Закон о пищевых продуктах был опубликован 10 сентября, но еще не вступил в силу.  Вступление в силу ожидается в начале 2002 г., но не позднее 10 марта 2002 года. Начало применения ожидается в начале 2002 г., но не позднее 10 марта 2002 года. Ожидает результатов исследования DHACо стоимости и преимуществах программ по безопасности пищевых продуктов.
Виктория Измененный Закон о пищевых продуктах принят в апреле 2001 года.  Он вступит в силу 2 января 2002 года. Будет применяться со 2 января 2002 года. Стандарт 3.2.1 пока еще не применяется ко всем пищевым предприятиям.

Все пищевые предприятия, за исключением предприятий с минимальным риском, должны иметь программу по безопасности пищевых продуктов к 1 января 2003 г. в соответствии с Законом штата Виктория о пищевых продуктах.

От предприятий с высоким риском требуется наличие независимо разработанной и ревизованной программы по безопасности пищевых продуктов (упоминаемой как Независимая система).

Предприятия умеренного риска могут выбрать Независимую систему или программу по безопасности пищевых продуктов, разработанную на основе зарегистрированного образца DHS, а соответствие проверяется местным органом власти.

 

1  Я выражаю признательность за содействие в подготовке настоящего документа г-же Tania Martin из программы по безопасности пищевых продуктов, ANZFA.  Выраженные в этом документе мнения являются только мнениями автора.

2  Для целей настоящего документа "Безопасность пищевых продуктов" охватывает такую деятельность, которая касается гигиены пищевых продуктов и, в частности, требований в отношении обработки, переработки, транспортировки и хранения пищевых продуктов безопасным образом.

3   ANZFSC при добавлении министров сельского хозяйства и промышленности из всех административно-территориальных единиц станет Министерским советом по регулированию в области пищевых продуктов, который разработает широкие политические руководящие принципы в области регулирования пищевых продуктов.  Правила будут составлены ANZFA, которое будет переименовано в Управление по стандартам пищевых продуктов Австралии и Новой Зеландии.  Имеется также положение о новых политических консультативных рамках и рамках осуществления для поддержки новой структуры.  Новые соглашения, при условии применения изменений в договорах между Австралией и Новой Зеландией, вступят в силу в середине 2002 года.

4  Правила общественного здравоохранения Территории столицы Австралии (Продажа пищевых продуктов или лекарственных средств), 1928 г., Правило 40.

5  Правила пищевой гигиены Квинсленда, 1989 г., Правило 9.

6  Стандарты безопасности пищевых продуктов, стоимость и преимущества, ANZFA 1999 г., с. 28.

7  После начала введения в следующем году недавно принятых изменений в модель регулирования в области пищевых продуктов в Австралии и Новой Зеландии Совет будет расширен, а его роль пересмотрена.