Une sauvegarde spéciale pour l'agriculture: Étayer les réformes des pays en développement en matière d'accès aux marchés^[31]

Les marchés agricoles sont, par nature, cycliques et sujets à d'amples fluctuations dues, entre autres choses, à la variabilité du temps. Le subventionnement de la production agricole et des exportations, tout comme le comportement anticoncurrentiel des entreprises commerciales (qu'elles soient publiques ou privées), influent aussi sur le développement ordonné des échanges commerciaux. À mesure que les pays abaissent leurs droits de douane et les consolident à de faibles niveaux, ils deviennent de plus en plus vulnérables à l'instabilité des marchés agricoles extérieurs et à des poussées soudaines des importations qui risquent de détruire des activités de production agricole viables, qu'elles soient établies de longue date ou d'apparition récente. La vulnérabilité à de tels chocs extérieurs est particulièrement préoccupante pour les pays en développement qui s'efforcent d'actualiser leur potentiel agricole et de diversifier leur production afin de renforcer leur sécurité alimentaire et d'atténuer la pauvreté.

On peut citer de nombreux cas dans lesquels la mise en œuvre par les pays en développement d'engagements de réduction s'est trouvée associée à une multiplication des cas de gonflement soudain des importations, qui ont compromis une production intérieure viable ou menacé de la détruire^[32]. Pour venir à bout de cette situation, certains pays ont réagi, lorsque les droits de douane appliqués étaient inférieurs à leurs niveaux consolidés, en modifiant (c'est-à-dire en relevant) les droits appliqués dans les limites des niveaux consolidés, ou en imposant ou modifiant d'autres redevances^[33]. Toutefois, à mesure que les taux de consolidation s'abaissent, la marge de manœuvre permettant de prendre de telles mesures est réduite d'autant. De fait, étant donné le risque réel de poussées soudaines des importations, de nombreux pays, faute de pouvoir compter sur un instrument de sauvegarde efficace, hésitent à réduire encore leurs droits consolidés, en particulier à les ramener à des niveaux au-dessous desquels la possibilité de modifier les droits de douane appliqués ne serait plus guère d'aucune utilité.

Dans le cadre de l'OMC, il existe deux instruments de sauvegarde l'article XIX du GATT de 1994 (explicité par l'Accord sur les sauvegardes issu du Cycle d'Uruguay) et la clause de sauvegarde spéciale (SGS) prévue par l'Accord sur l'agriculture (art. 5). Ces deux instruments visaient à porter remède au problème des augmentations soudaines des importations qui causent ou menacent de causer un dommage grave aux producteurs nationaux^[34]. Le premier de ces deux instruments prévoit la possibilité d'un brusque accroissement des importations faisant suite à des réductions tarifaires. En pareil cas, pour donner aux producteurs nationaux le temps de s'adapter progressivement à une concurrence plus vive, le pays importateur peut suspendre en tout ou en partie la concession tarifaire, à titre temporaire, si, après enquête menée par les autorités compétentes, il est établi que l'accroissement des importations est de nature à causer un dommage grave aux producteurs nationaux de produits similaires ou directement concurrents. De telles mesures doivent être appliquées sur une base NPF aux importations de toute provenance, et ne peuvent l'être que pour une période maximale de 8 ans pour un produit donné (10 ans dans le cas des pays en développement).

Il est demandé au pays qui se propose de suspendre ses concessions tarifaires dans le cadre de ces dispositions d'offrir une compensation commerciale aux pays dont les intérêts commerciaux seraient compromis. Faute d'un accord sur une compensation commerciale adéquate, les pays touchés peuvent prendre des mesures de rétorsion, normalement sous forme de suspension soit d'une concession, soit de l'exécution d'une autre obligation à laquelle le pays appliquant la mesure de sauvegarde a droit. Dans l'ensemble, s'il est vrai que l'article XIX et l'Accord sur les sauvegardes autorisent à prendre des mesures de sauvegarde à l'encontre d'une poussée soudaine des importations qui menacerait les producteurs nationaux, en pratique, le recours à ces dispositions se heurte à certaines limites. Peu de pays en développement disposent des ressources et des capacités institutionnelles et juridiques nécessaires pour appliquer de telles mesures qui, en outre, exigent que soit apportée la preuve du dommage et entraînent une procédure longue et coûteuse. Il convient d'apporter des simplifications et des améliorations à ces dispositions si l'on veut qu'elles deviennent un instrument de sauvegarde efficace pour les pays en développement.

Une autre possibilité serait d'améliorer les dispositions SGS actuelles, qui sont conçues pour répondre à la nature spécifique et aux problèmes du secteur agricole. Il ressort de l'historique des négociations du Cycle d'Uruguay que les dispositions en question ont été arrêtées à l'occasion de l'ensemble d'engagements appelés "tarification" et que le recours à la SGS a été réservé aux pays qui prenaient des engagements de tarification. Toutefois, dans le contexte actuel de négociations commerciales portant uniquement sur les droits de douane pour tous les membres de l'OMC, on constate désormais une anomalie, en ce sens que certains (voir les annexes I à III) ont le droit de recourir aux sauvegardes prévues pour l'agriculture en cas de brusque poussée des importations, tandis que d'autres, dont de nombreux pays en développement vulnérables, ne l'ont pas. Le droit de recourir à la clause SGS a été réservé par 36 membres de l'OMC, et pour un nombre limité de produits dans chaque cas. Comme de nombreux pays en développement n'ont pas pris d'engagement de "tarification" mais ont offert des "consolidations à taux plafond" à la place, peu d'entre eux peuvent faire usage de la clause SGS De plus, les modalités d'application de cette clause posent aussi problème.

À l'heure actuelle, les situations dans lesquelles des mesures de sauvegarde sont autorisées sont de deux types: accroissement soudain du volume des importations ou brusque chute des prix à l'importation. Les volumes et prix de déclenchement correspondants sont définis, ainsi que le montant des droits additionnels qui peuvent être appliqués au-dessus du niveau plafond consolidé.

Lorsque la mesure SGS est fondée sur le volume, le volume de déclenchement est calculé à partir des éléments suivants: i) moyenne des importations effectives pendant les trois années précédentes; ii) part des importations dans la consommation intérieure pendant la même période; et iii) variation en volume, en termes absolus, de la consommation pendant la dernière année pour laquelle des données sont disponibles (voir l'encadré 1). Le niveau de déclenchement s'élève (et la probabilité de recourir à la mesure SGS diminue) lorsque le niveau moyen triennal des importations s'élève, que la part des importations dans la consommation diminue et que la croissance de la consommation intérieure s'accélère. Le droit supplémentaire maximum ne peut pas dépasser 30 pour cent du niveau ordinaire de droit en vigueur pendant l'année au cours de laquelle la clause SGS est invoquée; ce droit ne peut pas être appliqué au-delà de l'année pendant laquelle il a été imposé; et il ne peut pas être appliqué à des importations effectuées dans le cadre de contingents tarifaires.

S'agissant de la mesure SGS fondée sur le prix, le prix de déclenchement est défini comme étant la valeur unitaire moyenne du prix c.a.f. pendant la période de référence 1986-1988, exprimée en monnaie nationale. Le niveau autorisé du droit additionnel dépend de la mesure dans laquelle le prix à l'importation tombe au-dessous de ce niveau de déclenchement (voir l'encadré 2 et les figures 1 et 2). Plus la baisse du prix à l'importation au-dessous du niveau de déclenchement est marquée, plus le droit sera élevé. Toutefois, le droit additionnel ne doit pas compenser entièrement la baisse du prix à l'importation^[35].

Illustration graphique de la sauvegarde (SGS) fondée sur le prix

Figure 1: Droit additionel au titre de la SGS fondée sur le prix

Figure 2: Effet sur le prix à l'importation d'un SGS additionnelle fondée sur le prix dans l'hypothèse d'un prix de déclenchement de $EU120

S'il est vrai que le recours à ces dispositions n'a guère été fréquent jusqu'à présent, la mesure SGS est néanmoins considérée comme un instrument de sauvegarde important dans le secteur agricole, parce qu'elle est d'application automatique. De toute évidence, l'une des raisons qui ont motivé la création de cet instrument spécifique pour un secteur était le fait, reconnu, que la clause générale de sauvegarde inscrite dans le GATT de 1994 n'offrait pas le degré d'assurance que les pays souhaitaient obtenir avant de se rallier à un régime fondé uniquement sur les droits de douane et de s'engager à réduire ces droits progressivement.

Toutefois, l'avenir de la clause SGS, qui devait rester en vigueur pendant toute la durée du processus de réforme prévu à l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture, est incertain. Dans le cadre de la poursuite de ce processus de réforme, certains membres de l'OMC ont demandé que la disposition soit supprimée, tandis que d'autres ont proposé qu'elle soit maintenue sous une forme modifiée, diverses options étant suggérées à cet égard, comme de l'étendre à tous les pays (pays en développement et pays développés) et à tous les produits agricoles^[36]. Toutefois, il convient de bien examiner les répercussions qu'aurait une application aussi générale^[37].

Quant à savoir dans quelle mesure le recours à la clause SGS pourrait être étendu, il importe de garder à l'esprit son objet initial, qui était de permettre aux pays de relever les droits qu'ils appliquaient audessus des taux plafonds consolidés dans les cas où même l'application du taux plafond ne suffirait pas à parer aux difficultés des producteurs nationaux. Une telle situation se produira plus vraisemblablement dans le cas de produits pour lesquels les droits consolidés sont d'un niveau relativement bas et non, de façon générale, dans le cas de produits pour lesquels les droits consolidés sont d'un niveau relativement élevé. En conséquence, un instrument du type clause SGS étendue pourrait devoir être limité tant des points de vue de l'extension de son application (produits pouvant en bénéficier) que de ses effets (droits additionnels autorisés).

Cette sauvegarde spéciale révisée pour l'agriculture pourrait comporter les éléments suivants:

• Le critère de base d'admissibilité d'un produit pourrait être que le droit consolidé applicable soit inférieur à un certain seuil. Une autre possibilité serait de prévoir des seuils multiples, le droit additionnel étant inversement proportionnel à la valeur du seuil. Lorsque le droit consolidé serait faible, un droit additionnel plus important serait autorisé, et vice versa^[38]. L'avantage supplémentaire de cette méthode est qu'elle inciterait les pays à abaisser leurs droits consolidés, sachant qu'ils pourraient avoir recours à des droits supplémentaires en cas de besoin, c'est-à-dire pour faire face à une poussée soudaine des importations ou à une baisse soudaine des prix à l'importation.

• Un autre critère pourrait être rattaché aux possibilités qu'a un pays de soutenir ses producteurs nationaux par des transferts d'origine publique^[39]. Pour différencier entre les pays qui ont d'autres moyens de soutenir les revenus de leurs agriculteurs pendant les années où les prix sont faibles, l'accès à la SGS pourrait être réservé aux pays dans lesquels le soutien interne total ne dépasse pas une certaine proportion de la valeur de la production intérieure.

Ces deux critères visent à ne permettre l'application de mesures de sauvegarde que lorsqu'il s'agit de résoudre le problème en vue duquel elles avaient été conçues, c'est-à-dire pour protéger les producteurs nationaux contre la poussée soudaine des importations et la menace de prix très bas provenant du marché mondial, lorsque la protection assurée par les mesures à la frontière existantes et/ou les mesures de soutien interne est limitée.

Annexe I - Membres de l'OMC admis à recourir à la sauvegarde spéciale pour l'agriculture

^* Nombre de lignes tarifaires concernant les produits agricoles couvertes par la SGS en proportion du nombre total de lignes tarifaires concernant les produits agricoles du membre concerné.

^** Membre de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA).

^*** Nomenclature du Conseil de coopération douanière (NCCD).

n.d. = non disponible.

Source: Document de l'OMC G/AG/NG/S/9, 6 juin 2000, tableau 1.

Annexe II - Application potentielle de la sauvegarde spéciale pour l'agriculture - Nombre de positions tarifaires et de groupes de produits

Note: Les Listes n'étant pas établies au même niveau de désagrégation tarifaire par tous les membres, les chiffres de la deuxième colonne ne sont pas directement comparables entre eux. D'autre part, dans de nombreux cas, le droit de recourir à la SGS n'a été réservé que pour une partie de la position à 4 chiffres du SH considérée.

Source: Document de l'OMC G/AG/NG/S/9/, 6 juin 2000, tableau 2.

Annexe III Application potentielle de la sauvegarde spéciale pour l'agriculture
Nombre de positions tarifaires visées dans chacune des catégories de produits

* Pour la définition des catégories de produits et codes utilisés, voir l'appendice de la présente annexe.

** Ensemble du chapitre 15.

Source: Document de l'OMC G/AG/NG/S/9, 6 juin 2000, tableau 3.

Appendice de l'annexe III - Définition des catégories de produits

Observations de M. Dale E. Hathaway

Directeur du National Center for Food and Agricultural Policy Washington

L'argumentation est convaincante - Si les pays veulent négocier de profondes réductions des droits de douane sur les produits agricoles, ils doivent trouver le moyen de protéger les industries agricoles exposées contre des poussées soudaines des importations ou une chute catastrophique des prix à l'importation, ce qui risquerait d'ébranler durablement ou d'éliminer un secteur compétitif viable. Cela constitue un problème particulier pour les pays en développement qui n'ont pas les ressources budgétaires nécessaires pour indemniser les producteurs.

Dangers - L'on constate une tendance à appliquer des politiques qui sont aussi désastreuses que les problèmes auxquels elles cherchent à remédier. Les contingents tarifaires en sont le meilleur exemple. Il faut par conséquent faire en sorte que le système élaboré ne finisse pas par constituer un nouveau mécanisme protectionniste.

Quelques réalités politiques - Les pays développés ne renonceront pas à leurs mesures spéciales de sauvegarde s'ils n'ont pas accès à la nouvelle mesure de sauvegarde applicable à l'agriculture. Il conviendra par conséquent d'envisager d'appliquer celle-ci à tous les produits et dans tous les pays, en prévoyant des règles spéciales touchant certains aspects de son utilisation pour les pays en développement.

Quelques principes généraux - Il faudra que la mesure de sauvegarde pour l'agriculture reste simple et puisse être appliquée facilement, mais des critères devront être élaborés pour qu'elle ne soit appliquée qu'en cas de poussée des importations ou de chute des prix à l'importation et à des produits soumis à des droits consolidés inférieurs à un niveau spécifié. Il faudra également prévoir une période d'élimination progressive de sorte que la protection revienne progressivement à son niveau initial. Cette période pourrait être plus longue pour les pays en développement. Les seuils de déclenchement devraient être définis et connus à l'avance.