Negociaciones de la OMC sobre agricultura: principales temas post-Seattle, necesidades de análisis y requerimientos de asistencia técnica^[91]

1. Introducción y resumen

La FAO organizó una reunión informal de organismos interesados y varios expertos en comercio agrícola, la cual se celebró en Roma entre el 12 y el 13 de junio de 2000. Participaron en la reunión catorce expertos, incluidos los representantes de organismos internacionales y comisiones regionales de las Naciones Unidas, junto con el personal de la FAO^[92]. El propósito de la reunión fue intercambiar visiones sobre temas cruciales en las negociaciones sobre agricultura, respecto de los cuales los organismos internacionales y las instituciones de investigación podían ser de ayuda para suministrar apoyo en materia de análisis y asistencia técnica. Un objetivo relacionado fue la exploración de las posibilidades de aunar esfuerzos y de colaborar entre los organismos para la prestación de asistencia.

Antecedentes

La Conferencia Ministerial de Seattle de la Organización Mundial de Comercio (OMC), realizada entre el 30 de noviembre y el 3 de diciembre de 1999, no pudo dar inicio a una ronda integral de negociaciones. Sin embargo, el 7 de febrero de 2000, los Miembros acordaron en el Consejo de la OMC dar inicio a las negociaciones sobre agricultura y servicios conforme a lo dispuesto en los respectivos Acuerdos de la Ronda de Uruguay. Con respecto a la agricultura, se acordó que las negociaciones se realizarían en el Comité de Agricultura, en Reuniones Extraordinarias cuya celebración coincidiría con las Reuniones Ordinarias del Comité.

La primera Reunión Extraordinaria del Comité de Agricultura, que se celebró en Ginebra entre el 23 y el 24 de marzo de 2000, adoptó un programa de trabajo para la primera etapa del proceso de negociaciones. La primera etapa, cuya duración sería de un año, aproximadamente, se dedicaría a la presentación de propuestas de negociación y a los debates sobre los documentos de antecedentes técnicos dentro del marco del Artículo 20. Terminaría con una reunión de balance en marzo de 2001, fecha en que se requeriría una decisión sobre el procedimiento respecto de las siguientes negociaciones. Se celebrarían Reuniones Extraordinarias para analizar los documentos técnicos y las propuestas de negociación, las que coincidirían con las reuniones ordinarias del Comité de Agricultura en junio, septiembre y noviembre de 2000, con la posibilidad de una reunión adicional fijada provisionalmente para la última semana de enero de 2001.

Como parte del programa acordado, y como preparación para la primera fase de negociaciones, la Reunión Extraordinaria de marzo solicitó a la Secretaría de la OMC preparar varios documentos técnicos, los que estuvieron disponibles antes de la reunión extraordinaria de junio de 2000: i) documentos revisados y actualizados de antecedentes, basados en las notificaciones relativas a contingentes arancelarios, ayuda interna y subvenciones a las exportaciones; asimismo, un cuadro en que se muestra el uso, por parte de los Miembros, de las categorías de ayuda interna, de las subvenciones a las exportaciones y de los créditos de exportación en una moneda común; ii) un documento actualizado de antecedentes, sobre los resultados del comercio agrícola de los países en desarrollo; iii) un documento de antecedentes dentro del contexto del Artículo 20, párrafo b) del Acuerdo sobre la Agricultura, es decir, los efectos de los compromisos de reducción en materia de comercio agrícola mundial, y iv) un documento de antecedentes sobre la implementación de la Decisión Ministerial de Marrakech sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma en los Países Menos Adelantados y en los Países en Desarrollo Importadores Netos de Productos Alimenticios.

Como la primera etapa continúa, el Comité de Agricultura quisiera contar con documentos técnicos adicionales sobre diversos otros temas.

Anticipándose a esta necesidad, y con el fin de estar preparada para proporcionar respaldo en materia de análisis al proceso de negociación, en particular respecto de las principales materias que inquietan a los países en desarrollo, la FAO invitó a varios organismos internacionales y a expertos en comercio agrícola a reflexionar sobre los principales temas post-Seattle que inquietan a los países (desarrollados y en desarrollo), y a identificar el trabajo de análisis que podría contribuir a una mejor comprensión de los problemas y de las alternativas para hacerles frente.

Resultados de la reunión oficiosa

Las siguientes son las conclusiones generales de la reunión:

1. Si bien en la reunión se señaló la diversidad de intereses y posturas entre los Miembros de la OMC, se identificaron tres áreas de gran importancia en las negociaciones, en particular para los países en desarrollo

• un campo de acción de mayor nivel en agricultura;

• mejor acceso al mercado para los productos agrícolas, y

• un trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, que sea pertinente, concreto y con un objetivo específico.

2. Los organismos internacionales y las instituciones de investigación deben colaborar más estrechamente en la entrega de análisis y asistencia técnica que respalde las negociaciones. Cada organismo debe centrarse en su área de ventaja comparativa, y a la vez cooperar con otros. La coordinación entre los organismos que se logra al compartir información sobre las actividades de asistencia técnica contempladas y al realizar en lo posible trabajos conjuntos, fue considerada esencial para evitar la duplicación innecesaria de actividades y la coincidencia en la programación de eventos para los mismos países.

3. Áreas prioritarias que requieren asistencia técnica:

• Mejoramiento en materia de conocimiento del sistema de comercio multilateral, en particular del Acuerdo sobre la Agricultura - cómo opera, experiencia relativa a su implementación y el impacto que ha tenido;

• Asistencia en la preparación de propuestas para las negociaciones, en particular, respaldo sobre la base de análisis en materia de identificación de intereses nacionales;

• Comprensión de las repercusiones de las propuestas alternativas;

• Fortalecimiento de las instituciones nacionales (para la formulación de políticas comerciales y la coordinación relacionada con las negociaciones, el análisis y control del comercio, los sistemas legales y reguladores que influyen en el comercio, etc.) y, además, de la habilidad de los países para participar de manera efectiva en el sistema de la OMC, incluido el mecanismo de solución de controversias.

• Mejoramiento de la capacidad exportadora de los países en desarrollo, en particular de los países menos adelantados, para aprovechar las aperturas y oportunidades del mercado (atracción de inversiones en actividades de exportación, desarrollo y marketing de productos, perfeccionamiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias/de las barreras técnicas al comercio, servicios e infraestructura asociada a la producción, etc.)

4. Otros análisis y trabajos técnicos para ayudar a los países en desarrollo en las negociaciones:

Acceso al mercado

• Impacto potencial de los distintos planteamientos respecto de la reducción de aranceles (fórmula suiza, general, cero por cero, etc.) en la estructura arancelaria y flujos comerciales;

• Análisis de los potenciales impactos comerciales, por productos y países, de una expansión de los contingentes arancelarios;

• Impacto de las formas alternativas de administrar y asignar contingentes arancelarios, en las tasas de utilización de contingentes;

• Evaluación del problema que enfrentan algunos países en desarrollo para hacer frente a la inestabilidad de los precios del mercado mundial y los bruscos aumentos asociados de las importaciones que perjudican la base de producción de los productores nacionales y amenazan los medios de vida de las familias rurales pobres;

• Análisis de instrumentos provisionales alternativos de auxilio frente a las importaciones que podrían activarse en esas situaciones (por ejemplo, uso de salvaguardias, bandas de precio, sistema de promedios de aranceles, etc.);

• ¿Cómo lograr, mediante preferencias comerciales, una mayor liberalización de los mercados protegidos en una forma que facilite un ajuste para los países en desarrollo que dependen considerablemente de esos mercados? ¿Cómo diseñar beneficios comerciales alternativos equivalentes u otras medidas compensatorias para ellos?

  (La Base de Datos de Acceso al Mercado Agrícola que se está desarrollando gracias a un esfuerzo conjunto de varios organismos nacionales e internacionales, podría ser útil para algunos de los análisis citados precedentemente^[93].

Ayuda interna

• Evaluación de los efectos relativos de distorsión en la producción y el comercio de determinados productos como resultado de diversos tipos de políticas de ayuda interna;

• Criterios alternativos para reclasificar, limitar y reducir la ayuda interna;

• Las consecuencias para la producción y el comercio de la limitación de la Medida Global de Ayuda (MGA) sobre la base de productos específicos;

• El impacto potencial de las formas alternativas de compensar una MGA negativa orientada a un producto específico con una MGA positiva no orientada a un producto específico

Competencia en materia de exportación

• Evaluación del impacto de diversas tasas de reducción o eliminación total de las subvenciones a las exportaciones, en los precios de los productos básicos y el flujo del comercio;

• Evaluación del impacto potencial de la reducción/eliminación de las subvenciones a las exportaciones, en los países de bajos ingresos importadores de alimentos;

• Los efectos de distintos factores - como las subvenciones a las exportaciones, los créditos a las exportaciones, las empresas comerciales estatales y las grandes empresas privadas - en la competencia en materia de exportación en los mercados agrícolas.

• Evaluación de normas de exportación alternativas para protegerse de las restricciones a la exportación, en particular aquellas que ponen potencialmente en peligro la seguridad alimentaria de los países que dependen de las importaciones.

Inquietudes no comerciales

• Evaluación de la naturaleza de las inquietudes en materia de seguridad alimentaria de los países desarrollados y en desarrollo.

• Instrumentos normativos alternativos para abordar las inquietudes en cuanto a seguridad alimentaria de los países desarrollados y en desarrollo, y su impacto en el comercio;

• Instrumentos normativos alternativos para lograr objetivos públicos específicos asociados a las múltiples funciones de la agricultura, de manera que las distorsiones comerciales sean mínimas.

Trato Especial y Diferenciado (TED)

• Análisis de las razones por las que algunas categorías específicas de países en desarrollo requieren TED en agricultura, y los tipos de TED que serían más efectivos en esas situaciones;

• En qué medida las actuales formas de TED en agricultura son apropiadas o adecuadas para fomentar la plena participación de los países en desarrollo en el sistema mundial de comercio y para que obtengan todos los beneficios del mismo;

• Criterios alternativos de elegibilidad para distintos tipos de TED en agricultura;

• Elementos de un paquete integrado (por ejemplo, que cubra acceso al mercado, normas comerciales, asistencia técnica y mecanismos efectivos de implementación) para hacer frente a las necesidades de TED en materia agrícola que tienen las distintas categorías de países en desarrollo;

• Impacto potencial del acceso exento de aranceles y exento de contingentes a los principales mercados para todos los productos agrícolas de los PMAs;

La Decisión Ministerial sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma en los Países Menos Adelantados y en los Países en Desarrollo Importadores Netos de Productos Alimenticios.

• Identificación de casos en que efectivamente ha habido "efectos negativos" que pueden vincularse a la reforma de las normas sobre comercio internacional de productos agrícolas;

• Formas de mejorar la efectividad operacional de la Decisión (por ejemplo, cómo definir en forma más precisa el problema abordado, identificar un mecanismo automático de activación, especificar las responsabilidades de las distintas partes, y establecer un procedimiento efectivo de implementación);

• Formas alternativas de asistencia y mecanismos de compensación (por ejemplo, asistencia para aumentar la productividad agrícola, establecimiento de un fondo rotatorio apropiado o una línea de financiamiento compensatoria modificada del FMI sin condicionalidad no relacionada, etc.

2. Visión general de las negociaciones - Seattle y después de Seattle

La reunión se inició con una revisión del contexto político en que se habían iniciado las negociaciones sobre agricultura y se consideró cuáles serían los probables temas claves y, asimismo, el potencial para lograr un progreso significativo respecto de los mismos. Se destacaron dos puntos al respecto: las repercusiones que tendría en las negociaciones sectoriales sobre agricultura el hecho de que no se lograra dar inicio a una ronda integral en Seattle, y la diversidad de intereses, aspiraciones y enfoques de los Miembros de la OMC en las negociaciones. Se tuvo la impresión de que aun cuando el primer o los primeros dos años de negociaciones serían probablemente lentos, había posibilidades considerables de avance en materia agrícola.

El marco de las negociaciones

Algunos de los expertos tuvieron la impresión de que el hecho de no dar inicio a una ronda integral de negociaciones en Seattle había puesto en peligro las probabilidades de lograr un avance rápido en las negociaciones sobre agricultura. Notaron que algunos de los principales participantes en las negociaciones agrícolas habían dejado en claro que desde el punto de vista político interno, la única forma en que podrían hacer concesiones significativas en agricultura sería a través de concesiones recíprocas en otras áreas (por ejemplo, aranceles industriales, inversiones, políticas de competencia).

Algunos expertos argumentaron que la envergadura y la complejidad de la agenda propuesta en Seattle era parte de la razón del fracaso de la Conferencia Ministerial. Si bien una agenda más amplia podía brindar espacio para concesiones recíprocas, estos expertos notaron que era importante tener presente la capacidad de los diferentes Miembros de la OMC para negociar simultáneamente sobre múltiples materias - no todos ellos podían manejar 10 ó 15 materias de negociación al mismo tiempo. Además, algunos expertos tuvieron la impresión de que determinadas materias, en particular las normas laborales, eran tan polémicas que podían poner en riesgo todo el proceso de negociaciones. Notaron que las diferencias respecto de la inclusión de normas laborales no se habían reducido y que el realismo político dictaminaba que el tema debía abordarse en forma muy mesurada. Algunos expertos observaron que las negociaciones sobre servicios podían proporcionar oportunidades suficientes de concesiones recíprocas en relación con la agricultura, porque era un área en que se esperaba que los países desarrollados - incluidos aquellos que pensaban que tenían que hacer las mayores concesiones en agricultura - serían los principales ganadores.

Diversidad y Aspectos Comunes

En la reunión se observó que había una gran diversidad entre los Miembros de la OMC (tanto países desarrollados como en desarrollo) en cuanto a sus situaciones agrícolas, sus intereses en las negociaciones y sus enfoques respecto del proceso de reforma. Se tuvo la impresión de que las principales diferencias entre los países estaban más relacionadas con la profundidad y el ritmo de la reforma que con su propósito general. No obstante, aún existen grandes desafíos.

Con respecto a los países desarrollados, se observó que Estados Unidos y los miembros de la OCDE del Grupo de Cairns compartían visiones y aspiraciones ampliamente similares que se centraban en las tres áreas principales involucradas (acceso al mercado, subvenciones a las exportaciones y ayuda interna). Por otro lado, la Unión Europea, Japón, Noruega, Suiza y algunos otros países de la OCDE habían destacado necesidades específicas relativas a seguridad alimentaria, inocuidad de los alimentos e inquietudes no comerciales asociadas con lo que ellos consideraban que eran los diversos roles o funciones de la agricultura. Algunos de estos países también habían enfatizado la necesidad de un mayor equilibrio en los derechos y obligaciones de los países exportadores e importadores mediante el reforzamiento de las normas de importación. Un experto comentó que si bien estos países considerarían concesiones recíprocas entre la agricultura y otros sectores, podrían no estar dispuestos a aceptar un proceso de reforma que implicara la destrucción de su agricultura interna. En este contexto, otro experto señaló que la actitud fundamental de la UE hacia el comercio agrícola había cambiado desde la Ronda de Uruguay, y citó la reforma de 1992 de la Política Agrícola Común y la Agenda 2000 como medidas tendientes a dar un enfoque más liberal al sector.

Con respeto a los países en desarrollo, en la reunión se observó que los países podían clasificarse en forma amplia en tres grupos: exportadores netos de productos alimenticios básicos (por ejemplo, los países en desarrollo miembros del Grupo de Cairns), importadores estructurales netos de alimentos, y países con un gran número de agricultores de subsistencia. Sin embargo, muchos países en desarrollo tenían intereses que abarcaban estas tres categorías. Muchos tenían intereses comerciales comunes con el Grupo de Cairns (por ejemplo, mejor acceso al mercado para sus exportaciones y eliminación de las subvenciones a las exportaciones) y otros tenían intereses que podían identificarse con los de los PEDINAs y con países que tenían grandes poblaciones agrícolas (por ejemplo, en cuanto a seguridad alimentaria y desarrollo rural). En la reunión se señaló que la mayoría de los países en desarrollo veían al comercio como un componente esencial de sus estrategias de desarrollo.

A pesar de la diversidad de intereses entre los países en desarrollo, se tuvo la impresión de que había ciertos intereses comunes y convergencia de puntos de vista. En la reunión se observó que parecía haber una base común entre los países en desarrollo respecto de tres puntos:

• Nivelación del campo de acción en agricultura en términos de reducción de la desigualdad entre los países desarrollados y en desarrollo en cuanto a la utilización de la ayuda y la protección;

• Mejor acceso a los mercados para los productos en que existe interés para su exportación por parte de los países en desarrollo, y

• Trato especial y diferenciado para permitir que los países en desarrollo intenten lograr sus objetivos de desarrollo agrícola

Sin embargo, se pudo apreciar que había dos importantes áreas de deficiencia entre los países en desarrollo, que podrían requerir atención. Una tenía relación con las preferencias comerciales (cómo lograr una mayor liberalización de los mercados protegidos sin dañar a los países en desarrollo que dependen en gran medida del acceso preferencial a esos mercados); la otra tenía relación con las inquietudes de los PMAs y de los PEDINAs en cuanto a que se verían afectados por los posibles efectos negativos del programa de reforma.

Muchos expertos pensaban que en el texto preliminar de Seattle sobre agricultura se habían logrado importantes acuerdos sobre las diferencias entre los países desarrollados. Además, pensaban que el texto de Seattle también reflejaba en una medida importante las inquietudes de los países en desarrollo, incluidos los países menos adelantados. Por consiguiente, el texto de Seattle era visto como un indicador útil de las materias con posibilidades de acuerdo y de aquellas en que los acuerdos podían ser difíciles. Un experto comentó que aunque el texto de Seattle no tenía carácter formal, "todos sabían lo que contenía".

Perspectivas para las negociaciones

En la reunión se observó que las negociaciones habían empezado bien, a pesar del problema inicial, posteriormente resuelto, de elegir al Presidente. En la primera sesión, en marzo de 2000, se estableció un programa de trabajo y los Miembros acordaron presentar sus propuestas a fines de año, con flexibilidad hasta marzo de 2001. Además, se esperaba que varias propuestas se presentaran en la Sesión Extraordinaria del Comité de Agricultura programada para fines de junio de 2000. De manera adicional, el trabajo técnico para las negociaciones se había facilitado enormemente con la información generada a través del proceso de análisis y de intercambio de información y las preparaciones para la Conferencia Ministerial de Seattle, incluida la información recopilada en la documentación de la Secretaría de la OMC.

Además del alcance de la agenda de negociaciones y del potencial para las citadas concesiones recíprocas entre sectores, en la reunión se observó que era probable que diversos factores afectaran el ritmo y el avance de las negociaciones. Se consideraba que el vencimiento de la "cláusula de paz" (Art. 13 del Acuerdo sobre la Agricultura) a fines de 2003 sería un impulso importante para las negociaciones. La reunión consideró que era dudoso que se lograra consenso para prorrogar la cláusula de paz sin que existiera un acuerdo general. Por consiguiente, la posibilidad de enfrentar represalias contra las subvenciones a las exportaciones agrícolas y la ayuda interna (que actualmente no se permiten conforme al Art. 13) y de tener que proporcionar compensaciones a otros Miembros de la OMC por la pérdida de sus mercados podía incentivar probabilmente a los gobiernos a llegar a un acuerdo antes de fines de 2003

En la reunión también se observó que muchos países de la OCDE estaban enfrentando presiones internas para reducir los gastos de presupuesto en agricultura. En la UE, por ejemplo, había una fuerte presión en particular para reducir la ayuda antes de que aumentara significativamente el número de miembros de la UE en el año 2004. Se señaló en la reunión que el clima para una mayor liberalización probablemente mejoraría en muchos países de la OCDE si los precios mundiales de los productos básicos repuntaban en el mediano plazo - como podía esperarse sobre la base de una recuperación del crecimiento económico mundial. Finalmente, con respecto a los países en desarrollo, las posibilidades de que en las negociaciones se consideraran sus puntos de vista y sus necesidades dependerían de su preparación técnica y de su habilidad para formar coaliciones entre ellos y con los países desarrollados.

3. Materias claves en las negociaciones y necesidades de análisis

Con el fin de ayudar en la evaluación de las necesidades de cooperación técnica de los países en desarrollo, incluidas en particular sus necesidades de análisis, los expertos consideraron las materias que probablemente serían claves en las negociaciones en relación con los tres principales pilares del Acuerdo sobre la Agricultura, las inquietudes no comerciales, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y la Decisión Ministerial de Marrakech sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma en los Países Menos Adelantados y en los Países en Desarrollo Importadores Netos de Productos Alimenticios. Debatieron sobre las áreas en que un mayor análisis podría ser útil para aclarar los problemas y evaluar las opciones dentro del marco actual de negociaciones.

Acceso al Mercado

Materias claves relacionadas con el acceso al mercado

Los expertos observaron que la simplificación y liberalización de las condiciones de acceso al mercado para los productos agrícolas permitiría que los países obtuvieran mayores beneficios del comercio. En la reunión se señaló que si bien en principio existía un apoyo generalizado entre los Miembros de la OMC respecto de otras reformas en cuanto a acceso al mercado, podría ser difícil lograr avances importantes en lo que respecta a los productos básicos "sensibles" (por ejemplo, arroz, azúcar y productos lácteos). En la reunión se analizaron varias opciones para mejorar el acceso al mercado en la agricultura:

• Rebaja de aranceles. La mayoría de los expertos opinaba que dentro del contexto de las negociaciones sería posible lograr reducciones sustanciales en los aranceles consolidados para la mayoría de los productos agrícolas. Se consideró que muchos países tenían "reservas" suficientes en sus aranceles que les permitían reducir sus tasas consolidadas sin que se vieran afectadas de manera significativa sus tasas aplicadas. Por lo tanto, se opinaba que podían permitirse una postura agresiva en favor de reducciones sustanciales de aranceles. En este contexto, hubo algunos debates en cuanto a si las futuras reducciones de aranceles debían basarse en las tasas consolidadas o en las tasas aplicadas que con frecuencia son menores. Sin embargo, este planteamiento se consideró potencialmente contraproducente porque castigaría a aquellos países que estaban aplicando unilateralmente tasas menores que sus aranceles consolidados y podía no ser un aliciente para que los países utilizaran tasas reducidas similares en el futuro.

• Topes de aranceles y aumento de aranceles. La mayoría de los expertos pensaba que existía la necesidad de reducir la diversidad de tasas arancelarias para los productos agrícolas y los alimentos, tanto respecto de los productos básicos como de los países, aunque reconocieron que algunos países tendrían dificultades para reducir los topes arancelarios de los productos básicos sensibles. Observaron que el aumento de aranceles era particularmente difícil para los países en desarrollo, dado que desalentaba la diversificación de sus exportaciones hacia productos procesados de valor agregado.

• Simplificación de aranceles complejos. En la reunión se observó que los aranceles específicos y los aranceles complejos hacían difícil comparar las condiciones de acceso al mercado entre los países. Además, los aranceles específicos tendían a aumentar en términos ad valorem al reducirse los precios de las importaciones. La mayoría de los expertos concordó en que los aranceles ad valorem simples eran preferibles en términos de eficacia del mercado.

• Salvaguardias especiales y otras medidas de estabilización de precios. Se recordó ante la reunión que sólo los países que habían "establecido aranceles" durante la Ronda de Uruguay y que se habían reservado su derecho a invocar salvaguardias especiales para determinados productos cumplían con los requisitos para ello, en particular Canadá, la UE, Japón y Estados Unidos. Por consiguiente, ninguno de los países recién adheridos y muy pocos países en desarrollo tenían acceso a esta medida. Esto fue considerado un desequilibrio fundamental en el Acuerdo sobre la Agricultura, el que probablemente sería materia de negociaciones. Además, en la reunión se observó que pocos países en desarrollo tenían la capacidad institucional para aplicar medidas de contingencia, como salvaguardia general, anti-dumping y aranceles compensatorios, y que esas medidas implicaban un período de implementación tan prolongado y costoso que eran de poco valor práctico en el caso de la agricultura. Varios expertos expresaron la opinión de que las salvaguardias especiales debían eliminarse, pero otros dijeron que era poco probable que los actuales beneficiarios renunciaran a ellas y que su eliminación no ayudaría a los países en desarrollo que cumplían con los requisitos para utilizarlas y que carecían de medios alternativos para regular fuertes aumentos de las importaciones.

• Aplicación de aranceles para compensar la inestabilidad de precios. Se observó que con el fin de atenuar los efectos perjudiciales de las fluctuaciones de los precios mundiales en los mercados nacionales algunos países en desarrollo aplicaban aranceles variables dentro de las consolidaciones topes. Algunos expertos consideraron en principio esta práctica como una forma de tributo variable y estimaron que debía prohibirse. Sin embargo, luego de que se les recordó que los países en desarrollo tenían pocas alternativas para hacer frente a los bruscos aumentos de las importaciones debido a una caída en los precios mundiales, la reunión acordó que este era un tema que requería mayor análisis respecto de qué podía hacerse para hacer frente a las necesidades de los países en desarrollo en este aspecto (véase sección sobre TED más adelante).

• Expansión de los Contingentes Arancelarios y reforma de su administración. En la reunión se observó que aunque la expansión de los contingentes arancelarios podía ser una forma efectiva de mejorar el acceso al mercado, podría haber una fuerte resistencia a una expansión sustancial. La superación de los problemas que se habían experimentado en la administración de los contingentes arancelarios, por otro lado, pareció ser un área de consenso general, en que la mayoría de los expertos convino en que las reformas eran tanto necesarias como posibles en el contexto de las negociaciones.

• Preferencias comerciales. Se señaló que las preferencias comerciales para los países en desarrollo, o al menos para algunos de ellos, eran una materia que requería atención. El Sistema Generalizado de Preferencias, el Convenio de Lomé y las preferencias comerciales para los PMAs eran los principales planes que requerían mayor análisis.

Necesidades de análisis respecto del acceso al mercado

En la reunión se convino en que varios de los temas relacionados con el acceso al mercado requerían mayor análisis. Una de las áreas más útiles para análisis sería el impacto potencial de diversos enfoques respecto de la reducción de aranceles (fórmula suiza, general, cero por cero, etc.), incluidos los impactos en la estructura arancelaria y el flujo comercial. En la reunión se sugirió que también se requería análisis para encontrar alternativas políticamente factibles para la liberalización de los contingentes arancelarios. En el área de las salvaguardias y de la estabilización del mercado, se acordó que se requerían análisis para identificar herramientas que fueran más transparentes, menos perjudiciales para los mercados globales, y apropiadas para los productos agrícolas.

Respecto de quién debía asumir la tarea de realizar esos análisis, los expertos acordaron que sería conveniente una cooperación más estructurada entre las instituciones de investigación y desarrollo nacionales e internacionales respecto del trabajo de análisis y las herramientas de investigación. La Base de Datos de Acceso al Mercado Agrícola^[94] se citó como ejemplo de dicha cooperación. En la reunión se consideraron formas de coordinar esfuerzos a fin de que los datos estén disponibles para los análisis de políticas en respaldo de las negociaciones.

Competencia en las exportaciones

Materias claves relacionadas con la competencia en las exportaciones

Los expertos señalaron que las subvenciones a las exportaciones eran tal vez, entre los instrumentos normativos utilizados en el sector agrícola, las que más distorsionaban el comercio. También reconocieron que había posibilidades de que los exportadores burlaran las normas sobre subvenciones a las exportaciones al involucrarse en otras prácticas anticompetitivas. Si bien en la reunión se señaló que los créditos a las exportaciones estaban considerados en el Artículo 10 sobre elusión de compromisos, fueron señalados como un área que requería mayor atención. En la reunión también se dijo que las normas de exportación, que según algunos no habían recibido suficiente atención en el pasado, requerían mayor consideración. Además, se reconoció que tanto las empresas comerciales privadas como estatales podían involucrarse en actividades comerciales desleales. Por consiguiente, se acordó que debía analizarse la conducta mercantil de ambos tipos de empresas en el sector agrícola. Se reconoció que algunos importadores de alimentos, deficitarios y de bajos ingresos, habían llegado a depender de las exportaciones subvencionadas que habían tenido una importante función en su acceso a los alimentos importados. Por lo tanto, se hacía necesario considerar formas y medios de abordar sus problemas cuando se retiraran las subvenciones a las exportaciones.

Necesidades de análisis sobre la competencia en las exportaciones

En la reunión se identificaron varios problemas en cuanto a competencia en exportaciones que requerían mayor análisis. Se acordó que todas las formas de competencia en las exportaciones debían ser analizadas con el fin de aclarar cuáles formas eran las que más distorsionaban el comercio y que por lo tanto requerían normas. Se señaló a los créditos a las exportaciones y al comercio estatal en este aspecto. La reunión convino en que se requería análisis sobre diversas propuestas relativas a la eliminación de las subvenciones a las exportaciones, tales como el impacto de las tasas alternativas de reducción en los precios de los productos básicos y los flujos comerciales. Se debe a analizar en particular el impacto potencial que tendría la eliminación de las subvenciones a las exportaciones en los países de bajos ingresos importadores de alimentos. La reunión convino en que aún no estaba claro cuál sería el efecto, si lo hubiera, que habría tenido la Ronda de Uruguay en los precios de los productos básicos.

Ayuda interna

Materias claves en relación con la ayuda interna

En la reunión se observó que a pesar de las normas sobre ayuda interna convenidas en el Acuerdo sobre la Agricultura, no se había logrado controlar el nivel general de transferencias a la agricultura. De hecho, el total de transferencias a la agricultura en los países de la OCDE había en realidad aumentado desde 1995, aunque la mayoría de ellos había utilizado menos de la mitad de sus compromisos de MGA permitida durante el período 1995-1999^[95]; por consiguiente, tenían potencial para aumentar más los niveles de ayuda. En la reunión se señaló que existía un desequilibrio fundamental en el Acuerdo sobre la Agricultura, porque pocos países en desarrollo tenían los medios financieros y la capacidad institucional para manejar los tipos de programas de ayuda (medidas del "compartimiento verde") permitidos en conformidad con el Acuerdo. Por estas razones, muchos de los expertos consideraron que era necesaria una simplificación sustancial y disposiciones más estrictas de ayuda interna, en particular respecto de las políticas eximidas. También se recordó ante la reunión que muchos países consideraban que la agricultura era más que una actividad de producción de "alimentos y fibras" y que se resistirían a normas que restringieran su capacidad de abordar las múltiples funciones de la agricultura (véase inquietudes no comerciales más adelante). También se consideraron algunas otros temas relacionados con ayuda interna, incluida la medición de la ayuda interna (Medida Global de Ayuda versus Equivalente en Subvenciones al Productor), la capacidad de intercambio de ayuda relacionada con productos específicos y no relacionada con productos específicos, el impacto de la inflación y de las tasas de cambio en la MGA y los efectos de los pagos no asociados en la producción y el comercio.

Necesidades de análisis respecto de la ayuda interna

La reunión convino en que se requerían mayores análisis de las citadas materias en relación con ayuda interna, en particular en lo que respecta a los impactos potenciales en la producción y en el flujo comercial de las propuestas alternativas para reclasificar y reducir la ayuda interna. Para los países en desarrollo, se requería análisis respecto del impacto potencial de compensar una MGA negativa respecto de un producto específico con una MGA positiva respecto de productos no específicos. Para los países desarrollados, la "problemática de la disociación" era una preocupación fundamental. Era necesario evaluar varios tipos de políticas de ayuda para determinar en qué grado distorsionaban la producción y el comercio, porque en muchos casos el asunto no estaba bien definido. Las inquietudes no comerciales, en particular, requerían análisis en el contexto de la ayuda interna (véase más adelante).

Inquietudes no comerciales

Temas claves relacionados con inquietudes no comerciales

Las inquietudes no comerciales fueron consideradas un tema potencialmente divisivo en las negociaciones, dado que había un amplio desacuerdo respecto de la definición y el alcance de estas inquietudes. En este contexto, en la reunión se pensó que sería más productivo si los países identificaran, en la forma más precisa posible, sus objetivos específicos en materia de políticas no comerciales y los instrumentos que preveían para enfrentar dichos objetivos, y no así debatir en términos abstractos sobre los conceptos de las inquietudes no comerciales o de la multifuncionalidad. La mayoría de los expertos consideró que el "compartimiento verde" proporcionaba un marco apropiado a través del cual se podía permitir a los países implementar políticas en pos de las diversas funciones de la agricultura. La cuestión central era cómo diseñar políticas a fin de lograr los objetivos no comerciales que se deseaban para que la distorsión en el comercio fuera mínima. Se observó que aunque la seguridad alimentaria era una inquietud tanto para los países desarrollados como en desarrollo, era útil hacer una distinción entre las inquietudes no comerciales de los países desarrollados y aquellas de los países en desarrollo.

Necesidades de análisis relacionadas con inquietudes no comerciales

Como se mencionó anteriormente, la reunión recomendó que se realizaran otros análisis sobre el tema de las inquietudes no comerciales en el contexto de la ayuda interna. El asunto central del análisis era evaluar instrumentos normativos alternativos a la luz de sus objetivos normativos específicos con el fin de diseñar políticas con efectos mínimos de distorsión en el comercio. Se requería análisis para evaluar opciones normativas alternativas en materia de seguridad alimentaria, tales como mantenimiento internacional de existencias, herramientas de manejo de riesgos, planes de seguro y similares. Era necesario aclarar las inquietudes no comerciales tanto de los países en desarrollo como desarrollados, dado que las medidas normativas requeridas para abordar las de un grupo de países podrían diferir de las requeridas para otro grupo.

Trato Especial y Diferenciado

Temas claves en relación con el Trato Especial y Diferenciado (TED)

En la reunión se señaló que el objetivo fundamental del Trato Especial y Diferenciado debía ser incentivar a los países en desarrollo a participar más plenamente en el sistema comercial mundial y asegurarse de que compartieran de manera más íntegra los beneficios del comercio. Los expertos observaron que la mayoría de las actuales disposiciones de TED en el Acuerdo sobre la Agricultura eran en gran medida irrelevantes. Por ejemplo, la flexibilidad para utilizar tasas de reducción más bajas para las subvenciones a las exportaciones y la ayuda interna era insignificante para la gran mayoría de los países en desarrollo que no tenían ni el derecho ni los medios económicos para recurrir a esas medidas. En la reunión se señaló, irónicamente, que eran los países desarrollados - no los países en desarrollo - los que se estaban beneficiando del trato especial conforme al Acuerdo sobre la Agricultura (por ejemplo, la creación de nuevas barreras no arancelarias en la forma de Contingentes Arancelarios, arancelización "sucia", acceso a salvaguardias especiales, el derecho permanente a utilizar subvenciones a las exportaciones y medidas de ayuda interna por sobre los niveles de minimis de la Medida Global de Ayuda, que distorsionan el comercio y la producción). Se recordó ante la reunión que a menudo se exige a los países en desarrollo y a los países que recién se adhieren que cumplan con normas más estrictas, en términos de herramientas normativas a su disposición, que las exigidas a la mayoría de los países desarrollados.

En la reunión se analizaron diversas formas posibles de TED, las que en general se centraron en dos amplias inquietudes: protección contra la inestabilidad excesiva de los precios mundiales y los bruscos aumentos concomitantes de las importaciones que podían afectar los mercados locales y el acceso estable y predecible al mercado que favorecía a los países más pobres y abarcaba los productos básicos a granel como también aquellos con valor agregado.

• Fluctuaciones de los precios mundiales y bruscos aumentos de las importaciones. Se señaló que los precios agrícolas mundiales eran más volátiles que otros precios y que los países en desarrollo tenían dificultades en la aplicación de salvaguardias tradicionales y medidas anti-dumping. Por ejemplo, una sola carga naviera de un producto podía dejar fuera a los productores nacionales de un país pequeño mucho antes de que pudiera aplicarse una medida de salvaguardia tradicional. Como alternativa, algunos países en desarrollo que aplicaban tasas arancelarias muy por debajo de sus tasas consolidadas, habían aumentado en ocasiones la tasa aplicada en respuesta a precios mundiales muy bajos. En tanto la tasa aplicada se mantuviera por debajo de la tasa consolidada, esta práctica se consideraba en general aceptable conforme al Acuerdo sobre la Agricultura. Sin embargo, se observó que muchos países no estarían dispuestos a reducir más sus consolidaciones arancelarias porque ello podía limitar su capacidad para compensar las fluctuaciones de precios. Se consideró si se debía permitir a los países en desarrollo aumentar sus aranceles aplicados por sobre la tasa consolidada en determinadas circunstancias (por ejemplo, precios mundiales extremadamente bajos, bruscos aumentos importantes de las importaciones) para proteger la producción nacional básica de alimentos o a muchos productores de subsistencia, en tanto que el promedio de un período de tiempo se mantuviera a la tasa consolidada o por debajo de ésta. Se señaló que si el sistema era transparente, automático y vinculado al tiempo, y no fomentaba la producción de bienes para los cuales el país carecía de una ventaja comparativa en el largo plazo, ese sistema podía constituir un mecanismo útil para hacer frente a la inestabilidad de los precios.

• Mejor acceso al mercado. El logro de un mejor acceso al mercado para las exportaciones de los países en desarrollo fue considerado un tema de la más alta prioridad para ellos. Para los países más pobres, el acceso preferencial para todos los productos, incluidos los productos procesados, a los mercados de los países desarrollados y de los países en desarrollo con mayores ingresos, y la consolidación de esas preferencias con el fin de fomentar la inversión en el sector fueron consideradas materias que requerían atención. Una sugerencia fue que las exportaciones de los PMAs debían estar exentas de Contingentes Arancelarios en aquellos mercados que los aplicaban, o que los PMAs y otros países en desarrollo debían tener los primeros derechos en la asignación de Contingentes Arancelarios. Además se señaló que el acceso al mercado no era en sí suficiente para algunos países; también se requería asistencia financiera y técnica para aumentar su capacidad de exportación a fin de aprovechar las oportunidades comerciales.

• O Entre otras materias consideradas de particular relevancia en lo que respecta al TED se incluía la asistencia a los países en desarrollo para participar efectivamente en los procesos de solución de controversias de la OMC, la importancia de los períodos de transición más largos, la nivelación del campo de acción en términos del actual desequilibrio en los derechos y obligaciones reales entre los países desarrollados y en desarrollo en varias áreas (por ejemplo, uso de subvenciones a las exportaciones, habilidad para cambiar entre ayuda destinada a un producto específico y aquella no destinada a un producto específico sin tener en efecto las restricciones de los límites de minimis), la obligación de cumplir con los compromisos asumidos previamente en cuanto a esforzarse al máximo en materia de asistencia técnica.

Necesidades de análisis respecto del TED

La reunión recomendó varios tipos de análisis sobre medidas de TED. Un área de trabajo sería analizar más estrechamente los efectos de las formas actuales de TED a fin de identificar a los países que se beneficiaron, dónde surgieron problemas y qué formas fueron inadecuadas o inapropiadas y que por lo tanto deben reconsiderarse. Una materia fundamental abordada fue qué países serían elegibles para distintos tipos de TED; por consiguiente, se requería análisis sobre los distintos criterios que podrían aplicarse. Era necesario un análisis de las medidas específicas discutidas precedentemente para comprender plenamente sus repercusiones. Por ejemplo, la idea de permitir a los países en desarrollo promediar sus aranceles para productos alimenticios básicos a lo largo de un período de tiempo a fin de enfrentar el impacto que causaban a sus productores los precios mundiales fluctuantes, requeriría análisis en lo relativo a sus efectos potenciales en los niveles de los aranceles, en los precios y en la producción a nivel nacional, y en los precios y flujos comerciales a nivel mundial.

La Decisión Ministerial de Marrakech sobre las Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma en los Países Menos Adelantados y en los Países en Desarrollo Importadores Netos de Productos Alimenticios

En la reunión se señaló que aunque los compromisos de la Decisión se habían cumplido técnicamente, no se había logrado abordar de manera adecuada las inquietudes de los países en desarrollo importadores de productos alimenticios. Se señalaron varias razones de este fracaso. En primer lugar, en la Decisión no se definió con claridad el problema. Se buscaba en esencia compensar a los países por los "efectos negativos" del programa de reforma, sin definir cuales eran esos efectos negativos, lo que dejaba espacio para diferentes interpretaciones. Además, se señaló que la Decisión no asignó los derechos y las responsabilidades de los distintos actores. En la reunión se identificaron cuatro áreas en las que se requería trabajo adicional para que la Decisión fuera más concreta y vinculante:

• Mayor precisión en la definición del problema. En este sentido, en la reunión se convino en general en que el objetivo de la Decisión era abordar la expectativa de una facturación más elevada por concepto de importación de alimentos como resultado de la reducción de la ayuda interna y de las subvenciones a las exportaciones por parte de los países desarrollados. La mayoría de los expertos convino en que la Decisión debía abordar las necesidades de los países para hacer frente a los cambios en su capacidad para importar alimentos;

• Identificación de un mecanismo de activación automático. Se señaló que la Decisión requería, en efecto, una prueba de los daños y de la causalidad derivada de la implementación del proceso de reforma, lo que era muy difícil de establecer dada la multiplicidad de factores que podían afectar los precios y los flujos comerciales agrícolas^[96]. Varios expertos opinaron que debía considerarse un mecanismo de activación automático relacionado con los costos unitarios de las importaciones "antes que pasar tres años debatiendo sobre las razones del alza de los precios internacionales de los productos alimenticios en el período 1995-96";

• Especificación de las responsabilidades de las distintas partes (por ejemplo, la OMC, las instituciones financieras internacionales, los países exportadores). En este sentido, se pensó que debería realizarse un análisis respecto de si era posible asignar a la OMC una función central en la implementación de la Decisión, que fuera más allá del mero control del cumplimiento;

• Establecimiento de un mecanismo eficaz de implementación. Algunos expertos sugirieron que debía considerarse la creación de un fondo rotatorio especial con el fin de otorgar ayuda y/o compensación. Otros sugirieron que se considerara un tipo de plan de seguro que pudiera ser de beneficio mutuo para importadores y exportadores;

Otras dificultades operacionales de la Decisión que se identificaron tienen relación con la definición de qué productos básicos deben incluirse y qué países son los que cumplen con los requisitos para obtener asistencia. Se estableció que éstas son áreas que requieren mayor análisis.

Se señaló en la reunión que algunos países en desarrollo importadores de productos alimenticios habían enfrentado problemas desde la implementación del Acuerdo sobre la Agricultura, entre los que se incluían mayores gastos en importación de alimentos, embarques de ayuda alimentaria pro-cíclicos (la ayuda alimentaria era abundante cuando los precios mundiales eran bajos pero se reducía cuando los precios aumentaban), y flujos de ayuda extranjera en declinación. Debían identificarse, en el contexto del Convenio sobre Ayuda Alimentaria y de la OMC, formas de prevenir la reducción de la ayuda alimentaria en tiempos de necesidad.

4. Necesidades de Asistencia Técnica

En la reunión se observó que las nuevas negociaciones sobre agricultura habían aumentado las necesidades de asistencia técnica de muchos países en desarrollo. Se señaló que aún no había una buena comprensión del Acuerdo sobre la Agricultura ni de los Acuerdos de la Ronda de Uruguay relacionados, y que la complejidad de los requerimientos de entrega de información sobrepasaba la capacidad institucional de muchos países en desarrollo. Se recordó ante la reunión que cerca de la mitad de los actuales Miembros de la OMC se habían adherido a la OMC durante o después de la Ronda de Uruguay y que no habían participado en las negociaciones. Por consiguiente, tenían poca experiencia en la Organización y carecían de recuerdos de negociaciones anteriores a nivel de institución. La reunión acordó que estos países en particular necesitaban asistencia práctica en materias de índole legal y de análisis relacionadas con las nuevas negociaciones.

La reunión instó a los distintos organismos internacionales a trabajar más estrechamente en lo que respecta a la entrega de un paquete coherente de asistencia técnica, con el fin de utilizar de manera más eficiente sus recursos limitados y de satisfacer mejor las necesidades de los beneficiarios. Se reconoció la enorme diversidad de intereses y necesidades entre los países en desarrollo y se instó a los organismos a considerar esta diversidad al preparar sus actividades de asistencia técnica. Se convino en que los distintos organismos debían dar una pauta concreta a los donantes en cuando a las prácticas adecuadas para la creación de capacidad. En tanto se recordó la importancia de la diversidad de puntos de vista, la reunión acordó que los organismos debían coordinar sus esfuerzos en materia de análisis y creación de capacidad a fin de evitar una duplicación excesiva.

Teniendo presente una distinción entre asistencia técnica "tangible" (creación de capacidad física y operativa) e "intangible" (trabajo de información, capacitación y asesoría), la reunión analizó las siguientes áreas principales para la entrega de asistencia técnica:

• Mejoramiento del conocimiento del sistema comercial por parte de los países en desarrollo. Se observó en la reunión que había una necesidad constante de capacitación en esta área, en particular dado el rápido ritmo de cambio asociado y la inexperiencia en materias comerciales multilaterales del personal profesional de los ministerios de agricultura y de relaciones exteriores de muchos países en desarrollo. Se convino en que los seminarios de información y las negociaciones simuladas eran importantes ejercicios de capacitación, pero se enfatizó que la creación de capacidad involucraba mucho más que eso. Las medidas sanitarias y fitosanitarias y las barreras técnicas al comercio se identificaron como áreas específicas en que los países en desarrollo requerían asistencia técnica;

• Formulación de propuestas para las negociaciones. En la reunión se señaló que muchos países en desarrollo necesitaban asistencia en cuanto a la formulación de propuestas para las negociaciones, sobre la base de un análisis sólido respecto de qué sería del propio interés nacional. Se recordó a la reunión que el otorgamiento de una asistencia más integral en la formulación de políticas no era materia de unos pocos días, que se requería un compromiso a largo plazo;

• Comprensión de las repercusiones de las propuestas. La reunión convino en que se necesitaba hacer un análisis del impacto de los acuerdos existentes y de las repercusiones de las propuestas alternativas para facilitar el proceso de negociaciones. Pocos países en desarrollo tenían la capacidad de realizar esos análisis. Se señaló que algo de este tipo de asistencia se estaba proporcionando sobre la base del trabajo de análisis realizado por la FAO, la UNCTAD, el Banco Mundial, la OCDE y otros. La reunión convino en que se requería un esfuerzo más coordinado. Se señaló que los organismos debían proporcionar a los países en desarrollo la información y el análisis que requerían para evaluar por sí mismos las repercusiones de las propuestas alternativas de negociación;

• Mejoramiento de la capacidad de exportación. La reunión acordó que los países en desarrollo, en particular los PMAs, necesitaban formas "tangibles" de asistencia a fin de mejorar la competitividad y la capacidad de exportación de sus economías. Respecto de estos países, la impresión fue que la liberalización del comercio y la capacitación no serían suficientes para hacer frente a sus complejas necesidades de desarrollo. Los organismos internacionales debían combinar su experiencia sobre la materia a fin de ayudar a los países en esta área;

• Fortalecimiento de las instituciones nacionales. Se señaló que aunque el comercio agrícola era de crucial importancia, sólo constituía una parte del programa de desarrollo de un país. Además, muchas materias de vital importancia para el sector agrícola, eran de naturaleza intersectorial, por ejemplo, estabilidad macroeconómica, instituciones legales eficientes, infraestructura adecuada, educación y capacitación técnica. Por consiguiente, hacía falta también centrarse en temas más amplios relativos a la creación de capacidad institucional. En este contexto, la reunión acordó que los organismos debían ayudar a promover una mejor coordinación entre los ministerios de agricultura, industria, comercio y hacienda de los países en desarrollo a fin de garantizar que en las posturas de cada país hubiera equilibrio de intereses y que la agenda comercial fuera parte de una estructura de desarrollo integral.