2 EXPERIENCIA EN MATERIA DE APLICACIÓN DE LOS ACUERDOS DE LA OMC

2.1 Acceso a los mercados

Durante los años setenta y ochenta, una serie de restricciones arancelarias y de restricciones cuantitativas del comercio protegieron a las industrias de sustitución de las importaciones de Fiji. El primer paso en el desmantelamiento de este sistema comenzó en 1989, cuando se eliminaron los controles de las licencias de importación para 34 productos alimenticios. Al entrar a formar parte de la OMC en 1996, Fiji optó por ofrecer consolidaciones al tipo máximo en vez de recurrir a la arancelización. Eligió un tipo consolidado único de 40 por ciento para todos los productos agrícolas, excepto para el arroz y la leche en polvo (consolidados al 60 por ciento, que se reducirá al 46 por ciento en 2005).

Para 1994, se habían eliminado todas las licencias para los productos agropecuarios y se reemplazaron con aranceles. En ese momento, la mayor parte de los aranceles no proteccionistas se fijaron en un 10 por ciento y la mayoría de los aranceles proteccionistas en un 20 por ciento. Una excepción fue el arroz blanco, que tenía un arancel proteccionista del 40 por ciento. Los aranceles altos para el arroz tenían por objeto proporcionar a los agricultores una protección continua y proteger la industria molinera del arroz de embarque. Al mismo tiempo, se permitió la entrada con franquicia para todos los insumos agrícolas, o estaban sujetos a un derecho de sólo el 10 por ciento.

En los siguientes presupuestos nacionales se simplificó y redujo la estructura arancelaria. Para 1999, el arancel máximo ad valorem se fijó en un 27 por ciento (por ejemplo, la leche entera). En el presupuesto de 1999 también se redujo el número de las bandas arancelarias de 7 a 4 (0 por ciento, 3 por ciento, 10 por ciento y 27 por ciento). Desde 1992, todas las importaciones han estado sujetas a un impuesto al valor añadido del 10 por ciento.

En los últimos años, ha habido un cierto retroceso en los niveles arancelarios en respuesta a la presión ejercida por los fabricantes locales. El presupuesto de 1998 aumentó a 35 por ciento el arancel proteccionista de muchos artículos fabricados localmente. El nivel general medio corriente de los aranceles era del 27 por ciento, y para la mayoría de los productos agrícolas estaba fijado en un 15 por ciento. Para algunos productos lácteos se había fijado el 27 por ciento. El presupuesto de 2002 aumentó el arancel de los productos cárnicos de 10 por ciento a 27 por ciento. Pero todos los aranceles aplicados a los productos agrícolas y alimenticios entran totalmente dentro de los tipos consolidados de Fiji. Los tipos arancelarios corrientes que se aplican a los productos agrícolas se muestran en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Tipos arancelarios aplicados a productos agropecuarios (%)

También ha habido un cierto retroceso con respecto a la concesión de licencias. El gobierno laborista volvió a imponer en su presupuesto de 2000 las licencias para el arroz de embarque, que la administración interina había eliminado. Las licencias también se utilizaron como un instrumento para alentar la participación de los indígenas de Fiji, como ocurrió con la importación de pollos de los Estados Unidos en 1995. Para los pollos de los Estados Unidos se fijó un contingente de importación de 1 600 toneladas, y sólo a los indígenas se concedieron licencias de importación. Esta medida discriminatoria era incompatible con los compromisos de Fiji en la OMC (párrafo 2 del Artículo 4 del AsA). El gobierno actual ha anunciado que las licencias podrían utilizarse en su programa de “medidas positivas”.

Fiji goza de un acceso exento de derechos para todas sus exportaciones agrícolas destinadas a los mercados de exportación más importantes, Australia y Nueva Zelandia. Antes de la RU, Fiji no tenía restricciones de cupo para las exportaciones agrícolas, aunque el volumen de las exportaciones azucareras a la UE a precios preferenciales es fijo. La RU no estableció cambios en los acuerdos relativos al azúcar.

2.2 Ayuda interna

En su lista de compromisos asumidos en el marco del AsA Fiji no hizo compromisos con respecto a la ayuda interna, de manera que en el futuro tendrá que limitar la ayuda al compartimento verde y a los niveles de minimis. Actualmente el país tiene niveles muy bajos de ayuda interna como subvención a la agricultura (una Medida Global de la Ayuda muy inferior al 10 por ciento de minimis). Aunque en los años setenta y ochenta Fiji tenía una gama de subvenciones a los insumos para fomentar la producción de arroz, cacao, copra y productos lácteos, en su mayor parte se eliminaron en 1992. Toda la ayuda de Fiji que no tiene efectos de distorsión de los precios está notificada con arreglo a los procedimientos del compartimento verde (Kunatuba, 1998, pág. 4).

Aunque el retorno al desarrollo agrícola “dirigido por el gobierno” en el marco de los programas MDPB y PAA sigue siendo muy controvertido en Fiji, es improbable que se hayan violado los compromisos del país contraídos en el marco del AsA, ya que estos programas satisfacen los requisitos generales para las medidas del compartimento verde. Los programas de ayuda a los agricultores han implicado transferencias de ingresos, principalmente a los campesinos, y no han estado vinculados con la producción. No han estado basados sobre los precios corrientes ni sobre los precios de otros factores de producción, ni han estado vinculados a ellos. Aunque el aumento de la producción era uno de sus objetivos, en gran parte no se ha alcanzado.

El programa actual del Ministerio de Agricultura relativo a la investigación, extensión y cuarentena, está exento de todos los compromisos de reducción. Desafortunadamente, desde 1997 estos servicios básicos han disminuido y los recursos financieros del Ministerio se desviaron hacia el MDPB y el PAA.

Al final de la campaña de 1998, la industria azucarera se vio afectada por la peor sequía del siglo. Se inició un programa de rehabilitación de 43 millones de dólares EE.UU., con una subvención del gobierno de 23,7 millones de dólares EE.UU.. En las disposiciones del compartimento verde se permite el socorro en caso de desastres, allí donde la producción disminuye por lo menos en un 30 por ciento con respecto a la media de los tres años anteriores.

Las disposiciones del compartimento verde incluyen los programas regionales de asistencia. Se pueden efectuar pagos para superar las dificultades que enfrentan los productores de las zonas desfavorecidas. Una de las justificaciones principales para el MDPB y el PAA es que los campesinos constituyen un grupo desfavorecido. Ahora el PAA forma parte de la política gubernamental de “medidas positivas”.

Fiji tiene pocas dificultades, incluso con el MDPB y el PAA, para cumplir sus compromisos contraídos en el marco de la medida global de la ayuda (MGA) total corriente. No se considera que las disposiciones de la OMC constituyan una limitación para que Fiji pueda perseguir sus objetivos en materia de política agraria. Sin embargo, hay dificultades relacionadas con su aplicación, que podrían constituir en el futuro una limitación importante. Se pide a los miembros de la OMC que notifiquen anualmente al Comité de Agricultura de la OMC el alcance de su ayuda interna, que incluye todos los niveles de ayuda del compartimento verde, el TED y los niveles de minimis. Desde su entrada en la OMC en 1996 Fiji no ha hecho ninguna notificación, debido principalmente a la falta de capacidad técnica para realizar esta tarea onerosa. Es importante que Fiji la considere como un ejercicio estratégico prioritario, de lo contrario sus opciones en las negociaciones actuales serán limitadas.

2.3 Subvenciones a la exportación y competencia de las exportaciones

Fiji nunca ha utilizado las subvenciones a la exportación como un instrumento de política. Por consiguiente, no tiene compromisos en materia de reducción de subvenciones.

Desde principios de los años noventa la Junta de Comercio e Inversiones de las Islas de Fiji (FITB) ha venido ofreciendo incentivos fiscales interesantes para las actividades comerciales orientadas a las exportaciones. Como parte del presupuesto de 1996, las empresas que producían productos agropecuarios primarios destinados a la exportación estaban habilitadas para recibir incentivos a la exportación durante trece años, renovables por otros cinco. En enero de 2002, el FITB publicó una nueva serie de incentivos para las inversiones en las Islas Fiji, por lo que se permitían a las empresas exportadoras deducciones tributarias sobre los ingresos totales. Por ahora, sólo un pequeño número de inversionistas agrícolas ha aprovechado dichos incentivos, y un número aún menor prosiguió con el proyecto para el cual se habían concedido.

2.4 Normas sanitarias y fitosanitarias

La mayor parte de los mercados de exportación de productos hortícolas de Fiji se cerraron con la eliminación, en 1990, de los fumígenos químicos (dibromuro de etileno) como tratamiento de cuarentena. Fiji se empeñó activamente en la solución de este problema tecnológico y, con la asistencia del USAID, se embarcó en un proyecto de gran envergadura destinado a adquirir la tecnología del tratamiento con aire forzado a alta temperatura (HTFA). Actualmente, cuenta con una instalación de tratamiento de cuarentena a nivel industrial y una floreciente industria de exportación de productos hospederos de la mosca de la fruta. Desafortunadamente, la iniciativa emprendida por Fiji para adoptar la tecnología necesaria no encontró eco en los organismos de reglamentación de los países importadores.

Se suponía que las disposiciones sobre la armonización (artículo 3) y la equivalencia (artículo 4) establecidas en el acuerdo sobre normas sanitarias y fitosanitarias (MSF) darían como resultado la apertura de los mercados a los productos hospederos de la mosca de la fruta de Fiji. Se preveía la aplicación del Acuerdo MSF sobre todo en dos esferas:

• la adopción global de la metodología de Nueva Zelandia para determinar si un producto es, o no, hospedero de la mosca de la fruta;

• la aceptación por parte de Australia y los Estados Unidos del tratamiento de cuarentena HTFA.

Desafortunadamente, estas previsiones aún no se han cumplido.

La metodología de Nueva Zelandia, basada en un procedimiento experimental, no requiere el muestreo de grandes cantidades de fruta. En cambio, el muestreo requerido por las normas de otros países importadores las hacen prohibitivas para una pequeña industria de exportación. Aplicando la metodología de Nueva Zelandia se ha demostrado que una gama de frutas de Fiji no son hospederas de la mosca de la fruta. Como consecuencia, se han negociado acuerdos de cuarentena bilaterales para la exportación de chiles y cucurbitáceas a Nueva Zelandia sin el tratamiento de cuarentena. Fiji, y otros países de las islas del Pacífico, han entablado un pleito a favor de la aceptación general de la metodología de Nueva Zelandia. Después de todo, Nueva Zelandia no tiene moscas de la fruta y la horticultura es la principal industria de exportación. Pero que estos países pequeños dispongan de la competencia y de los recursos necesarios para salir airosos de dicha contienda es otro cantar.

Una vez reanudadas en 1996 las exportaciones de papaya a Nueva Zelandia, se suponía que no tardarían en seguir las exportaciones a Australia. Se estimaba que el mercado de papaya de Australia era cuatro veces mayor que el de Nueva Zelandia y ofrecía una base de mercado para desarrollar una industria de diversificación de las exportaciones de gran envergadura. Australia todavía no ha aprobado el tratamiento HTFA para la papaya de Fiji, pese a que ello constituye una probable violación del acuerdo MSF (armonización y equivalencia). Es improbable que Fiji cuente con la competencia y los recursos necesarios para presentar con posibilidades de éxito en la OMC una demanda contra Australia. Además, desde mayo de 2000, Fiji ha estado en una posición políticamente débil para proceder a tal impugnación. Afortunadamente, pareciera que se marcha hacia una solución satisfactoria sin tener que recurrir a la legislación internacional. En 2001, un oficial del servicio australiano de inspección de cuarentena (AQIS) visitó finalmente Fiji para inspeccionar las instalaciones HTFA y el sistema de producción y comercialización de la papaya. Se ha preparado un proyecto de protocolo que se presentará a las partes interesadas para que formulen sus observaciones.

Curiosamente, el USDA todavía no ha aceptado el tratamiento HTFA para la fruta transportada al Canadá a través de Hawai. El HTFA es una tecnología estadounidense, desarrollada inicialmente para la papaya, y transferida a Fiji en el marco de un programa de la USAID. En junio de 1999, el Servicio de inspección sanitaria vegetal y animal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos envió un equipo a Fiji para inspeccionar las instalaciones HTFA, pero todavía no ha dado su aprobación.

Los problemas en materia de acceso a los mercados surgidos en los últimos años se han agravado con la adopción de nuevos procedimientos relativos a la evaluación del riesgo de plagas y a la consulta a las industrias. En el caso de Australia, el acceso se ha hecho aún más arduo por la falta de directrices claras sobre los requisitos.

También Nueva Zelandia ha establecido procedimientos nuevos y más complejos para la evaluación del riesgo de plagas. Ahora se requieren listas completas y actualizadas de las plagas de un producto básico antes de que se pueda negociar un acuerdo bilateral de cuarentena (ABC). El costo de una lista completa de plagas que satisfaga los requisitos de Nueva Zelandia plantea un problema importante para los productos secundarios. Uno de ellos es la orquídea dendrodium, cortada, que no plantea problema alguno de riesgo de cuarentena a Nueva Zelandia. El Plan estratégico del Consejo de Floricultura de Fiji explica el problema, que radica en la vulnerabilidad de las pequeñas industrias de exportación a las veleidades de los procedimientos de cuarentena de los países importadores más grandes, agravada por las deficiencias de los servicios nacionales en materia de cuarentena.

Las restricciones de Australia no han afectado solamente al material hospedero de la mosca de la fruta. Por ejemplo, el sur de Australia constituye un mercado potencialmente importante para el jengibre de Fiji, pero sus importaciones no se permiten por razones de cuarentena. Una restricción ésta difícil de entender, dado que Fiji exporta jengibre fresco a Hawai, que a su vez es un importante distribuidor de jengibre fresco a América del Norte.

El servicio de cuarentena de Fiji ha tenido dificultad para cumplir con las crecientes exigencias impuestas por el acuerdo MSF. El estudio del sector agrícola, del BDA, presagió en 1996 lo que cabía esperar. Éstos son sus conceptos:

Fiji es uno de los signatarios de la OMC, que impone la obligación de la justificación científica para las medidas fitosanitarias. Pero el servicio está encontrando dificultades para cumplir satisfactoriamente con los requisitos actuales, como puede verse por los problemas que existen con los envíos de berenjenas a Nueva Zelandia y con las exportaciones de chile y mango a Australia. Ha de negociarse y aplicarse un número cada vez mayor de acuerdos bilaterales de cuarentena, se requiere una supervisión reglamentaria de las operaciones de las instalaciones HTFA, han de formularse y aplicarse normas y reglamentos de cuarentena que reduzcan al mínimo los riesgos, faciliten el comercio y permitan el acceso de los agricultores a semillas mejoradas; y se ha de sensibilizar al público sobre la necesidad de la cuarentena. (p. 13)

En general, el servicio de cuarentena de Fiji no se ha ajustado a estas exigencias. Las mayores deficiencias se han manifestado en la preparación oportuna de un protocolo de exportación y en la creación de mecanismos eficaces de evaluación del riesgo de plagas para la importación de material de siembra. En un examen de las instalaciones HTFA hecho últimamente se señalaba lo siguiente:

Al AQIS puede atribuirse el retraso más que quinquenal de la aprobación de la papaya tratada con el procedimiento HTFA ... Pero una parte de la responsabilidad reside en el servicio de cuarentena de Fiji y en su incapacidad de obtener del servicio australiano AQIS los datos necesarios en el momento oportuno. Todavía no se han enviado al AQIS los datos sobre la berenjena para que por lo menos comenzara el largo proceso de aprobación. Se perdió toda una temporada de exportaciones de fruta del pan en espera de la aplicación del proceso de cuarentena. (p. 21)

Solamente las semillas obtenidas a través de Nueva Zelandia y Australia gozan de un acceso fácil a Fiji. El Servicio de cuarentena ha continuado dependiendo de la capacidad técnica de esos países para verificar a fondo la seguridad fitosanitaria del material de siembra importado. Por consiguiente, los horticultores no se han beneficiado del acceso directo a las semillas mejoradas de algunos proveedores como Taiwán. La incapacidad del servicio de cuarentena de Fiji para emprender evaluaciones documentadas sobre el riesgo de plagas también ha negado a las nuevas industrias de exportación de productos de floricultura y hierbas la posibilidad de acceder a los mejores materiales de siembra disponibles. El Consejo de floricultura de Fiji señala las limitaciones encontradas:

Hay grandes incoherencias en los requisitos y procedimientos de cuarentena para la importación comercial de material de siembra para la floricultura. Por ejemplo, en 1997 se concedió a una empresa de Fiji el permiso de importar del mayor proveedor mundial con base en Holanda material para la siembra de anthurium (planta ornamental). Llevó casi dos años la negociación de un protocolo muy estricto y exigente con arreglo al cual se importó dicho material. Ahora bien, de Australia las plantas de anthurium pueden importarse a Fiji prácticamente sin restricciones. Según los industriales de Fiji, esto comporta un riesgo de enfermedades mucho mayor que las importaciones provenientes de los prestigiosos viveros de Holanda. (Consejo de floricultura de Fiji, 2000, p. 23)

En síntesis, los progresos lentos del proceso de aprobación de la cuarentena para los productos de Fiji pueden explicarse en parte por el hecho de que son productos secundarios de un país pequeño y políticamente débil. Productos a los que se otorga un bajo grado de prioridad a la hora de asignar los escasos recursos a las evaluaciones del riesgo de plagas. Pero también es verdad que Fiji no se ha movido suficientemente para activar el proceso entre los funcionarios encargados de la cuarentena en los países importadores. La industria se queja de que el Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca de Fiji (MAFF) ha procedido con lentitud en la entrega de los datos requeridos por los países importadores, y cuando finalmente los ha facilitado no los ha presentado en el formato debido. Viendo las cosas retrospectivamente, el servicio de cuarentena del MAFF podría haberse beneficiado de la asistencia técnica para la preparación de los informes que debía presentar a los organismos de los países importadores encargados de la cuarentena. Fiji ha asumido los compromisos que suponía el acuerdo MSF sin contar con los cambios necesarios en los recursos humanos y las estructuras institucionales. Aunque con retraso, se requiere una asistencia técnica importante para que se puedan efectuar los cambios. Pero para ello hace falta un compromiso político por parte del gobierno.

El Secretario Permanente de Agricultura resume de la siguiente manera las desventajas que comporta la aplicación del acuerdo MSF en países pequeños como Fiji:

A través del Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias, la OMC impone a todos países miembros la obligación de ofrecer una justificación científica de las medidas sanitarias y fitosanitarias que se utilizan para bloquear el comercio. Ahora bien, es muy difícil demostrar que las restricciones de cuarentena se están utilizando en realidad como un obstáculo al comercio. Fiji todavía no ha recurrido a los procedimientos de solución de diferencias de la OMC, aunque al parecer tendría buenas razones para hacerlo. Actualmente está pidiendo asistencia técnica a las autoridades de Nueva Zelandia, que se financiaría con cargo a diversos donantes. Pero para llegar a acuerdos satisfactorios en materia de cuarentena hace falta buena voluntad y cooperación entre todas las partes. La experiencia de Fiji es que tal cooperación lamentablemente no siempre existe. (Kunatuba, 1998, p. 9)

2.5 Medidas de salvaguardia

Como Fiji eligió las consolidaciones del tipo máximo, no tiene derecho a utilizar las SGE, pero tampoco las SGE de otros países han tenido efecto alguno en las exportaciones agropecuarias de Fiji.

Dada la inestabilidad del comercio agrícola en países pequeños como Fiji, hacen falta salvaguardias generales (medidas antidumping, subvenciones y medidas compensatorias, salvaguardias de emergencia, etc.). Pero es difícil utilizar estos mecanismos cuando se requieren muchas condiciones y procedimientos engorrosos. En efecto, Fiji todavía no cuenta con una legislación antidumping acorde con el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay debido precisamente a la falta de capacidad técnica y de recursos. Kunatuba señala que “la aplicación de estos procedimientos resultará difícil para Fiji, que sólo cuenta con una capacidad jurídica limitada y ningún representante permanente en Ginebra” (p. 10).

2.6 Inocuidad y calidad de los alimentos

El Codex Alimentarius determina las normas de calidad para los alimentos. La mayoría de las grandes empresas de transformación de alimentos de Fiji se ajustan a esas normas, pero algunas operaciones de transformación y manipulación más pequeñas, no. Fiji no dispone de los recursos financieros y técnicos necesarios para imponer el cumplimiento del Codex a las empresas. Y así, al no cumplirse al pie de la letra las disposiciones del Codex en el país, no se han podido aplicar sus normas a las importaciones, lo cual deja a Fiji expuesto al dumping de alimentos de segunda.

Las limitaciones con respecto a la aplicación del Codex Alimentarius, que no permiten a Fiji defenderse ante posibles problemas relacionados con la calidad de los alimentos importados, se reflejan en los productos cárnicos, particularmente la carne de oveja procedente de Nueva Zelandia. Los Países insulares del Pacífico representan un mercado de 30 millones de dólares EE.UU. para estos cortes de carne de segunda clase, que crean importantes problemas de salud a causa de su alto contenido de grasa. El gobierno laborista, preocupado por las consecuencias que pueden derivarse para la salud a raíz de las importaciones de carne de oveja de segunda, en el Presupuesto de 2000 prohibió que se importaran las paredes abdominales del carnero. Los exportadores de carne de Nueva Zelandia han alegado que ese tipo de prohibiciones no era legal en el marco de la OMC. De ser así, el AsA entrañaría consecuencias graves para los segmentos de la comunidad con menores ingresos. En un reciente artículo del Fiji Times se leía lo siguiente:

Ayer surgió la preocupación acerca de la importación de cortes de carnes grasas de oveja y de carnero por parte de Fiji. En un informe de la AFP de Auckland se afirma que después del golpe de mayo se había suprimido la prohibición de dichos productos. El informe continúa diciendo que Nueva Zelandia siempre ha exportado los cortes más caros a Europa y a sus propios mercados mientras que cantidades grandes de hueso y grasa van a terminar en los países insulares del Pacífico. El informe indica que ahora la adicción a dichos productos está comenzando a tener graves consecuencias diplomáticas en toda la región. El Ministro de Salud Pública, Pita Nacuva, dijo que, por lo que él sabía, la prohibición de tales productos, sobre todo las paredes abdominales del cordero y el carnero, seguía en vigor. “De haberse suprimido, estaría realmente preocupado”, dijo. “No son productos buenos para la salud y han contribuido a producir muchas enfermedades en Fiji”. (Fiji Times, 25 de marzo de 2002)

2.7 Derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio

Los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) de interés para Fiji se refieren a los usos comerciales de productos tradicionales. Entre los ejemplos de productos tradicionales explotados comercialmente por empresas farmacéuticas multinacionales figuran el kava (Piper methysticum) y el kura (Morinda citrifolia). En Fiji no existe todavía una legislación sobre los derechos de propiedad intelectual. El Secretario Permanente de Agricultura señala que “éste es otro aspecto en el que Fiji tiene que ponerse al día y recibir asesoramiento antes de emprender nuevas reformas del comercio” (Kunatuba, 1999, p. 10). Fiji no sólo tiene que redactar una legislación conforme a los ADPIC y hacerla aprobar por el Parlamento, sino que tiene además otras cuestiones que resolver. Por ejemplo, necesita competencia jurídica y recursos en algunos campos para enmendar, preparar y hacer cumplir la nueva legislación. En el último año, Fiji ha tenido que vérselas con otras prioridades constitucionales y jurídicas inmediatas.