En futuras negociaciones agrícolas Filipinas ratifica plenamente la posición de la ASEAN con respecto al trato especial y diferenciado de los países en desarrollo en el comercio mundial agropecuario. Desde el punto de vista nacional, Filipinas centra su atención en el alivio de la pobreza, la seguridad alimentaria y el ofrecimiento de oportunidades de empleo, como metas primordiales de los arreglos comerciales multilaterales. Todos estos temas se examinan en forma más pormenorizada en la presente sección.
5.1 Posición de la ASEAN
Filipinas “ratifica firme y plenamente” (como se dice en la declaración de la República de Filipinas entregada al período de sesiones especial del Comité de Agricultura, en la reunión extraoficial del 4-6 de febrero de 2002) la propuesta presentada por la ASEAN, sobre el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo en el comercio mundial agropecuario (G/AG/NG/W55). La cuestión fundamental es que las reglas de juego para los países en desarrollo y los países desarrollados siguen siendo todavía sustancialmente diferentes. Por consiguiente, la propuesta de la ASEAN propugna la necesidad de conceder un trato especial y diferenciado a los países en desarrollo que tenga en cuenta los principios del comercio leal y la necesidad de lograr reglas de juego uniformes para todos los miembros de la OMC. En los párrafos siguientes se expone la propuesta de la ASEAN.
Trato especial y diferenciado
Como se indica en la propuesta de la ASEAN, “el objetivo principal del TED es establecer una competencia equitativa y leal allí donde las condiciones estructurales son diferentes para los distintos países. El párrafo 5 de la “Cláusula de habilitación” expresa el espíritu del TED”.
La situación de subdesarrollo de la agricultura de los países en desarrollo hace que sea difícil aplicar las reformas en el mismo nivel y con el mismo ritmo que en los países desarrollados. Con esta premisa, el acuerdo debe conceder a los países en desarrollo más tiempo para adoptar las reformas de una manera diferenciada y más gradual. La flexibilidad en cuanto al calendario para la ejecución de los compromisos es esencial pero no suficiente. Lo más importante es que la naturaleza, profundidad y sustancia de los compromisos sean también diferentes.
Subvenciones a la exportación
Con respecto a las subvenciones a la exportación, la ASEAN propone que “como primera obligación general, los países desarrollados eliminen inmediatamente todas las formas de subvenciones a la exportación y se comprometan a su prohibición incondicional”.
En cambio, se debe dar a los países en desarrollo el derecho de continuar utilizando la flexibilidad de que gozan actualmente con respecto a las subvenciones a la exportación (artículo 9.4).
Ayuda interna
Una conquista importante en la RU es la inclusión de las políticas de ayuda interna en la agricultura. Sin embargo, la propuesta de la ASEAN sostiene que en el AsA las reglas y disciplinas sobre la ayuda interna se formularon teniendo más en cuenta las políticas de los países desarrollados. Esto ha causado importantes desequilibrios entre los países desarrollados y los países en desarrollo en materia de obligaciones y compromisos.
A los países en desarrollo que tenían pocas subvenciones internas con efecto de distorsión del comercio, o ninguna se les permite otorgar un máximo de 10 por ciento de ayuda interna a productos específicos y otro 10 por ciento de ayuda interna no referida a productos específicos. En cambio, los países desarrollados no están sujetos a un límite máximo efectivo, sino que deben rebajar las subvenciones que distorsionan el comercio (MGA) en un 20 por ciento dentro de un plazo de seis años.
Se sabe que la mayoría de los países desarrollados son países que aplican grandes subvenciones. Esto significa que tienen una clara ventaja porque todavía pueden mantener el 80 por ciento de sus subvenciones que no distorsionan el comercio. En cambio, los países en desarrollo que no habían aplicado medidas de ayuda interna con efecto de distorsión del comercio pueden subvencionar a sus agricultores en un nivel no superior al 20 por ciento del valor total de su producción agropecuaria.
La propuesta de la ASEAN sugiere que se ponga remedio a esta situación de desequilibrio teniendo en cuenta lo siguiente:
Con respecto a los países desarrollados:
1. Los países desarrollados deben comprometerse a un pago parcial sustancial de la ayuda total y específica a partir de un determinado período de base en términos absolutos. La MGA restante debería estar sujeta a una reducción gradual hasta su total eliminación. Este nivel de compromiso haría que cualquier tendencia a aplicar subvenciones a la exportación (para resolver el problema perenne de la superproducción debido a subvenciones desenfrenadas) se transforma en una cuestión puramente teórica.
2. El carácter global de los compromisos de reducción de la MGA del presente acuerdo ha permitido a los países cumplirlos mediante un ajuste de las políticas que introducían cambios en un número limitado de sectores mientras conservaban los regímenes de ayuda en otros, particularmente en el sector de los productos más sensibles. En la próxima fase los compromisos de reducción deben realizarse por lo tanto en forma detallada para tener la seguridad de que todos los sectores están incluidos en las disciplinas multilaterales y evitar distorsiones mayores en el nivel de ayuda otorgado a los distintos productos.
3. La categoría de las medidas de ayuda del compartimento azul, o sea la ayuda interna otorgada en el marco de programas que limitan la producción, debe estar sujeta a compromisos de reducción sustancial semejantes con miras a su eliminación total.
4. Dado que sus niveles de MGA son ya altos, a los países desarrollados no se les debería seguir permitiendo tener una flexibilidad adicional para aplicar el nivel de minimis.
5. Además, los criterios establecidos en el Anexo 2 del presente acuerdo para las medidas del compartimento verde deben revisarse para tener la seguridad de que satisfacen el requisito fundamental de no tener efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción. La revisión debería asegurar también que los elementos contenidos en el compartimento verde sean más sensibles a las necesidades de los países en desarrollo, particularmente a las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria.
6. Debería haber un tope máximo en el presupuesto de los países desarrollados asignado a las medidas del compartimento verde.
Con respecto a los países en desarrollo, la ayuda interna continuará siendo un instrumento de vital importancia para sus iniciativas encaminadas a desarrollar los sectores agropecuarios, que es un objetivo a largo plazo y legítimo. Un trato especial y diferenciado significativo debe dar a los países en desarrollo la flexibilidad de aplicar políticas y estrategias que les permitan satisfacer sus aspiraciones de desarrollo agrícola.
Como se afirma en la propuesta de la ASEAN, presentamos a continuación algunos elementos fundamentales del trato especial y diferenciado que continuarían siendo pertinentes de las necesidades de los países en desarrollo:
1. Las medidas oficiales de asistencia, directa o indirecta, destinada a fomentar el desarrollo agrícola y rural que forma parte integral de los programas de desarrollo de los países en desarrollo, incluidas las subvenciones a la inversión y las subvenciones a los insumos agrícolas, como se especifica en el artículo 6.2 del presente acuerdo, deberán quedar eximidas de los compromisos de reducción de la ayuda interna durante la próxima fase del programa de reformas.
2. Las medidas encaminadas a promover la diversificación agrícola deberán estar exentas de los compromisos de reducción.
3. El concepto y el umbral de minimis deberán continuar aplicándose pero solamente para los países en desarrollo.
4. A los países en desarrollo se debe dar un grado efectivo y significativo de autonomía para utilizar los instrumentos normativos necesarios para abordar los problemas de seguridad alimentaria.
5. Además, el acuerdo deberá poder hacer una diferenciación apropiada entre las medidas internas que se traducen en una superproducción y en la capacidad de obtener un nicho en el mercado internacional, y aquellas otras destinadas a hacer frente a los problemas de seguridad alimentaria de los países en desarrollo.
Acceso a los mercados
Las cuestiones relativas al acceso a los mercados citadas en la propuesta de la ASEAN giran en torno a cuatro esferas: 1) disparidades arancelarias; 2) crestas y progresividad arancelarias en los productos tropicales 3) salvaguardias especiales; y 4) sistema generalizado de preferencias (SGP).
La posición de la ASEAN propone que se aclaren las reglas sobre los contingentes arancelarios para tener la seguridad de su asignación y administración no discriminatorias, incluyendo entre otras cosas las disciplinas que rigen las operaciones de las empresas comerciales del Estado. Además, deben eliminarse las disparidades arancelarias, y los países desarrollados han de comprometerse a efectuar mayores reducciones de los aranceles.
Los productos tropicales siguen teniendo dificultad para entrar en los mercados de los países desarrollados. Esto se debe principalmente a los altos aranceles aplicados por dichos países. Se ha de perseguir la plena liberalización del comercio de los productos tropicales mediante ulteriores reducciones arancelarias y la eliminación de las crestas y progresividad arancelarias aplicadas a dichos productos.
La ASEAN propone que los países en desarrollo tengan también compromisos y modalidades diferentes, según proceda, en el ámbito del acceso a los mercados. También se sugiere que los países en desarrollo puedan continuar aplicando las salvaguardias especiales.
El carácter concesionario del SGP y la reciente tendencia de imponer condiciones al SGP llevan a la no aceptación de los principios fundamentales del sistema que son la no discriminación y la no reciprocidad. También provocan condiciones imprevisibles para el acceso a los mercados de los países en desarrollo. Para corregir esta situación, la ASEAN propone que “los principios del SGP ya incorporados en la cláusula de habilitación sean reelaborados y mantenidos en el marco del acuerdo, con el compromiso explícito de los países desarrollados de ajustarse a los principios fundamentales del SGP”.
5.2 Posición filipina
Además de la posición de la ASEAN que puntualiza los desequilibrios del acuerdo actual, las siguientes reflexiones señalan otras cuestiones que reflejan la posición de Filipinas en la próxima fase del proceso de reforma del comercio agrícola mundial.
La seguridad alimentaria es un derecho humano básico independiente de la raza, nacionalidad, o religión. No se puede lograr un desarrollo genuino sin asegurar primeramente un acceso material y económico sostenido a los suministros alimentarios para todos los miembros de las poblaciones, particularmente los pobres. También se destaca el acceso económico, porque la seguridad alimentaria tiene que ver con la solución del problema de la pobreza, y ésta está relacionada con las cuestiones de desempleo. En los países en desarrollo como Filipinas, éste es un fenómeno primordialmente rural. Se estima que el 77 por ciento de las personas pobres y aquejadas de inseguridad alimentaria de Filipinas vive en las zonas rurales.
La mayoría de los países en desarrollo ha adherido al sistema comercial multilateral principalmente a causa de las expectativas y aspiraciones que tenían de que sus necesidades de desarrollo podían abordarse en la fase inicial de reforma incluida en el presente acuerdo. Los largos plazos concedidos para la aplicación de los compromisos no fueron suficientes para secundar sus iniciativas de desarrollo. Además, los desequilibrios del acuerdo actual han socavado todos los esfuerzos de desarrollo (iniciativas razonables de reforma interna de los países en desarrollo) lo cual ha agravado ulteriormente la seguridad alimentaria y la pobreza.
Por consiguiente, para que los países en desarrollo como Filipinas puedan participar significativamente en el comercio agrícola mundial, debe haber una flexibilidad apropiada, suficiente y necesaria para aplicar las políticas de desarrollo rural, erradicación de la pobreza y seguridad alimentaria. Filipinas también propone que “las disposiciones relativas a la seguridad alimentaria en cualquier acuerdo futuro aseguren una apropiada diferenciación entre las medidas de ayuda interna que distorsionan indebidamente la producción y el comercio, las que se orientan legítimamente a resolver los problemas de seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza” (Conceptos tomados de la Declaración de Filipinas, presentada por el Dr. Segfredo R. Serrano, Secretario Adjunto para Políticas y Planificación, del Departamento de Agricultura, antes del período de sesiones especial sobre negociaciones del Comité de Agricultura de la OMC de julio de 2001 en Ginebra, Suiza).
Filipinas presentó tres propuestas principales a los países en desarrollo:
Para que estos países logren sus objetivos de desarrollo y prosigan el proceso de reforma se necesitan reformas normativas internas que estén en plena consonancia con la total liberalización del comercio en los países en desarrollo.
1. Las reformas de la política interna son fundamentales. Sin embargo, como ya se ha indicado, los desequilibrios del presente acuerdo hacen que tales reformas resulten inútiles. Hasta que no se corrijan dichos desequilibrios, se debe otorgar a Filipinas y a los otros países en desarrollo las necesarias flexibilidades, muy particularmente en las esferas de la pobreza y la seguridad alimentaria.
Unas políticas comerciales más liberales mejorarán la seguridad alimentaria - de hecho, la seguridad alimentaria “mundial”, y el bienestar general de los consumidores, a través de la reducción de las distorsiones comerciales, que conduzca a una mejor asignación de los recursos, etc.
2. Se debe dar ayuda interna y protección a la vasta mayoría pobre de la población, que se encuentra principalmente en las zonas rurales. La ayuda y protección dadas a estos grandes sectores de la población no distorsionarían significativamente los mercados mundiales dadas las limitaciones presupuestarias de los países en desarrollo y sus reducidas cuotas de mercado. Aunque es inevitable que se produzcan crisis de ajuste derivados del proceso de reforma, Filipinas sostiene que las reformas internas deben tener la precedencia (seguridad alimentaria y alivio de la pobreza). Filipinas no apoya ni suscribe la opinión de que el aumento de la pobreza, de la inseguridad alimentaria y de las desigualdades, sean costos necesarios del desarrollo, ni siquiera con carácter temporal.
Junto con las reformas de las políticas internas y con la aplicación de políticas comerciales más liberales, la ayuda alimentaria y otras medidas semejantes pueden abordar adecuadamente la seguridad alimentaria de los países en desarrollo.
3. La ayuda alimentaria contribuye a resolver situaciones de seguridad alimentaria. Pero no contribuye a resolver la necesidad fundamental de un entorno comercial leal, que es el fruto de normas equilibradas y de disciplinas estrictas contra las distorsiones y elusiones. Si no se tiene en cuenta esta necesidad fundamental, la ayuda alimentaria y otros tipos de asistencia técnica podrían llegar a ser ineficaces y bloquear incluso el potencial creativo y productivo de los países en desarrollo.
La inseguridad alimentaria es también muy diferente de la inseguridad respecto al acceso a los mercados. Ambos continúan afectando exclusivamente a los países en desarrollo como Filipinas.
Acceso a los mercados
Filipinas propone que más allá del clamor de otros países en desarrollo por un mayor acceso a los mercados de los países desarrollados, los compromisos en materia de acceso a los mercados asumidos por los miembros deben estar en proporción a la cantidad de distorsiones comerciales que contaminan el entorno del comercio agrícola mundial. En este sentido el TED todavía tiene que aplicarse plenamente.
Por consiguiente, el problema va más allá del acceso a los mercados y se centra más en la realización de un TED eficaz.
Ayuda interna y subvenciones a la exportación
Los compromisos internos (por ejemplo de redes de seguridad y ayuda interna) se hicieron a las principales partes interesadas en los sectores agrícola y pesquero. Sin embargo, el cumplimiento de esos compromisos ha sido en general deficiente. Con respecto a las redes de seguridad material (infraestructura, inversiones públicas que mejoran la competitividad), el cumplimiento se estima en sólo un 40 por ciento. Sin embargo, la ayuda interna representa solamente un 4 por ciento del valor agregado bruto en la agricultura, lo que es considerablemente bajo dado que el límite de la ayuda interna a productos específicos permitido es del 10 por ciento y de otro 10 por ciento para la ayuda no referida a productos específicos. También hay un retraso de seis años en la promulgación de las necesarias leyes correctivas del comercio relacionadas con la ayuda antidumping, las medidas compensatorias y las medidas de salvaguardia especial, que actualmente no se cumplen.
En cambio, Filipinas tuvo un buen desempeño con respecto al cumplimiento internacional de sus compromisos con respecto al AsA. Dichos compromisos incluían, entre otras cosas, el reemplazo de las restricciones cuantitativas por un sistema de arancelización, la supresión gradual de los aranceles, el establecimiento de mecanismos NOAM.
El gobierno filipino emprendió también un programa unilateral de reforma arancelaria. Salvo para los productos agropecuarios “sensibles”, dicho programa arancelario unilateral condujo a una reducción de los aranceles más allá de los compromisos consolidados en la OMC, por lo cual es posible que no se le dé crédito en futuras negociaciones. En Filipinas se considera que esta política puede haber comprometido su poder de negociación en cualquier tratativa relativa al acceso a los mercados que se haga en el futuro.
A causa de este programa, la capacidad de los sectores agrícola y pesquero se ha visto perjudicada para competir. Lo cual ha debilitado la capacidad del sector para hacer frente a fenómenos naturales negativos (por ejemplo el fenómeno de El Niño), para sobrevivir y competir en los mercados internacionales y nacionales, y superar episodios económicos internacionales imprevisibles (por ejemplo la crisis financiera asiática de 1997).
Por consiguiente, los beneficios que se esperaban del comercio multilateral no se obtuvieron en los últimos seis años de aplicación del GATT-OMC. El sector continúa sufriendo los estragos de la pobreza y el subdesarrollo.
En lo que se refiere a la ayuda interna, Filipinas se hace eco de la propuesta sobre el TED presentada por la ASEAN. Los desequilibrios evidentes tienen que abordarse y ser corregidos para poder continuar con el proceso de reforma. Como ya se ha indicado, los países que otorgan grandes subvenciones pueden retener el 80 por ciento de su MGA, mientras que los países en desarrollo se ven limitados a un 10 por ciento del valor agregado bruto de la agricultura.
Las futuras negociaciones deberán abordar la ampliación de los plazos para los países en desarrollo, y la atención no se debería limitar a solamente las negociaciones relativas al acceso a los mercados. Las negociaciones tendrán que abordar en forma exhaustiva y completa las cuestiones relativas a la ayuda interna y a la competencia de las exportaciones. En general, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo tiene que referirse a reformas significativas e ir al fondo de los compromisos. Para lo cual se requiere la participación activa de los países desarrollados.
El logro de reglas de juego uniformes implica que los países desarrollados se comprometan seriamente a eliminar las fuentes principales de las distorsiones del comercio dentro de un plazo razonable. Se debe hacer hincapié en la necesidad de otorgar flexibilidades con respecto a las políticas y estrategias internas que han de aplicar los países en desarrollo como Filipinas para lograr sus aspiraciones de desarrollo. Este tema ha sido presentado tanto por la propuesta de la ASEAN como por las declaraciones hechas por Filipinas en los períodos de sesiones especiales de negociación de la OMC, examinados anteriormente.
