2 EXPERIENCIA EN MATERIA DE APLICACIÓN DEL ACUERDO SOBRE LA AGRICULTURA

2.1 Acceso a los mercados^[67]

Como se mencionó en la introducción, Indonesia comenzó a abrir su economía a finales del decenio de 1980. Las reformas de política se llevaron a cabo mediante una serie de medidas de desregulación, aplicadas por lo menos una vez cada año, destinadas a transformar los obstáculos no arancelarios en aranceles, racionalizar y reducir los aranceles y eliminar las restricciones a la inversión extranjera.

Un aspecto importante de las reformas de Indonesia es que en su mayor parte se emprendieron unilateralmente. Salvo unas pocas excepciones, los compromisos indonesios en materia de política comercial internacional, como los contraídos con la OMC, la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y la Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (APEC), no hacen más que complementar las reformas que Indonesia había decidido emprender unilateralmente. Las excepciones se refieren a los compromisos contraídos por Indonesia con el FMI. En virtud del componente de ajuste estructural de su carta de intención suscrita con el FMI en 1998, Indonesia se comprometió a introducir un gran número de reformas de política comercial. Algunas de estas reformas van más allá de lo que Indonesia se había propuesto realizar unilateralmente y de lo que había acordado internacionalmente^[68]. Éste es en particular el caso de la agricultura.

Obstáculos no arancelarios a las importaciones

Inicialmente, las reformas comerciales de Indonesia se centraron en las restricciones administradas mediante licencias de importación. En 1990, estas restricciones afectaban a más de 1000 artículos en el código aduanero nacional. En 1996, el número de productos que requerían licencias de importación había disminuido a 200. Desde entonces, el número ha seguido reduciéndose en la medida en que Indonesia aplicaba sus compromisos con la OMC para eliminar todos los obstáculos no arancelarios a los productos consolidados en la OMC.

En lo que se refiere a la agricultura, Indonesia consolidó el 100 por ciento de sus líneas arancelarias, conforme a lo estipulado durante la Ronda Uruguay, y tiene que eliminar todos los obstáculos no arancelarios. Sin embargo, en el período en que se aplicaron los acuerdos de la Ronda Uruguay, ya se habían eliminado muchas de las restricciones mediante licencias que afectaban a la agricultura. Las que quedaban eran:

• Las normas en materia de contenido nacional para las tortas de soja y los productos lácteos. Indonesia acordó eliminarlas en los plazos de tres años y diez años, respectivamente. En realidad, las normas sobre el contenido nacional se eliminaron inmediatamente después de la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay.

• Las restricciones mediante licencias para las bebidas alcohólicas. Estas restricciones todavía no se han eliminado. Dado que las bebidas alcohólicas están clasificadas como productos agrícolas, Indonesia a la postre tendrá que eliminarlas, a menos que no le concedan exenciones especiales^[69].

• Las licencias de importador exclusivo concedidas a los organismos públicos. Indonesia ha concedido derechos exclusivos de importación para el arroz, la soja, el azúcar, el trigo, la harina de trigo y el ajo al Organismo Nacional de Logística Alimentaria (BULOG)^[70]. Además, ha concedido derechos exclusivos de importación de clavos de olor a un organismo comercializador de esta especie (BPPC).

Indonesia notificó a la OMC que BULOG y BPPC eran empresas de comercialización estatales en el sentido del Artículo XVII del GATT. Como consecuencia, los compromisos de Indonesia con la OMC respecto de estos productos consisten en garantizar que las compras de importación no sean discriminatorias y que la diferencia entre el precio interno y el precio mundial quede comprendida en el arancel consolidado para cada producto. Puede ser que en pocas oportunidades (por ejemplo, el azúcar) la diferencia entre el precio interno y el precio mundial se haya acercado al tipo consolidado por Indonesia.

Con excepción de las tortas de soja y los productos lácteos, la Ronda Uruguay no introdujo ningún cambio en el régimen nacional de licencias de importación de productos agrícolas. Mayor importancia tuvo la carta de intención de 1998 suscrita con el FMI. En virtud de ella, el Gobierno acordó eliminar gradualmente todas las restricciones administradas mediante licencias de importación que no pudieran justificarse por motivos de salud, inocuidad, protección del medio ambiente y seguridad. Se incluían en estas restricciones los obstáculos no arancelarios aplicados a los productos industriales no consolidados en la OMC, el monopolio de importación de clavos de olor de BPPC y todos los monopolios de importación de BULOG. La única excepción era el arroz.

Aunque no se le pidió que eliminara el monopolio de las importaciones de arroz ejercido por BULOG, poco tiempo después Indonesia también abrió el comercio de arroz al sector privado. BULOG puede seguir comerciando el arroz y otros productos, pero ha dejado de tener el derecho de importador exclusivo respecto de cualquier producto. Como se examinará más adelante, BULOG sigue cumpliendo una función en la estabilización del precio interno y en la distribución de arroz a los pobres.

Aunque Indonesia eliminó el monopolio de importación de azúcar ejercido por BULOG tal como lo exigía el FMI, posteriormente concedió nuevas licencias que limitaban las importaciones a los elaboradores de azúcar. Según las normas de la OMC relativas a las empresas comerciales del estado, la licencia exclusiva de importación de azúcar concedida a BULOG podía aceptarse. De conformidad con las normas de la OMC en materia de arancelización, las licencias concedidas posteriormente podrían considerarse como obstáculos no arancelarios y habría que eliminarlas.

Aranceles

Durante la Ronda Uruguay, Indonesia consolidó el 92 por ciento de todas las líneas arancelarias industriales y el 100 por ciento de todas las líneas agrícolas. En lo que se refiere a la agricultura, el número de líneas arancelarias consolidadas aumentó a 1 500, frente a las 65 anteriores a la Ronda.

Para los productos industriales, en general la mayoría de los aranceles se consolidaron en una cuantía del 40 por ciento. Para la agricultura, las consolidaciones son bastante más variables y mucho más altas, y se sitúan por término medio en 70 por ciento^[71]. El tipo consolidado medio para la agricultura tiene que reducirse en un 24 por ciento antes de 2005, con una disminución mínima del 10 por ciento por línea arancelaria. Algunos de los tipos consolidados más elevados corresponden a artículos cuya importación no estaba sujeta a obstáculos no arancelarios o que alguna vez estuvieron bajo el control de BULOG (Cuadro 1).

Al igual que en el caso de los obstáculos no arancelarios a las importaciones, la Ronda Uruguay ha tenido muy pocas repercusiones en los aranceles aplicados en Indonesia. En 1995, el promedio aritmético del arancel para la agricultura era del 16 por ciento y estaba por debajo del tipo consolidado medio. Sólo para unos cuantos productos los tipos aplicados y consolidados eran casi iguales. La mayoría de estos productos se habían consolidado en niveles bastante bajos en las rondas anteriores del GATT.

Las bebidas alcohólicas son la excepción. Antes de finales de 2005, los tipos arancelarios consolidados para las bebidas alcohólicas tendrán que reducirse de 170 por ciento a 150 por ciento. Dado que actualmente los tipos arancelarios aplicados son iguales a 170 por ciento, estos tipos también tendrán que reducirse para mantenerlos en un nivel igual o inferior al de los tipos consolidados.

Cuadro 1. Derechos arancelarios consolidados de la OMC para productos agropecuarios sujetos a obstáculos no arancelarios o comercializados anteriormente por BULOG

Fuente: Lista XXI de Indonesia a la OMC

En mayo de 1995, Indonesia dio a conocer un programa de reducciones arancelarias a largo plazo (Pakmei 95), que era mucho más importante para los aranceles que la Ronda Uruguay. Este programa presentaba una lista de reducciones arancelarias anuales, basadas en el nivel del arancel aplicado antes de mayo de 1995 (Cuadro 2). El programa termina en el año 2003, cuando la estructura arancelaria estará compuesta por tres niveles: 0, 5 y 10 por ciento.

La lista Pakmei no es más que una guía para los aranceles futuros^[72]. Además, algunas líneas arancelarias están exoneradas de la lista y tienen objetivos a largo plazo más altos. En particular, éste es el caso de la agricultura. Unas 300 líneas arancelarias, o sea 20 por ciento aproximadamente de todas las líneas agrícolas, están exoneradas de la lista. Muchas de estas líneas se relacionan con las frutas y hortalizas. Como consecuencia, en el último año de la lista, el arancel medio para la agricultura será del 13,2 por ciento, frente a la media del 7,2 por ciento correspondiente a todas las líneas arancelarias.

Cuadro 2. Lista de reducciones arancelarias de Indonesia

La carta de intención de Indonesia con el FMI ha acelerado el ritmo de las reducciones arancelarias para la agricultura y ha dado lugar a aranceles que son inferiores a los previstos en la lista Pakmei de Indonesia. Para atenuar los efectos inflacionarios de la depreciación de la rupia en los precios de los alimentos, en febrero de 1998 el Gobierno acordó reducir al 5 por ciento todos los aranceles aplicados a los alimentos. También se reducirán los aranceles aplicados a todos los productos agrícolas no alimentarios, pero de 5 puntos porcentuales cada año. El objetivo a largo plazo para los aranceles aplicados a los productos agrícolas no alimentarios es llegar a un máximo del 10 por ciento en 2003. Como consecuencia de la carta de intención, el arancel medio de Indonesia aplicado a la agricultura se sitúa ahora en un nivel cercano al 5 por ciento. Este porcentaje es mucho más bajo que el objetivo de Pakmei de 13,2 por ciento en 2003.

El arroz y el azúcar están exonerados del compromiso de Indonesia con el FMI de aplicar aranceles nulos a los artículos alimentarios. Fijados inicialmente en cero, los aranceles al arroz y el azúcar se elevaron cuando se eliminó el monopolio de las importaciones por parte de BULOG. Actualmente, se aplican aranceles del 20 al 25 por ciento a los diferentes tipos de azúcar. Estos aranceles tenían que reducirse en un plazo de tres años, junto con la aplicación de un plan de reestructuración de la industria elaboradora de azúcar, incluido el cierre de los ingenios azucareros estatales ineficientes. En el caso del arroz, el arancel se fijó en términos específicos en 430 rupias/kg hasta finales de agosto de 2000. En ese momento, el equivalente ad valorem del arancel específico se estimó en 30 por ciento. Aunque tenían un carácter provisional, los aranceles aplicados al arroz y el azúcar todavía siguen vigentes.

Acuerdos comerciales regionales

Indonesia es miembro fundador de la ASEAN y participa en la Zona de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA). Salvo unas pocas excepciones, los aranceles aplicados por la AFTA al comercio intrarregional tienen que reducirse a un nivel comprendido entre 0 y 5 por ciento antes de finales de 2002. Al comienzo, se excluyó de las reducciones de la AFTA al 20 por ciento de las líneas arancelarias de Indonesia. Ahora, no se excluye más que al 1 por ciento. Las líneas excluidas se relacionan sobre todo con artículos considerados peligrosos y las bebidas alcohólicas. Las reducciones arancelarias de algunos productos sensibles, como el arroz y el azúcar, se han postergado hasta después de 2002.

Las reducciones de los tipos arancelarios indonesios en la AFTA han seguido de cerca las reducciones de los tipos NMF. Como consecuencia, el margen de preferencia para los asociados comerciales de Indonesia en la ASEAN se ha mantenido en el nivel bastante pequeño del 2,3 por ciento aproximadamente. Este margen probablemente es incluso menor para los productos agrícolas, debido a la brusca reducción arancelaria exigida por la carta de intención suscrita por Indonesia con el FMI. Dado que la mayor parte del comercio de la ASEAN se efectúa con países que no forman parte de dicha asociación, es probable que la AFTA haya tenido pocas repercusiones en Indonesia y otros países de la ASEAN (Feridhanusetyawan y Pangestu, 2001).

Compromisos de acceso especial (contingentes arancelarios)

Durante la Ronda Uruguay, Indonesia aceptó compromisos de acceso especial para el arroz, 70 000 toneladas con un nivel arancelario máximo del 90 por ciento, y los productos lácteos, 414 700 toneladas en equivalente de leche con aranceles de no más de 40 por ciento. Indonesia no estableció procedimientos especiales para administrar sus contingentes arancelarios. En el caso del arroz, BULOG tenía el monopolio de importación y por tanto se encargaba de todas las importaciones, incluidas las comprendidas en el contingente. Para los productos lácteos, Indonesia ya aplicaba un sistema de contenido nacional en virtud del cual la leche nacional y la importada se mezclaban con arreglo a una proporción fija. Los contingentes se asignaban utilizando certificados de absorción de leche que se basaban en el volumen de leche producida en el país utilizado en los productos elaborados.

Actualmente, el nivel de apertura de los mercados de arroz y productos lácteos de Indonesia es bastante amplio. BULOG ha dejado de controlar las importaciones de arroz, y el plan de contenido nacional para los productos lácteos se ha eliminado. Como consecuencia, los importadores pueden importar arroz y productos lácteos con aranceles, o equivalentes arancelarios, inferiores a los tipos arancelarios aplicados a las importaciones comprendidas en el contingente. Como consecuencia, no se necesitan acuerdos especiales sobre contingentes. Desde la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura, las importaciones indonesias de estos productos se han situado muy por encima de los volúmenes del contingente.

Salvaguardia especial y otras medidas comerciales correctivas

La salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura puede utilizarse sólo en el caso de productos para los cuales los obstáculos no arancelarios se han eliminado y se han sustituido por aranceles. Como Indonesia tenía muy pocos obstáculos no arancelarios que eliminar, no pudo recurrir a la salvaguardia especial más que en contadas ocasiones. Según la lista de compromisos de Indonesia ante la OMC, la salvaguardia especial sólo puede utilizarse para los productos lácteos y el clavo de olor. Desde la aplicación de la Ronda Uruguay, Indonesia no ha utilizado la salvaguardia especial.

La Ley nacional de aduanas de 1995 autoriza al Gobierno a adoptar medidas de derechos antidumping y compensatorios siempre que tales medidas sean compatibles con las normas de la OMC. En los años siguientes, el Gobierno introdujo nuevos procedimientos en materia de derechos antidumping y compensatorios y estableció una dependencia encargada de las medidas comerciales correctivas en el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Industria y Comercio. También se han preparado procedimientos de salvaguardia, pero que todavía no han sido aprobados por el Presidente. Hasta la fecha, se han presentado alrededor de 14 peticiones antidumping. Sólo una de ellas se refiere a un producto agrícola, concretamente a la harina de trigo. Aunque el caso de la harina terminó con la determinación positiva de la existencia de dumping y de daño, el Gobierno ha atrasado la imposición de derechos en espera de nuevas investigaciones de interés nacional para Indonesia.

2.2 Ayuda interna

Indonesia mantiene varios programas nacionales clasificados como de ayuda interna en el Acuerdo sobre la Agricultura. Se trata de servicios generales, programas para impulsar el desarrollo agrícola (de investigación y de desarrollo, entre otros), acumulación de existencias y sistemas de precios administrados para algunos productos, y ayuda alimentaria interna^[73]. Con la excepción de los precios administrados, la mayoría de estos programas parecen estar comprendidos en el compartimento verde o en el trato especial y diferenciado, y no tienen que reducirse como consecuencia del Acuerdo sobre la Agricultura. En el cuadro 3 se enumeran los programas del compartimento verde notificados por Indonesia a la OMC.

Cuadro 3 Medidas del compartimento verde de Indonesia

Fuente: Notificación de Indonesia a la OMC relativa a la ayuda interna

La sección correspondiente a la ayuda interna del Acuerdo deja muchas escapatorias; por lo que la mayoría de los países no se ven forzados a emprender cambios de política que reduzcan la ayuda interna. Sin embargo, Indonesia no ofreció un compromiso sobre el “valor global de la ayuda a la agricultura (MGA) y, por consiguiente, no puede conceder a un producto una ayuda que supere la norma de minimis. Dado que en el Acuerdo Indonesia tiene la condición de “país en desarrollo”, la norma es del 10 por ciento. Como se menciona a continuación, es posible que en algunos casos la ayuda interna haya excedido la norma. Al abstenerse del compromiso sobre el valor global de la ayuda, Indonesia podría estar sujeto a mayores disciplinas que los países que contrajeron tal compromiso, aunque estos países ofrecieron niveles de ayuda más elevados.

A continuación se describen algunos de los más importantes programas de ayuda interna de Indonesia.

Subvenciones internas a los alimentos

En atención a la crisis económica, en 1998 el Gobierno introdujo un programa especial de distribución de arroz. En el marco del programa, todos los meses se distribuyen hasta 20 kilogramos de arroz a los hogares necesitados a un precio considerablemente inferior al precio de mercado. El número de familias beneficiarias se fijó inicialmente en 7,4 millones, pero desde entonces este número ha aumentado a 16,8 millones. Actualmente se han presentado nuevas propuestas para duplicar el presupuesto del programa a fin de compensar a los pobres de las reducciones de las subvenciones a los combustibles e introducir varias mejoras administrativas para eliminar el riesgo de fugas y garantizar una mejor selección de los pobres.

Precios administrados

En la sección correspondiente a la ayuda interna del Acuerdo sobre la Agricultura, un sistema político que sostenga los precios a los agricultores puede estar sujeto a compromisos de reducción. Indonesia mantiene precios administrados para el azúcar y el arroz. Si el precio administrado para estos dos productos excede el precio de referencia mundial en más del 10 por ciento (después de tener en cuenta el transporte y los impuestos), se superará la norma de minimis para un producto individual. Es probable que el precio administrado del arroz de Indonesia supere la norma de minimis. Sin embargo, el Gobierno carece de recursos para sostener los precios internos en el nivel administrado. En otras palabras, el sistema ha sido ineficaz para ofrecer a los agricultores la ayuda total que suponía el precio administrado.

BULOG administra un programa de mantenimiento de existencias de arroz que está vinculado al sistema de precios administrados y prevé la compra estacional de arroz. Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura permite la constitución de existencias estatales con fines de seguridad alimentaria, las normas no son claras. Por un lado, se permite el mantenimiento estatal de existencias por motivos de seguridad alimentaria, lo que constituye una medida del compartimento verde. Por el otro, el mantenimiento de existencias pertenece al compartimento ámbar cuando contribuye al sostenimiento de precios a los agricultores. En realidad, la mayoría de los programas acumulan existencias cuando los precios se sitúan en los niveles más bajos durante los meses de apogeo de la cosecha, y de este modo sostienen los precio a los agricultores. Por último, el mantenimiento de existencias podría ser una medida perteneciente al compartimento rojo si prevé exportaciones de existencias a un precio inferior al de compra.

2.3 Políticas de exportación

Subvenciones a la exportación

Indonesia tiene muy pocos programas que pueden clasificarse como de subvención de las exportaciones. En el decenio de 1980, Indonesia aplicó un programa general de créditos para la exportación que fue eliminado. A finales del decenio de 1980 y los primeros años del decenio de 1990, hubo momentos en los que BULOG tuvo que reducir sus existencias y exportar excedentes de arroz a un precio inferior al precio interno. Al mismo tiempo, Indonesia era más o menos autosuficiente en arroz, y algunos años exportaba y otros importaba dicho producto.

Con objeto de dar la mayor flexibilidad posible a los encargados de la formulación de políticas en lo referente a la colocación de existencias, Indonesia decidió contraer un compromiso para las subvenciones de las exportaciones. Las subvenciones de las exportaciones de arroz se consolidaron en las cantidades máximas de 28,3 millones de dólares EE.UU. y 299 750 toneladas en 1995, que en 2004 se había reducido a 21,5 millones de dólares EE.UU. y 257 785 toneladas. Desde la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura, Indonesia no ha subvencionado las exportaciones de arroz.

Restricciones a las exportaciones

De conformidad con la carta de intención suscrita con el FMI, Indonesia acordó eliminar casi todas las restricciones a las exportaciones. En el caso de la agricultura, se incluían los impuestos a la exportación de cuero y la prohibición de las exportaciones de aceite de palma. Esta última fue sustituida por un impuesto del 40 por ciento a la exportación, que al final debería reducirse al 10 por ciento^[74].

2.4 Normas sanitarias y fitosanitarias

En 1996, Indonesia adoptó una nueva ley sobre la inocuidad de los alimentos, en la que se reglamentaban las necesidades de etiquetado y embalaje, los aditivos alimentarios, los residuos de plaguicidas y otros contaminantes (USDA, 2000). En 1999, Indonesia también aprobó una Ley de protección del consumidor, que incluye disposiciones sobre la venta de alimentos al por menor. Aunque de gran alcance, estas leyes son generales por naturaleza, de suerte que hay que reglamentarlas para que se puedan aplicar. Por ejemplo, un productor de alimentos obtenidos genéticamente debe garantizar que el producto es inocuo para el consumo humano y tiene que etiquetar el alimento como “OBTENIDO GENÉTICAMENTE”, sin que todavía se hayan publicado los nuevos reglamentos y directrices en materia de ingeniería genética.

Además, a la mayoría de las importaciones de alimentos elaborados se le debe registrar en el Departamento de Salud y se le puede exigir certificados que indiquen el grado de radiación, las normas sobre la pureza islámica (“Halal”), los aditivos alimentarios, la inocuidad alimentaria y el contenido alcohólico. Salvo un caso reciente sobre patas de pollo, son pocas las veces en que las normas indonesias se han utilizado para discriminar en contra de importaciones. Por el contrario, los importadores se han lamentado de la eficacia general del proceso de registro. Además, se han presentado quejas porque un “procedimiento de aprobación” normal de las importaciones se ha utilizado para bloquear las importaciones de carne en períodos de excedentes locales.

En el caso de las patas de pollo, el Ministerio de Agricultura de Indonesia ha prohibido las importaciones de patas de pollo estadounidenses aduciendo que su producción no se ajusta a las prácticas islámicas. Aunque el asunto sigue examinándose, el Gobierno puede tomar la decisión de levantar la prohibición a las importaciones y proteger el mercado interno mediante el aumento del arancel aplicado a las patas de pollo.

2.5 Derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio

Durante los dos últimos años, Indonesia ha promulgado y enmendado sus leyes sobre derechos de autor, patentes y marcas de fábrica. En 2000, también se promulgaron nuevas leyes sobre secretos comerciales, dibujos o modelos industriales, circuitos integrados y variedades vegetales. Aunque subsisten algunas dudas con respecto a la conformidad entre las leyes de Indonesia y el Acuerdo ADPIC, a los asociados comerciales de Indonesia parece preocuparles sobre todo la aplicación y cumplimiento de tales leyes. No ha habido ningún problema importante con respecto a la protección de las variedades vegetales.