1.1 Estructura del sector agropecuario y su contribución a la economía
En la época del último censo agropecuario de 1996, la superficie agrícola total de Jamaica era de 407 434 hectáreas, distribuidas entre 187 791 unidades de explotación agrícolas. El 80 por ciento de la tierra es accidentada y montañosa. La isla está atravesada por una cadena de montañas que, en el este, con el Pico Blue Mountain (la cumbre más alta), alcanza la altura de 2 256 m y desciende hacia el oeste en una serie de ramales y barrancos arbolados que corren de norte a sur. Jamaica tiene un clima tropical. Las temperaturas rondan los 32,2º C durante el día, y en las noches descienden a 9º C aproximadamente. La vegetación es fundamentalmente tropical.
El paisaje agrario se caracteriza por las desigualdades en la extensión y la calidad de las tierras entre las pequeñas fincas y las plantaciones. Las grandes plantaciones y pastizales dominan las llanuras fértiles de la costa, mientras que las pequeñas fincas están confinadas principalmente en las tierras accidentadas del interior. Los pequeños agricultores, es decir aquellos cuyas fincas no superan los 5 acres (2 02 ha), representan alrededor del 78 por ciento de la comunidad agrícola y producen principalmente raíces, legumbres y hortalizas. Las grandes explotaciones representan menos del 1 por ciento del total de las fincas, pero ocupan alrededor del 39 por ciento de las tierras agrícolas y producen fundamentalmente azúcar, bananos, café, pimienta y, en menor medida, cítricos y cacao para el mercado de exportación.
Entre 1991 y 2000, la contribución de la agricultura al PIB varió entre el 9,2 por ciento en 1995 y el 7,1 por ciento en 2000. Si se añaden los productos agroindustriales, la contribución al PIB asciende a alrededor del 16 por ciento. La producción agropecuaria tiene un efecto multiplicador en la economía, pues se relaciona con otras actividades, como el transporte, la comercialización, el turismo y el comercio local. En Jamaica, la agricultura todavía está íntegramente vinculada al desarrollo rural. Su contribución a la contención de la delincuencia y el mantenimiento de la estabilidad social en las zonas rurales y urbanas sigue siendo considerable, pues ayuda a reducir los problemas de la migración rural/urbana.
La agricultura emplea al 22 por ciento aproximadamente de la fuerza trabajo (alrededor de 250 000 personas), sostiene a 150 000 familias de pequeños agricultores y contribuye a la seguridad alimentaria de la nación. Debido a los problemas creados por la pobreza generalizada, el nivel elevado de desempleo y la importancia de la agricultura como la principal fuente de empleo de mano de obra, el sector agrícola seguirá cumpliendo una función primordial en el desarrollo general del país.
1.2 Rendimiento del sector en los últimos años
En el período 1981-1990, con el año 1981 = 100, la producción agropecuaria fluctuó entre un mínimo de 90 puntos y un máximo de 110. Este período fue seguido por un crecimiento constante de la producción agropecuaria general en los años comprendidos entre 1990 y1996, en los que el aumento total fue de alrededor del 52 por ciento. Sin embargo, después de un notable descenso en 1997, la producción siguió disminuyendo hasta 2000. En 2001, la producción total aumentó en un 5,5 por ciento con respecto al año anterior. Se prevé que las lluvias torrenciales registradas en mayo y junio de 2002 tendrán consecuencias negativas en la producción de 2002.
Varios factores contribuyeron al dinamismo de la producción en el período de 1990-1996, en que el sector agropecuario se recuperaba de las devastaciones causadas por el Huracán Gilbert. Durante esos años, el dólar de Jamaica se devaluó considerablemente. Además, los aumentos se vieron impulsados por la necesidad apremiante de mejorar la productividad ante el aumento de la competencia en la economía mundial.
El descenso de la producción agropecuaria ocurrido a partir de 1996 se atribuye a las condiciones meteorológicas adversas, las elevadas tasas de interés de los préstamos agrícolas y la consiguiente contracción de la inversión en el sector, así como al decrecimiento general de la economía. Las consecuencias que las condiciones meteorológicas adversas tienen en un determinado año civil repercuten en los sucesivos períodos de producción, pues los agricultores tienden a sembrar menos en el siguiente año, posiblemente como consecuencia de la disminución de los fondos disponibles para la replantación. Además, en el período 1996-2001, las consecuencias del rápido aumento de las importaciones de productos agropecuarios comenzaron a sentirse en la producción nacional, debido a que algunos segmentos del mercado local fueron reemplazados por productos importados cuyos precios y embalaje eran más competitivos.
Las exportaciones de productos tradicionales, principalmente azúcar y bananos, sigue dominando el sector en términos de ingresos de divisas, y en 2000 contribuyeron con el 65 por ciento aproximadamente del total de los ingresos de exportación. El mantenimiento de acuerdos comerciales preferenciales para estos productos tiene una importancia vital para la estrategia de corto a mediano plazo de Jamaica en la OMC.
Desde 1990, los cultivos no tradicionales, por ejemplo tubérculos, frutas, hortalizas y especies, experimentaron aumentos considerables debido a los efectos positivos de la devaluación y la adopción de estrategias de comercialización más dinámicas para la papaya, el ñame, los plátanos, la calabaza y la batata. Sin embargo, la papa común y las cebollas fueron desplazadas en gran parte por las importaciones, debido a que no eran competitivas. A pesar del aumento de la competencia en el mercado interno, varios productos no tradicionales pudieron resistir en el mercado. En 1997, los cultivos producidos en el país representaron alrededor del 80 por ciento de las compras de productos alimentarios efectuadas por los hoteles de Jamaica. Se trata de un vínculo importante que debe reforzarse.
1.3 Cambios de políticas y programas aplicados durante los dos últimos decenios
En los decenios de 1980 y 1990, Jamaica introdujo amplios cambios de políticas en el marco de los programas de ajuste estructural dirigidos por el Banco Mundial y el FMI, que definieron los parámetros de la liberalización del comercio en Jamaica. Actualmente, estas medidas se están institucionalizando en la OMC. Los cambios concretos de política fueron:
eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y la utilización de precios de referencia;
ajuste de la protección nominal para que la protección sea específica (ningún arancel superará el 100 por ciento después de las reducciones);
reducción de los tipos arancelarios en un plazo de 5 años, y de 3 a 7 años para algunos productos;
eliminación de todas las transferencias a la Empresa Comercializadora de Productos de Jamaica;
eliminación de las subvenciones generales de los alimentos;
supresión de las subvenciones crediticias y adopción de condiciones de crédito vinculadas al mercado;
desregularización de varias juntas de productos, por ejemplo la Junta de la Industria del Cacao, la Junta de la Industria del Café, la Junta de Comercialización de Azúcar y la Junta de la Industria de Cítricos;
reducción de las inversiones en tierras y empresas públicas;
en la industria azucarera, venta de las plantaciones y molinos de propiedad del Estado a los inversores privados.
Además, se adoptaron otras políticas de liberalización en el ámbito macroeconómico que también tuvieron repercusiones en el sector, por ejemplo, la abolición de los controles de divisas.
Según la evaluación general de las repercusiones de estos cambios en el sector agropecuario, el sector todavía tiene que realizar importantes ajustes para mejorar su competitividad. Los cambios fueron acompañados de costos y beneficios para la economía y varios grupos de interés. Algunos sostienen que el proceso de eliminación de los aranceles, contingentes y otras cargas, debió llevarse a cabo en un período de tiempo más amplio (“fueron demasiados y demasiado rápido”). La calidad superior y los precios más competitivos de los productos importados arruinaron a varios pequeños productores de cultivos como la cebolla y la papa común.
En cuanto a los aspectos positivos, la liberalización en general ayudó a las Juntas de Productos a adoptar un enfoque más orientado al comercio, y permitió que un número mayor de particulares participara en la mejora de la gestión de sus actividades y de sus operaciones generales. Como consecuencia del aumento de la competencia en el mercado interno, algunos pequeños agricultores tomaron conciencia de la importancia de las normas en general y de la necesidad de mejorar la presentación de sus productos, en especial en los supermercados.
Algunos de estos cambios fueron benéficos para los consumidores. En particular, los grupos de bajos ingresos pudieron comprar leche en polvo importada a precios más razonables. Además, los bajos precios de la leche y de otros productos contribuyeron a la política del Gobierno de mantener la tasa de inflación de la economía en niveles bajos o de una sola cifra. Sin embargo, la industria lechera nacional resultó gravemente diezmada como consecuencia de la apertura del mercado nacional a la competencia desleal de las importaciones de leche fuertemente subvencionadas.
En general, los importadores y los minoristas también salieron ganando, pues sus actividades prosperaron, mientras que algunos pequeños agricultores perdieron su cuota de mercado y, a veces, tuvieron que abandonar la actividad.
El Gobierno, en su Marco de Política Agropecuaria, ha reafirmado su empeño por lograr los siguientes objetivos:
mejorar la producción y la productividad en varios subsectores, entre ellos los del azúcar, el banano, el café, el cacao y los cítricos;
aumentar los volúmenes de exportación de los productos tradicionales y no tradicionales;
apoyar a los agricultores a través de actividades de investigación y desarrollo y servicios de extensión, con hincapié en los servicios de protección de cultivos;
aumentar el valor añadido de la producción mediante medidas encaminadas a mejorar las empresas agroindustriales;
ofrecer a los agricultores capacitación en materia de promoción comercial;
aumentar la capacidad de planificación y análisis de políticas del Ministerio de Agricultura, y la capacidad para negociar acuerdos de asociación, financieros y comerciales en diferentes foros.
Estos objetivos orientan y dirigen las políticas comerciales que el país tratará de presentar, promover y defender en la OMC y en otros foros de negociación.
1.4 Participación en los esfuerzos de integración regionales y multilaterales
Jamaica se ha comprometido a establecer un sistema comercial abierto y liberalizado y, desde su adhesión al GATT en 1963, ha participado activamente en varias rondas de negociaciones comerciales multilaterales. Ha participado en varios acuerdos comerciales, entre ellos la CARICOM, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, el CARIBCAN (acuerdo comercial preferencial de Canadá para los países del Caribe miembros del Commonwealth), los acuerdos CARICOM/Venezuela y CARICOM/Colombia sobre comercio y cooperación económica, el Acuerdo de libre comercio CARICOM/República Dominicana. Además, Jamaica participa en el proceso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y en las negociaciones comerciales entre los países ACP y la UE que comienzan en septiembre de 2002.
Inicialmente, la liberalización del comercio en Jamaica fue impulsada por los programas de ajuste estructural dirigidos por el Banco Mundial en los decenios de 1980 y 1990 y, posteriormente, por los acuerdos de la OMC de 1994. Estos dos procesos semejantes tienen repercusiones importantes en el sector agrícola, que hace frente a una reducción de las exportaciones agrícolas y al riesgo de ser desplazado del mercado interno por el aumento de las importaciones alimentarias.
Actualmente, se llevan a cabo negociaciones sobre la agricultura tanto en la OMC como en el Área de Libre Comercio de las Américas y en el proceso ACP/UE. Estas tres importantes negociaciones paralelas plantean desafíos enormes a un pequeño país en desarrollo como Jamaica. Sin embargo, también ofrecen una oportunidad para formular una política comercial amplia y coherente para el sector, en la medida que interactúa con los asociados tradicionales y otros nuevos en el hemisferio y a nivel multilateral.
Tradicionalmente, el país ha contado con acuerdos comerciales no recíprocos, como el Convenio de Lomé entre los países ACP y la UE y la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, para ofrecer condiciones preferenciales a sus exportaciones agrícolas. En la medida en que los procesos de liberalización mundial y del hemisferio cobren impulso, es probable que estas arreglos tradicionales se transformen en acuerdos de libre comercio recíprocos, como se prevé en el Artículo XXIV del GATT. Este proceso podría dar lugar a la reducción de los márgenes preferenciales en los mercados de exportación tradicionales y a una mayor apertura del mercado interno a las importaciones de los países industrializados, como la UE, los Estados Unidos y Canadá. Estos hechos plantearán un enorme desafío a un pequeño país con un sector agrícola relativamente precario y no competitivo. Al mismo tiempo, Jamaica debe continuar manteniendo una posición que le permita beneficiarse del previsto aumento del comercio y las corrientes de inversiones que probablemente se produzcan como consecuencia de estas nuevas formas de acuerdos comerciales.
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[87] Este capítulo se
basa en un extenso estudio de caso preparado para la FAO por Mavis Campbell,
Ministerio de Agricultura, Jamaica. |
