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39. A pesar de los problemas de financiamiento, se han conseguido resultados importantes tanto del punto de vista institucional como operacional y técnico.
40. En el plano institucional, un resultado importante de EMPRES-WR es el establecimiento de la CLPRO, que creará una estructura institucional unificada para la lucha preventiva contra la DL en la región occidental. Los países del Maghreb tienen sus propias DLU, que en general están suficientemente financiadas y en funcionamiento. No obstante, el programa de EMPRES-WR, tal como se prevé en los documentos de planificación, no ha entrado todavía en actividad.
41. En el plano operacional, la DLU de Mauritania se ha convertido en una organización muy eficaz y eficiente, que puede considerarse como un modelo de "práctica óptima". La DLU realiza periódicamente reconocimientos completos sobre el terreno y suministra información sobre sus reconocimientos a la FAO (DLIS) y a la CLCPANO en forma oportuna, y a otras partes interesadas a través del correo electrónico. La DLU están bien organizada y registra toda su información de reconocimiento y control en bases de datos (RAMSES y LOCDAT). El Gobierno de Mauritania ofrece considerables fondos para sufragar los salarios, los costos generales de la unidad y algunos costos de explotación. Actualmente la FAO aporta aproximadamente el 70 por ciento de los costos operacionales de los reconocimientos.
42. En el plano técnico el programa ha tratado sobre todo de mejorar la tecnología de aplicación de plaguicidas y otros aspectos de las operaciones de control. En consecuencia, ha efectuado importantes contribuciones al desarrollo e introducción de procedimientos más seguros, eficaces en función de los costos y ecológicos para las operaciones de lucha contra la LD.
43. En cuanto a la colaboración regional, se han conseguido importantes avances en lo que se refiere a la colaboración entre EMPRES-CR y la CRC, que ahora comparten un plan de acción común y periódicamente cofinancian y organizan conjuntamente actividades de capacitación o de otro tipo relacionadas con la lucha contra la LD. La CRC se consideró también como un organismo adecuado para garantizar la continuidad de las actividades de EMPRES-CR una vez concluido el programa. Por ello, se alienta a los países de la región central que no son todavía miembros de la CRC a que se adhieran a ella: en julio de 2001, Djibouti manifestó que solicitaría la admisión, y el tema se está todavía examinando en Etiopía. Se han conseguido también progresos en la organización de reconocimientos conjuntos: en Egipto y Sudán se han llevado a cabo reconocimientos fronterizos conjuntos, y se ha realizado uno dentro del territorio nacional, con participación de funcionarios de otros países.
44. EMPRES-CR se ha encargado también de establecer un sistema adecuado para alentar y supervisar las comunicaciones entre los países de EMPRES-CR y el DLIS. El apoyo al intercambio de información comenzó desde el principio del programa con el establecimiento de una red de comunicaciones por teléfono, fax y correo electrónico. Ahora todos los países pueden recurrir a este último medio de comunicación.
45. El fundamento de toda estrategia preventiva contra la LD debe ser un sistema eficiente y oportuno de reconocimiento, en el que se incluya el rápido análisis de la información recibida de los mismos. El EMPRES-CR adoptó este principio como punto de partida y en la Fase I estableció el concepto de CFP, que sintetiza los elementos de la alerta y la lucha tempranas. Los CFP encarnan el principio general de EMPRES de utilizar un planteamiento sistemático para reforzar las capacidades nacionales de alerta temprana y control en sus países miembros.
46. En 1998 y 1999, se establecieron CFP en Eritrea, Yemen y el Sudán, pero sólo este último ha podido aplicar realmente su CFP. Quizá debido a las dificultades encontradas, los CFP ya no se consideran como el vehículo preferido para trasmitir los principios de EMPRES -el documento de ejecución del programa para la Fase II hace referencia a los CFP únicamente dos veces y de forma incidental, y no se mencionan en absoluto en las áreas de resultados ni en el plan de trabajo efectivo.
47. Los resultados referentes a los reconocimientos previstos de la Fase II se especificaron en el documento de programa revisado en la forma siguiente: "Las operaciones de reconocimiento mejoran de forma significativa tanto en calidad como en eficiencia". La mayor parte de los registros disponibles para evaluar las operaciones de reconocimiento según esos dos criterios proceden de los países miembros de EMPRES-CR y del DLIS. En este contexto, es interesante señalar que la frecuencia real de reconocimientos sobre el terreno en muchos países difiere no coincide con las previsiones. Por ejemplo, durante los siete años transcurridos entre 1994 y 2000, Djibouti sólo realizó cinco reconocimientos, mientras que Omán hizo 20. El mayor número tuvo lugar en el Sudán, seguido de Egipto, Somalia, Yemen, Arabia Saudita, Eritrea y Etiopía.
48. Aparte del tema más sencillo del número de reconocimientos, otros criterios importantes son la oportunidad y el carácter más o menos exhaustivo de la información presentada al DLIS. En general, los reconocimientos realizados en la región central de EMPRES revelan cierto grado de mejora -los porcentajes medios de los informes recibidos a tiempo fueron el 61 por ciento en 1996 y el 74 por ciento en 2000, y el porcentaje de informes completos subió del 16 por ciento en 1996 al 47 por ciento en 2000. No obstante, las cifras relativas a este último criterio distan mucho de ser satisfactorias, lo que significa que hay que seguir mejorando en este sentido.
49. Parece que la clave para mejorar los resultados de los reconocimientos depende de cada una de las DLU, más que de EMPRES-CR -la mayor parte de los DPV parecen actuar sin un plan nacional de reconocimiento (con excepción de Sudán, donde se elaboró un plan en el contexto del CFP) y, por lo tanto, parece que las operaciones de reconocimiento están basadas más en decisiones improvisadas que en motivos racionales. En cuanto a las destrezas técnicas, la mayor parte del personal de reconocimiento de los países miembros de EMPRES-CR ha participado al menos en un curso de capacitación, y en general EMPRES-CR ha conseguido ofrecer el material de reconocimiento necesario, incluido el equipo de campo y de posicionamiento global, en caso necesario. De la misma manera, EMPRES-CR ha iniciado ensayos de tecnologías y metodologías mejoradas, con el registro de datos de posicionamiento global en computadoras manuales y la transmisión por radio de alta frecuencia de los datos de los reconocimientos desde el campo hasta la sede de las DLU.
50. El incierto futuro del programa RAMSES, que fue elaborado por el NRI y se introdujo en la región con colaboración de EMPRES-CR, es motivo de preocupación, y el reciente retroceso de NRI está afectando a los expertos de RAMSES. Varios programas de capacitación previstos en el NRI tuvieron que cancelarse, y el futuro es incierto.
51. La propuesta de que las DLU utilicen imágenes enviadas por satélite para identificar las zonas de vegetación verde en los lugares tradicionales de reproducción no ha sido operacionalmente viable. Ello parece deberse a la falta de fiabilidad de dichas imágenes para detectar zonas de muy baja densidad (< 10 por ciento) de vegetación verde. El AGPP está considerando la posibilidad de incluir un cargo de plena dedicación para investigaciones sobre teledetección, que se adscribiría al DLIS, en el caso de que la Unión Europea manifieste su disposición, en principio, a financiar EMPRES-WR. En espera de una solución más definitiva, se está recurriendo a consultorías de breve duración para ayudar a desarrollar esta tecnología.
52. Gran parte del plan de trabajo de EMPRES-CR se orienta a mejorar las campañas de lucha contra la LD, en particular mediante la capacitación en técnicas de aplicación, evaluación de los efectos, nuevas metodologías y aspectos relacionados con la seguridad y el medio ambiente.
53. EMPRES-CR ha comprobado que la planificación para casos de emergencia es un componente vital de la prevención de plagas de LD. Las DLU de cada uno de los países miembros deben no sólo preparar planes que comprendan toda la gama de posibilidades, desde la recesión a una plaga de grandes dimensiones, sino también velar por que se establezcan y se revisen periódicamente los mecanismos adecuados para la aplicación de esos planes. No obstante, el Sudán fue el único país que preparó planes para casos de emergencia en las temporadas de reproducción de verano e invierno de 2001. Esta modalidad de planificación es compleja, y se requiere una preparación esmerada para que las instituciones de contraparte se preparen a afrontar una situación poco probable, pero posible, con al menos cierta probabilidad de éxito. Uno de los aspectos que se deben considerar es la capacidad de preparar ordenadamente planes para una situación específica y tener a punto los elementos necesarios para responder debidamente. La creación de esta capacidad básica es uno de los objetivos del seminario previsto sobre gestión y planificación de campañas. El segundo paso, un seminario regional de planificación para situaciones de urgencia, se está preparando para el año 2002; se ha seleccionado un consultor y se ha formulado un esbozo de programa provisional. En algunos países de EMPRES-CR se han redactado ya planes para situaciones de emergencia y se están elaborando las directrices correspondientes.
54. En el documento de programa revisado de EMPRES-CR se preveía la contribución a "mejoras en la estrategia de prevención de urgencia mediante la evaluación de la eficacia, eficiencia y adecuación ambiental de los actuales planteamientos y las nuevas tecnologías. El programa introducirá un procedimiento para analizar y evaluar los actuales métodos y procedimientos de reconocimiento/control, establecer prioridades de investigación y recomendar la adopción de estrategias modificadas. Ello supondrá, entre otras medidas, la realización de estudios económicos y de modelos sobre los efectos de distintos tipos de intervenciones, en cuanto componentes de estrategias mejoradas".
55. La elaboración de estrategias mejoradas de lucha contra la LD puede realizarse en dos planos diferentes, pero complementarios:
56. En los últimos años, no ha habido en la región central poblaciones gregarias significativas y, en consecuencia, se han realizado pocos progresos en lo que respecta a la comprobación de las nuevas técnicas de lucha. Se ha preparado un borrador de documento de debate sobre la lucha preventiva, en el que se presentan valiosas informaciones de referencia. Está muy avanzada la planificación de un taller sobre simulación de campañas a comienzos de 2002.
57. EMPRES-CR ha recibido también el mandato de recopilar datos que permiten determinar la eficacia en función de los costos de los factores económicos y sociales de la lucha contra la LD. A su vez, este análisis serviría para los países afectados, donantes y organizaciones interesadas como guía para el diseño de sistemas de ordenación eficaces en función de los costos.
58. El documento de programa para la Fase II trataba de "continuar los análisis económicos pertinentes y de establecer un proceso de análisis y evaluación que considere los nuevos datos disponibles y las nuevas experiencias obtenidas con los diferentes métodos y procedimientos relacionados con las estrategias". En el mismo documento se afirmaba que "era necesario un mecanismo para examinar de qué manera los análisis económicos pueden contribuir a mejorar las estrategias, y ofrecer retroinformación al respecto a través de orientaciones y recomendaciones de expertos". La reunión sobre los aspectos económicos organizada por la FAO en 2000 llegó a la conclusión de que se necesitaban más análisis socioeconómicos y otros estudios.
59. Los resultados obtenidos mediante los estudios adicionales propuestos no se hacen patentes de inmediato, ya que el grueso de la investigación es realizada por colaboradores de EMPRES, sin demasiada orientación y coordinación de EMPRES-CR ni de la administración de la FAO. En consecuencia, los estudios económicos emprendidos durante la primera fase de EMPRES-CR han arrojado dudas sobre las ventajas económicas del reconocimiento y control de la LD, mientras que todavía no se han llevado a cabo, o al menos no se han dado a conocer, otros estudios que reflejarían las preocupaciones quizá más amplias y diferentes de los responsables de la toma de decisiones y de los agricultores en los países afectados por la LD.
60. En cuanto al apoyo al establecimiento de métodos de lucha más seguros desde el punto de vista ambiental, EMPRES-CR y el proyecto de fondos fiduciarios de Mauritania han iniciado actividades para la comprobación sobre el terreno de bioplaguicidas como el metarhizium, los reguladores del crecimiento de los insectos y el fenilacetonitrilo semioquímico, así como pruebas para mejorar la eficacia de la pulverización y, de esa manera, disminuir la cantidad de productos químicos utilizados. No obstante, la ausencia de poblaciones significativas de LD ha impedido evaluar los nuevos métodos en gran escala en condiciones reales.
61. Aunque la capacitación no es una de las aspiraciones iniciales de EMPRES (y no constituye en cuanto tal uno de sus objetivos), se ha convertido en la pieza clave de las actividades de EMPRES-CR en la Fase II. En el curso de la ejecución del programa, se hizo patente que es más difícil aplicar los aspectos teóricos de la capacitación que organizar propiamente un curso de capacitación. EMPRES-CR reconoció desde el principio la importancia de los conceptos pedagógicos en las actividades de capacitación y la necesidad de un marco conceptual. No obstante, a pesar de esta actitud, el programa no ha conseguido introducir un planteamiento más sistemático en este terreno. Una razón aparente es el lento progreso conseguido de los CFP (en los que la evaluación de las necesidades de capacitación constituye un elemento clave), así como los problemas de financiamiento en el NRI, que han repercutido en los preparativos del manual de capacitación.
62. Para garantizar la coordinación y compatibilidad de las operaciones relacionadas con la LD, los oficiales de enlace de EMPRES y el personal de la FAO están preparando normas de capacitación, en particular una definición del nivel de instrucción y los conocimientos técnicos que los funcionarios deberían tener después de un determinado curso de capacitación. Estas normas se organizarán entre EMPRES-CR, la CRC y la DLCO-EA. Para complementar la armonización de los esfuerzos de capacitación, se espera finalizar en 2002 un manual completo de capacitación en que se incluyan procedimientos mejorados de reconocimiento, la evaluación de poblaciones, las operaciones de lucha y la organización de la capacitación, que se empleará para los cursos de capacitación de personal docente así como en las actividades nacionales y locales de capacitación. También en este caso la labor se ha visto retrasada por problemas de distribución de costos entre el NRI y EMPRES-CR.
63. Se llevó a cabo una breve encuesta mediante cuestionarios en los países de EMPRES de las regiones central y occidental, los colaboradores y donantes, para conocer sus opiniones sobre EMPRES y sus propuestas sobre las prioridades futuras.
64. De los 17 países miembros en desarrollo contactados, respondieron 11; respondió también una de las dos organizaciones regionales que se ocupan de la LD y cuatro de los 10 donantes/colaboradores.
65. Los resultados del cuestionario indican una opinión generalmente positiva de EMPRES. No obstante, es difícil extraer conclusiones generales, debido a las diferentes circunstancias de los encuestados. Las principales características positivas percibidas por los países de EMPRES-CR fueron el desarrollo de los conocimientos especializados mediante la capacitación y el suministro de personal; la mejora de los mecanismos de intercambio de información y la mejor coordinación entre las DLU. Como principales deficiencias se mencionaba el hecho de que EMPRES-CR no pueda responder a todas las peticiones de equipo (aunque el apoyo recibido para material de comunicaciones y reconocimiento en general se calificaba como positivo), que se necesita más capacitación en ciertas tareas y que la investigación no ha comenzado todavía o no ha dado resultados suficientes.
66. Las respuestas de los países de EMPRES-WR (donde el programa EMPRES en cuanto tal no está todavía en vigor) reflejan las distintas capacidades operacionales de cada una de las DLU. Los países del Sahel en general han señalado que no poseen los medios para organizar campañas completas de reconocimiento y control, y que esperan con interés el comienzo del programa EMPRES-WR, también por lo que se refiere a la posibilidad de mejorar la colaboración regional y el intercambio de información.
67. Los donantes y colaboradores valoran EMPRES como marco dentro del cual se pueden coordinar las actividades y que les ofrece acceso a las DLU de los países afectados por las langostas. En algunas respuestas se mencionan las dificultades experimentadas con los procedimientos administrativos de la FAO, y en algunas se indica que el intercambio de información para las actividades de EMPRES podría ser más intenso. En dos casos, se consideraba que EMPRES no mostraba el debido entusiasmo en presentar las ventajas del manejo preventivo de la LD.
68. EMPRES-CR ha realizado progresos generales en el logro de los objetivos para la Fase II y, en particular, ha conseguido notables mejoras en la especialización del personal dedicado a la lucha contra la LD mediante una serie de cursos de capacitación. No obstante, por varias razones, el progreso no ha sido el mismo en todos los países. Por un lado, los considerables avances conseguidos en el Sudán demuestran la eficacia del planteamiento de EMPRES y las mejoras que podrían conseguirse probablemente si EMPRES contara con el debido apoyo en el plano nacional. Por otro lado, en los lugares donde el progreso ha sido mucho más lento, una causa decisiva ha sido el efecto de los factores de riesgo externos, como los conflictos regionales y los brotes imprevistos de fiebre del valle del Rift. En el caso de Yemen, los retrasos se debieron también a factores internos, entre ellos las discrepancias entre asignaciones presupuestarias y desembolsos efectivos, así como la delegación de la autoridad administrativa/política al gobierno local.
69. En definitiva, el futuro a largo plazo de EMPRES-CR y la ampliación del programa con una Fase III dependerá de la eficacia con que se avance hacia los objetivos de la Fase II y de que se obtenga financiamiento de los donantes. EMPRES-CR debe procurar que los indicadores de desempeño estén centrados en los productos, para hacer posible una medición cuantitativa, cuando sea posible.
70. El futuro de EMPRES-WR parece más problemático. Hasta ahora, ningún donante ha manifestado un firme compromiso financiero con el programa. La razones no son claras. Los países de la región oriental (Afganistán, India, la República Islámica del Irán y Pakistán) han participado en algunas actividades de EMPRES en las regiones central y occidental. Además, la FAO (AGPP) tiene previsto investigar si puede haber apoyo de los donantes para algunas actividades de EMPRES en la región, sobre todo las relacionadas con sistemas modernizados de reconocimiento y control y la capacitación.
71. La gestión de EMPRES-CR es compleja: el personal está distribuido en diversos lugares de la región y las comunicaciones son algunas veces difíciles, a lo que se suma el problema de la complejidad presupuestaria, todo lo cual representa un desafío para una gestión y coordinación eficiente del programa.
72. Ha habido considerables mejoras en la gestión y administración global del programa en la región central, área de especial preocupación para la misión de evaluación de 1999. Entre los signos observables cabe señalar la participación activa del personal de EMPRES-CR y de los oficiales de enlace de EMPRES en el desarrollo de la Fase II, la mejora de las comunicaciones internas entre EMPRES-CR y la administración de la FAO, un planteamiento estructurado de la planificación del trabajo y la presentación de informes y un progreso general del seguimiento de los resultados y de la información sobre ellos. El entendimiento entre EMPRES-CR y la CRC ha mejorado de forma significativa, como demuestra el número creciente de actividades financiadas conjuntamente.
73. La mayor intervención y participación del personal de EMPRES-CR en la toma de decisiones sobre el programa ha contribuido también a una gestión más eficaz y eficiente. No obstante, parece haber casos en que las decisiones sobre cuestiones de gestión importantes no han sido las más acertadas. Como ejemplo cabría señalar el considerable retraso (18 meses) en el nombramiento del Coordinador en funciones para el cargo de Coordinador del Programa y el tiempo que se tardó en responder a las cuestiones relacionadas con la falta de progreso del programa en Yemen.
74. FAO y EMPRES-CR deberían supervisar atentamente los progresos en los países donde se han registrado retrasos. Si éstos continúan, deberían señalarse a la atención del personal superior de gestión de la FAO y al Comité Consultivo de EMPRES-CR, y deberían buscarse soluciones en colaboración con las autoridades competentes.
75. Parece que las aportaciones técnicas del AGPP son limitadas en lo que respecta a la frecuencia, duración y asesoramiento técnico. Ello se debe al número de actividades no relacionadas con EMPRES de las que se tiene que ocupar el personal del AGPP y a problemas de dotación de personal y financiamiento, que impiden la utilización del personal especializado necesario para actividades intensivas de seguimiento y apoyo técnico.
76. La FAO debería considerar la posibilidad de revisar el mandato actual y establecer un cargo técnico adicional para ayudar a realizar las actividades de EMPRES-CR. En el caso de que EMPRES-WR llegue a ser operacional, la Dirección de Producción y Protección Vegetal (AGP) debería examinar si los recursos de personal del AGPP son suficientes para gestionar y administrar eficazmente dos importantes proyectos de campo regionales sin renunciar a otras actividades habituales. En el mismo contexto, la FAO debería considerar la posibilidad de utilizar expertos externos como ayuda en el seguimiento técnico de las actividades de campo de EMPRES.
77. Hay dos motivos de preocupación en lo que se refiere al financiamiento de EMPRES: el primero es la falta de respuesta de los donantes a las peticiones de financiamiento de EMPRES-WR; el segundo se relaciona con las actividades bilaterales llevadas a cabo bajo el marco general de EMPRES.
78. Respecto al primero, parece que sólo la UE y Francia han mostrado interés en contribuir a EMPRES-WR (el proyecto de fondos fiduciarios que Noruega ha respaldado desde 1996 se considera como contribución a EMPRES-WR, pero su futuro más allá de 2002 no está claro. Los Estados Unidos respaldan dos pequeños proyectos, que incluyen asistencia a países de la región occidental). No se han llegado determinar las posibles razones de la falta de respuesta de los donantes a EMPRES-WR
79. En lo que se refiere al segundo motivo de preocupación, en el contexto de EMPRES-CR se están llevando a cabo varias actividades bilaterales, relacionadas sobre todo con la investigación (como ejemplos cabría citar la investigación ambiental en el Sudán y los estudios económicos realizados por las universidades de Gothenburg y Hannover). En algunos casos, las actividades bilaterales que se están realizando no se incluyen necesariamente entre las actividades básicas de EMPRES. La misión no consideró que hubiera un diálogo suficiente dentro de la FAO acerca de las ventajas de estas actividades ni sobre la posibilidad de modificar las propuestas originales para lograr una mayor armonía con las actividades de EMPRES-CR.
80. La FAO debería entablar un diálogo con los donantes para aclarar las posibles razones de su aparente resistencia a financiar las actividades de EMPRES-WR. La FAO y EMPRES-CR deberían emprender también evaluaciones más detalladas de las actividades bilaterales de investigación propuestas que se vayan a llevar a cabo en el marco de EMPRES-CR y, en caso necesario, entablar contactos con los organismos bilaterales pertinentes para conseguir que esas actividades estén de acuerdo con los objetivos básicos de EMPRES-CR.
81. La mayor parte de las DLU forman parte de DPV más amplios que participan en otras actividades relacionadas con la LD. La reciente ausencia de poblaciones significativas de LD ha reforzado esta situación, y las DLU, así como algunos donantes y colaboradores, acogerían con agrado una ampliación de la cobertura de EMPRES para incluir otras plagas vegetales importantes.
82. Los países de Asia sudoccidental afectados por la LD (Afganistán, India, la República Islámica del Irán y Pakistán) han manifestado su interés en participar más intensamente en las actividades de EMPRES, y en su reunión de septiembre de 2000 la Comisión de Asia Sudoccidental manifestó su intención de realizar varias actividades que en muchos sentidos son semejantes a las de EMPRES. La FAO (AGPP) está examinando el posible apoyo de los donantes para actividades en la región.
83. La FAO debería considerar la posibilidad de ampliar el mandato de EMPRES-DL para incluir otras plagas vegetales pertinentes y otras regiones afectadas por la langosta.
84. Un aspecto importante de la labor de EMPRES es su contribución al debate de las justificaciones económicas y sociales para las estrategias preventivas de lucha contra la LD, ya que los criterios socioeconómicos son fundamentales para las autoridades de los países en desarrollo y los organismos donantes. Si bien las autoridades de los países afectados por la langosta visitados por la misión parecen preferir un planteamiento preventivo (es decir, la continuación de las estrategias actuales, aunque con algunas mejoras y una orientación más precisa), algunos estudios económicos del pasado decenio tienden a descartar el método de lucha preventiva, que sería demasiado costoso y no lo bastante compatible con la protección del medio ambiente. Por ello, se proponen planteamientos alternativos, como los planes de indemnización en concepto de seguro y/o socorro, que actualmente son propuestas puramente académicas y no se han comprobado todavía en ningún país afectado por la LD. Al mismo tiempo, los estudios económicos examinados por la misión revelan una falta de datos pertinentes para evaluar adecuadamente los costos y beneficios efectivos de las campañas, y hay contradicciones entre ellos.
85. Hasta la fecha no se ha llegado a conclusiones generalmente aceptadas: los estudios encargados o inspirados por EMPRES no han podido saldar la brecha existente entre los profesionales de la lucha contra la LD y las autoridades de los países afectados, por un lado, y los economistas académicos, por el otro. Los primeros insisten en las devastadoras consecuencias sociales y políticas de una plaga de LD y en la falta de comprobaciones de los planes alternativos de intervención, mientras que los segundos destacan la escasa rentabilidad (sobre todo en los países con producción de bajo valor) de las estrategias tradicionales de lucha.
86. En este sentido, es interesante señalar que los estudios y exámenes que aparecen en el contexto de EMPRES no hacen referencia a la Comisión Australiana sobre la Langosta del Desierto (APLC), que al parecer ha conseguido un coeficiente de beneficios-costos situado entre 23:1 y 29:1. Parece también que a pesar de la alta prioridad gubernamental a la lucha contra la LD, los estudios económicos realizados en el marco de EMPRES no se han analizado nunca conjuntamente con economistas u oficiales de planificación de los ministerios de agricultura, planificación o hacienda. Esta falta de consulta y de consenso suscita la preocupación de que algunas decisiones de los donantes se vean influenciadas de forma negativa si los beneficios económicos parecen dudosos, aun cuando los planteamientos alternativos estén todavía sin comprobar y la decisión de no tomar ninguna medida preventiva podría resultar en definitiva muy costosa para los donantes.
87. Deberían iniciarse investigaciones sobre los beneficios económicos de la lucha preventiva contra la LD, y sobre las repercusiones políticas y sociales de los brotes de LD y las posibles medidas correctivas o de lucha.
88. Los programas de enfoque por países (CFP) se introdujeron en la Fase I de EMPRES. Los CFP analizan las principales características del sistema de control de la LD en un país y formulan planes y estrategias para intervenciones futuras. Se consideran como un importante instrumento analítico para mejorar los procedimientos de reconocimiento y control y también como mecanismo para lograr una mayor identificación con las medidas adoptadas dentro de EMPRES. A pesar de la importancia que se les atribuyó en la Fase I, en el documento de aplicación y en el plan de trabajo de la Fase II no se hace prácticamente mención ninguna de los CFP. Parece que el desarrollo de éstos se paralizó en Eritrea, Yemen y Arabia Saudita. El Sudán ha preparado y está aplicando su CFP, mientras que Etiopía está trabajando con algunos elementos del mismo. Yemen ha manifestado recientemente que reactivara su CFP.
89. La preparación de CFP se considera como un instrumento importante y EMPRES-CR debería renovar los esfuerzos por ayudar a los países a preparar y aplicar sus CFP.
90. En términos generales, se ha producido un progreso significativo en varias esferas de investigación. El proyecto de fondos fiduciarios FAO/Noruega con sede en Mauritania, situado en el marco general de EMPRES-WR, ha aportado interesantes resultados de investigaciones operacionales, que se pusieron de manifiesto en una reciente devaluación independiente. La sinergia entre este proyecto y la DLU de Mauritania ha sido muy productiva.
91. En el marco de EMPRES-CR, el plan de becas de investigación está demostrando cada vez mayor eficacia para atraer propuestas de instituciones dentro de la región. Aunque es todavía demasiado temprano para evaluar los resultados de estas investigaciones, el plan está consiguiendo una mayor sensibilización sobre este tema y aumentando la disponibilidad de personal especializado en investigación dentro de la región. La sostenibilidad a más largo plazo del plan podría ser problemática, ya que las propuestas de investigación tienen un marco cronológico que va más allá de la actual Fase II de EMPRES-CR. La perspectiva de financiar el plan a más largo plazo dependerá probablemente de la CRC.
92. Dada la calma reinante en el frente de la LD, no se ha registrado la presencia de poblaciones gregarias en la región y, en consecuencia, no se han hecho realidad las oportunidades de investigación operacional en áreas como los ensayos de aplicación de plaguicidas y las metodologías mejoradas de reconocimiento. En el caso de que aparezcan poblaciones significativas de LD, hay un alto riesgo de que EMPRES-CR y las DLU nacionales sean sometidas a presiones contradictorias para comprobar distintos plaguicidas y realizar diversos estudios ecológicos.
93. EMPRES-CR, la CRC y la FAO deberían considerar la sostenibilidad a más largo plazo del plan de becas para la investigación. La FAO y EMPRES-CR deberían establecer también planes de investigación para situaciones de urgencia y formular prioridades para facilitar la investigación de campo en el caso de un brote de poblaciones de LD en las regiones central y occidental. Debería examinarse también la posibilidad de establecer actividades conjuntas de investigación y programas comunes de capacitación entre EMPRES-WR y EMPRES-CR, a fin de garantizar el uso eficiente de los recursos, la uniformidad de los planteamientos y un intercambio de ideas más general.
94. La estrategia global de capacitación, orientada a preparar personal docente superior, calificado para realizar cursos nacionales de capacitación, está progresando favorablemente. EMPRES-CR es consciente de la necesidad de consolidar los progresos conseguidos hasta la fecha y establecer sistemas mejorados de seguimiento y evaluación para determinar los efectos de la capacitación. Durante la Fase II la capacitación se orienta más bien hacia el apoyo a las actividades nacionales de este tipo. Con ello se reforzará la sostenibilidad a largo plazo en lo que respecta a los recursos tanto humanos como financieros. El establecimiento de un curso de licenciatura en la Universidad de Jartum es una buena noticia, que debería contribuir al fomento de la especialización en el control de la LD en la región en los años futuros.
95. En las respuestas al cuestionario y en las entrevistas realizadas por la misión se observa que la capacitación efectiva otorgada por EMPRES ha ayudado a las DLU a mejorar su capacidad y que, en algunos países clave, hay gran interés por comenzar a aplicar un concepto de la capacitación.
96. La reciente reducción del personal del NRI relacionado con la base de datos RAMSES puede tener repercusiones para EMPRES. Si bien se prevé que la FAO podría emplear al personal anterior del NRI directamente como consultores para realizar actividades de capacitación sobre RAMSES, las cuestiones referentes al apoyo técnico habitual del NRI para el desarrollo de RAMSES no se han resulto todavía en la actualidad. Parece haber pocas dudas de que se necesitarán módulos adicionales para RAMSES, como la construcción de una interconexión para la DLU en Mauritania a fin de que se puedan utilizar los datos de LODCAT. De la misma manera, es probable que se pida la elaboración de un modelo de gestión para el control de la información sobre las campañas.
97. Una vez que se haya aclarado la posición del NRI con respecto al apoyo técnico en el futuro, quizá sea conveniente que la administración de EMPRES prepare un documento de exposición de problemas que sirva de base para debates sobre la utilización futura de RAMSES, y en particular sobre el posible desarrollo de módulos adicionales. Si es posible, dicho documento debería incluir también estimaciones indicativas de costos.
98. Hay incertidumbre acerca de la fiabilidad de las imágenes enviadas por satélite para identificar las áreas de vegetación verde en los lugares tradicionales de reproducción de la LD para los reconocimientos terrestres o aéreos. La cuestión técnica parece girar en torno a la capacidad de detectar tareas de vegetación verde de baja densidad con un grado razonable de confianza. Dado que muchas de las zonas tradicionales de reproducción de la LD se caracterizan por la baja densidad de la vegetación, el tema adquiere suma importancia. Hay falta de información para la verificación de datos en tierra como referencia para evaluar las limitaciones de las imágenes recibidas por satélite.
99. La FAO debería recabar insumos técnicos adicionales para el DLIS de manera que se puedan enviar a algunos países imágenes obtenidas por satélite y que se puedan llevar a cabo comprobaciones de verificación en tierra. Los resultados deberían analizarse y redactarse en forma de guía sobre las ventajas y limitaciones de utilizar las imágenes por satélite para orientar la planificación de los reconocimientos de la langosta.
100. El sitio de AGPP (DLIS) en la web contiene abundante información sobre las actividades de EMPRES, incluidos varios informes y datos sobre actividades futuras. Además, el sitio contiene enlaces útiles a otras organizaciones que se dedican al control y/o la investigación sobre la langosta. El proyecto FAO/Noruega contará también en breve con su propio sitio en la web.
101. Hay todavía margen para implicar a los países de la región oriental en actividades de EMPRES como la capacitación del acceso a la información sobre la investigación, sobre todo mediante la creación de sitios adicionales de EMPRES en la web, tal como se prevé en el proyecto a favor a Noruega.
102. La red de comunicación de EMPRES está todavía centrada en FAO/LDIS (con la CRC como segundo nudo de información); el intercambio paralelo de información entre las DLU en los países miembros no es todavía frecuente. Ello debería ser motivo de preocupación tanto para las DLU como para la administración de EMPRES-CR, ya que parece que las DLU carecen de iniciativa para establecer contactos periódicos con sus homólogos en otros países. Los avances de la tecnología de la comunicación en la región facilitarán en el futuro la trasferencia de grandes archivos o el establecimiento de sitios de las DLU en la web -buena razón para examinar el uso efectivo de la moderna tecnología de la información y de las políticas que orientan el intercambio de información entre los países de EMPRES-CR.
103. Un tema conexo es el intercambio de información entre las regiones occidental y central. La DLU de Mauritania ha realizado importantes avances en la tecnología de aplicación de los plaguicidas, pero las otras DLU de la región central los desconocen en su mayoría. De la misma manera, la DLU de Mauritania (y, por lo tanto, probablemente también las otras DLU de la región occidental) sólo han recibido informaciones esporádicas sobre las novedades registradas en la región central.
104. Los sitios en la web son un instrumento muy útil para la difusión de los resultados de EMPRES. Debería considerarse la posibilidad de un sitio conjunto de CRC/EMPRES-CR, sobre todo habida cuenta de la contigüidad reciente de personal de gestión en El Cairo. Además de la información, resultados e informes, la FAO debería considerar también la conveniencia de ofrecer a través de la web materiales de capacitación sobre la LD.
105. El Grupo de examen colegiado externo2 se reunió del 9 al 12 de diciembre de 2001 en Roma para examinar y formular observaciones acerca del informe de evaluación de EMPRES (componente: langosta del desierto). A continuación se resumen brevemente los comentarios del Grupo sobre esta evaluación y el programa de EMPRES (langosta del desierto).
106. La evaluación fue llevada a cabo con el necesario rigor analítico mediante un planteamiento equilibrado que permitió considerar debidamente todas las grandes cuestiones, al mismo tiempo que las comprobaciones y conclusiones eran resultado de las opiniones razonables formuladas por el equipo.
107. Circunstancias imprevistas y las condiciones reinantes en algunos países miembros de EMPRES limitaron la cobertura geográfica de la evaluación y ello, junto con los problemas de falta de tiempo, impidieron que se mantuvieran conversaciones detalladas con cada parte interesada. No obstante, estas limitaciones se compensaron en parte mediante la utilización prudente de cuestionarios. Si bien esta evaluación se produjo en un momento demasiado temprano de la Fase II de EMPRES DL para poder disponer de la información necesaria en apoyo de negociaciones para su financiamiento en el futuro, permitió una valoración oportuna de las respuestas de los países miembros y de la sede de la FAO a las recomendaciones de la anterior evaluación de 1999. Permite valorar también el desempeño de los países miembros, aunque más bien con respecto al programa que a los criterios de cada país.
108. El Grupo ratifica las conclusiones y recomendaciones en general, y destaca las siguientes:
109. El Grupo insiste en que, si bien el programa podría encargar el necesario estudio completo y detallado para encontrar una justificación económica directa de su aplicación, es importante señalar que los beneficios socioeconómicos, en particular los relativos a la prevención del hambre, los sufrimientos humanos, la privación y la pobreza, y el mantenimiento de la estabilidad política y el orden son fundamentales para el desarrollo de los países miembros de EMPRES. La posible contribución de EMPRES al bien público en el sentido más amplio de la palabra va más allá de una evaluación de las dimensiones puramente económicas.
110. En el contexto de la considerable aportación del programa a la creación de capacidad para prevenir situaciones de urgencia provocadas por la langosta del desierto en los países miembros, se manifiestan algunas preocupaciones acerca de cuál sería la forma más indicada de sostener y mejorar la capacidad durante los largos períodos de recesión que son característicos de esta especie. La experiencia de otros lugares confirma claramente la necesidad de garantizar que las capacidades se mantengan activas y operacionales para que no pierdan eficacia, competencia, eficiencia y motivación. La experiencia ha demostrado que la eficiencia operacional de las unidades especializadas en este terreno, como los servicios de prevención de urgencias provocadas por la LD, se puede mantener con la transferencia prudente y temporal de estos servicios a otras operaciones contra plagas importantes dentro de los países afectados por la LD (por ejemplo, otras langostas, oruga negra, pájaros de la especie quelea y saltamontes).
111. La delimitación inicial del programa a la LD fue una decisión deliberada y prudente: se centró en la plaga migratoria preeminente en los puntos críticos de sus zonas de recesión y representó la comprobación más rigurosa de este concepto y su aplicación eficaz en las situaciones variables y divergentes de los países miembros. No obstante, el progreso de su aplicación hasta la fecha parece dar a entender que la ampliación del programa a otras especies podría hacerlo todavía más eficaz y beneficioso para sus países miembros. Las medidas de planificación de urgencia, así como la alerta y respuesta tempranas, la capacitación, la investigación y la coordinación, fortalecidas gracias al programa, podrían utilizarse con máximos beneficios si se aplicaran no sólo a la LD sino también a otras plagas transfronterizas.
112. La expansión de la cobertura a especies distintas de la LD no representaría de ninguna manera un cambio en el concepto ni en su aplicación, sino más bien un desarrollo de aquel. La expansión es un paso lógico en la evolución del programa de EMPRES y contribuiría de manera eficaz a hacer de éste la mejor estrategia posible para el manejo de las plagas transfronterizas y para la prevención de situaciones de urgencia provocadas por ellas. Los miembros del Grupo están de acuerdo en que las otras plagas de las que podría ocuparse el programa EMPRES en el futuro son las siguientes (ordenadas de acuerdo con la gravedad de sus brotes): a) langosta spp. del Asia central (migratoria, Marruecos e Italia); b) langosta roja; c) oruga negra; d) quelea y e) saltamontes. El momento adecuado para la ampliación de la LD a otras posibles especies sería el comienzo de la Fase III del programa, es decir, en 2004. La transferencia temporal de capacidad de lucha contra la LD a medidas de prevención supondría pocos costos adicionales, en el peor de los casos. Fundamentalmente, lo único que se requiere es la aplicación (con los debidos ajustes) de las capacidades de planificación y gestión para la prevención de emergencias de la LD a otras especies.
113. La administración toma nota con satisfacción de que hay acuerdo general sobre el concepto de EMPRES y sobre el éxito del programa en la región central. Se complace también en observar que la evaluación estaba basada en una metodología válida, con inclusión de consultas con las partes interesadas, en la medida de lo posible.
114. La administración reconoce las actuales limitaciones de financiamiento para EMPRES, lo que se traduce también en limitaciones en la supervisión técnica y en una cauta ampliación a regiones distintas de la central. Como la continuidad del financiamiento por los donantes más allá de 2003 dista mucho de estar asegurada, la administración está buscando nuevas promesas de financiamiento como complemento de los recursos que la Organización destina a este programa.
115. La administración reconoce que EMPRES-CR requiere mayor dotación de personal y de insumos técnicos, en particular en el campo. Si se dispusiera de ese personal especializado en el campo, la necesidad de apoyo técnico desde la Sede (AGPP) se reduciría enormemente. En cualquier caso, el número y variedad de actividades cubiertas por el programa implica necesariamente que AGPP no puede ofrecer asesoramiento técnico detallado sobre todos los aspectos. La conclusión lógica es que EMPRES-CR debería buscar asesoramiento técnico mediante consultas de expertos, en la forma requerida y, dentro de los límites marcados por los recursos disponibles, ello se incluyó en el Programa de Labores y Presupuesto de 2002-03. La administración acepta también la recomendación de que, cuando la región occidental de EMPRES disponga de un programa de campo plenamente desarrollado, se necesitarán recursos adicionales de personal en la Sede para realizar la supervisión técnica necesaria.
116. La administración está de acuerdo con la importancia de las consideraciones económicas para la elaboración y aplicación sostenible de estrategias eficientes y eficaces en función de los costos para la prevención de emergencias relacionadas con la langosta del desierto. Observó también que los estudios socioeconómicos detallados sobre la lucha contra otras plagas vegetales, incluidas las no migratorias, son muy raros y sumamente costosos. Considera que la atención actual a los aspectos económicos relacionados con la langosta del desierto, incluidos los efectos ecológicos de los ataques de esta plaga, es suficiente: se están realizando estudios por iniciativa de EMPRES-CR y, en forma bilateral, de varios organismos. En este sentido, la administración observa que hay un límite en el número de estudios socioeconómicos que se pueden llevar a cabo cuando las poblaciones de langostas están en niveles muy bajos. Cuando se produzca el próximo brote, será fundamental recopilar datos sobre los daños causados en los cultivos y pastos, y los efectos sociológicos indirectos de las langostas. La administración está totalmente de acuerdo con la afirmación del examen colegiado de que la posible contribución de EMPRES al bien público en el sentido más amplio de la palabra va más allá de la evaluación de las dimensiones puramente económicas.
117. La administración observa que algunos estudios de EMPRES están examinando las maneras de reducir de forma significativa los costos de control, y considera que una ampliación de los estudios sobre este tema sería de gran valor.
118. La administración toma nota de las observaciones sobre el intercambio de información formuladas tanto por la misión de evaluación como por el grupo de examen colegial. Está de acuerdo en que la difusión de información debe ser objeto de mayor atención y en que es preciso reforzar el sitio de EMPRES en la web.
119. La administración reconoce la importancia de la investigación. Está de acuerdo con las recomendaciones de la misión de evaluación acerca de la sostenibilidad a largo plazo del plan de becas de investigación. Observa que el apoyo a largo plazo en los programas de investigación ha sido en realidad muy difícil y está considerando otros medios para continuar apoyando dichos programas.
120. La sugerencia del Grupo de examen colegiado de considerar la posibilidad de transferir los servicios de prevención de situaciones de urgencia de EMPRES para la langosta a otras plagas transfronterizas debe ser examinada con suma atención. Algunos de los servicios se necesitan también en períodos de recesión, mientras que otros quizá sólo se requieran durante la situaciones de multiplicación repentina y las plagas. EMPRES (langosta del desierto) se basa en la creación de capacidad nacional sostenible para supervisar las poblaciones de langostas en el marco de un sistema de alerta temprana. Toda tendencia a transferir estos recursos durante los períodos en que la situación en el frente de la langosta está tranquila puede echar por tierra la capacidad de alerta temprana y dar lugar a que no se detecten posibles brotes de plagas de langosta. Históricamente, hay varios ejemplos de ello, incluida la última gran plaga de 1986. Por otro lado, en los planes de los países deberían identificarse recursos para la intervención durante los períodos de multiplicación repentina y las plagas, que se transferirían parcial o totalmente durante los períodos de recesión.
121. La administración observa que hay tres cuestiones relacionadas con la ampliación de EMPRES. En primer lugar está la ampliación de EMPRES en relación con la langosta del desierto, para incluir más plenamente la región occidental y dar entrada a la región oriental. En segundo lugar, en algunos países incluidos en EMPRES (langosta del desierto), la ampliación del mandato de EMPRES puede abarcar otras plagas migratorias, como otras langostas, y la oruga negra y los pájaros quelea. En tercer lugar, la ampliación de EMPRES a otras especies migratorias puede incluir también regiones geográficas distintas de las cubiertas actualmente por EMPRES. Las dos primeras cuestiones han sido examinadas por la misión de evaluación; la tercera fue examinada por el Grupo de examen colegiado. La administración está de acuerdo con este último en que en el futuro sería muy aconsejable una ampliación que incluyera otras especies de plagas migratorias difundidas en otras zonas geográficas. La ampliación de EMPRES para coordinar y mejorar la gestión de la langosta en Asia central, incluido Afganistán, se considera como una prioridad absoluta e incorporaría planteamientos de manejo integrado de plagas más inocuos para el medio ambiente. La observación del examen colegiado de que la ampliación a otras especies implicaría pocos costos adicionales sería válida para los costos en los países donde EMPRES está ya en vigor, o para otros países donde hay actividades de lucha contra la langosta del desierto. En cambio, no sería necesariamente válida, por ejemplo, para las langostas en Asia central. Además, no se podrán conseguir ninguna ampliación si no se cuenta con recursos adicionales tanto para cubrir los costos técnicos necesarios en la Sede como para financiar las actividades de campo.
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AGP |
Dirección de Producción y Protección Vegetal (FAO) |
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AGPP |
Servicio de Protección Vegetal (FAO) |
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APLC |
Comisión Australiana sobre la Langosta del Desierto |
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CFP |
Programas de enfoque por países |
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CLCPANO |
Comisión de la FAO de Lucha contra la Langosta del Desierto para el Noroeste de África |
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CLCPRO |
Comisión de la FAO de Lucha contra la Langosta del Desierto en la Región Occidental |
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CRC |
Comisión de la FAO de Lucha contra la Langosta del Desierto en la Región Central |
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DFID |
Departamento para el Desarrollo Internacional (Reino Unido) |
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DLCC |
Comité de Lucha contra la Langosta del Desierto |
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DLCO-EA |
Organización de Lucha contra la Langosta del Desierto para África Oriental |
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DLIS |
Servicio de información sobre la langosta del desierto (FAO) |
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DLTG |
Grupo Técnico sobre la Langosta del Desierto (DLCC) |
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DLU |
Unidad de lucha contra la langosta del desierto (nacional) |
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DPV |
Departamento de Protección Vegetal (nacional) |
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ELO |
Oficial de enlace de EMPRES |
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EMPRES |
Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (FAO) |
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EMPRES-CR |
Programa para la región central (EMPRES) |
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EMPRES-LD |
Programa contra la langosta del desierto (EMPRES) |
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EMPRES-WR |
Programa para la región occidental (EMPRES) |
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FAO |
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación |
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GTZ |
Sociedad Alemana de Cooperación Técnica |
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ICIPE |
Centro internacional de fisiología y ecología de los insectos, Nairobi |
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LD |
langosta del desierto |
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LOCDAT |
Base de datos sobre la langosta del desierto (GTZ) |
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NRI |
Instituto de Recursos Naturales (Reino Unido) |
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PCN |
Profesional de contratación nacional (FAO) |
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PCT |
Programa de Cooperación Técnica |
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RAMSES |
Sistema de reconocimiento y ordenación del medio ambiente del género Schistocerca (gestión de datos del sistema de información geográfica (SIG) y ayuda para la toma de decisiones, elaborado por el NRI en colaboración con la FAO) |
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UE |
Unión Europea |
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USAID |
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional |
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1 Las recomendaciones figuran en cursiva.
2 El grupo de examen colegiado estuvo integrado por las siguientes personas: Graeme Hamilton (Australia), Director, Australian Plague Locust Commission, Canberra; Roger Price (Sudáfrica), Gerente, Locust Division, Plant Protection Research Institute, Pretoria; Mohamed Zehni (Jamahiriya Árabe Libia), ex Director retirado de AGP y de la antigua Dirección de Fomento de la Investigación y la Tecnología (AGR); Tecwyn Jones (Reino Unido), Universidad de Gales y ex Director Adjunto del NRI, Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID); Tayeb Ameziane El Hassani (Marruecos), Catedrático de Agronomía y Director del Observatorio Nacional sobre la Sequía; Mohammed M. El Hannan (Sudán), Subsecretario del Ministerio de Agricultura y Silvicultura, y Hermann Waibel (Alemania), Universidad de Hannover.
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