6. OTROS EFECTOS Y ASPECTOS GENERALES DEL PESA

6.1 Efectos sobre las políticas nacionales

194. Sin duda, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ha fomentado la concienciación sobre la importancia crucial de la seguridad alimentaria. El PESA ha intensificado este impulso al contribuir a preparar nuevos instrumentos de política alimentaria en algunos de los países visitados, particularmente en el Ecuador y Tanzanía y, en menor medida, en el Senegal y Bangladesh. La contribución del programa depende del compromiso de las personas o los grupos, de la formación de un consenso sobre una política alimentaria nacional, de la evolución de la situación alimentaria en el país y de los cambios políticos que se han registrado desde 1996.

195. El PESA ha ejercido una gran influencia en la política relativa a la seguridad alimentaria en un grupo de países:

• En el Ecuador, la firme dedicación del Coordinador Nacional del PESA y de su equipo, unida al apoyo del representante de la FAO, han desempeñado un papel fundamental en la redacción y la firma del Decreto Presidencial de enero de 1998, que establece un sistema nacional de seguridad alimentaria y convierte la seguridad alimentaria en una política de Estado. En 1998, la Asamblea Nacional aprobó una enmienda a la Constitución que declaraba de forma explícita que la seguridad alimentaria es un "derecho básico del ciudadano". La Comisión de Planificación está preparando una Estrategia sobre la seguridad alimentaria hacia 2025 y el Coordinador del PESA contribuyó también a redactar la Ley de la Seguridad Alimentaria, que está a la espera de ser ratificada por el Congreso.
• En Tanzanía, el Comité Asesor Técnico del Programa Global de Seguridad Alimentaria prestó apoyo al enfoque del PESA, el cual, a su vez, influyó positivamente en las políticas de seguridad alimentaria. El decidido compromiso nacional con la seguridad alimentaria se refleja en el título y las funciones del Ministerio de Agricultura y Seguridad Alimentaria y en la prosecución de las actividades del PESA una vez se ha retirado en su mayor parte el apoyo de la FAO.
• En el Senegal, la gran proyección que ha alcanzado el PESA ha contribuido al establecimiento del Comité Interministerial sobre Seguridad Alimentaria, que, sin embargo, no se ha reunido desde que se constituyera en 1999 bajo la presidencia del Primer Ministro. Hasta la fecha, su Secretaría Ejecutiva no ha recibido todavía financiación alguna. A raíz del cambio político que ha tenido lugar en el país, el Primer Ministro ha pedido a la Unidad de Política Agrícola del Ministerio de Agricultura que haga una evaluación del PESA y del Grupo de Reflexión Estratégica con el fin de contribuir a la formulación de una política alimentaria.
• En Bangladesh, que consiguió la autosuficiencia nacional a finales de los años noventa, la evolución de la situación alimentaria y la introducción de varios cambios de política no han contribuido a mantener el interés prioritario que consiguió la seguridad alimentaria durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, pues la idea de elaborar un Plan de Acción Nacional para alcanzar la seguridad alimentaria para el año 2010 fue el resultado de la Declaración de Roma y el Plan de Acción de la Cumbre. Sin embargo, en el curso de la ejecución, el PESA pasó a ser uno de los muchos proyectos en los que se abordaban cuestiones relativas al desarrollo agrícola y rural y su pequeña envergadura y su fragmentación en tres componentes totalmente separados impidieron que alcanzara una gran proyección, incluso en el Departamento de Extensión Agrícola, una dependencia de grandes dimensiones con más de 20 000 empleados. El Programa Piloto sobre la Gestión del Agua en las Explotaciones no ha generado un aprendizaje sistemático de las condiciones, limitaciones y preferencias de los agricultores y, en consecuencia, el PESA apenas ha contribuido, o no lo ha hecho en absoluto, al debate nacional que se está manteniendo en el país sobre los problemas y la política de seguridad alimentaria.

196. En otro de los grupos de países que visitó el equipo de evaluación, el PESA no influyó en la política general, pero sí ha incidido en algunos de sus aspectos:

• En China, el PESA apoyó la iniciativa de las autoridades de la provincia de Sichuan de implantar un sistema de extensión agraria menos dirigista y más participativo. Esta experiencia podría dar buenos resultados en las zonas que padecen una mayor inseguridad alimentaria, especialmente en China occidental.
• En Zambia, las ECA han suscitado últimamente una gran atención y al parecer podrían ser uno de los instrumentos participativos que se utilicen en las actividades de extensión.
• Por lo que respecta a Camboya, la escasa identificación de las autoridades nacionales con el PESA, como consecuencia de la falta de flexibilidad en el diseño del programa, es un obstáculo para incluir las ECA en el sistema nacional de extensión. De todos modos, el Equipo de evaluación constató que el PESA había tenido una cierta influencia, como lo demuestra que se hayan incorporado varios de sus elementos en proyectos que se están ejecutando en algunas zonas.

197. En otros países objeto de estudio, el PESA no ha tenido una repercusión apreciable en las políticas nacionales, que no contienen todavía un componente importante o específico en relación con la seguridad alimentaria a largo plazo.

6.2 Efectos sobre la comunidad de donantes

198. A juicio del equipo de evaluación, el PESA no ha tenido efectos perceptibles sobre las estrategias de los donantes. Es posible que algunas de las iniciativas y planteamientos hayan ejercido una cierta influencia pero no hasta el punto de modificar las estrategias de los donantes.

199. Hasta el momento presente, la interacción más intensa entre la FAO y un donante ha consistido en el estudio analítico conjunto FAO/DDI de la aplicación de enfoques de medios de vida sostenibles en el PESA. El estudio estableció que se han incorporado los conceptos y principios que inspiran el Enfoque de medios de vida sostenibles (SLA) en la ejecución del PESA en Tanzanía y recomienda que se incluyan también en otras iniciativas del programa. No se considera que el PESA haya influido en la estrategia del DDI, sino antes bien al contrario. El estudio determinó que era posible intensificar la colaboración, a condición de que el PESA:

• establezca vínculos entre las actividades de la fase piloto y el entorno socioeconómico, institucional y normativo general;
• trate de conseguir la integración o colaboración con otros programas de desarrollo rural;
• establezca vínculos con otros sectores distintos de la agricultura; y
• adopte un enfoque más sistemático que permita evaluar mejor los efectos de las actividades del programa sobre la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia.

Estas recomendaciones, y otras, si fueran tenidas en cuenta por la FAO, darían lugar a una ampliación de la estrategia del PESA.

200. Los planteamientos del DDI están en consonancia con los de otros donantes, que consideran que en el PESA debería adoptarse un enfoque más amplio. La mayoría de los donantes que se ocupan de cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria orientan sus intervenciones a las zonas, familias, e incluso personas que padecen con mayor intensidad el problema de la inseguridad alimentaria y ponen en marcha actividades generadoras de ingresos o incluso, aunque no de forma explícita, sistemas de subsistencia. Su percepción inicial del PESA como un programa rígido en el diseño, con una orientación "de arriba abajo", circunscrito en exceso a los rendimientos de los cultivos y que no se destina a las zonas más aquejadas de inseguridad alimentaria sino a lugares de alto potencial con el fin de conseguir rápidamente resultados que conduzcan a la autosuficiencia alimentaria nacional, ha persistido en casi todos los casos aunque en los últimos años se haya adoptado un enfoque más flexible y más amplio en el programa. Una vez se adquiere una percepción es difícil modificarla, sobre todo cuando no existe un sistema creíble de rendición de informes y de evaluación. Ello hace que las percepciones de los donantes se basen en gran medida en la comunicación oral, con todas sus virtudes y defectos, a menos que se decidan a hacer visitas sobre el terreno, como lo han hecho, por ejemplo, el DDI, el CIDA y la Cooperación Belga.

201. Cuando tienen conocimiento de lo que es el PESA, los representantes de los donantes con los que ha coincidido el Equipo de evaluación en los países consideran que se trata de un programa limitado en comparación con sus propios programas. Esa percepción contrasta con la ambiciosa meta del PESA de elaborar nuevos enfoques que puedan ser adoptados en la ejecución de programas de inversión y proyectos financiables de gran envergadura. La FAO y los miembros de los gobiernos suelen tener una visión diferente de la dimensión financiera. Por ejemplo, desde el punto de vista de la FAO, el apoyo del Gobierno del Japón al PESA en Bangladesh por un monto de 3,3 millones de dólares EE.UU. para un período de cinco años (de 2001 a 2006) es un éxito notable. Sin embargo, esta aportación anual de 660 000 dólares EE.UU. es solamente una pequeña parte del programa anual del Organismo Japonés de Cooperación internacional (JICA) en Bangladesh, que en 1999 ascendió a 226 millones de dólares EE.UU. solamente en donaciones. Otro ejemplo, en el mismo país, lo constituye el componente del PESA de análisis de suelos y manejo de la fertilidad (por valor de 330 000 dólares EE.UU. para el período comprendido entre marzo de 2000 y diciembre de 2002), que forma parte de un programa de grandes dimensiones financiado por la AIF/Banco Mundial y el DDI. De entre las seis organizaciones que realizan actividades de análisis de suelos, una ONG (BRAC) tiene un presupuesto para el año 2001 de 152 millones de dólares EE.UU. En principio, la cuantía de las contribuciones financieras de los organismos asociados no debe ser un impedimento para influir en las estrategias de forma cualitativa, pero para que esto ocurriera sería necesario que se consiguieran logros notables.

202. Si bien los logros del PESA no han tenido efecto, al parecer, sobre las estrategias de los donantes, sí han concitado, como ya se ha señalado, un cierto apoyo entre ellos en los países visitados (Cuadro 3).

6.3 Relación costo-eficacia del PESA nacional

203. No se dispone para el proyecto de análisis costo-beneficio ni de cálculos de la tasa de rendimiento que sean creíbles. Para el equipo de evaluación, la ausencia de un sistema de seguimiento y evaluación en el proyecto, que se justificó con el argumento de que detraería recursos de la ejecución, es una deficiencia en un proyecto piloto. La ampliación y repetición de las iniciativas tecnológicas y de las disposiciones institucionales exigen, además de una extensión espontánea, una política activa de difusión apoyada en datos económicos y financieros creíbles, especialmente si se pretende conseguir financiación de donantes.

204. En tales circunstancias, es poco lo que puede decir el Equipo de evaluación sobre la relación costo-eficacia del PESA. No es posible estimar el costo por agricultor y está por ver si los beneficios que perciben los agricultores participantes serán sostenibles y durante cuánto tiempo. Por otra parte, tampoco se dispone de datos (ni siquiera en términos relativos) sobre el número de agricultores no participantes en las actividades de demostración que adoptan las técnicas. Como se indica en la sección 5.5.5, el Equipo de evaluación considera que los efectos del PESA han sido escasos en las comunidades y nulos a nivel nacional, salvo por el hecho, ya señalado, de que en algunos casos ha fomentado la concienciación sobre la importancia crucial de los problemas de la seguridad alimentaria a largo plazo.

7. OPCIONES PARA EL FUTURO DEL PESA

7.1 Enseñanzas derivadas de la experiencia

205. Cuando comenzó a ejecutarse, el PESA había sido formulado con arreglo a lo que el Equipo de evaluación considera un diseño rígido. Se determinó también que inicialmente se pusiera en práctica en zonas que tenían el potencial de aumentar rápidamente la producción, lo que significaba que en esas zonas debían existir posibilidades de riego. Se consideraba que centrar las iniciativas en la producción contribuiría a resolver los problemas de seguridad alimentaria tanto en los hogares como a nivel nacional.

206. Pronto se hizo patente que el enfoque inicial "micro" orientado a la producción era insuficiente para garantizar el progreso en la solución del problema de la seguridad alimentaria y que las cuestiones de tipo "meso" y "macro" eran importantes para conseguir aumentos de la producción y asegurar que los productores obtuvieran beneficios. Con el tiempo, la ejecución del PESA ha pasado a ser "menos rígida" y "más flexible", como se aprecia en el cuadro de evolución facilitado por la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe (Cuadro 5). Así pues, las circunstancias reales de la ejecución han obligado a los programas del PESA a incorporar en la parte inicial de la Fase I elementos que en principio debían abordarse en la Fase II o como muy pronto en la parte de expansión de la Fase I. Se ha observado que esas iniciativas son particularmente apropiadas cuando pueden adoptarse a nivel local sin necesidad de introducir cambios de política.

207. Al margen de las deficiencias de diseño, que se hicieron evidentes al llevar a cabo las actividades del PESA, el Equipo de evaluación tomó conciencia de otro problema de carácter más conceptual en el curso de las visitas a los países estudiados. Se refiere a las soluciones de compromiso entre los objetivos indicados en las directrices del PESA con miras a afrontar el problema de la seguridad alimentaria en el ámbito nacional y a nivel de los hogares. En general, el criterio de iniciar las actividades del PESA en las zonas de mayor potencial es probablemente mejor para abordar la mejora de la seguridad alimentaria nacional. Es probable que en esas zonas exista pobreza y, por ende, inseguridad alimentaria familiar, pero es probable también que sea menos aguda que en otras zonas agrícolas con peores perspectivas.⁶ En consecuencia, los lugares seleccionados para realizar las actividades del programa en los países estudiados presentan en general una productividad relativamente elevada en comparación con las zonas más marginales, en las que la malnutrición de las zonas rurales es mayor y el potencial para aumentar la productividad agrícola más reducido. Así pues, aunque a juicio del Equipo de evaluación las zonas elegidas para las actividades del PESA son, probablemente, las que presentan mejores condiciones desde el punto de vista de la mejora de la seguridad alimentaria nacional, el impacto de las actividades del PESA en la mejora de la seguridad alimentaria familiar habría sido mayor en las zonas marginales. Esto apunta a la necesidad de alcanzar una solución de compromiso entre los encomiables objetivos expresados de mejorar la seguridad alimentaria tanto a nivel familiar como nacional.

208. La rigidez inicial del diseño del PESA tuvo otro efecto negativo, pues su falta de flexibilidad impedía acomodarlo a las prioridades y ventajas concretas de los países y eso fue una cortapisa en ocasiones para establecer relaciones colegiadas y para que algunos países se identificaran con el programa. Además, se introdujo como un programa autónomo sin vinculación con otras actividades en curso o previstas de otros organismos, incluidas las ONG.

209. Otra cuestión que quedó patente durante las visitas del Equipo de evaluación a los países fue que el plazo previsto inicialmente para las actividades experimentales de la Fase I del PESA, de dos o tres años de duración, era demasiado breve, y el número de zonas seleccionadas demasiado reducido, para que se pudieran conseguir efectos importantes sobre las estrategias relacionadas con la producción y la seguridad alimentaria. Para que sean eficaces, los enfoques participativos necesitan tiempo, y ello, unido a las variaciones anuales en las condiciones climáticas y socioeconómicas y al tiempo necesario para establecer sistemas sostenibles de distribución de insumos y canales de comercialización de los productos, determinaron que el plazo previsto fuera demasiado corto. De hecho, en los países que visitó el Equipo de evaluación, donde se estaban realizando todavía actividades del PESA (con la exclusión de Zambia), la atención preferente, excepto en el Senegal, se centraba todavía en los lugares y comunidades donde las actividades se habían iniciado cinco o seis años antes. El éxito de intervenciones como el PESA depende en gran medida de la solidez de las estructuras institucionales, incluidos los sistemas de extensión, crédito, distribución de insumos y comercialización de los productos. Cuando existen deficiencias en estos aspectos, es muy poco probable que un plazo de dos o tres años sea suficiente para apreciar efectos notables. Sólo en el Senegal había comenzado la ejecución de la parte de expansión de la Fase I (es decir, la extensión de las actividades del PESA a todas las zonas agroecológicas de un país), aunque sobre el papel existen planes para otros países. Por otra parte, ningún país ha iniciado la Fase II.

210. A la vista de lo anterior, ¿qué puede hacerse para mejorar el diseño del PESA y realizar las actividades de manera que sea posible aumentar su eficacia, impacto y aceptación entre los programas nacionales y los posibles donantes? Para poder responder a ese interrogante, el Equipo de evaluación analizó cuáles son los aspectos positivos del programa, para así contar con un fundamento sólido sobre el que basar las iniciativas futuras. A continuación, determinó cuál debe ser el centro de atención preferente del PESA y ello condujo a considerar cuál podría ser la mejor estrategia para el programa.

7.2 Elementos positivos del PESA

211. En su formulación actual, el PESA tiene una serie de características o elementos positivos, no siempre presentes en otros programas que cuentan con el apoyo de donantes y de la FAO, que deben ser reconocidos y que pueden ser de utilidad al diseñar y llevar a término en el futuro iniciativas relacionadas con el PESA. Los más destacables son los siguientes:

• Contribuye a fomentar la concienciación nacional sobre la seguridad alimentaria y en principio favorece la responsabilidad y la identificación nacional con las iniciativas relacionadas con el PESA.
• Centra la atención en la agricultura, los alimentos y la nutrición, que en muchos casos suelen ser ignorados en los debates relacionados con la pobreza, olvidando el hecho de que la agricultura es la actividad esencial en la mayoría de los países pobres y, sin duda, de los sectores rurales, y que a menudo, los países, y no sólo los hogares que los componen, carecen de los medios necesarios para adquirir alimentos.
• Reconoce, al menos en teoría, que la forma más eficaz de afrontar los problemas relacionados con la seguridad alimentaria consiste en adoptar un enfoque participativo a todos los niveles y en forjar vínculos entre las iniciativas nacionales y las actividades sobre el terreno, y que la potenciación de la capacidad de acción de la población, en particular las familias campesinas, para que puedan obtener información, plantearse distintas opciones y asumir la responsabilidad de sus decisiones e influir en los resultados, tanto a nivel individual como colectivo.
• Reconoce que en muchos sistemas de baja productividad, la disponibilidad de agua es la primera dificultad natural para el desarrollo agrícola, pero reconoce también que para solucionar el problema de la seguridad alimentaria es necesario adoptar una estrategia integrada y polivalente que además de la gestión del agua tenga también en cuenta aspectos relacionados con la intensificación y la diversificación. En los últimos años, también se ha reconocido la importancia de las iniciativas relacionadas con la captación de agua y la eficiencia en su utilización en los países en los que es difícil conseguirla, por ejemplo en las regiones áridas y semiáridas, particularmente cuando el potencial de riego es limitado o inexistente.
• Las actividades de diversificación, destinadas a complementar los ingresos familiares durante los períodos del año en los que existe inseguridad alimentaria, es de especial importancia para ayudar a las mujeres, sobre las que a menudo recae la principal responsabilidad de criar a los niños y alimentar a todos los miembros del hogar.
• Las iniciativas de cooperación Sur-Sur (CSS) cuentan con un fuerte apoyo político y financiero entre los países del Sur y han recibido también financiación de donantes de otras zonas del mundo.

7.3 Enfoque alternativo del PESA para el futuro

7.3.1 La FAO debería establecer clasificar los países por orden de prioridad en lo tocante a las iniciativas relacionadas con el PESA

212. Actualmente, el PESA se está ejecutando en 62 países, pero una de las cuestiones que es motivo de gran preocupación para el Equipo de evaluación es si, habida cuenta de la limitación de recursos (financieros y humanos) a que se enfrenta la FAO, es posible ocuparse de forma adecuada de todos los países que cumplen las condiciones necesarias para la ejecución del PESA. Actualmente, el criterio para participar en el programa o beneficiarse de sus intervenciones es la condición de país de bajos ingresos y con déficit alimentos (PBIDA), aunque algunos de los países incluidos en el PESA no cumplen ese criterio.

213. Las ventajas de utilizar este criterio consisten en que:

• la FAO tiene el mandato y la responsabilidad de prestar atención a todos sus Miembros (ricos y pobres), atendiendo especialmente a las necesidades de los pobres;
• el requisito de tener la condición de PBIDA es claro y comprobable y se utiliza una definición convenida a nivel internacional que también se aplica en el caso de la ayuda alimentaria no destinada a situaciones de urgencia; y
• abarca a la mayoría de países que padecen inseguridad alimentaria.

214. Sin embargo, la aplicación de este criterio comporta también una serie de problemas:

• Existen en la actualidad más de 80 PBIDA Miembros de la FAO, lo cual induce a plantearse el problema que se acaba de mencionar de la limitación de los recursos a disposición de la FAO. Además, también pueden participar en el PESA países que no tienen la condición de PBIDA.
• La categoría de PBIDA no refleja la intensidad de la malnutrición, aunque las cifras correspondientes a esta lacra se publican anualmente en el Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo (SOFI).⁷ Hay que decir también que la categoría de PBIDA incluye a exportadores netos de productos agrícolas relativamente prósperos como Egipto y excluye a otros países relativamente pobres, como Viet Nam y Uganda, que tienen una ventaja comparativa en la exportación de cereales, café, etc.
• No se tiene en cuenta la voluntad política en torno al desarrollo rural que se refleja en la Iniciativa relativa a los PPME y tampoco si otros programas están ya afrontando las necesidades.

215. Después de examinar todos estos factores, el Equipo de evaluación ha llegado a la conclusión de que es necesario clasificar a los PBIDA por orden de prioridad para impedir que los recursos limitados de la FAO se diluyan en exceso y para procurar que el PESA tenga mayor impacto. La cuestión estriba en decidir qué criterios deben utilizarse para establecer el orden de prioridad. A juicio del Equipo de evaluación deberían utilizarse distintos criterios para los países que están planificando un proyecto del PESA y para aquellos que pretenden continuar una actividad del programa iniciada anteriormente.

216. Países que desean poner en marcha una actividad del PESA. El Equipo de evaluación propone que se apliquen cuatro criterios una vez que un país (por general un PBIDA) ha manifestado el interés de llevar a cabo una actividad del PESA:

1. Incidencia del hambre y la malnutrición en el país.
2. Infraestructura institucional para apoyar la iniciativa del PESA (por ejemplo, servicios de extensión y apoyo adecuados en el sector público o privado, y posibilidad de que las políticas del gobierno permitan adoptar un enfoque de abajo arriba participativo e impulsado por los agricultores para abordar el problema de la seguridad alimentaria).
3. Existencia de posibilidades de desarrollo aún no explotadas (por ejemplo, disponibilidad de opciones tecnológicas apropiadas, posibilidades de diversificación, acceso a oportunidades de comercialización pertinentes), especialmente para las zonas marginales.
4. Potencial para complementar iniciativas nacionales o de donantes previstas o en curso, o de integrarse en ellas.

217. Países que recaban apoyo para continuar una actividad del PESA ya iniciada. Además de los criterios indicados en el párrafo anterior para poner en marcha una actividad, se aplicarían los tres criterios adicionales siguientes:

1. Que exista un compromiso nacional expreso para afrontar el problema de la seguridad alimentaria.
2. Que el Gobierno haya asumido la "propiedad y dirección" del PESA.
3. Que se hayan hecho progresos en la adopción de los principios del enfoque del PESA, los resultados conseguidos, y que existan posibilidades de apoyo nacional y/o de donantes.

218. Habida cuenta de la posición de la FAO, como organización de alcance mundial, que debe actuar de forma equitativa en el trato a sus Estados Miembros y mostrarse sensible a sus problemas, especialmente a los de los países más pobres, el Equipo de evaluación sugiere que la medida de establecer un orden de prioridad no debe considerarse como medio de excluir a determinados países. Antes bien, se propone que una baja prioridad en lo que respecta a las iniciativas del PESA apoyadas por la FAO se convierta en alta prioridad en el caso de otras iniciativas de la Organización (por ejemplo, la ayuda para fortalecer y perfeccionar el servicio de extensión), particularmente aquellas que podrían contribuir a subsanar las deficiencias identificadas como razones para que se conceda baja prioridad al país en relación con el PESA. Asimismo, en algunos casos, antes de proseguir las iniciativas relacionadas con el PESA (en la terminología del Programa Especial, la expansión de la Fase I) puede ser conveniente que la FAO contribuya a promover la seguridad alimentaria por otros medios, como la formulación de políticas, la creación de capacidad institucional para el desarrollo de las zonas marginales y la prestación de asistencia en esferas tales como el establecimiento de sistemas de alerta, la preparación para hacer frente a las catástrofes y la organización de programas selectivos en materia de redes de seguridad alimentaria.

7.3.2 El PESA debería dar más prioridad a la seguridad alimentaria familiar

219. El Equipo de evaluación respalda plenamente la importancia concedida a la seguridad alimentaria en el marco del PESA, pero como ya se ha indicado siente inquietud por una posible solución de compromiso entre la seguridad alimentaria familiar y nacional. Para resolver el problema, el Equipo de evaluación propone lo siguiente:

• En el caso de los países que no posean autosuficiencia alimentaria, el PESA debería dar la misma prioridad a las zonas de los países con un buen potencial para aumentar la producción y a las zonas más marginales. El Equipo de evaluación tiene en cuenta que la expansión de la Fase I se ha previsto para abarcar a todas las zonas agroecológicas del país, pero es probable que la estrategia de expansión deba aplicarse gradualmente y, en consecuencia, las zonas con mejores perspectivas serían objeto de una mayor prioridad. Aunque la comunidad internacional interpreta la seguridad alimentaria en términos más amplios (como la capacidad de producir y/o adquirir alimentos), para el Equipo de evaluación reviste gran importancia el hecho de que los países pobres muy endeudados carecen en muchos casos de las divisas necesarias para comprar los productos alimenticios necesarios para complementar la producción nacional. Por ello, la autosuficiencia alimentaria nacional es una preocupación legítima, puesto que contribuye a que los países puedan evitar los efectos de los altibajos del mercado.
• En el caso de los países que son autosuficientes o casi autosuficientes en la producción de alimentos (por ejemplo, Bangladesh, Camboya y China), el Equipo de evaluación propone centrar las actividades del PESA en las zonas agrícolas en las que exista un mayor índice de inseguridad alimentaria, en caso de que se cumplan las condiciones especificadas en la sección anterior. Ello significa centrar la atención en las zonas agrícolas más pobres del país

7.3.3 Factores que deben considerarse al diseñar las iniciativas del PESA

220. Basándose en las observaciones que se han hecho en las secciones anteriores del informe, el Equipo de evaluación recomienda tres principios básicos para iniciar o ampliar iniciativas del PESA en los países:

1. El diseño debe basarse en los elementos positivos del PESA que se han esbozado anteriormente.
2. Es necesario reforzar la sustitución de un enfoque rígido basado en las medidas por criterios más flexibles "impulsados por la población" y cuya finalidad sea satisfacer las necesidades, aprovechar las oportunidades y mitigar las limitaciones. Ello significa no centrarse exclusivamente en la producción y tener en cuenta también las dimensiones económica, financiera y social y las iniciativas relacionadas con la comercialización de insumos y productos y con el crédito. Para ello sería necesario poner al alcance de las familias campesinas los instrumentos de análisis y los medios para potenciar su capacidad y para que puedan determinar y controlar su propio destino en la mayor medida posible.
3. Al diseñar las actividades se han de tener en cuenta las prioridades y ventajas comparativas de los gobiernos nacionales y los donantes y, en consecuencia, se ha de buscar la forma de adoptar iniciativas en colaboración con los gobiernos nacionales y los donantes en lugar de intentar imponer un enfoque y un modus operandi preestablecido. De esa forma, el diseño del PESA se beneficiaría de las experiencias de los asociados en el desarrollo, cuyo apoyo no se recabaría a posteriori, sino que participarían plenamente en los programas.

221. En el diseño del PESA existen seis esferas concretas que, desde el punto de vista del Equipo de evaluación, deberían ser objeto de una atención más explícita por cuanto influyen no solamente en la forma en que se formulan las estrategias relativas a la seguridad alimentaria familiar, sino también en el posible alcance, en la sostenibilidad y en el efecto multiplicador de las actividades relacionadas con el PESA. En ellas se centran los párrafos que siguen.

222. Consideración explícita de la estacionalidad. La seguridad alimentaria de las familias pobres con una gran dependencia de la agricultura como medio de sustento varía estacionalmente. Las recomendaciones tecnológicas deben tomar en consideración la "normalidad" de que existan años buenos y malos. Para la familia rural pobre la seguridad alimentaria depende del ciclo de producción agrícola, de la cantidad de alimentos almacenados y de la disponibilidad de efectivo. Este conjunto de factores es más acusado en las zonas marginales de secano estacionales, pero incluso en las zonas de regadío reviste una importancia crucial para las familias campesinas con recursos muy limitados. Tanto en las zonas de secano como en las de regadío, las actividades de diversificación que dependen menos de la disponibilidad de agua son importantes porque amortiguan los efectos negativos de la estacionalidad y aumentan su capacidad de resistencia frente a las perturbaciones y las tendencias negativas al diversificar sus sistemas de producción y sus fuentes de ingresos. El Equipo de evaluación considera de la mayor importancia utilizar la naturaleza estacional de la seguridad alimentaria como punto de partida racional para formular estrategias que permitan mejorar la seguridad alimentaria familiar durante todos los períodos del año. Los componentes, a los que podría denominarse "estrategias antiestacionales" (EAE) serían los siguientes:

• Aumentar la producción de alimentos en los diferentes períodos del año (EAE1).
• Aumentar la capacidad de las familias y comunidades locales para almacenar cereales, con la debida atención a las pérdidas poscosecha, y establecer bancos de cereales para hacer frente a las diferencias estacionales de precios (EAE2).
• Aumentar los ingresos y la capacidad adquisitiva de las familias mediante actividades generadoras de ingresos (es decir, mediante la diversificación), particularmente en los momentos en que previsiblemente existe escasez de alimentos (EAE3a) y mediante la mejora de las condiciones de acceso de los agricultores a los insumos y de la elaboración y comercialización de los productos agrícolas (EAE3b).
• Crear grupos de autoayuda de ahorro y crédito, o apoyarlos, para reducir los efectos de los desfases en los recursos y los gastos, a fin de que se puedan realizar pequeñas inversiones y asegurar la sostenibilidad (EAE4).

223. En los países que visitó el Equipo de evaluación, el PESA ha aplicado principalmente la EAE1, en pocos casos la EAE2, en cierta medida la EAE3a (aunque no en las zonas que padecen mayor inseguridad alimentaria), sólo esporádicamente la EAE3b (algunas actividades de elaboración de alimentos) y en casos aislados el apoyo al microcrédito (EAE4). Para que las iniciativas del PESA tengan en el futuro una identidad bien visible y unos límites claramente definidos en torno a las cuestiones del hambre estacional y las estrategias "antiestacionales", deberán proseguir los esfuerzos destinados a aumentar la producción de alimentos en diferentes períodos del año, a intensificar la aplicación de estrategias referentes al almacenamiento de alimentos, las pérdidas poscosecha, los bancos de cereales, la comercialización, elaboración y el crédito, así como a forjar alianzas con otros organismos que tienen experiencia y conocimientos técnicos pertinentes, por ejemplo en actividades generadoras de ingresos (especialmente no agrícolas) y con las instituciones de financiación rural. El establecimiento de asociaciones satisfactorias con otros organismos, que exige que la FAO no reclame para sí todo el protagonismo, permitirá a la Organización centrar sus esfuerzos en aquellas esferas en las que ha acumulado mayor experiencia. Debe intensificarse también la labor con las organizaciones de agricultores (como en el Senegal), los grupos de campesinos y las comunidades.

224. Dedicar una atención más explícita a las cuestiones ambientales y asegurar la compatibilidad entre la producción y la sostenibilidad ecológica. Aunque el concepto del PESA subraya la importancia de aumentar la producción sin poner en peligro la sostenibilidad ecológica, el Equipo de evaluación cree que, al menos en los países objeto de estudio, no se ha dedicado mucha atención a esta cuestión, primando la importancia concedida a las tecnologías necesarias para aumentar la producción. Aunque en el Ecuador y Camboya se aplicaron con cierto interés técnicas relacionadas con el MIP y la producción orgánica, los esfuerzos dedicados a los problemas ambientales fueron menores de lo que había previsto el Equipo de evaluación, que en vista de lo cual recomienda que en el futuro se dé más importancia que hasta la fecha a la formulación de estrategias que hagan compatible la producción y la sostenibilidad ecológica. Este aspecto adquirirá mayor importancia aún a medida que se extiendan las actividades del PESA a zonas más marginales.

225. Dedicar una atención más explícita a la igualdad entre el hombre y la mujer. En opinión del Equipo de evaluación, la incorporación de la igualdad entre el hombre y la mujer, teniendo en cuenta las características de cada lugar, debe recibir mayor atención en los programas nacionales del PESA. El Plan de Acción de la FAO sobre Género y Desarrollo recientemente adoptado establece directrices para que el PESA incorpore la cuestión de la igualdad entre el hombre y la mujer en las políticas de género de los distintos gobiernos.

226. Dedicar una atención más explícita a las vinculaciones. Ya se ha indicado en una sección anterior del informe la conveniencia de que el PESA adopte un enfoque más sistemático, explícito y planificado para establecer vinculaciones, no sólo con los organismos donantes sino con otras organizaciones dedicadas al desarrollo (por ejemplo, ONG). Este tipo de medidas deben iniciarse incluso en la fase de diseño, dado que pueden contribuir de forma importante a determinar las estrategias que se planifiquen y sean viables y a intensificar el alcance y los posibles efectos de las actividades del programa. Son muy útiles, por ejemplo, las vinculaciones con ONG orientadas al desarrollo y con instituciones de investigación. Este tipo de ONG pueden cooperar en la puesta en marcha de sistemas de crédito y ahorro, bancos de cereales y servicios comunitarios de comercialización y elaboración, y apoyar la diversificación mediante actividades que no estén incluidas en las iniciativas de diversificación del PESA (caso de la artesanía y del empleo no agrícola). En virtud de su mandato, la FAO debe centrarse en actividades relacionadas con la agricultura, pero otras fuentes de ingresos pueden tener gran importancia desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y los medios de vida sostenibles y se podrían potenciar estableciendo vínculos creativos con otros organismos que centran su actividad en esas esferas. Esto sería coherente con el derecho a los alimentos, como se señala en la documentación preparada para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después.

227. Dedicar una atención más explícita a las cuestiones institucionales y normativas de nivel meso y macro. En el nivel macro se trata particularmente de la distribución pública de alimentos, las políticas de fijación de precios, las subvenciones y todo lo relacionado con la OMC. Entre las cuestiones relacionadas con el nivel meso cabe señalar el crédito, la financiación, la distribución de insumos, la identificación de mercados y la negociación, concertación y acción comunitarias respecto del desarrollo de cuencas hidrográficas y las cuestiones relativas a la tenencia de tierras. Todos estos puntos deberán abordarse en muchos casos en cooperación con otros organismos.

228. Aceptación de un plazo más prolongado para conseguir resultados. Para elaborar e incorporar adecuadamente las consideraciones que se han expuesto en los párrafos anteriores se necesitará un plazo más realista (por ejemplo, un máximo de cinco años).

7.3.4 Aplicación del diseño propuesto de las iniciativas del PESA

229. En relación con las observaciones que se han hecho anteriormente acerca de la flexibilización del diseño de las iniciativas del PESA, el Equipo de evaluación considera que sería importante aplicar un par de medidas antes de iniciar la fase de diseño:

1. Cuando ya se haya iniciado la ejecución del PESA en el país, llevar a cabo una evaluación independiente detallada, en la que además de evaluar los resultados conseguidos se formularían propuestas para el futuro.
2. Al iniciarse el PESA en el país, organizar una comisión exploratoria que no asumiría compromisos firmes para el futuro, pero que estudiaría la conveniencia de poner en marcha actividades del PESA teniendo en cuenta las consideraciones que se han hecho anteriormente. Si las conclusiones fueran favorables, el siguiente paso consistiría en organizar una misión de diseño que siempre que fuera posible debería estar dirigida y controlada por el país hospedante e integrada por nacionales y representantes de la FAO y de posibles donantes.

230. Se ha de configurar con antelación y aplicar gradualmente una estrategia de salida de la FAO para el traspaso de responsabilidades a la conclusión del período de ejecución. Se recomienda que se utilice un enfoque participativo de marco lógico en la fase de diseño y que durante el período de ejecución se convierta en un marco lógico dinámico participativo, que sea revisado periódicamente para facilitar el seguimiento y evaluación con respecto a los objetivos, indicadores, medios de verificación/medición e hipótesis/supuestos/riesgos asociados con el proyecto. El último aspecto reviste una especial importancia puesto que guarda relación con el entorno normativo y establece un nexo con el análisis de las limitaciones.

231. Por último, es necesario elaborar cuatro estrategias complementarias:

1. redoblar los esfuerzos destinados a cartografiar la seguridad alimentaria (SICIAV) para facilitar la identificación de las zonas aquejadas de inseguridad alimentaria;
2. adoptar mecanismos sistemáticos, sencillos y eficientes de seguimiento para mejorar la administración a diferentes niveles y la evaluación independiente en el marco del proyecto, para recoger y compartir con organismos nacionales y asociados las experiencias adquiridas y las lecciones aprendidas durante la ejecución del PESA, y difundirlas, pues ello puede contribuir a mejorar las iniciativas posteriores y a fortalecer la credibilidad de la FAO;
3. ayudar a los países a organizar programas de capacitación y creación de capacidad en las esferas de la planificación y la formulación de proyectos; y
4. después de haber evaluado cuidadosamente las necesidades reales de todos los países desde el punto de vista de la competencia técnica necesaria (baja, media o alta) y haber comparado esas necesidades con los recursos técnicos y humanos disponibles en otros países del Sur, introducir programas de cooperación Sur-Sur que utilicen números reducidos de cooperantes con una formación lingüística adecuada para impartir formación práctica a expertos y técnicos locales y para asesorarles.

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5 Como se ha indicado anteriormente (véase la sección 5.3.3), en los países objeto de estudio no se ha realizado prácticamente nunca ese tipo de análisis económico.

6 Aunque en las zonas de alto potencial puede haber un número elevado de personas relativamente pobres, la estrategia del PESA, consistente en aumentar la productividad agrícola, sólo puede beneficiar a esas familias, en el mejor de los casos, de forma indirecta (al crear oportunidades de empleo estacional, dado que muchas de ellas carecen de tierra). Aunque algunas actividades de diversificación pueden reportar beneficios directos, la estrategia más adecuada para ayudar a esas familias se basa en actividades (como la creación de empleo no agrícola) que no están incluidas en el marco del PESA.

7 De todas formas, esos datos no abarcan a todos los países, no son tan fiables como los correspondientes a los PBIDA y no tienen la misma aceptación que estos últimos.