II. 对于粮食安全其它方面的监测

A. 可供应量和供应稳定性

24. 表4概括了全球粮食安全指标的变化。为了监测和评估小麦和粗粮五大出口国满足这些粮食的全球进口需求的潜力，粮农组织使用了其产量、进口量和期初库存量总和与其国内总利用量加出口量之比率。就2001/2002年而言，这一比率预计为1.17，略低于上一年度，但接近过去5年的平均值。预期这一比率比上一年度略有下降，主要原因是主要出口国的粮食总产量大幅度下降，从国内粮食总利用量及总出口量的下降中仅得到部分补偿，没有得到全部补偿。

26. 首先谈一下小麦，预计2002年年度末主要出口国的小麦总库存量将下降大约1100万吨，降至4100万吨。这一下降也反映为总库存量与总消失量之比明显下降，降至18.2%。与上一年度的22.2％相比，这一比例较低，但仍然大大高于20世纪90年代后5年的平均值。然而，欧洲和亚洲其它许多国家大丰收，因而供应量大，预计将基本抵销主要出口国持有的库存量下降对于全球小麦供应产生的任何不利影响。

27. 主要出口国持有的粗粮库存量也可能下降，降至7200万吨，比上一年度减少900万吨。按此水平计算，预计主要出口国的库存量与总消失量之比将下降到16.3%，大大低于2000/01年度的18.4%，但与小麦的情况相似，仍然大大高于20世纪90年代后期的水平。这一下降主要由美国的库存量因2001年的减产而下降所致。

28. 预计2002年主要大米出口国的大米持有量也将下降，降至1.02亿吨左右，为过去10年来的最低水平。结果，主要大米出口国持有的库存量与其总消失量之比预计将下降至55％，与小麦和粗粮的比例相比较高，但仍然大大低于上一个年度的大米比例，低于20世纪90年代后5年的平均值。然而，预计大米库存量的这一大幅度下降主要集中在5个主要大米出口国之一的中国。

29. 第三项指标衡量中国、印度和独联体等主要谷物进口国之间的谷物产量相对趋势和上一年度的变化。就2001年而言，这项指标表明谷物产量在上一年度大幅度下降之后增加了4％以上，中国和印度的谷物产量略有下降，但独联体一些国家尤其是俄罗斯联邦、哈萨克斯坦和乌克兰的谷物收成增加，绰绰有余地抵销了中国和印度合计出现的下降。

30. 第四项和第五项指标重点是低收入缺粮国谷物总产量的变化，低收入缺粮国包括最易受粮食供应和国际价格波动影响的国家。这类国家的谷物总产量连续第二年下降，尽管2001年的下降幅度没有2000年那么明显。这一下降主要是由于中国和印度的谷物产量下降所至，而大多数其它国家的总产量与上一年度相比几乎没有变化，甚至有所增长。实际上，由于中国和印度作为主要谷物生产国的重要份量，第六项指标衡量不包括这两个国家在内的低收入缺粮国的谷物总产量的变化。利用这项衡量尺度，实际上这类国家2001年的谷物总产量大幅度增长了3％以上，这主要是由于北非以及亚洲若干国家收成增加。

31. 最后，第六项指标比较了主要谷物的出口价格。除大米之外，国际谷物价格在2001/02销售年度的头7个月中平均高于2000/01年度同期的报价。全球生产停滞，甚至更重要的是主要小麦出口国的产量大幅度下降，但国际小麦价格仅仅略微上涨。总的来说，欧共体的小麦出口量异常小，本应刺激价格更加坚挺，但中东欧国家以及印度和巴基斯坦的供应过剩，继续对国际价格产生压力。就粗粮而言，产量增加和一些非传统出口国如巴西的出口供应量异常大，也继续对粗粮市场产生压力，但国际玉米价格在2001/02销售年度上半年中略有回升。全球大米产量连续第二年下降，但由于1996年至1999年期间收成创记录的4个年度中积累了大量库存，为满足消费需求提供了缓冲，国际大米价格均呈下降趋势。这一下降因主要出口国如泰国政府的干预性采购和越南的出口限制而略微受到限制。由于印度公共库存为出口提供廉价供应，这些措施不足以阻止价格的下滑。

32. 发展中国家的粮食进口费用自20世纪90年代中期以来持续下降，但估计过去2年中已经上升，2000年期间上升10％以上，2001年上升近3％（见表5）。费用上涨主要是因为除谷物和食糖以外的大多数商品的开支大幅度上涨。另一方面，对低收入缺粮国来说，粮食开支比较稳定，1996－2001年期间平均为330亿美元左右。乳制品的增长幅度最大（近50％）。

33. 为了补充上文概述的评价，表6以进口量指数形式列出了基本粮食商品的进口状况（使用1991/94年平均值为基准期）。显然自20世纪90年代中期以来，发展中国家和低收入缺粮国的粮食进口量都大幅度增加（依赖程度和自给自足程度的详细情况见附表2）。虽然国际价格大幅度上涨之后，谷物和乳制品进口量在20世纪90年代中期下降，但这两类商品近几年来的进口量回升。在发展中国家和低收入缺粮国中，整个时期中增长幅度最大的商品类别为肉类产品和食糖。就油料作物的进口额而言，过去2年中这两类国家的迅速增长都出现逆转。

B. 有效供应的获得

34. 人们普遍认为，获得食物的经济手段是消除饥饿的最关键制约因素之一。尽管存在技术上满足全球全部人口需要的充足粮食库存，但只要贫困普遍存在，饥饿就可能持续存在。

35. 据世界银行估计，在最可能的方案中，全球经济将于2002年中开始复苏，很可能从美国开始，然后扩大到欧洲和其它地方。由于工业国的全球经济活动减速，发展中国家的总增长受到不利影响。预计将从2000年的5.5%减弱到2001年的2.9%。由于经合发组织地区的复苏缓慢，预计2002年将仍然限制为3.7%。然而，预计到2003年发达经济国家的回升幅度扩大，将使发展中国家的增长率达到5.2%，但地区差异相当大。

36. 欧洲、中亚和拉丁美洲及加勒比地区受2001年全球经济恶化的影响最严重。由于油价继续下跌和其它商品价格相对制造品进口成本下跌，预计中东和北非2002年的经济前景将进一步恶化。预计东亚和太平洋属于2001年底和2002年初出口首先出现回升的地区，这一组国家也最先受到高科技贸易流量崩溃的影响。预计南亚的周期没那么明显，因为南亚与全球经济的联系较弱，但其2001年的国内生产总值增长率为4.5%，相当于1997年的低水平。

37. 在《2002年全球经济前景与发展中国家》的报告中，世界银行计算并表明了发展中国家从进一步贸易自由化中获得的利益。主要从事农业和劳力密集型制造业活动的贫困者处于不利地位，因为高收入国家以关税和补贴形式设置的贸易壁垒把发展中国家的产品关在门外。高收入国家对农业的补贴和其它支持“目前高达每天约10亿美元－即为所有发展援助的6倍。”研究还表明通过加强贸易一体化措施使增长速度加快，与“照常营业”方案相比，到2015年世界上生活在贫困中的人口将减少14％。此外，通过降低商品贸易壁垒，发展中国家在2005－2015年期间将获得大约15000亿美元的额外收入，而发展中国家服务自由化被视为比这一数额大4倍的收入来源。

38. 增长虽然对减少贫困和饥饿至关重要，但必须是所需类型的增长－即相对富有者而言使贫困者的收入大大增加的增长。附表3列出了有关收入及其增长和分配情况。令人困扰的是注意到大量的研究表明国家内部和国家之间的收入不平等日益增加。

39. 据Branco Milanovic⁴称，全球不平等现象迅速增加。世界居民的收入差异巨大，大大高于传统衡量尺度所表明的程度。例如，他对全球不平等现象的计算表明，世界上1％最富有者的所得相当于底层57％的人口所得；换句话说，不足5000万最富有者的所得相当于27亿最贫困者的所得。全球不平等现象不仅很严重，而且在增加。例如，仅仅在1988年至1993年的5年中，不平等现象增加5％，全世界最贫困的5％的人口的实际收入下降，而最富有的20％的人口的实际收入增加。

40. 这是在计算世界人口之间的不平等现象时第一次把所有这些人口看作属于称做世界的同一个“国家”。家庭调查是各国内部收入和不平等现象资料的来源，经过综合得出 “真正的”世界收入分配状况。在世界上91个国家中进行了此类调查，涉及85％的世界人口和95％的世界收入。

41. 以前的各项研究计算世界不平等现象时考虑各国平均收入（人均国内生产总值）的差异，无视各国内部分配的不平等。此类研究暗中假设每个中国人都获得中国的平均收入，每个美国人都得到美国的平均收入。Milanovic按从0（完全平等）至100（一个人获得世界所有收入）的比例，估计世界居民的不平等现象为66个吉尼点。66的程度高于任何一个国家的不平等程度：世界比国家更不平等，每个国家单独考虑时世界的不平等程度最高。这种不平等程度相当于66％的人口收入为零，而34％的人平等分配世界全部收入的状况。

42. 过去10年的特征是许多国家的高速增长促使贫困率大大下降。在拥有世界四分之一穷人的中国，20世纪90年代人均国内生产总值每年增长9.5％。⁵世界银行对极端贫困者（每日生活费用不足1美元者）的数量作出的预测如表7所示。该基准预测中，预计发展中国家在从金融危机中复苏之后将保持平均人均国内生产总值每年增长3.7％。如果得以实现，则除非洲撒哈拉以南地区之外，所有地区将实现把其1990年水平的贫困率降低一半的目标。然而，假如其人均国内生产总值平均每年增长2.3%（较低方案），世界将无法实现这一目标－只有东亚将实现贫困发生率减半的目标。假如增长率下跌至20世纪90年代的平均水平（每年1.7%），则贫困率下降速度将更慢。

43. 即使到2015年全球贫困率减半，生活在极端贫困中的人数将仅仅减少三分之一。中国和印度的改善幅度最大，但非洲撒哈拉以南的贫困率将上升。在转型期间极端贫困者人数增加的欧洲和中亚，预计将回到1990年的贫困程度。即使按照最乐观的假设，2015年仍可能有23亿人口每日生活费用不足2美元，为许多中等收入国家极端贫困的典型情况。

资料来源：世界银行（2001），2001年全球经济前景与发展中国家。

III. 食品安全

44. 人人获得安全而富有营养的食物的权利，在《世界粮食安全罗马宣言》的引言中得到确认。营养不良、食物传播的疾病和粮食安全之间存在着一种恶性循环。满足消费者期望的质量适当的安全而富有营养的食物，已不再是富人的一种奢侈，而是所有人的一种权利。

45. 在世界粮食首脑会议以来的5年中，尤其是在发达国家中，公众对食品安全问题的意识大大提高。在公众意识到食品安全问题的同时，国际和国内市场需要满足对质量、安全和营养利益方面达到消费者期望的食物的日益增长的需求。这种形势变化对粮食和农业包括渔业部门既提出了挑战又带来了机遇。随着粮食和农产品贸易的发展，食物传播疾病更加容易迅速跨界传播。世界贸易组织消除不正当贸易壁垒的各种协定，推动了协调各国之间的食品标准的努力。食品法典委员会是国际食品质量和安全标准的基准点。

46. 自世界粮食首脑会议以来，政府和国际组织在保证食品满足消费者合理期望方面受到的压力日益增加。粮农组织继续支持以科学为依据制订国际标准的方针，尤其是在世贸组织卫生和植物检疫措施范围内进行，并扩大了评价添加剂和残留物对食物的微生物污染和评价利用生物技术获得的食物的传统活动。⁶2001年向粮农组织农业委员会第十六届会议提交了一份“粮食和农业方面的生物安全”的文件，为管理与粮食和农业生产有关的风险（包括食品安全风险）提出了以风险评估为基础的政策和管理框架的一体化方针。关于粮食和农业生产的生物多样性的学科间行动重点领域正在落实农委的各项建议。

47. 为了促进发达国家和发展中国家食品安全管理人员交流信息和经验，粮农组织和世界卫生组织于2002年1月在摩洛哥召开了第一届全球食品安全管理人员论坛，于2002年2月在匈牙利召开了欧洲食品质量和安全会议。也设想为其它区域组织类似的会议。粮农组织、世界卫生组织和联合国大学于2001年10月召开了一次有关人体能量需要量的专家磋商会，将有助于确定热能充足程度，进而确定全球粮食不安全者的人数估计。计划于2002年4月召开一次关于人体营养蛋白质的专家磋商会。2002年1月，与世界卫生组织共同讨论了膳食和营养在发达国家和越来越多地在发展中世界的非传染性疾病的发病方面的作用。这对确保优质而富有营养的膳食以促进健康的意义巨大。

49. 粮安委或许希望肯定，实现粮食安全尤其需要获得安全而富有营养的食物，这需要在整个食物链中对生产、收获、加工和销售采取负责任的方针。在这一基础上，粮安委或许希望请总干事向2003年的渔委、农委和粮安委提交一份框架文件，概述粮农组织将处理政策咨询、能力建设和技术援助等各项主要成分的确保获得安全而富有营养的食物的战略，以及在国家一级和国际一级需要采取的行动。

IV. 若干主要问题：粮食促进发展

A. 粮食援助流量⁷

50. 预计2001/02年度（7月/次年6月）的谷物粮食援助总装运量将达到950万吨（折合谷粮），比2000/01年度增加100万吨。这一增长可能主要从美国和日本增加的捐献中得到满足，而通常属于粮食援助受援国的巴基斯坦和印度也可能在这一年度中成为捐助国。粮食援助装运量预期增长，其部分原因可能是阿富汗的需要量增加，但对国际价格疲软和一些国家库存量较大的关注也可视为重要因素。

51. 虽然2001/02年度全球总的粮食形势比上一年度好，但许多国家仍然面临紧急情况，仍然需要大量粮食援助。尤其是预期对阿富汗的粮食援助装运量将大幅度增加。即使在军事行动开始之前，阿富汗已经受到连续3年大旱之后发生的严重粮食危机的困扰。在亚洲其它一些国家中，预计对朝鲜民主主义人民共和国和孟加拉国的粮食援助流量仍然很大，但比上一年度减少。在非洲，尽管若干国家收成增加，但预计许多地区的内乱和局部性歉收将使粮食援助需要量保持在高水平上。在拉丁美洲及加勒比，人们也认为许多地区的粮食形势脆弱，这主要是由于自然灾害所至；预期对若干国家的装运量将超过上一年度的水平，其中包括洪都拉斯、古巴、秘鲁和尼加拉瓜。

52. 截至2001年12月，根据世界粮食计划署提供的情况，2000/01年度计划和项目粮食援助以及紧急粮食援助类别的谷物总装运量为850万吨（折合谷粮），比1999/2000年度减少近300万吨，即减少24％，这主要是由于向俄罗斯联邦的装运量大大减少。但即使按此下降的水平计算，主要捐助者的粮食援助装运量也超过了《1999粮食援助公约》中商定的“最低承诺量”。应当指出，《1999粮食援助公约》确定全球最低“保障年度吨位”为500万吨左右（折合小麦）。如同上一年度一样，紧急粮食援助占总装运量的一半左右。

53. 2000/01年度谷物粮食援助装运量的下降就小麦而言最明显，小麦装运量下降260万吨左右。粗粮装运量也出现下降，减少40多万吨。相反，大米装运量增加30多万吨，向全体低收入缺粮国提供的谷物粮食援助总装运量在2000/01年度略有下降，降至740万吨，即比1999/2000年度减少大约16万吨。

54. 美国提供的谷物粮食援助于2000/01年度减少250万吨左右，降至470万吨；向俄罗斯的装运量从1999/2000年度的190万吨，下降到仅仅为12.7万吨。然而，即使按此下降的水平计算，美国仍然为最大的捐助国，提供了2000/01年度全球装运量的55％以上。其它一些主要捐助者包括欧共体和加拿大的谷物援助装运量也在2000/01年度大幅度下降。欧共体的下降幅度最明显，其总装运量下降33％以上，降至150万吨。大部分下降与向俄罗斯联邦和朝鲜民主主义人民共和国的装运量下降有关。相反，日本的装运量增加2倍多，达到72万吨，主要是因为增加了对朝鲜民主主义人民共和国的大米捐助量。

55. 继1999年激增至接近创记录水平之后，非谷物粮食援助总装运量于2000年（1月－12月）⁸下降到120万吨，下降70万吨，即下降38％。大部分下降是由于美国向俄罗斯联邦的装运量大幅度下降，大大超过了加拿大和欧洲几个国家增加的援助捐献量。向俄罗斯联邦提供的非谷物总装运量于1999年增至100多万吨，但于2000年降至9.3万吨。向全体低收入缺粮国的总装运量超过89万吨，比1999年增加32％。这一增加反映了向若干国家、包括印度尼西亚、埃塞俄比亚、朝鲜民主主义人民共和国、厄立特里亚和也门的装运量增加。

56. 豆类装运量下降，构成了2000年非谷物总捐献量的大部分下降。豆类装运量减少一半，从1999年的120万吨减至58.6万吨，因为向俄罗斯联邦的装运量从1999年的75万吨下降到2000年的仅仅3.2万吨。另一类重要的非谷物粮食援助即肉类（包括肉产品）的装运量也于2000年下降。总的来说，作为粮食援助的肉类数量从1998年的4000吨增加到1999年的23.4万吨，然后于2000年下降到2.5万吨。与豆类的情况相似，肉类装运量的下降主要与向俄罗斯联邦提供的粮食援助减少有关。植物油粮援装运量于2000年增加到7年来的高峰，达到37.7万吨左右，比1999年增加18％。全世界多达100个国家收到作为粮援的植物油。2000年收到的援助量最大的国家包括秘鲁、俄罗斯联邦、埃塞俄比亚、印度、马达加斯加和朝鲜民主主义人民共和国。2000年增加的总装运量大部分运往秘鲁、俄罗斯联邦和埃塞俄比亚。

59. 在这一方面，值得提及两个试点项目：粮农组织与世界粮食计划署的合作项目即“在肯尼亚东部受旱灾影响地区通过以食品券为基础的以粮换工项目，为改善地方粮食供应提供紧急支持”；世界粮食计划署/MS Swaminathan研究基金项目即“印度社区粮库计划”。在这两个项目中，非政府组织都在从确定受益对象至执行和分配粮食或食品券的所有主要阶段的整个项目周期中发挥了带头作用。

60. 粮农组织与世界粮食计划署之间的合作试点项目在Mbeere和Tharaka区执行以支付食品券为基础的以粮换工项目。由社区推动的这些项目旨在通过改进作物耕作方法来加强地方粮食安全。项目依据的信念是，与直接分配粮食相比，通过加强地方消费者的消费力量而在目标地区恢复正常粮食市场的可持续性更强。可通过以粮换工项目加强受益社区的购买力，这些项目向工人支付食品券而不是粮食，然后受益对象用食品券在地方市场上换取其喜欢的食物，贸易商再收回现金。

61. 为了解决一年中3到6个月常见的过渡性粮食不安全问题，世界粮食计划署和MS Swaminathan基金提出了在印度古吉拉特、中央邦、拉贾斯坦、Chattisgarh和奥里萨邦每个区试点建立社区粮库（总共500个）的建议。⁹特意挑选了代表粮食不安全者、具有明显饥饿期、主要由部落人口居住并得到以粮换工支持的地区。

62. 以粮换工的主要目的在于利用贫困者最丰富的资源即其本身的劳力来创造就业和收入，建立持续发展所必须的基础设施。认真并以战略性方式向最需要者提供食物，有助于饥饿者跳出贫困陷井。只有对人们及其获得资源的手段进行投资，我们才能肯定无论是收获期间还是淡季，他们的粮食才能得到保障。余粮可用于使贫困者摆脱为其家庭提供食物的需要，使他们有时间和资源投资于持久性资产，如更好的房屋、诊所和学校、新的农业技能及技术、最终获得更好的将来。

63. 需要采取确定对象的干预行动，以便改善最贫困者的生活－贫困者始终或在危机时期没有能力生产足够的食物，或者没有资源以其它方式获得其本身和其家庭积极健康生活所需的食物。以粮换工可用于帮助创造资产和促进贫困者和社区实现自力更生，尤其是通过劳力密集型工程计划。然而，社区应有权在非政府组织的有关支持下首先确定项目，随后管理这些项目。建造一座简便桥梁使村庄与市镇相连接，可能比建造一条主要道路更有助于贫困者；社区管理的鱼塘可能比大型灌溉工程更能满足贫困者的需要。

64. 虽然实际交付粮食的方式可根据项目的地点而定，但工程以食品券为基础一般有两个主要原因。首先，它将避免粮食处理的复杂化和成本。其次将使受益者能够选择其喜欢的食物，保持在分配粮食过程中所失去的尊严。此外，以食品券为基础的系统将加强地方市场和贸易商，最终可能促进国内增加粮食生产。

65. 提供技能、转移与具体性别有关的资源和提供新资产或新技术的某些项目，不仅可能解决眼前的饥饿问题，而且有助于在较长期内减少 “隐藏的”的自发迁移因素，或使“留在原地”选择的更加可行而持续。以食品券为基础的食物转移可用于帮助粮食无保障者节约资产，维持未来粮食短缺时的生计。因此，以支付食品券为基础的食物转移可发挥及时的干预行动的作用，其目的是避免而不是应付紧急情况。

66. 贫瘠低潜力地区的家庭如同其耕作的土地和利用的资源一样容易受害。对贫瘠低潜力土地投资有助于避免发生危机，减轻未来灾害的影响，其成本效益可能比恢复工作的高。它也能加强生活在有风险和不确定情形中的人口的粮食安全。及时获得粮食可能有助于家庭和社区对使其生计方法长期可持续而所必须的关键保护措施进行必要的重要投资。如果没有这样的计划它们将没有能力开展所需的活动，因而可能立即引起其自然资源基础遭受迅速而不可逆转的破坏。

67. 生计系统意味着可持续粮食安全的观念，实现今天的利益与明天的利益之间的平衡。目标不仅是维持当前的消费格局，而且避免破坏或牺牲未来的生活水准。抗御的手段是个人、家庭和社区在面临艰难时能够利用和管理的资产和权利。易受害性与资产的拥有密切相关。人们的资产越多，其易受害性越小；资产消耗越大其不安全程度越大。通过确定对象的和妥善计划和执行的以食品券为基础的食物转移，可能创造个人、家庭和社会资产，使他们能够应付未来的冲击和挫折。

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4. Branko Milanovic（2002），《真正的世界收入分配》，1988和1993：仅以家庭调查为基础的第一次计算，世界银行，发展研究组。

5. 世界银行（2001），2001年世界发展指标，第4页。

6. COAG 01/8号文件。

7. 有关谷物和非谷物粮食援助装运量的更加详细的统计资料，作为粮农组织万维网站的一部分提供在因特网上，URL地址为：http://www.fao.org ，列在Statisitical Database的All Databases中。

8. 谷物装运量按7月/6月年度报告，非谷物粮援按日历年度报告。

9. 粮农组织（2002），印度：社区粮库计划，投资中心司草案。

　

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