 |
127. 战略目标中提到的内容在应对所有紧急情况方面是适宜的，从备灾来讲，通过预警和需求评价，提供救济，以及为过渡制定恢复和开发计划，加强了人民对未来灾害的适应性。这种整体分析也发挥了粮农组织在所有这些领域都有能力的独特相对优势（包括演示的和潜在的），并且使粮农组织有可能利用这些优势去帮助那些需要帮助的成员国。
128. 发给成员国和合作伙伴的问卷肯定了粮农组织在处理紧急情况方面的有用作用，其帮助一般被视为是正面的（见附件1）。虽然回答的数量相对较少，限制了作出详细推论的程度，但一些国家对粮农组织在所有5个急救领域（备灾、预警、需求评估、农业救济，以及重建/恢复计划）的援助评价是“满意”或“优”。与其他捐助者相比，大多数国家发现粮农组织在需求评估和救济行动中是最好的，或者与其他部门相等，而大多数回答者发现其他捐助者在备灾、预警和重建/恢复计划方面较好。
129. 理论上讲，所有战略成分都很重要。然而，粮农组织对每个组成部分的相对关注变化相当大，该组织所说的相对优势（即广泛的技术知识和实地经验的宽度）没有在真实世界的情况下充分反映出来。预警是粮农组织长期以来开展的比较活跃的一个领域，这个领域的工作深受成员国和国际社会的的欣赏，也得到了问卷的肯定。但是，近几年来紧急情况数量的急剧上升，加上静态资金，已经意味着用于这项工作的经费在不断减少，以至难以保持同样高的质量水平。
130. 近年来，由于紧急情况数量的上升和捐助者对粮农组织在这一领域的能力信任度的增加，用于农业救济行动的经费大幅度增加，在粮农组织范围内，成立了一个新的司（紧急救济和恢复活动司），责任是应这类援助要求，实施农业救济行动。总体来说，农业救济项目的执行情况还是令人满意的。正如评估团对70个行动的评估所说，成员国和粮农组织的合作伙伴的问卷调查也是这样反映的。粮农组织对特定问题一般都提供技术上比较适宜的解决办法（通过提供紧急情况协调员和技术援助，特别是在技术合作计划内）。粮农组织提供的紧急情况协调员很独特。这些都已证明是有效的，深得其他伙伴的赞赏，提高了粮农组织在大的紧急情况下的形象。
131. 但是，粮农组织在利用其相对优势的能力上受制于不能快速交付农业投入的弱点。这个弱点是由本报告提到的诸多因素引起的，包括粮农组织本身可以改进的内部管理和财务程序。
132. 其他战略内容在粮农组织的工作中不是很受重视。旨在备灾的一些活动（对预警的支持除外）相当少而且分散。但是，这已得到认可，粮农组织正在寻找方法来改变这种状况，特别是通过防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复多学可行动重点领域机制。旨在促进救济向恢复和发展有效过渡的活动也很少。到目前为止没有一个关于粮农组织在这种过渡过程中发挥决定作用的事例，有些重要的机构问题应予解决。
133. 总之，战略目标A3是相当重要和适宜的，其在粮农组织行动的重点领域提供了广泛的指导。很明显，其有效实施需要进行总体计划，即通过中期计划程序 – 为取得一批重大成果而经常制定更易操作的计划和规划。这一发展需求也说明了至今所提的四个内容很不平衡，这说明为了更好地利用粮农组织的技术专长和能力来支持战略目标还是具有相当大的潜力。以下这些建议反映了这些问题。
134. 此次评估指出，需要开展更多与紧急情况有关的工作，特别是技术部门的工作。在中期计划里，防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域反映了主要技术部门将与紧急情况有关的工作纳入主流和综合的逻辑机制，虽然有了良好的开端，但这种努力需要进一步加强。
135. 建议1：（a）与紧急情况有关的特别产出应由有关技术部门规划和做预算，从下一个工作计划和预算（2004-2005年）开始，特别是在与战略目标A3有关的领域，这些领域至尽未得到充分的重视（如备灾）。（b） 应审查加入紧急协调组和防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域的那些单位的功能说明，以保证它们在紧急情况里的作用作了明确说明。在负责应急工作的技术部门，应赋予联系人适当的权限，以便专门处理与紧急情况有关的事务。
136. 建议2:粮农组织应帮助特别容易遭受自然灾害的国家综合至一个系统的方法，这样，就可以保证这些国家的所有农业发展活动中重点考虑灾害管理问题。特别是，粮农组织国家办事处以及地区政策援助科应 – 通过感受和培训 –来提高能力，把这方面的内容纳入它们所控制的计划和项目里。
137. 通过全球粮食和农业信息及预警系统和对国家和地区系统的支持可以看出，虽然粮农组织在预警方面从传统上一直就很活跃，而且会继续活跃下去，但其他内容的备灾活动开展的很少。在支持编写地区和国家级综合备灾计划方面，粮农组织有个从实地经验的评估中获得的混合记录。很明显，技术合作计划对这类支持来说不是一个适宜的渠道，该计划需要强有力的机构建设内容，这些内容对技术合作计划的预算和时间制约不负责任。
138. 粮农组织在与备灾有关的主要领域具有相对优势。特别是它在用于备灾的粮食和农业信息方面有较强的相对优势。但是，重要的是要集中在优先领域和把它们在中期计划范围内统一起来。
139. 建议 3：（a）基于粮农组织的专门力量，未来的重点行动应予以审查并在粮农组织的备灾战略和重点行动中予以说明。这项工作最好在紧急协调组和防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域成员国的支持下开展，一旦后者同意了工作计划和为粮农组织进一步细化的重点活动，特别是在信息领域。这样的文件会帮助阐明这方面对其他组织的作用，促进了需要对捐助者和粮农组织一般成员国的宣传，提高了粮农组织机构内协调的资源分配；（b）要给负责每个产出领导单位明确责任，这些产出都是为中期计划里的一些活动界定的。
140. 建议4：粮农组织应继续和加强其在预警、影响评估、需求评估及根据下列领域设计适当反应的信息工作：
预 警
Ø 根据现有的指导方针，为指导作物和粮食供应评估团编写一本实地人员和顾问实用手册。
Ø 在冲突后和/或政府机构已经崩溃的情况下，对实地负责应急活动的官员（即紧急情况协调组、粮农组织代表）提供最初阶段正常收集和分析信息的培训。
Ø 在易受灾的国家，通过综合家庭粮食安全的程度和易受害分析，加强发展预警系统。在这方面，粮农组织根据粮食不安全和易受害信息及绘图系统开展的工作应提供相应的投入。目标就是尽可能利用现有的结构，以廉价的方法研制地方粮食安全监控系统和一些方法。为此，粮农组织将根据粮食不安全和易受害信息及绘图系统把灾害程度纳入其工作中。
影响和需求的评估
Ø 粮农组织应将现有的丰富信息合并到一个数据库，这样可以促进对未来灾害的影响和需求评估。这种统一的数据库应包括后勤、人口分布、粮食安全、自然资源、灾害史及影响等方面的信息。还应考虑现有的相关计划，如粮农组织GeoNetwork（与危害有关的农业环境数据），目的是提高信息的获得。防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域应对数据库中所包括的内容提出建议；其他方面的一些信息也得收集（如国家种子部门的情况，包括农民实际种的品种）。在其发展过程中，重点应放在最易受灾的国家和地区。
Ø 粮农组织在影响和需求评估方面的工作应进一步改进：1）通过培训和国家内的试验，分发环境及自然资源处编写的农业灾害快速评估程序指南；2)为不易获得卫星图象和地理信息系统技术的国家编写实地快速评估指南。这些指南应面向从业者（粮农组织的实地人员、国家顾问），对实地人员和顾问的培训应在地区和亚地区办事处进行。
用于设计干预措施的信息
Ø 根据粮食不安全和易受害信息及绘图系统计划，应更加注意灾害和危机而导致的粮食不安全和易受害程度。在这方面，粮食安全评估组在索马里的有趣经验应明确予以监督，为的是为类似情况吸取一些关键的教训。此外，当前在欧共体资助的项目-复杂紧急情况下的预警及粮食信息系统和粮食不安全和易受害信息及绘图系统之间所开展的工作要更加密切配合。
141. 此次评估发现，虽然一些干预措施得到准时实施，但在多数情况下，计划的种植季节未能及时获得投入。有时的拖延不是粮农组织所能控制的（如申请援助晚、捐助者的反应慢）。但是，粮农组织办事程序冗长也是一个因素。这是大家的批评，也得到了评估期间发给成员国和合作伙伴的调查问卷的肯定。粮农组织对其代表的采购限与25 000美元的规定意味着绝大部分农业救济的采购必须在总部进行。假设粮农组织的代表很有能力，原则上讲，农业救济的采购应由他们来办。
采 购
142. 建议5：（a）粮农组织应为负责地方采购的代表实施一个培训计划。首要重点应放在需要或可能需要大量农业救济援助的国家。对一些大的行动来说，应建立有经验的管理/采购官员库（特别是包括具有伙伴关系计划里的退休人员），以便快速动员在受影响的国家开展采购活动。（b）各案处理基础上，对粮农组织代表采购农业救济投入的限制应该提高。
应急协调员
143. 粮农组织应急协调员的工作开展的很好，对农业救济供应活动的所有方面进行了很好的跟踪。应急协调员不能等每次出现紧急情况后粮农组织要干预的时候任命，尤其是如果粮农组织的活动是短期单个项目或两个项目。另一方面，有些农业救济干预措施拖延了，这是因为跟踪不力和没有任命执行特别任务的人。
144. 建议6：（a）应急行动的量和期限无论什么时候批准，粮农组织都应任命一名应急协调员。应建立能为着方面服务的合格侯选人库。（b）应急干预措施的项目文件应包括与种植日期相关的工作计划，设计实施专门行动的责任和做这项工作的最终期限。特别是国家项目主任的工作职责应包括在项目文件中。
受益者的确定和定位
145. 一般来讲这方面一直很弱。目标受益者已从广义上予以说明。实际上，受益者的选择通常都留给当地来判断。虽然认识到受益者的确定需要花时间，但看到许多不可靠的投入分发事例，在今后的活动中，这方面要更予以注意。
146. 建议7：受益者的确定和定位过程应是项目设计和工作计划制定的主要部分，尤其是涉及几个生产季节的干预措施。受益者的确定最好在选择标准确定后并向利益相关者说明的时候进行；选择过程被下放到最低层；各机构/利益相关者都涉及在内，包括受益者本身。
投入物的分发
147. 绝大部分项目都采用的标准方法分发农业投入。要试验更多的其他方法，这些方法也许会更加成功，特别是种子分发方法，使用地方上都熟悉的品种具有许多重要的优势。
148. 建议8：凡是实际的地方，农业救济项目里应采用其他种子分发方法，如种子交易会或种子优惠卷。在设计这些项目时，应从技术部门（种子及植物遗传资源处）寻求帮助。
技术支持
149. 通过加入了技术援助成分，粮农组织农业救济干预措施的质量提高了。因此，发挥了粮农组织的一个相对优势。如果通过该国现有的粮农组织技术合作活动给予技术援助，那么，技术援助可能是最廉价的。但在所有情况下，分发的投入应适合指定目标受益者。
150. 建议9：（a）应保证对粮农组织所有农业救济干预措施的技术支持，这些支持或者来自项目本身，或者来自可获得的渠道，如在同一国家正在进行的粮农组织项目。(b)在设计项目时，应注意保证对分发的投入要求不能高于接受农民所能提供的。这对新投入来说是个特别情况。
救济与恢复
151. 向贫困农民提供农业救济投入本质上有别于恢复或发展活动，农业救济投入可能比较复杂。虽然这两个成分在计划型干预措施下有充分调整而得到成功处理，但想在单个项目内这样做的想法没有成功，因为单一项目相对短的实施时间安排不利于以适当方式计划和实施这两个内容。
152. 建议10：不要设计或实施相对小的、以救济为导向的项目，以便同时从事救济和恢复目标项目。
监督和评估
153. 评估和监督是系统评价干预措施结果的关键。但是，它们很少被纳入农业救济项目，尽管这种状况最近得到改善。国家顾问或非政府组织承担的一些评估工作取得了很有用的成果，并提出了一些建议，但是，信息是否已被用来制定未来计划往往不清楚。
154. 建议11：一般来讲，应更多地用评估来确定成功的干预方法，并从中吸取教训。紧急救济和恢复活动司应在评价处的帮助下制定一个适当简单的评估报告表。所有农业救济项目的评估报告应让紧急救济和恢复活动司和可能与之有关的技术部门提意见。意见应包括报告是否适当，建议采取的行动和为未来的应用总结吸取的教训。从评估中吸取的教训应在粮农组织所有相关单位和伙伴间交流，要使大家都能得到，而且要用来确定“最佳措施”，以便指导未来的行动。就比较独立的评估而言，年度应急活动评估计划应得到紧急救济和恢复活动司与评价处之间的同意。
石油换食品计划-评估
155. 由于伊拉克北部的石油换食品计划与粮农组织的其他任何应急行动都不同，所以，在这次评估中，该计划没有专门评估。但是，其规模和重要性，以及现在转到恢复阶段的事实可以说明，在某一点上，应评估粮农组织实施的内容，至少是为了责任起见。在本计划的粮农组织成分的地方管理结构范围内，已经建立了评估单位，该单位应致力于这方面的工作。
156. 建议12：在2003-2004年间，应对粮农组织在伊拉克北部实施的石油换食品计划的内容进行评估，重点放在整个期间的行动效力和效率上。
157. 考虑到“灾害周期”的原因，粮农组织把预警活动与农业救济连在一起很有效，因为它们都有明确的机构所在地，在自然灾害过后的情况下，凡是有粮农组织强有力的人出现的地方，一般都是有效的。因为正常的政府机构已经就位并在发挥作用。大部分问题是继复杂的（与冲突有关的）紧急情况后，在过渡期组织援助。虽然在这种情况下开展了一些活动，但这些活动倾向于个体项目，不是整个计划的一部分。迄今为止，粮农组织一直未能成功获得联合国联合呼吁计划里恢复活动。部分原因是在紧急情况减轻的时候，捐助者的资金在逐步停止。部分原因是粮农组织未能研制一个有效方法，而且在宣传过渡帮助的重要性方面做的较少，这方面较多的工作留给了其他参与者，特别是留给了国际供资机构。
158. 在粮农组织里，正如跟在大多数组织里一样，一个单位对一项任务负主要责任和掌握用于开展该项任务的资金。制定过渡援助战略的责任最近交给了恢复和人道主义政策组。但是，该组没有足够的人员应付过渡阶段的所有国家，而且做为一个新工作，不清楚在实践中如何使这项工作有效，也不清楚战略制定后应该为计划/项目的发展安排什么样的长久机构。这方面的明显选择总结在表4里。
表4：项目发展方案－正面和反面的方案
领导部门 |
正面 |
反面 |
恢复和人道主义政策组 |
任务是紧急救济和恢复活动司成立后制定过渡战略；已经获得可用于过渡计划的经费 |
缺少执行和支持这项工作的人；住在总部；紧急救济和恢复活动司认为与粮农组织其他部门分开了 |
地区政策援助科 |
全面负责计划开发；所有地区的人数和出现情况意味着快速动员的可能； |
处理紧急情况的经验不足；不是所有人员都能处理过渡问题；不能获得应急资金； |
粮农组织代表 |
地方人员和熟悉情况的人 |
没有能力执行或支持工作 |
159. 目前，由于粮农组织的代表没有能力从事这项工作，加上他们的职责范围已经铺得太大，不宜选他们领导这项工作。对代表和其它副代表的限制使得他们均不是最理想的人选。
160. 鉴于不断发展的机构情况，在为本过程发展一个满意的形式方面保持灵活性要慎重。由于技术合作部的总干事助理监管着过渡计划里可能涉及到的所有单位（包括投资中心司），让他设计整个职能比较合适，这取决于所涉及的特定国家的环境和组织单位的相对能力。
161. 建议13：在恢复和人道主义小组制定了过渡战略之后，ADG/技术合作部应为计划过渡活动指定职责。这可能涉及到地区和亚地区办事处、投资中心司、政策援助司和粮农组织代表，因为适宜于特殊国家的情况。紧急救济和恢复活动司的介入应在这一点上结束。但是，从长期来讲，需要决定适当的更长久的机构安排。
162. 不管那个部门领导这个过程，粮农组织在这个领域的有效出现对该组织在过渡期发挥主要作用是个重要前提。这已证明在大的应急行动中是个重要因素，在过渡期也应相同。但所需专门知识的种类要不一样。
163. 建议14：凡在粮农组织要提供紧急情况后的过渡政策和规划援助的国家，要任命一位专职计划管理人员，最好就在应急行动开始后。这个人在紧急情况后的问题上可以对该政府起个顾问的作用，帮助制定农业发展战略，以及设计粮农组织在实施该战略过程中的作用。
164. 本评估注意到与联合国内的和非政府组织团体的其他伙伴的合作可以得到加强。例如，粮农组织应与联合国开发计划署一起制定国家备灾战略，联合国开发计划署在联合国系统内一直全面负责加强国家减灾、防灾和备灾能力。在应急后勤方面与粮食计划署合作，在提供农业救济方面与国际非政府组织开展适当合作，。
165. 建议 15：粮农组织应检查其与应急有关的活动，为的是与联合国的其他机构和非政府组织制定实地联合计划。在这方面，与许多伙伴在正式谅解备忘录方面开始的谈判应产生成功的结果。
166. 有些建议提出应当为应急工作增加了经费。在正常计划里零预算增长占优势的情况下，本评估不能建议增加正常计划的配额。但是，在适当的时候可考虑下列筹资机制。所有机制都涉及对捐助者采取的方法。
快速反应基金
167. 紧急救济和恢复活动司建议建立一个快速反应基金，以便在获得捐助者资助前资助救济行动的初级阶段。快速反应基金可以得到捐助者用于正在讨论的紧急情况的捐款进行补充。因此，只要有捐助者为紧急情况捐款，这有很大的可能，资金会保持在同一水平，甚至会随着时间流逝而增加。创建这项基金有助于搬掉一个障碍，以及时获得应急的农业救济投入，即捐助者反应缓慢。建议该基金的初步目标为150万美元。
168. 建议16：应创建快速反应基金，用紧急救济和恢复活动司项目的直接运转经费累积盈余或（在捐助者的同意下）用未花项目经费资助。
过渡资金
169. 类似于快速反应基金，可以为冲突后的过渡阶段设立恢复顾问和资助制定过渡活动计划创建一项基金。在理论上，过渡资金也应得到捐款的补充，但这些捐款以后会少于农业救济活动，除非和直至倡导的活动（171段提到的）取得成功。由于各单位承担了过渡和恢复活动。对资金的控制应由ADG/技术合作部来执行。由于过渡资金的限制的范围比快速反应资金更窄，其数量可以较少，仅为500 000美元。
170. 建议17：过渡资金应在ADG/技术合作部的领导下建立，资助方式与快速应急基金相同。
筹款/宣传活动
171. 粮农组织在吸引用于紧急救济和恢复活动司承担的农业救济活动的资金方面极为成功。但在筹集用于与紧急情况有关的其他类型的活动资金方面很不成功。粮农组织在遵循这样一种倾向，即捐助者好象早已准备为应急行动提供资助而不是为发展提供。但是，捐助者在资金方面的决定日益倾向于实地，而在粮农组织内筹款的责任仍是中心。
172. 建议18：粮农组织应设法使捐助者增加额外资金，用于非救济的与紧急情况有关的活动，着重在其具有相对优势的领域和减灾的益处上。
为这次评估准备了两份问卷-一份发给粮农组织的发展中国家成员国；另一份发给与粮农组织在紧急情况方面开展合作的联合国其他机构、双边捐助者和非政府组织。
第一份问卷发给了113个发展中国家成员国，以确定紧急情况的主要威胁是什么，每次威胁是否都存在偶然性和反应计划，该国在1996-2001年间是否从粮农组织收到与紧急情况有关的援助，以及粮农组织的援助与其他捐赠机构的援助的质量比较。
各区域对问卷的反应率
|
区域 |
收到的反应 |
% |
所发问卷总数 |
回复率% |
非洲 |
14 |
34.1 |
47 |
29.8 |
亚洲/太平洋地区 |
6 |
14.6 |
26 |
23.1 |
拉丁美洲/加勒比海地区 |
11 |
26.8 |
27 |
40.7 |
近东、北非、欧洲 |
10 |
24.4 |
13 |
76.9 |
合计 |
41 |
100.0 |
113 |
36.3 |
成员国要把面临的紧急情况的威胁的主要类型进行分类。最重要的威胁是干旱、洪水、和病虫害。还要问一些国家是否有偶发事件计划或每一类紧急情况的应急计划。令人惊奇的是相当多的国家报告说这类计划早就存在。但是，没有对计划的质量问题提问。实地调查团的经验倾向于支持这样的意见，即许多计划可能残缺不全或难以实施。
|
反应数 |
||||||||
威胁程度 |
洪水 |
干旱 |
国内冲突 |
火灾 |
暴风雨 |
病虫害 |
工业事故 |
地震和 |
小 |
5 |
3 |
14 |
9 |
17 |
5 |
21 |
13 |
偶然 |
15 |
15 |
6 |
19 |
11 |
18 |
7 |
8 |
大 |
14 |
15 |
6 |
4 |
5 |
11 |
1 |
5 |
合计 |
34 |
33 |
26 |
32 |
33 |
34 |
29 |
26 |
偶发事件/应急计划 |
||||||||
无 |
5 |
8 |
9 |
8 |
12 |
7 |
12 |
12 |
有 |
22 |
20 |
10 |
17 |
11 |
22 |
8 |
7 |
合计 |
27 |
28 |
19 |
25 |
23 |
29 |
20 |
19 |
一些国家要评价粮农组织在5个与紧急情况有关的领域（备灾、预警、需求评估、救济，以及恢复计划）的援助质量。虽然回答接受预警援助的国家相对少，但它在质量方面打分最高。救济方面的打分是唯一“不满意”高于“优”的领域。对救济援助的主要批评是提供的援助数量少（仅涉及少部分需求）、审批程序长和投入分发慢。评估小组访问的国家确认审批程序和发放时间往往较长。在援助水平方面，可能是一些国家不了解粮农组织通过技术合作计划用自己的经费提供的援助最多不得超过40万美元。
评估从粮农组织获得的援助 |
备灾 |
预警 |
需求评估 |
救济 |
重建和恢复计划 |
优 |
2 |
4 |
6 |
6 |
6 |
满意 |
6 |
1 |
9 |
5 |
11 |
不满意 |
1 |
4 |
8 |
2 | |
合计 |
8 |
6 |
19 |
19 |
19 |
成员国还要把粮农组织在每次与应急有关的领域的援助与其他捐助者的援助在质量和数量方面进行对比。除需求评估和救济外，一些国家从其他捐助者那里得到的援助多于粮农组织。比较令人烦扰的是发现在所有领域，粮农组织的援助次于其他捐助者，需求评估除外。那些对他们的评估理由发表意见的国家引用了评估粮农组织整个援助的相同因子，即 – 粮农组织比较官僚，比其他捐助者慢和援助量较少。
粮农组织与其他捐助者的对比 |
备灾 |
预警 |
需求评估 |
救济 |
重建与恢复计划 |
|
其他捐助者的援助量与粮农组织的援助量之比较 |
|||||
－粮农组织偏多 |
1 |
2 |
5 |
8 |
4 |
－其他捐助者的偏多 |
4 |
4 |
5 |
9 |
7 |
合计 |
5 |
6 |
10 |
17 |
11 |
粮农组织援助的质量评估与其他捐助者的援助质量评估之比较 |
|||||
－粮农组织的援助：最好 |
1 |
4 |
3 |
3 | |
－粮农组织和其他捐助者：差不多相等 |
3 |
3 |
7 |
6 |
2 |
－粮农组织的援助：差 |
5 |
5 |
1 |
7 |
8 |
合计 |
8 |
9 |
12 |
16 |
13 |
问卷（和后来的提示）发给了34负责紧急情况的粮农组织国际伙伴机构。正如下面所示，伙伴机构的返回率比发展中国家成员国差，最差的是联合国机构和双边捐助者。由于收到的回答数量少，没有做针对性分析来区分回答机构的类型。
机构类型 |
收到的反应 |
% |
问卷发出的总数 |
返回率% |
联合国 |
2 |
20 |
10 |
20.0 |
双边捐助机构 |
3 |
30 |
11 |
27.3 |
非政府组织 |
5 |
50 |
13 |
38.5 |
合计 |
10 |
100 |
34 |
29.4 |
了解回答者对粮农组织哪个领域的工作比较了解以及过去六年是如何与粮农组织工作的。主要领域是农业救济，这不足为奇，因为这是粮农组织在应急方面所开展的主要活动，特别是在实地。
活动类型 |
对粮农组织的工作比较了解（反应数） |
与粮农组织一道工作（反应数） |
备灾 |
2 |
0 |
预警 |
5 |
1 |
影响和直接需求评估 |
5 |
1 |
农业救济 |
7 |
8 |
恢复、重建和持续恢复 |
5 |
5 |
了解合作伙伴对他们与粮农组织的合作伙伴关系是否满意。10个中有9个说“是”，1个没有回答。为了获得详细信息，回答者要对粮农组织在各类与与紧急情况有关的活动中的表现和对伙伴的用处打分。伙伴的评估肯定了成员国的评估，预警获得最高分。但与国家评估相反的是，农业救济也得到了高分。
|
分数 |
备灾 表现 用途 |
预警 表现 用途 |
影响和需求评估 表现 用途 |
农业救济 表现 用途 |
重建和恢复计划 表现 用途 | |||||
1=很好 |
- |
- |
1 |
3 |
2 |
2 |
2 |
4 |
2 |
2 |
2 |
3 |
2 |
4 |
2 |
1 |
- |
2 |
1 |
2 |
- |
3 |
1 |
1 |
2 |
1 |
3 |
2 |
3 |
1 |
4 |
2 |
4 |
1 |
- |
- |
1 |
1 |
1 |
1 |
- |
- |
1 |
5=差 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
1 |
- |
1 |
合计 |
5 |
3 |
7 |
7 |
7 |
5 |
8 |
7 |
8 |
6 |
合作伙伴还要对粮农组织的强弱情况以伙伴身份提出意见。这些意见很大程度反映在分数上：粮农组织被正面引用为“诚实的经纪人”和很好的援助协调人。但是粮农组织有限的资助能力和需要依靠捐助者的情况已提过多次，就跟它的官僚办事程序和发放投入缓慢一样。但有趣的是，一个非政府组织说，尽管粮农组织比较官僚，但比联合国其他机构好多了。
成员国和伙伴机构的问卷结果支持实地评估团的结果：在所调查的强弱方面，或在粮农组织的相对优势领域里，没有大的差异。
战略目标A3 “对粮食和农业紧急情况的防备以及
有效和可持续的反应”的主题评价
(i) 背景
应管理机构的要求，粮农组织的评估计划在2000-2015年战略框架和中期计划内日渐成为框架。这种评估打算成为格式化，检查粮农组织对战略目标的反应是否适宜取得理想结果，以及提出一些建议，以加强对有关活动的设计、实施、结果和跟踪。这些评估包括正常计划和实地计划的一些活动。本评估打算根据成员国的观点检查一些问题。有些评估研究包括技术合作计划活动的评估内容，因为技术合作计划是粮农组织正常计划的主要部分，管理机构已表示对技术合作计划有效利用的评估继续感兴趣。
计划委员会在2001年9月召开的会议上，选了战略目标A3为深入评估的主题。本战略目标的目标是“增加一些国家及其人民应付影响国家和家庭粮食安全的灾害影响的适应性和能力，以及当灾害出现时，有助于采取应急行动，促进救济向农业和粮食部门的恢复过渡”。
本战略的内容包括：
1. 加强备灾和提高减轻影响粮食安全和农村人口生产能力的紧急情况影响的能力。
2. 预报和对粮食和农业部门的不利条件以及正在迫近的粮食紧急情况发出预警，包括监测动植物病虫害。
3. 评估需求及制定和实施农业救济和恢复计划，以及制定有利于粮食和农业部门的紧急救济向恢复和发展过渡的政策和投资框架。
4. 通过指导选择农业措施、技术和支持服务，加强地方能力和应对机制，以减少易受害性和加强适应性。
鉴于这一研究目的，粮食和农业紧急情况定义为与下列事件相关的的结果，即洪水、干旱、国内冲突、火灾、风暴、病虫害、工业事故，以及地震和火山爆发。
本评估想成为格式化，吸取过去的经验，为的是评估本战略内活动以及战略本身对成员国需求的合法性和适当程度，以及在允许的情况下建议改变计划方向。
(ii) 研究的范围
粮农组织定义了紧急情况的顺序，并把它们分为6个特别阶段24。它们是：
防灾；
为了这次评估，本研究将检查粮农组织在所有顺序步骤中的作用，防灾除外，尽管会认为防灾工作的作用和影响会与紧急情况顺序的其他阶段有关。防灾一般不包括在内，为的是明确把重点放在评估上，这样，粮农组织的许多活动就可以令人信服地列在“预防紧急情况”之下，但也可以直接放在其他目的之下。
此次评估涉及过去3个两年期粮农组织与紧急情况有关的工作，即1996至2001年。
(iii) 方法与结果
此次评估从收集涉及一些技术部门的信息工作开始，以决定战略目标A3下所要开展的工作范围。
本评估将包括四大步骤：
1. 评估粮农组织与战略目标A3有关的正常工作
这一部分包括收集和审查指导方针、手册和方法材料，旨在制定规范、标准和最实用的方法，向备灾、预警、需求评估和开展救济/恢复活动等领域的实地援助活动提供支持。这将涉及审查粮农组织及其他单位编写的材料，包括检查与这个主题有关的相关文献。书面材料的评估将通过与主要领导部门的技术官员交谈来补充。
2. 成员国、执行伙伴和捐助者的调查
将问卷发给从事应急活动的成员国、执行伙伴和捐助者，以便根据各种观点评估发展中国家的需求和粮农组织的应急质量。
3. 国家需求和实地援助情况的评估
此次评估的主要工作将是实地访问15个国家，为的是开展深入评估，包括审查个别干预措施，其中大部分将是技术合作计划项目。需要检查的特别实地活动附在本附件的结尾部分。覆盖的地区将是：
亚洲（4个国家）-绝大部分是出现洪水紧急情况；
另外，本评估将包括粮农组织在科索沃开展的救济后的过渡研究，那里有一个大的紧急援助计划。
除了审查书面材料外，本评估团（由一名外聘顾问和一名评价处官员组成）将与各有关国家的主要提供信息的人交谈有关备灾和应灾方面的情况，为的是获得有关国家需求和能力方面的信息。评估团还将在有关国家会见与项目干预措施的设计、实施和跟踪有关的人员，包括事例基础上的受益者。评估团还要会见执行伙伴，以获得他们对国家需求的评估和了解在该国开展的工作。每个评估团将要准备一份区域报告，包括每个国家和所检查的项目干预措施的分报告。
除了本附件末尾所列的项目外，评估团将评估有关国家所有与紧急情况相关的活动，包括评估任务和使用标准结果。
4. 评估战略目标A3下面各个活动之间的协调与联系
这部分将检查粮农组织内是怎样认识和处理紧急情况的，以及协调机制是如何决定各活动间加强配合的程度的，这些活动都是根据紧急情况的顺序开展的，包括应急、恢复和进一步发展之间的过渡。特别是，这部分将评估负责协调的现有机构机制（如紧急协调组）以及战略和技术机制（如跨学科行动重点领域）的效力。这项活动将下列活动进行，即与致力于这些机制的主要单位交谈，以及检查所选案例，了解协调工作是否有效。
(iv) 最后结果
这4个步骤结束后，将准备一份全面的评估报告，并交独立的外部同行评议组审查。该报告随同评议组意见和管理意见将呈交计划委员会2002年9月召开的会议。计划评估报告里也要有这一章，以呈交给2003年召开的粮农组织大会。
分报告将根据技术合作计划项目所出现的技术与操作问题准备。
(v) 所涉及的问题
在计划委员会和委员会（PC 82/4）所接受的规定评估标准范围内，评估工作将在适当的情况下，特别是在国家一级和/或全球范围内进行：
1) 粮农组织的应急工作是否与战略目标3的重点相一致。
2) 应急工作的相关性，包括：
a) 应急援助，包括正常计划下的援助，是否都集中在一些国家指定的重点题目和问题上；
b) 提供的紧急援助与个别国家的需求的相关性（这上由紧急情况的程度决定的），包括对其他部门提供的支持的互补；
c) 紧急援助是否代表粮农组织最适当的反应及是否利用了粮农组织的相对优势；
d) 是否会对受影响的人的生活产生真正的影响。
3) 粮农组织的机构能力在提供紧急援助方面的反应和效率，包括：
a) 机动性和反应速度；
b) 粮农组织是否能利用其范围里的特殊技术能力；
c) 粮农组织是否能利用其多学科力量；
d) 与其他国际和国家组织工作和协调的能力；
e) 任何使粮农组织分散的特点有利于上述所有各项。
4) 应急工作的质量，包括：
a) 一些因素结果，如技术的适当程度、与紧急情况的相关性，以及互补性；
b) 特别是全面性，一些关键问题是否已充分包括在内，如性别、环境与贫困的影响；
c) 在特别应急反映和其它方面的应急准备之间，粮农组织援助的平衡情况；
d) 在某国和/或受影响的地区与其他发展计划的互补性。
5) 效力和影响。包括：
a) 应急援助的速度和范围是否已往预想的方向转变；
b) 应急援助是否加强了一些国家应对未来紧急情况的能力；
c) 应急援助是否恢复了受影响地区的适当生产能力和生活；
d) 在过渡阶段粮农组织是否继续开展紧急救济活动和提供恢复援助，以促进持续发展。
6) 了解粮农组织应急工作的优势和不足。
(vi) 时间表
1. 起草评估、利用内部调查资料的范围－2001年11月。
2. 选择实地访问的国家和外部顾问，包括同行评估小组－2001年11月。
3. 根据要求和项目执行情况向有关国家、执行伙伴和捐助者发调查问卷－2001年12月发出。
4. 做好评估团实地访问的安排-2001年11月-2002年1月。
5. 与有关部门就资源利用、确定的其他信息活动召开跟踪会议－2001年12月－2002年2月。
6. 开展实地访问，准备国家和地区报告以及单项技术合作计划评估报告－2002年1－4月。
7. 分析国家、合作伙伴和捐助者的问卷（顾问）－2002年2－3月。
8. 为同行评估小组准备全面的评估报告－2002年5月6月底
9. 召开同行评估小组会议，准备对小组报告的反应，以及把所有材料呈报给总干事办公室－2002年6月底。
10. 准备技术合作计划项目的报告－2002年7月
评估团所涉及的项目干预措施
亚洲（16）
OSRO/CMB/002/SWI – “向加勒比海地区受洪灾影响的家庭紧急提供水稻种子”
TCP/CMB/0167 – “向受洪灾影响的家庭紧急提供水稻种子”
OSRO/VIE/002/NOR – “向越南湄公河三角州受洪灾影响的农民紧急提供农业投入”
OSRO/VIE/102/NOR – “向同塔省受洪灾影响的贫穷和易受害渔民提供紧急援助”
OSRO/VIE/101/SWI – “向芹苴省受洪灾影响的贫穷和易受害渔民提供紧急援助”
TCP/VIE/8925 –“向广治省受洪灾影响的地区紧急提供农业投入”
TCP/VIE/8926 － “向平顺省受洪灾影响的地区紧急提供农业投入”
TCP/VIE/0067 – “向同塔省受洪灾影响的农户紧急提供稻种”
TCP/VIE/0168 – “向受洪灾影响安江省提供紧急援助，恢复养殖业”
OSRO/VIE/001/DHA – “向安江省受洪灾影响的家庭紧急提供稻种”
UTF/BGD/029/BGD – “作物产量预测和农业气象”
TCP/BGD/6611 – “向受龙卷风影响的家庭提供紧急援助”
TCP/BGD/7825 – “向受洪水影响的农民紧急提供蔬菜种子”
TCP/BGD/7827 – “评估渔业和畜牧业部门的洪水危害”
TCP/BGD/0066 – “向孟加拉国受洪灾影响的农民紧急提供农业投入”
TCP/THA/0166 – “向泰国南部受洪灾影响的农民紧急提供农业投入”
非洲（25）
TCP/BDI/0065 – “评估粮食需求与收成”
TCP/BDI/5612 – “向重返家园的易受害灾民紧急提供种子”
TCP/BDI/6611 - “为农业部门的恢复提供人道计划和技术援助”
TCP/BDI/6713 – “评估食物的供应与收获”
TCP/BDI/6714 – “向重返原地的易受害灾民紧急提供农具”
TCP/BDI/8927 – “为重新推动农业生产紧急提供投入”
TCP/BDI/9067 – “ 为遭受干旱影响的人提供农业投入”
OSRO/BDI/904/NET –“紧急情况综合营养-布隆迪西部的农业干预措施”
TCP/ERI/4557 – “对防治沙漠蝗虫的紧急援助”
TCP/ERI/8924 – “向红海地区东北部低洼地受干旱影响的农民紧急提供禾谷类种子”
OSRO/ERI/003/SWE, OSRO/ERI/001/USA – “紧急分发蔬菜种子和农用手工工具，以帮助内部迁移的家庭”
TCP/RWA/6616 – “向重返家园的灾民提供农业投入方面的紧急援助”
TCP/RWA/6617 – “为农村提供紧急技术援助1997-B”
TCP/RWA/6618 – “支持重新推动和恢复农业生产”
TCP/RWA/6719 – “评估粮食的需求和连年丰收”
TCP/RWA/8922 – “提供紧急援助预防les Chenilles Légionnaires和安装快速预警系统”
TCP/RWA/8926 – “提供紧急援助重新推动吉塞尼区的农业活动”
TCP/RWA/9066 – “紧急援助沼泽地带的耕作”
TCP/SIL/0065 – “紧急援助个体渔业”
TCP/SIL/0166 – “向ex -Combattants 和作东的社区紧急提供农业恢复援助”
TCP/SIL/6713 – “紧急援助个体渔业”
TCP/SIL/8821 – “向遭受战争严重影响的农户紧急提供农业投入”
TCP/SIL8923 – “紧急恢复农业粮食生产”
TCP/SIL/8924 – “ 紧急提供种子和加强农业救济和恢复计划的协调”
近东和欧洲（15）
TCP/MAU/6612 - “支持陆空联合防治飞蝗”
TCP/MAU/7821 - “为巴西库努的本地人紧急提供农业投入”
TCP/MAU/8924 – “紧急援助受水灾的农民”
TCP/MAU/8925 – “ 为防治飞蝗提供紧急援助”
OSRO/MAU/701/FRA – “支持防治飞蝗”
TCP/KAZ/0065 – “防治沙漠蝗虫爆发的应急计划”
TCP/KAZ/6711 – “对蝗虫防治提供紧急援助”
TCP/KAZ/8921 – “对蝗虫爆发调查团提供中长期援助”
TCP/GEO/9066 – “评估干旱影响和向受干旱影响的农民紧急提供小麦种子”
OSRO/GEO/001/SWI, OSRO/GEO/002/USA, OSRO/GEO/004/NET – “ 向受干旱影响的农民紧急提供小麦种子”
OSRO/GEO/003/UK – “向受干旱影响的农民紧急提供马铃薯种薯、玉米和向日葵”
OSRO/GEO/005/GRE – “向Tsalka地区受干旱影响的农民紧急提供马铃薯种薯”
OSRO/GEO/101/BEL – “ 向格鲁吉亚受干旱影响地区的农民紧急提供肥料”
拉丁美洲及加勒比海地区（14）
TCP/COS/0065 – “ “重建受飓风影响的生产体系”
TCP/COS/6714 – “布隆卡地区中小生产者生产地区的重建”
TCP/COS/5611 – “哥斯达黎加大西洋伟大地区的农牧业重建”
TCP/ELS/0165 – “ “紧急援助受地震影响的小农生产者”
TCP/ELS/0166 – “紧急援助受干旱影响的小农生产者”
TCP/NIC/0167 – “ 紧急援助Leon 和 Chinandega省受干旱影响的小农生产者”
TCP/NIC/7821 – “帮助受米奇飓风影响的地区恢复农牧业生产活动”
TCP/NIC/8822 – “帮助尼加拉瓜政府协调应对米奇飓风的紧急情况”
TCP/NIC/6611 – “帮助受El Huracan Cesar飓风影响的地区恢复农牧业活动”
TCP/NIC/6713 – “帮助受厄尔尼诺影响的地区恢复农牧业活动”
OSRO, Addendum to GCP/HON/018/NET － “向影响GCP/ HON/018/NET项目的地区的米奇飓风受害者提供紧急援助”
OSRO, Addendum to GCP/HON/019/NET － “向影响GCP/ HON/018/NET项目的地区的米奇飓风受害者提供援助”
OSRO/HON/901/NOR － “紧急恢复农业生产系统”
TCP/HON/8822 – “向洪都拉斯政府提供援助，协调米奇飓风所引起的应急活动”
1. 评估小组于2002年6月19-21日聚会罗马，在此期间，与评估人员、技术合作部总干事助理和粮农组织各部门职员进行了磋商。
2. 评估组考虑了当前粮农组织的2000-2015年战略框架方面的评估报告草案，战略目标A3，以及负责粮农组织有关活动的高级管理人员所列的重点。
3. 同行评估小组认识到对粮农组织在灾害方面的服务需求在日益增加，认为战略目标A3的评估在确定必要的机构调整以迎接这一工作领域日益高档的活动和服务挑战方面非常及时和有用。
4. 粮农组织通过的评估程序被当作评估小组的示范，因为它可以参与、透明，而且独立专家组要对这些成果作进一步评估。
5. 同行评估组认为此次评估必须在有限的时间内和大范围的地理区域内进行，需要评估大量的各种不同的项目。所以，根据这一背景对产生的结论进行了评估。
6. 一般来讲，评估组认可评估成果，其建议对粮农组织既有用也实用，特别是集中在粮农组织优势领域的那些建议，内容从预报和预警信息到应急投入的技术设计：
1. 很明显，粮农组织在信息和预警领域长期积累的经验得到了国际社会的高度赞赏，因此，评估小组同意关于加强粮农组织在这一领域的能力的建议。
2. 粮农组织想通过创建全球数据库中以前没有的和巩固现有的国家信息来开发其能力，以作为信息源，这一想法得到了评估组的及时有力支持，因为这是一个进行灾害评估和计划设计的有用工具。
3. 粮农组织越来越多地介入紧急情况需要较好的工具和适当的体系。评估小组同意关于编写开展快速评估、计划设计和加强粮食不安全和易受害信息及绘图系统的指南的建议。
4. 评估小组注意到粮农组织把重点放在救济和恢复方面的重要性，同意旨在提高这些行动的效力和效率的建议，如提高采购程序和资助程序的建议。
5. 正如战略目标A3所暗示的，粮农组织当前的结构需要调整战略方向。评估组认识到把评估报告提出的建议放在必要的机构改革上的重要性以及对按这一方向所出现的变化而作出的管理承诺。
7. 评估组以积极的精神提出下列几点，因为评估报告的整个进程，尤其是其总的实用方向，得到评估小组的高度赞赏。
使战略A3运行
本报告应说明清楚，在整个战略‘A3’里， 粮农组织按比例增加灾害活动必须在态度和组织上进行大的转变。粮农组织当前正处在转变阶段，即必须在一个历史上与发展方面的技术援助有关的组织内进行大的、有时是痛苦的甚至是有争议的调整。评估小组在讨论中得到的印象是，虽然粮农组织上层管理部门对改革作出了强烈的承诺，但该组织内到处都有买进的问题。该报告未能充分注意较大的结构含义的情况（包括增加技术服务工作的成本收回问题），而不是集中在较小的管理安排上，导致在这方面提出了一些零碎的建议。
评估小组所关心的是缺少一些项目，这些项目里提到畜牧资产问题（保护和再储存）。这个题目与跨界动植物病虫害紧急预防系统的活动不同，需要在粮农组织的应急活动中推行。
意见和建议
8. 本评估在能力寻找粮农组织的相对优势，但强烈建议粮农组织把重点放在它做的最好的事情上-不能一切包揽。
9. 建议的内容很多，如果根据重要性和/或时间来确定优先顺序，它们将很有用处。
涉及实地行动的问题
内部管理
随着粮农组织在应急行动中的作用逐步上升，需要不断提高粮农组织实地官员的备灾意识。在这方面，此次评估冒险假设了粮农组织范围内的能力，这可能不现实，尤其是经费限制影响了粮农组织在灾害方面的抱负。这些制约因素应在建议中认真考虑，包括其常规经费预算限制。
粮农组织与诸多人道主义团体的关系
这次分析高度倾向于把重点集中在内部管理和人员问题上，有关其他部门在做什么及粮农组织与它们的关系等情况很少。这也许可以这样理解，即粮农组织想找些方法内部处理这方面一个重大的范围不断扩大的活动，但应对这样的事实给予更多的反思，即不是所有问题都能或应该靠粮农组织或在粮农组织内部解决，粮农组织应在可行的地方寻找与其他合作伙伴的互补性。
“对粮食和农业紧急情况的防备以及有效和可持续的反应”
1. 高级管理部门赞赏粮农组织评价处准备了一份简明和有建设性的战略目标A3审查报告。它处理了粮农组织的作用以及对紧急情况从防备到恢复的方针的重要问题。它突出了本组织应借以提升其紧急活动的比较优势，强调了规范活动与执行活动之间的相互作用。高级管理部门欢迎该报告，认为它是在实施战略目标A3中对目前正在拟定的跨学科和扩大伙伴关系的一项重要贡献。
2. 提出的建议将使计划委员会能够就该战略目标的初步成就和提出的改进领域进行十分知情的讨论。正如外部同行审查小组已经提到的那样，高级管理部门原则上同意所提出的建议，并承诺确保为其落实采取适当行动。以下是已经采取的一些行动：
3. 此外，根据报告的建议，我们要就以下三个具体事项向计划委员会提出我们的意见。
A. 防 备
4. 高级管理部门同意评价报告中的结果，即本组织应进一步发挥其与防备有关的关键领域的比较优势。正如报告中反映的那样，已经为实现机构协调建立了两个机制：
B. 农业救济和恢复
5. 在过去10年中，农业救济方面的工作是粮农组织的实地活动增长最快的领域。部分原因是紧急情况的数量增加以及供资来源转向为紧急情况而不是开发项目提供资金。然而，这一增长主要是由于粮农组织加强了对紧急情况作出反应的可靠性。粮农组织还证明它不仅向农民提供了投入物，而且还能够向它们提供重新开始生产的关键技术援助。这一作用被粮农组织的传统和非传统捐助者正式和实际承认。
6. 如外部同行审查小组的报告强调那样，要提高这一不断扩大的紧急情况的计划的效率和效益就需要采取适当措施。除了将特别救济行动处提升为一个司（紧急行动及恢复司）以及加强“以油换粮”计划的管理以外，目前将解决两个问题：
C. 过渡阶段的管理
7. 虽然粮农组织在受灾国家落实过渡阶段具有比较优势，但高级管理部门认为，迄今本组织尚不能在这方面取得重大结果。然而，通过采取切实的方针，正如科索沃和阿富汗的情况那样，粮农组织最近已开始提高其处理过渡阶段管理的能力。随着在紧急行动及恢复司内设立一个负责恢复及人道主义政策的新的小组，这一过程已向前推进，该小组必须根据粮农组织对各国的救济反应促进迅速开始恢复计划和规划。它应与有关技术司密切合作开始恢复阶段，这需要大量多样化的技术专长和能力。该小组将促进制定旨在将救济与重建和发展相联系的政策和投资框架。它对加强过渡阶段其它重要利益相关者/伙伴对粮农组织的支持发挥催化作用。恢复及人道主义政策组对恢复没有执行方面的责任，该责任将由其它负责处/司承担。
8. 这种新的执行方式需要试验，建议在两年以后予以审查。根据吸取的教训，高级管理部门将能够提出一个机制，确保粮农组织在恢复中的作用。
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24 粮农组织应急活动：技术手册系列（活页）。
25 专家组成员有：Arenas, Antonio （萨尔瓦多），国家领土研究系统主任；Aysan, Yasemin（土耳其），联合国开发计划署/减灾和恢复计划代理主任，日内瓦；Grunewald, François（法国）,法国非政府组织“紧急恢复发展”计划主任；Holt, Julius（英国），粮食经济组伙伴发起人，英国拯救 儿童基金会顾问；Jackson, Robin（美国），世界粮食计划署政策顾问，罗马；Maalim, Mahboub（肯尼亚），肯尼亚总统办公室干旱应急协调员，内罗毕。
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