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46. Ce chapitre est structuré de manière à suivre, dans une large mesure, les composantes de l'Objectif stratégique A3, à savoir:
47. L'évaluation n'est pas exhaustive mais porte sur la plupart des activités réalisées dans le cadre du Programme ordinaire et du Programme de terrain pendant la période considérée.
48. Deux des quatre composantes de l'Objectif stratégique A3 visent à mieux préparer les interventions en cas de catastrophes, d'une part, à prévoir et à donner rapidement l'alerte, d'autre part. Ces composantes, appuyées à la fois par le Programme ordinaire et le Programme de terrain, constituent l'essentiel des activités du Programme ordinaire consacrées à l'Objectif stratégique A3.
49. Le SMIAR alerte la communauté internationale des donateurs et les gouvernements sur l'imminence d'une crise alimentaire. Ce système se compose des Missions FAO-PAM d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires, réalisées dans les pays ou sous-régions qui connaissent des difficultés particulières d'approvisionnement alimentaire, des Rapports spéciaux, établis par les missions, et des Alertes spéciales lancées à partir d'autres sources d'information que les missions pour les pays et sous-régions où la situation des cultures ou de l'approvisionnement alimentaire est particulièrement préoccupante. 17 Les missions d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires sont généralement conduites conjointement par la FAO et le PAM. Elles ont pour objectif d'évaluer la situation de l'approvisionnement alimentaire pendant une campagne de commercialisation à l'échelle nationale ou sous-régional, le niveau de déficit alimentaire éventuel et le volume de l'aide alimentaire qui peut être nécessaire pour satisfaire aux besoins d'urgence. Le nombre des missions, d'environ 18 en moyenne au début des années 90, est maintenant passé à environ 35 par an. Cette augmentation, liée à la multiplication des situations d'urgence alimentaire au cours des années 90, témoigne de l'intérêt que porte la communauté internationale à ce que la FAO poursuivre ce travail.
50. Le nombre accru de demandes de missions a fortement grevé les ressources financières et humaines du SMIAR qui n'ont pu suivre le rythme des demandes, malgré des mesures de réduction des coûts telles que le recours accru aux experts et retraités de la Coopération technique entre pays en développement (CTPD) et l'accroissement des financements extrabudgétaires. L'insuffisance attendue en 2002 s'élèverait à 220 000 dollars E.-U. Jusque là, les problèmes de crédits étaient en partie réglés par des demandes de financement dans le cadre du PCT. Mais on a récemment assisté à une diminution de ces demandes de financement car on considère maintenant que les conditions d'approbation des projets du PCT sont trop longues à remplir.
51. La capacité de gestion et d'analyse de l'information du SMIAR a fait de grands progrès ces dernières années grâce à un nouveau perfectionnement du système intégré d'information, le "poste de travail" du SMIAR, à l'utilisation du Système avancé d'observation en temps réel de l'environnement (ARTEMIS), aux données agrométéorologiques Je n'ai pas trouvé Agromet, s'il s'agit d'un sigle. supplémentaires et au développement du réseau d'échange de renseignements entre institutions (institutions des Nations Unies, organisations régionales et ONG), mais cela ne s'est pas nécessairement traduit par une meilleure qualité des évaluations sur le terrain. Les causes, d'ordre matériel, sont au nombre de deux: i) la brièveté des missions (deux à trois semaines) par rapport aux tâches à accomplir, et ii) le manque de temps et de formation des consultants du siège pour préparer ces tâches, notamment en ce qui concerne l'utilisation du poste de travail.
52. Les missions d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires étant devenues une activité essentielle du SMIAR, et constatant le recours croissant aux consultants de la CTPD, le SMIAR a rédigé des lignes directrices pour les missions d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires, publiées en janvier 1996, afin de mesurer la sécurité alimentaire dans les pays où il existe peu de données fiables. Les lignes directrices présentent un inventaire des approches et des méthodes et constituent un bon document de référence, mais leur utilité est limitée du fait qu'elles ne proposent pas de directives pratiques pas-à-pas pouvant aider les experts durant les courtes missions sur le terrain.
53. Les gouvernements et la communauté internationale des donateurs s'accordent à reconnaître dans les évaluations de la FAO un instrument précieux de sensibilisation aux crises alimentaires qui menacent. Les alertes spéciales et les rapports spéciaux ont considérablement contribué à mobiliser l'aide alimentaire d'urgence et d'autres moyens d'aide humanitaire durant la période considérée, par exemple durant la crise alimentaire qui a sévi en Indonésie à la suite de la grave récession du milieu de l'année 1997. Toutefois, les alertes ne sont pas systématiquement suivies d'interventions. Si l'on prend l'exemple de la sécheresse qui a frappé la Corne de l'Afrique en 2000 et particulièrement l'Éthiopie, la FAO a effectué une mission d'évaluation des récoltes et des approvisionnements et publié des rapports spéciaux et des alertes spéciales sur l'imminence de la crise alimentaire. Malgré ces efforts, la réaction des donateurs est restée limitée.
54. La FAO utilise les résultats des missions d'évaluation de diverses manières. Ils constituent, le cas échéant, la base de la proposition de contribution aux appels communs de l'ONU. Ils peuvent aussi conduire à la réalisation d'une mission d'évaluation des besoins agricoles par la Division TCE lorsqu'une insuffisance des récoltes est prévue, ou incorporer une évaluation de ce type. La Division TCE et le Service mondial d'information et d'alerte rapide (ESCG) Soit... travaillent en étroite collaboration, en particulier dans les pays où un Groupe de la coordination des mesures d'urgence a été créé. Ces unités participent aux travaux de préparation des missions d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires. Les rapports de ces missions et des missions d'évaluation des besoins sont séparés, puisqu'ils obéissent à des délais et des buts différents, mais la Division TCE et l'ESCG sont maintenant convenus d'intégrer systématiquement dans les rapports spéciaux une section sur les besoins d'urgence en intrants agricoles.
55. Des problèmes se posent au sujet des travaux d'alerte rapide de la FAO. Dans certains cas, l'exactitude des résultats a été contestée. En 2001, après une récolte exceptionnelle et des importations massives de riz, la situation pléthorique créée à Madagascar peut avoir été en partie due à la situation alarmante décrite dans le rapport de la mission d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires conduite cette année-là. Au Burundi, la mission d'évaluation effectuée en juin 2000 n'a pas prévu la crise alimentaire de grande ampleur qui s'est produite au second semestre de l'année dans le sud du pays.
56. Dans les pays où les institutions officielles se sont effondrées, où les organismes de statistiques ont été démantelés et où les données fiables sont rares, il est difficile de faire une évaluation précise des cultures et de l'approvisionnement alimentaire. On ne peut guère attendre d'une mission effectuée en deux à trois semaines par une équipe extérieure qu'elle compense ce manque d'informations.
57. L'une des priorités de l'alerte rapide est de faire en sorte que l'aide alimentaire parvienne à ceux qui en ont le plus besoin. À cet égard, il y a des limites à l'utilité des renseignements fournis par les rapports spéciaux. L'objectif d'une mission d'évaluation des récoltes et des approvisionnements alimentaires est de donner une perspective nationale, de sorte que l'information qu'elle contient ne présente qu'un intérêt limité pour cibler précisément les interventions en termes de région et de bénéficiaires. À cet égard, les missions effectuent de plus en plus leurs évaluations au niveau subnational, afin de mieux identifier les groupes de population qui ont le plus de risques d'être touchés par une pénurie alimentaire, et ce notamment par le biais des unités du PAM chargées de l'analyse et cartographie de la vulnérabilité (ACV). En quelques occasions, un nutritionniste de la FAO a aussi participé à la mission pour étudier plus précisément la sécurité alimentaire des ménages et les questions de nutrition.
58. Si le SMIAR a une activité très utile dans le cadre de son mandat, ses travaux devront s'intensifier dans le domaine de l'alerte rapide, notamment sur les aspects suivants:
59. La FAO apporte un appui technique pour la mise en place de systèmes d'alerte rapide dans des pays et sous-régions depuis 1978, particulièrement par le biais de projets qui durent entre deux et douze ans. L'objectif est de créer une capacité suffisante au niveau local et/ou régional pour permettre aux gouvernements nationaux et organisations subrégionales de suivre de près la situation de l'offre et de la demande alimentaires et de signaler en temps voulu les problèmes alimentaires imminents.
60. Vers la fin des années quatre-vingt, on s'est rendu compte qu'il fallait déplacer la surveillance de la sécurité alimentaire d'un niveau global (national ou subnational) à celui des ménages. De plus, le fait que de vastes groupes de population vivant dans l'insécurité alimentaire n'aient pas accès à la nourriture en quantité suffisante impliquait que les systèmes nationaux d'alerte rapide devaient aussi recueillir des renseignements permettant de mesurer l'accès physique et économique à un régime alimentaire équilibré. Dans les années 90, cette prise de conscience a conduit à l'idée d'intégrer le SARIA. La FAO a intensément soutenu les systèmes généraux d'information ayant une fonction d'alerte rapide, particulièrement en Afrique. De nombreux manuels techniques et guides de fonctionnement d'un haut niveau de qualité professionnelle ont été réalisés. Ce soutien s'est poursuivi dans la première partie de la période visée par l'évaluation, essentiellement par le biais de projets (comme la mise en place de SARIA au niveau régional et national dans les pays de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC), qui s'est achevée en 1997).
61. La FAO comptait, au début, parmi les principaux promoteurs de la mise en place de SARIA, mais plus récemment, des NGO et des donateurs bilatéraux se sont mis à soutenir ou à créer des systèmes d'information. Le PAM et son système ACV, le SCF-UK avec l'analyse de l'économie alimentaire, CARE avec l'approche des moyens de subsistance, l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), le Système d’alerte rapide sur la famine (SARF) et la Communauté européenne, par le biais d'ONG, sont devenus les grands acteurs dans le domaine de l'information sur la sécurité alimentaire, particulièrement dans les situations d'urgence et après. Tandis que la FAO s'employait à créer ou à renforcer des unités de SARIA au niveau gouvernemental, la plupart des ONG et des donateurs ont créé ces systèmes essentiellement pour leurs propres besoins et en dehors des structures officielles. Il existe à cela plusieurs raisons:
Les problèmes inhérents aux SARIA nationaux: malgré tout l'appui dont ils ont bénéficié lors de leur création, les SARIA ont une efficacité réduite dans de nombreux pays, à cause de la faiblesse des institutions dans lesquelles ils ont été placés, particulièrement dans les situations d'urgence ou juste après. De plus, la rotation très rapide du personnel a pesé lourdement sur la durabilité des systèmes mis en place. La FAO a tenté de remédier à ce problème en encourageant la création de partenariats et de réseaux entre institutions de gouvernements nationaux, ainsi qu'en leur accordant un financement direct et le soutien analytique de donateurs et d'ONG.
Le travail méthodologique de la FAO mettait fortement l'accent sur les données et l'analyse, l'objectif étant de produire des données précises et fiables. Cependant, à partir du milieu des années 90, le souci était plus de lier les données d'alerte rapide à la prise de décisions en général et à l'intervention en particulier, ce à quoi les systèmes gérés par les gouvernements n'excellaient pas.
Les situations d'urgence dont s'occupent ces organismes sont souvent très médiatisées.
62. Pendant la période considérée, la FAO a cherché à suivre l'évolution des besoins dans le domaine de l'alerte rapide et de l'information sur l'alimentation. Elle héberge le secrétariat du SICIAV, initiative interinstitutions, qui a pour but, en plus de mettre au point et d'harmoniser les instruments de surveillance de la sécurité alimentaire au niveau local, d'encourager la décentralisation et l'action concertée entre tous les différents intervenants de la sécurité alimentaire, liant ainsi l'information à l'action. Plusieurs divisions techniques de la FAO, provenant essentiellement du Département économique et social (ES), participent à la conception de méthodes et de matériaux. Le SICIAV ne remédie cependant pas aux problèmes spécifiques d'information que l'on rencontre dans les situations complexes dans lesquelles la FAO mène la plupart de ses opérations d'urgence. Censé s'intéresser avant tout aux aspects structurels de la vulnérabilité, il peut jouer un rôle déterminant dans la prévention et les plans d'intervention à condition que la vulnérabilité face aux catastrophes soit intégrée dans l'analyse.
63. L'activité normative qui a marqué la période de l'évaluation a été la réalisation et la publication en 2000 d'un Manuel de détermination et de mise en place d'un Système d'information pour la sécurité alimentaire et l'alerte rapide. Le manuel, rédigé à l'aide de données provenant de nombreuses divisions techniques de la FAO, préconisait une approche peu coûteuse selon laquelle la propriété des informations revenait aux pays (des équipes nationales étant chargées de produire et de gérer les données), s'appuyant sur les structures existantes et liant les informations aux responsables nationaux et subnationaux. Cet ouvrage est cependant mal adapté aux situations d'urgence dans les pays où les institutions nationales se sont effondrées et où les sources d'information sont perdues. Il est plus difficile d'assurer la propriété nationale et la durabilité dans les situations complexes, où la production à temps de renseignements précis et fiables prime tout autre objectif.
64. Pendant la période considérée, on trouve deux exemples innovants (Somalie et Kosovo) des efforts faits par la FAO pour mettre en place des SARIA dans des situations d'urgence complexes (voir les encadrés 1 et 2).
65. L'exemple peut-être le plus intéressant est un projet en cours d'exécution, le projet GCP/RAF/360/EC, financé par la CE (Améliorer l'alerte rapide et l'information sur la sécurité alimentaire dans les pays en situation d'urgence complexe) qui constitue une tentative très pertinente pour mettre au point un cadre conceptuel et méthodologique axé sur les possibilités d'améliorer l'alerte rapide et l'information sur la sécurité alimentaire dans les situations d'urgence complexes en mettant particulièrement l'accent sur le rôle institutionnel dévolu à la FAO et à ses partenaires aux niveaux national, régional et international. Le Projet vise à améliorer l'accès à l'information et la qualité de l'information indispensable ayant trait à la sécurité alimentaire et la nutrition des groupes de population vulnérables dans les situations de crise complexes et prolongées. Un addendum au document du projet initial a introduit en 2001 des modifications substantielles de la configuration du projet et du programme de travail visant à en faire un instrument de premier plan pour l'application de modalités de coopération dans le cadre du programme DPAI-REHAB.
Le peuple somalien a souffert pendant plus d'une décennie des effets d'une guerre civile qui s'éternisait. Maintenant, la Somalie n'a plus de gouvernement central, et le pays est partagé entre diverses factions claniques régionales dont les intérêts sont en conflit. Dans les régions centrale et méridionales du pays, la sécheresse, les inondations, les invasions de ravageurs et les mauvaises récoltes qui sévissent régulièrement ont, avec la persistance de la guerre civile, détruit la sécurité alimentaire des familles et provoqué le déplacement de milliers d'entre elles vers les centres urbains et les pays limitrophes. En même temps, la stabilité relative et l'apparition d'administrations locales dans le nord du pays ont créé un environnement plus favorable pour la croissance économique et la reconstruction. Dans cette situation de conflit larvé et de problèmes chroniques d'insécurité alimentaire, il est indispensable d'obtenir rapidement des renseignements fiables sur la sécurité alimentaire et la situation de la nutrition pour planifier les interventions à court et à moyen terme.
Le projet intitulé "Appui à l'unité d'évaluation de la sécurité alimentaire (FSAU, Somalie), phase III (OSRO/SOM/002/EC) est devenu opérationnel en mai 2000 (budget: 4 millions d'euros, durée: 3 ans), à la suite d'une phase de transition de quatre mois financée par la FAO. Le projet a pour but de fournir des renseignements rapidement disponibles et pertinents pour améliorer la prise de décisions concernant les interventions en matière de sécurité alimentaire par une grande diversité d'utilisateurs des informations. Pour y parvenir le projet doit créer un système efficace d'alerte rapide et d'information sur la sécurité alimentaire qui fournisse des données et des informations pour des interventions à court terme, ainsi que pour une programmation à plus long terme et pour améliorer les stratégies de survie. Une mission d'évaluation à mi-parcours a été mise sur pied vers la fin de la deuxième année du projet (avril 2002). Les résultats acquis, déterminés par l'équipe d'évaluation, sont décrits dans le paragraphe qui suit. La phase III du projet d'appui à l'unité FSAU a permis de mieux comprendre et de mieux connaître les problèmes d'accès à l'alimentation en Somalie grâce à l'application des méthodes de l'économie alimentaire des ménages. Ce projet reste très pertinent puisque la complexité et l'urgence de la situation somalienne perdurent. L'équipe de l'unité sur le terrain a les moyens de suivre l'évolution de la situation et les informations qu'elle recueille ont contribué à rendre plus efficaces les actions humanitaires. La rentabilité du projet tient aux économies réalisées en évitant les livraisons d'aide alimentaire qui ne sont pas nécessaires. Les renseignements fournis par l'unité ont eu des retombées en contribuant à réduire les effets de l'insécurité alimentaire passagère. À ce jour, l'utilisation de ces renseignements pour modeler les interventions à moyen terme destinées à renforcer les stratégies de survie est moins visible. L'unité dans sa forme actuelle est fortement tributaire des crédits des donateurs, mais les renseignements engendrés par le projet resteront pertinents à moyen terme. De plus, la formation dispensée au personnel chargé du suivi sur le terrain contribue à rendre durables la sécurité alimentaire et les activités d'information sur la nutrition, quel que soit le cadre institutionnel dans lequel elles se dérouleront à l'avenir. La demande d'information restera forte pour les besoins de l'alerte rapide, pour la planification des interventions d'aide alimentaire ou autre à court terme et pour la planification des interventions à moyen terme destinées à renforcer les stratégies de subsistance. Les grands défis qui se présentent à l'unité FSAU dans la dernière année de cette phase sont de consolider les activités essentielles, d'accroître la confiance dans la fiabilité des informations qu'elle produit, d'élargir l'accès à la mine de données qu'elle a recueillies et de définir avec ses partenaires une vision commune pour la phase suivante. |
Au Kosovo, le Bureau de l'USAID pour l'aide étrangère en cas de catastrophe (OFDA) a financé un projet commun PAM/FAO dont la réalisation est prévue sur douze mois à partir de janvier 2000 et dont le montant s'élève à 628 425 dollars E.-U. Les objectifs du projet sont les suivants: i) produire en temps voulu des renseignements précis et fiables sur la situation changeante de la sécurité alimentaire, ii) produire, par une surveillance régulière de la situation de l'alimentation et de l'agriculture, des informations à jour permettant de définir et de réaliser des programmes appropriés de relèvement et de reconstruction, et iii) être au service de tous ceux qui participent à la planification et à la programmation à court et à moyen terme. Le projet devait être conduit et réalisé par la FAO en étroite coopération avec le Service des statistiques de la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK), sous la direction d'un directeur de projet de la FAO et d'un spécialiste de l'évaluation de la vulnérabilité dépêché par le PAM. Le projet comptait parmi les 17 projets passés en revue lors de l'évaluation conjointe par les donateurs du programme d'aide d'urgence à l'agriculture du Kosovo exécuté en novembre 2000. Cette évaluation a tiré des conclusions très positives sur le projet, lequel a permis la création d'une Unité de surveillance de la sécurité alimentaire (USSA) dans le Groupe de la coordination des mesures d'urgence (GCMU) de la FAO, dotée des moyens techniques pour concevoir et réaliser une base de données sur l'alimentation et un système d'information sur l'agriculture fournissant des renseignements à jour sur la situation de l'agriculture et de l'alimentation au Kosovo et comportant des cartes de l'utilisation des sols et un système de surveillance des prix des denrées de consommation courante dans les ménages de la province. Cette unité est le seul organisme à avoir mis à jour des renseignements de base sur la situation alimentaire et agricole au Kosovo. Toutes les données qu'elle a recueillies et traitées ont été communiquées aux principales institutions délivrant une aide d'urgence à l'agriculture du Kosovo et ont constitué un outil capital pour la prise de décisions relatives aux interventions dans ce secteur, y compris pour planifier les campagnes d'aide à l'agriculture. Les principales caractéristiques du projet qui ont contribué à son succès ont été la création d'un réseau de fonctionnaires de surveillance dépêchés par chacune des différentes institutions participant à l'exécution pour assurer un retour d'information du terrain, et l'implantation de l'USSA dans le Groupe de la coordination des mesures d'urgence, ce qui a permis d'assurer la liaison et une synergie entre les fonctions d'information et la coordination. Des réseaux ont été créés dans le cadre plus large de la collaboration entre la FAO et le PAM dans le domaine des secours agricoles et alimentaires au Kosovo. Des réunions hebdomadaires se sont tenues de manière régulière. Les responsables du projet ont systématiquement intégré les informations de terrain sur la sécurité alimentaire provenant des différents partenaires et des organismes publics sur place pour analyser la situation de l'agriculture et de la vulnérabilité au Kosovo. L'USSA a aussi établi un réseau de liens avec les principaux acteurs intervenant au Kosovo et a participé aux principales équipes spéciales et groupes de travail organisés dans les secteurs concernés de l'intervention humanitaire dans la province. Sur le plan institutionnel, l'USSA a collaboré avec le Département américain de l'agriculture pour la surveillance agricole au niveau central et local, avec l'Office de statistiques du Kosovo pour la création et la mise en œuvre du système de contrôle des prix et la réalisation de l'enquête visant à déterminer le niveau de vie, et avec l'équipe d'assistance technique d'Action contre la faim et l'Institut de politique sociale pour le suivi des programmes d'aide sociale. |
66. Le système EMPRES de la FAO comporte des éléments relatifs à la prévention, aux plans d'intervention et aux interventions en cas de catastrophe. Il a fait l'objet d'une évaluation en 2001 dans le cadre de celle du volet Santé animale du Programme 2.1.3 Élevage et d'une évaluation distincte de EMPRES-Criquet pèlerin. Ces évaluations ont été présentées au Comité de programme de la FAO lors de la session de mai 2002 (documents PC87/4 b et c). Ayant été évaluées récemment, les activités EMPRES n'ont pas été réexaminées dans le présent exercice, bien qu'elles comptent parmi les activités les plus importantes de la FAO dans le domaine de l'urgence.
67. EMPRES-Élevage contient des composantes d'alerte rapide, de réaction rapide, de recherche de base et de coordination. Pour l'alerte rapide, l'activité principale a consisté à créer le logiciel du Système d'information sur les maladies animales transfrontières (TADinfo) ne figure pas dans la base de terminologie FAO, maintenant utilisé par plusieurs pays pour leurs bases de données sur les épizooties. Cette activité est considérée comme particulièrement utile et réussie puisque la FAO est chargée de la tenue à jour du système. Ainsi, les pays peuvent adopter ce système à peu de frais. Un partenariat ente la FAO et le FIDA a permis la création du Réseau régional de surveillance et de contrôle des épizooties pour l'Afrique du Nord, le Moyen-Orient et la péninsule arabe (RADISCON). En ce qui concerne la réaction rapide, des guides ont été rédigés et des séminaires organisés sur les plans d'intervention et les pratiques de gestion des situations d'urgence, mais les plans d'intervention ont été reconnus comme un maillon faible qu'il faudra consolider à l'avenir. Pour de nombreux pays en développement, les avantages des plans d'intervention ne sont pas clairement perceptibles et il leur est donc difficile d'engager des ressources dans cette activité alors qu'il y a tant de problèmes pressants. Le Programme mondial d'éradication de la peste bovine, pierre angulaire du programme EMPRES-Élevage, a réussi à atteindre des objectifs d'élimination de la peste bovine, mais le programme de vérification de l'éradication à l'échelle mondiale manque encore de financement et des moyens devront être trouvés pour confirmer que la planète est indemne de cette maladie d'ici à 2010.
68. EMPRES-DL (criquet pèlerin) vise à renforcer les moyens de surveillance et de lutte précoce contre les criquets au niveau national et régional et la coopération internationale. Ses travaux portaient initialement sur la région riveraine de la Mer rouge et du Golfe d'Aden (dite région centrale, dans le programme) où de nombreuses invasions de criquets avaient pris naissance. En 1995, la Conférence de la FAO a décidé d'étendre l'approche EMPRES à la région occidentale, mais cette extension a été limitée par le manque de moyens. Le programme est financé par des donateurs de fonds fiduciaires (environ 79 pour cent) et par le Programme ordinaire de la FAO.
69. Les résultats à l'acquis d'EMPRES-DL sont le développement de la coopération régionale et la réalisation d'études conjointes, la remise en état de réseaux de communication, la mise au point de plans d'intervention dans certains pays et le renforcement de la coopération entre EMPRES-DL et la Commission de la FAO pour la lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale sous la forme d'une planification de travaux en commun et d'activités de formation communes.
70. EMPRES-DL a progressé vers ses objectifs, mais à des degrés variables selon les pays. L'évaluation citait le Soudan et la Mauritanie comme exemples d'un renforcement des capacités particulièrement réussi, mais, ces dernières années, la diminution du financement par les donateurs, probablement due au fait qu'il n'y a pas eu de grande invasion de criquets depuis un certain temps, risque de compromettre les progrès futurs et limite l'extension du programme à la région occidentale.
71. En dehors d'EMPRES-DL, la FAO lutte également contre d'autres ennemis des cultures, parmi lesquels d'autres espèces de criquets (criquet migrateur, criquet nomade, criquet brun, criquet marocain, criquet italien), les quéléas et la chenille processionnaire (Mythimna impuncta). Selon les missions d'évaluation, la FAO a fourni une aide efficace au Kazakhstan pour la réalisation d'un vaste programme de lutte contre les criquets, notamment en recourant aux pulvérisations en barrière, moins polluantes. La Géorgie a reçu une aide analogue.
72. Pendant la période considérée, des travaux sur plusieurs questions techniques ont été commencés, principalement dans le cadre de DPAI-REHAB: i) le programme de production de semences et de sauvegarde de semences; ii) la promotion de l'approche participative pour intégrer des considérations nutritionnelles dans les plans d'intervention, de secours et de relèvement; iii) l'amélioration des méthodes de bilan des catastrophes; iv) l'amélioration des plans d'intervention lors des incendies de forêts; et v) les aspects institutionnels et l'organisation des plans d'intervention dans les catastrophes liées au froid extrême.
Programme de production et de sauvegarde de semences
73. Le projet technique de renforcement des programmes nationaux de production et de sauvegarde de semences est parti de l'idée que les variétés doivent être adaptées au milieu biophysique et socio-économique des agriculteurs et que leur mise en œuvre, pour être viable, doit utiliser peu d'intrants. En 1998, un atelier international a été organisé à Rome, dans le cadre d'un projet financé par la Norvège 18 pour faciliter la mise en œuvre du Plan mondial d'action pour la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques à des fins agricoles et alimentaires. L'atelier avait pour thème: Développer les accords et les capacités institutionnels pour aider les agriculteurs à remettre en état les systèmes agricoles et les mécanismes de sauvegarde des semences lors de catastrophes. Il concluait que les effets des catastrophes sur les systèmes de semences étaient complexes et variés, que les interventions en cas d'urgence étaient souvent insuffisantes en raison du manque de préparation, que d'importantes ressources phytogénétiques pouvaient se perdre à cause des catastrophes et qu'il fallait que les opérations d'intervention soient coordonnées et cohérentes pour remettre en état les systèmes de semences. Il a émis de nombreuses recommandations pour aplanir les obstacles recensés, dont plusieurs s'adressaient directement à la FAO et à la suite desquelles le projet technique a été inclus dans le Programme ordinaire de la FAO. Pendant le déroulement de ce projet (qui va jusqu'en 2007), la FAO, entre autres, doit définir une stratégie d'ensemble et proposer des matériaux pour une production durable et la sauvegarde de semences (y compris des réseaux régionaux pour encourager l'application au niveau national). Les programmes et les mécanismes régionaux et nationaux de sauvegarde des semences doivent comprendre des systèmes d'information et d'alerte rapide sur les semences afin d'améliorer les capacités de réaction des pays situés dans des régions où le risque de catastrophe est le plus grand.
Méthodes participatives pour une meilleure préparation à l'intervention
74. Un projet technique est exclusivement et directement orienté sur l'Objectif stratégique A3. Il s'agit du projet sur la nutrition et la sécurité alimentaire des ménages dans les situations d'urgence, dont le but est d'intégrer des considérations d'ordre nutritionnel dans les plans d'intervention, les opérations de secours et la reconstruction, et qui préconise une approche participative pour l'intégration de considérations nutritionnelles dans les programmes de développement. Cette approche est jugée particulièrement pertinente dans les programmes de secours et de relèvement, dans les régions où sévit la sécheresse et dans les communautés contaminées par le VIH/SIDA. Elle a été adoptée dans plusieurs pays pendant la période de l'évaluation (Burundi, Rwanda, République démocratique du Congo, Madagascar, Mauritanie, etc.), et un manuel, qu'il serait facile d'adapter pour d'autres pays, a été établi à l'intention du personnel de terrain travaillant en Somalie. Cette approche est intéressante, mais il n'y a encore eu aucune étude permettant de dire si les méthodes ont été appliquées de manière suivie dans les pays en question, et il serait important que le projet technique réalise un suivi de ce type pendant le reste de sa durée d'application (jusqu'en 2007).
Améliorer le bilan des catastrophes
75. Le Service de l'environnement et des ressources naturelles de la FAO (SDRN), qui fait partie du Département du développement durable (SD), a commencé à mettre un point une procédure d'évaluation rapide des catastrophes agricoles (RADAR), destinée à permettre un bilan rapide de l'effet d'une catastrophe sur l'agriculture afin de faciliter l'organisation des secours et des opérations d'urgence. La méthode utilise l'imagerie par satellite et les techniques des Systèmes d'information géographique (SIG). Elle s'appuie sur trois types de données géoréférencées: les données relatives au système qui a subi l'impact, les données relatives à l'événement géophysique qui a provoqué l'impact et une base de données sur les impacts comparables, utilisée pour valider la méthode. Cette méthode a été mise au point sur la base de l'impact de l'ouragan Mitch au Honduras. Elle est en cours d'actualisation et sera transférée aux pays intéressés.
76. Le service SDRN met aussi au point une procédure opérationnelle pour repérer les points noirs sur le plan agricole et environnemental. Des travaux sont en cours pour dresser une carte mondiale des problèmes d'eau (manque ou excès) pour l'agriculture mondiale, afin de créer un système d'information montrant les zones de tension entre l'agriculture et l'environnement actuelles et futures (dans les deux à cinq prochaines années).
Améliorer les plans d'intervention en cas d'incendie de forêts
77. Les activités de la FAO sur la gestion durable des forêts naturelles et des terres boisées comportent un volet consacré aux incendies de forêts. Pendant la période examinée, ces activités ont consisté pour l'essentiel en échanges d'information, c'est à dire dans la publication d'un Bilan mondial des incendies de forêts 1990-2000 et de Nouvelles internationales des incendies de forêts, ainsi que dans la création d'un réseau international de gestion des incendies de forêts. Les activités les plus directement en rapport avec l'Objectif stratégique A3 ont consisté à passer en revue et analyser quinze accords d'intervention rapide passés par des pays pour s'entraider à combattre les incendies de forêts et à éditer des lignes directrices sur les modalités de conclusion de tels accords.
Améliorer les plans d'intervention en cas de catastrophes dues au froid extrême
78. Sous l'impulsion de l'enneigement catastrophique qui a frappé la Mongolie en 1999-2000, la FAO a mené des recherches sur les mesures de prévention de nature à réduire les dégâts provoqués par le froid extrême en Asie centrale. Les recherches ont permis de conclure, entre autres choses, que les aspects institutionnels et organisationnels, en particulier le renforcement des capacités, la coordination des acteurs et un encadrement juridique et politique favorable étaient déterminants pour permettre un développement pastoral durable et mieux gérer les risques. Les approches technologiques, bien qu'importantes, jouaient un moindre rôle. La Mongolie a demandé l'aide des institutions financières internationales pour faire de l'élevage une activité plus durable et moins vulnérable face aux catastrophes naturelles. Il reste toutefois nécessaire de définir des cadres de gestion de l'ensemble des risques et des plans d'action au niveau des provinces.
79. Plusieurs actions financées par le PCT ont été réalisées dans deux domaines concernant directement les plans d'intervention. Il s'agit i) d'activités d'appui pour la préparation de plans d'intervention d'ensemble au niveau régional et au niveau national, et ii) dans le secteur de la pêche, d'activités d'appui pour les plans d'intervention au niveau des communautés locales, l'accent étant mis sur la sécurité en mer. Les caractéristiques communes de ces projets sont leur dimension régionale et le fait que tous deux sont axés sur le développement de méthodes, liant ainsi l'expérience de terrain à l'activité normative.
Appui pour la préparation de plans d'intervention régionaux
80. De 1995 à 1997, la FAO a aidé l'Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) à réaliser un projet visant à mettre au point une stratégie d'intervention régionale en cas de catastrophe.19 Le projet, qui s'appuyait essentiellement sur des rapports affinés sur une période de deux ans par des consultants des États membres de l'IGAD, était l'aboutissement d'un vaste processus de consultation dans lequel était incluses des organisations nationales et internationales. La stratégie a été discutée lors d'un atelier organisé en janvier 1998 à Addis Ababa. Malgré les difficultés de sa réalisation, le projet a eu des résultats importants: i) grâce au processus de consultation, forte sensibilisation des décideurs politiques aux questions de préparation à l'intervention dans les pays membres de l'IGAD; ii) renforcement des capacités des experts nationaux dans le domaine des plans d'intervention; et iii) document de stratégie subrégionale touchant à des questions importantes de la gestion des catastrophes.
81. Un autre exemple de ces activités est l'appui 20 fourni aux États des Caraïbes orientales pour mettre au point les modalités de plans d'intervention nationaux et régionaux en cas d'ouragan et de stratégies d'atténuation de ses effets dans les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture et de la pêche. Le projet, initialement prévu pour une durée de 18 mois, avait un programme ambitieux comprenant: une évaluation de la vulnérabilité face aux ouragans et une cartographie des risques; des plans d'intervention nationaux en cas de catastrophe et des plans d'atténuation des effets des ouragans; la rédaction de manuels de formation; l'organisation d'ateliers nationaux et subnationaux sur les plans d'intervention et d'atténuation des effets des ouragans. Le projet a été réalisé par l'Organisme caraïbe d'intervention rapide en cas de catastrophe (CDERA)21, mais son efficacité globale a été médiocre. Les principaux problèmes tenaient: i) à la confusion dans laquelle se trouvaient les participants quant à leurs responsabilités en termes de financement, d'exécution et de réalisation du projet; ii) à une gestion insuffisante des activités et des résultats des consultants nationaux; et à iii) une mauvaise organisation des prestations des experts internationaux et du soutien technique.
82. L'expérience de ces deux projets régionaux montre que l'appui pour l'élaboration de plans d'intervention régionaux est une entreprise complexe. La stratégie régionale de préparation à l'intervention touche à des questions sensibles (par exemple les réserves alimentaires régionales, la charte de l'aide alimentaire, la collaboration régionale pour intervenir dans les situations d'urgence) et requiert de ce fait des consultations et une sensibilisation poussées, tâche qu'il est difficile d'accomplir dans les délais relativement restreints du PCT. De surcroît, dans les deux projets, des difficultés d'ordre technique et de gestion se sont présentées dans des organisations régionales peu solides.
Plans d'intervention à l'échelle des communautés locales dans le secteur de la pêche
83. Dans le secteur de la pêche, l'action de préparation à l'intervention la plus importante a été réalisée dans le cadre d'un projet du PCT en Inde.22 Ce projet a été approuvé après le cyclone du 6 novembre 1996 qui a dévasté le district d'East Godavari dans l'Andhra Pradesh, provoquant la mort de 2 560 personnes dont plus de 55 pour cent étaient des pêcheurs en mer. Une étude réalisée après la catastrophe a montré que les renseignements sur le passage du cyclone n'avaient pas été efficacement transmis ou reçus. Le projet a comporté l'installation d'un système de communication entre la terre et les bateaux, la fourniture d'équipement de sauvetage et un vaste programme de préparation à l'intervention dans les villages de pêcheurs en cas de catastrophe frappant la communauté. Depuis la mise en place du projet, en 1997, cinq cyclones sont passés près des côtes et les bateaux ont chaque fois pu regagner la côte rapidement. Le Gouvernement de l'Andhra Pradesh a poursuivi cette action en créant de nouvelles stations à terre et en subventionnant l'achat de postes récepteurs par les propriétaires des bateaux. Prenant appui sur cette expérience, la FAO a organisé en octobre 2001 un atelier régional sur la sécurité en mer des artisans et petits pêcheurs qui a adopté la Déclaration de Chennai engageant les pays riverains du Golfe du Bengale à procéder à toute une série d'améliorations destinées à accroître la sécurité en mer.
84. Parmi les activités de terrain de la FAO, les secours agricoles sont de loin celle qui a connu la plus forte expansion depuis le début des années 90. Les missions d'évaluation ont constaté que cette activité était beaucoup mieux connue au niveau des pays que les autres activités de l'Organisation relatives aux situations d'urgence. Elle a fourni des intrants (principalement des semences, des outils manuels, des engrais, des médicaments vétérinaires et, parfois, des poissons pour l'aquaculture ou du petit bétail), souvent accompagnés d'une assistance technique. Dans les pays visités, seul un nombre très limité d'opérations d'urgence ne consistaient pas à fournir des intrants.
85. Les situations d'urgence, qu'elles soient provoquées par la nature ou par l'homme, provoquent généralement des déplacements de grande ampleur et une grande insécurité et augmentent ainsi la pauvreté. Les agriculteurs, par exemple, peuvent être empêchés de garder suffisamment de semences de leur dernière récolte ou d'en acheter sur le marché car leur priorité est avant tout de nourrir la famille au jour le jour, au détriment des futures récoltes. Le but de la distribution gratuite d'intrants est donc de permettre la reprise des cultures dès que l'occasion se présente. Il est aussi de diminuer les besoins d'aide alimentaire à long terme.
86. La distribution d'intrants est une intervention valable lorsqu'à la suite d'une catastrophe, les agriculteurs ont perdu leurs moyens de production; elle permet alors de reconstruire la capacité productive. Le choix des intrants agricoles revêt une importance capitale. Les éléments pris en considération sont les conditions de commercialisation de l'intrant dans le pays concerné, les systèmes de transport locaux et les préférences des agriculteurs. Les semences de cultures de base devraient être adaptées aux conditions agro-écologiques locales, être de préférence de variétés locales et, surtout, elles devraient parvenir aux bénéficiaires en bon état et en temps voulu pour la saison de culture. Les semences de légumes peuvent être importantes d'un point de vue nutritionnel ainsi que pour leur valeur marchande, si la production dégage un excédent pour la vente. Dans de nombreux pays, la culture de légumes est l'affaire des femmes et la distribution de semences de légumes permet donc aux secours agricoles d'atteindre ce vaste groupe de personnes particulièrement vulnérables. Le cas échéant, des poissons et du petit bétail peuvent s'avérer un élément capital pour la fourniture d'intrants.
87. Les missions d'évaluation ont noté 70 projets d'intervention pour leur pertinence, la qualité de leur conception, l'efficacité de mise en œuvre et la qualité des résultats généraux. La notation s'est faite de 1 à 3, 3 étant la note la plus élevée.
88. Les missions ont évalué la pertinence par rapport à la nécessité apparente du projet et au caractère approprié de la solution au moment de l'approbation du projet. Dans certains cas, la note de pertinence au moment de l'approbation était inférieure à la note donnée au moment de la première proposition. La qualité de la conception a été évaluée par rapport à des paramètres uniformes: clarté et réalisme des objectifs, énoncé clair des résultats attendus, des actions et des apports; indication des bénéficiaires visés, caractère approprié du plan de travail. La notation de la mise en œuvre indiquait si les opérations s'étaient déroulées convenablement par rapport au plan contenu dans le document du projet. Pour les projets de secours, la livraison des intrants dans un délai approprié était un élément important de la notation. La qualité des résultats a été évaluée en déterminant si les intrants avaient été utilisés comme prévu, si le projet avait aidé les bénéficiaires visés et si les intrants avaient permis la production de nourriture et le rétablissement de la capacité productive. Les renseignements dont ont disposé les missions sur la qualité des résultats étaient moins nombreux que pour les autres aspects du projet en raison, principalement, du manque de suivi et d'évaluation.
89. Les notes globales ont été les suivantes:
o Pertinence 2,7
o Qualité de la conception 2,1
o Mise en œuvre
2,3
o Qualité des résultats 2,1
90. Dans l'ensemble, les opérations de secours ont été jugées pertinentes, mais la qualité de la conception et des résultats des projets a été à peine plus que satisfaisante. Bien que les preuves soient limitées, l'impression générale qui se dégage des entretiens et des observations effectués lors des visites sur le terrain est que les intrants fournis ont été dans l'ensemble utilisés conformément à leur destination, contribuant ainsi à la production de nourriture et à l'approvisionnement des communautés locales. La mise en œuvre a été en général satisfaisante ou bonne. On trouvera dans les paragraphes qui suivent des réflexions sur les principaux problèmes qui se dégagent de cette évaluation.
91. Pratiquement toutes les interventions passées en revue dans l'évaluation se caractérisaient par l'apparition brutale d'une menace pour la sécurité alimentaire laissant peu de temps pour acheminer des fournitures à temps pour la prochaine récolte, mais les résultats obtenus en termes de ponctualité des livraisons ont été mitigés. Dans certains pays (par exemple le Viet Nam, le Honduras), la formulation et l'approbation des demandes d'aide, puis la réalisation se sont déroulées à temps. Dans de nombreux cas, en revanche, les projets ont subi des retards tels que les intrants n'ont pu être disponibles pour la récolte prévue, comme l'indiquent les questionnaires adressés aux pays et aux partenaires chargés de la réalisation. Dans certains cas, lorsque les agriculteurs plantent des cultures différentes selon les saisons, il a fallu changer les intrants qui avaient été prévus (remplacer les haricots par du riz au Costa Rica). Le cas le plus extrême a été celui du Cambodge où les intrants ont été livrés un an après la situation d'urgence qui avait déclenché l'intervention.
92. Les raisons de ces retards sont diverses, certaines étant du ressort de la FAO, d'autres échappant à son contrôle. Souvent, les raisons les plus importantes ne relevaient pas de la FAO. Parfois, les demandes d'aide parvenaient en laissant peu de temps pour soumissionner la fourniture des intrants, les livrer et les distribuer avant le commencement de la prochaine culture. En pareil cas, malgré tous les efforts que peuvent déployer les parties concernées, les intrants risquent d'arriver en retard. Le second facteur était la lenteur des donateurs à répondre aux demandes d'aide. Le problème était généralement moins grave lorsque le financement se faisait par le PCT de la FAO, mais s'agissant en général de petits montants, il ne permettait que de petites livraisons d'intrants. En outre, certains fournisseurs se sont avérés peu fiables dans leurs programmes de livraison.
93. Du côté de la FAO, l'insuffisance des pouvoirs délégués sur le terrain pour l'achat d'intrants destinés à des livraisons d'urgence a clairement contribué à ces retards. À présent, la limite fixée pour l'achat sur place par les représentations de la FAO est de 25 000 dollars E.-U. La faiblesse de ce montant, inférieur au budget de fourniture d'intrants de n'importe quel projet, fait que la plupart des achats doivent être effectués par le siège. Les retards sont dus à la correspondance et aux tâches que doivent accomplir les bureaux sur le terrain, par exemple rechercher des fournisseurs. Le fait que les achats doivent être effectués par le siège augmente aussi le risque d'erreur dans les documents d'adjudication, comme cela s'est produit pour un projet au Bangladesh. Dans certains cas, des délégations d'acheteurs ont été dépêchées par le siège sur le terrain, ce qui a facilité les choses. Cependant, des adjudications locales assorties d'une limite augmentée pour les opérations d'urgence pourraient être une solution plus rentable. Les achats sur place offrent généralement de meilleures chances d'être réalisés rapidement car il est plus facile d'évaluer la capacité de livraison des enchérisseurs et l'on risque moins de perdre du temps à échanger du courrier concernant des marchandises n'ayant pas la qualité requise ou à rechercher des sources d'approvisionnement en remplacement. Les enchères locales nécessiteraient de revoir les procédures et la formation du personnel de représentation qui serait éventuellement chargé de cette tâche. Elles devraient par ailleurs se dérouler comme le permettent les conditions locales.
94. Le suivi effectué dans le pays par les représentants de la FAO a été reconnu comme un facteur déterminant de l'efficacité des opérations de secours. Dans les projets les mieux réalisés, les représentants de la FAO ont activement pris part à la formulation de la demande et ont suivi le processus jusqu'à l'approbation de la demande et la mise en place de l'opération. Cependant, dans certains cas, on a constaté une insuffisance de suivi à différentes étapes du cycle du projet, provoquant de graves retards de mise en œuvre. En Amérique centrale, en particulier, les représentants de la FAO étaient absents de plusieurs pays lorsque les projets ont été mis en place, et le fait a été dénoncé par les donateurs et les partenaires d'exécution comme une faiblesse. Dans les situations d'urgence complexes, où un coordonnateur d'urgence est désigné par la FAO, le problème ne se pose pas puisque le suivi est le premier devoir de la personne nommée à ce poste.
Dans plusieurs des pays visités, un Groupe de la coordination des mesures d'urgence a été créé. Au Rwanda, au Burundi, au Sierra Leone et, dans une moindre mesure, en Érythrée, la mise en place d'un groupe ou l'envoi sur place d'un coordonnateur d'urgence a été une condition indispensable pour que la FAO puisse jouer un rôle déterminant dans l'ensemble de l'aide humanitaire reçue par le pays. Les principaux résultats ont été les suivants:
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95. L'identification des bénéficiaires a été jugée médiocre dans presque toutes les interventions. La situation normale voulait que les bénéficiaires visés soient décrits dans les documents des projets comme "les plus pauvres et les plus touchés" par la situation d'urgence, mais il a fallu laisser le soin d'interpréter ces termes aux organismes locaux chargés de livrer les intrants. Par exemple, les termes "les plus touchés", s'ils se réfèrent aux dommages causés par une catastrophe (le pourcentage de récoltes perdues) ne désigneront pas nécessairement les personnes dont les moyens de subsistance sont le plus atteints. Des efforts ont été faits dans quelques pays pour déterminer quels devaient être les bénéficiaires, mais l'accent n'a que rarement été mis sur la pauvreté dans le processus de choix des bénéficiaires. Il n'y a là rien de surprenant puisque, bien souvent, les personnes chargées d'établir les listes de bénéficiaires ne sont pas qualifiées ou n'ont pas de temps pour déterminer quels sont les bénéficiaires qui méritent le plus d'être aidés et, dans la plupart des pays, il n'existe pas de source d'information permettant de savoir qui sont les plus pauvres.
96. Les bénéficiaires ont été choisis selon de nombreux modèles différents et, bien souvent, toutes les personnes se trouvant dans des zones touchées ont été admises à recevoir des intrants. Dans de rares cas seulement on a cherché à corréler les quantités d'intrants accordées avec la capacité d'utilisation de l'agriculteur; mais, comme les projets avaient des quantités limitées d'intrants, il était plutôt exceptionnel que des agriculteurs reçoivent plus d'intrants qu'ils ne pouvaient en utiliser sur leur exploitation. En fait, dans beaucoup de projets, les autorités locales ont réduit les quantités attribuées à chaque agriculteur pour pouvoir augmenter le nombre de bénéficiaires.
97. Un arbitrage peut être nécessaire entre une meilleure identification des bénéficiaires et la livraison à temps des intrants. L'identification des bénéficiaires les plus démunis dépend de la nature des effets de la catastrophe et de l'évaluation des besoins qui, à son tour, dépend des renseignements disponibles et des méthodes utilisées. À cet égard, il conviendrait d'insister davantage sur l'élaboration de données sur la situation précédant une catastrophe et de méthodes d'évaluation rapide.
98. La FAO n'est pas en mesure d'assurer directement le ciblage des bénéficiaires. Elle doit compter sur ses partenaires sur le terrain et sur divers acteurs, dont les bénéficiaires eux-mêmes. Le ciblage des bénéficiaires sera d'autant mieux réussi que: i) les critères de ciblage sont bien définis et bien compris par tous les acteurs; ii) le processus de choix est délégué au niveau local, et que iii) diverses institutions/acteurs ont participé au choix, y compris les villageois eux-mêmes. La participation des acteurs contribue à limiter le biais dans le choix des bénéficiaires par rapport aux critères fixés. Ces démarches prennent du temps et doivent être planifiées dans la livraison des intrants agricoles, faute de quoi la tendance sera à reléguer l'identification des bénéficiaires au second plan.
99. La plupart des projets ne comportaient pas d'évaluation détaillée des besoins au stade de la conception. Dans les cas les plus courants, le bénéficiaire recevait un "colis standard" d'intrants. Ces colis standard ne tiennent pas compte de la diversité des situations des agriculteurs, de la taille différente des exploitations, des systèmes agricoles et des capacités de gestion différentes selon les familles. Il faut reconnaître que le peu de temps dont on dispose pour réaliser de grandes opérations de distribution d'intrants immédiatement après une crise (par exemple un déplacement massif de population) ne facilite pas une répartition optimale des intrants.
100. Dans l'ensemble, la qualité des intrants livrés était variable. Dans les grandes opérations (par exemple au Rwanda pendant la période de 1994 à 1998), la quantité avait tendance à prévaloir sur la qualité, et l'importation était le moyen le plus courant de se procurer des intrants. Inévitablement, il y a eu des cas où les variétés de semences n'étaient pas adaptées aux systèmes locaux ou étaient contaminées par des maladies. En Amérique centrale, les missions d'évaluation se sont aussi demandées si le choix des semences et la composition du colis d'intrants étaient appropriés. On a trouvé des exemples plus positifs dans certains pays d'Asie où il s'est avéré possible d'obtenir localement des variétés déjà connues et utilisées par les agriculteurs bénéficiaires.
La distribution de semences aux bénéficiaires intervient généralement à l'issue d'une procédure d'appel d'offres à laquelle participent des semenciers nationaux ou internationaux, de l'acheminement des semences achetées par les organismes officiels jusqu'aux limites ou vers des centres des sous-districts où viennent les chercher les familles désignées selon des critères fixés par les autorités locales et/ou les représentants de la communauté (et qui correspondent généralement au degré de pertes subies par le ménage durant la catastrophe, à son degré de pauvreté et aux possibilités qu'il a de faire bon usage du matériel de plantation). Devant la persistance d'une sécheresse dans l'est et le nord du Kenya en 1999-2000, une autre démarche a été tentée dans trois districts sur le versant oriental du Mont Kenya. Selon ce projet, les agriculteurs bénéficiaires pouvaient échanger des bons contre des semences de leur choix dans l'une des 14 foires aux semences organisées avant le début de la saison des pluies. Le projet était coordonné par la FAO en liaison avec le Ministère de l'agriculture et les autorités locales, et a bénéficié de crédits d'un montant de 250 000 dollars financés par la Suède (SIDA). La distribution des bons et l'organisation des foires aux semences étaient confiées au Catholic Relief Service. Les critères appliqués par les autorités locales pour identifier les personnes qui recevraient les bons d'achat étaient les mêmes que ceux employés dans les distributions classiques de semences. Les bénéficiaires désignés recevaient également de l'aide alimentaire pour éviter qu'ils ne consomment les semences et pour qu'ils aient l'impulsion nécessaire pour reprendre des pratiques minimales de conservation des sols et de l'eau sur leurs exploitations. Le projet de foire aux semences avec bons d'achat devait se dérouler dans les localités choisies selon un ordre bien déterminé de manière à réduire autant que possible la gestion administrative tout en offrant des semences à temps pour qu'elles puissent être plantées assez tôt. Le Catholic Relief Service a fait connaître l'idée novatrice des foires aux semences parmi les bénéficiaires visés et auprès de plus de 275 marchands locaux de semences (surtout des femmes) ou sociétés de négoce de semences. Avant l'ouverture de chaque foire, les semences apportées par les négociants étaient inspectées par trois représentants d'agriculteurs associés au Ministère de l'agriculture et au Catholic Relief Service pour rechercher la présence de parasites éventuels et vérifier leur propreté et leur pureté, avant de déterminer le prix qui convenait. La plus-value convenue entre les vendeurs et les représentants était de 20 pour cent au-dessus du prix de la denrée de consommation de qualité correspondante. Les bons d'achat, d'une valeur de 600 à 800 shillings kenyans chacun (soit environ 10 dollars E.-U.) suffisante pour couvrir la plupart des besoins de plants d'une exploitation moyenne de la région, étaient distribués aux bénéficiaires choisis au début de la foire. Au cours de ces foires, 200 tonnes au total de semences, essentiellement d'origine locale, ont été échangées entre les vendeurs et les possesseurs de bons d'achat. Cette quantité se composait pour moitié environ de haricots, pour un quart de maïs, un quart de céréales traditionnelles et, dans une petite proportion, de doliques et de pois cajan. Les trois sociétés de négoce de semences qui participaient au projet, qui offraient principalement du maïs hybride, ont eu moins de succès que les marchands locaux car les titulaires de bons d'achat considéraient que leur plus-value était trop élevée. À la fin de la foire, les vendeurs de semences présentaient les bons au représentant du Catholic Relief Service qui les échangeait contre de l'argent. Les évaluations qui ont eu lieu par la suite ont permis d'établir que 87 à 96 pour cent des semences obtenues avaient été plantées par 8 000 familles sur plus de 3 000 hectares lors de la culture suivante, et que le solde avait été soit consommé, soit conservé pour être planté l'année d'après. Les agriculteurs qui en ont bénéficié ont apprécié de pouvoir obtenir les variétés et les quantités correspondant à leurs besoins plutôt que de se voir attribuer des quantités uniformes de semences. Ils ont aussi beaucoup apprécié d'avoir la possibilité d'inspecter les semences et de pouvoir se fournir auprès de vendeurs locaux qu'ils connaissaient bien. Le projet de foire avec bons d'achat a permis, selon l'évaluation, de procurer des semences aux bénéficiaires plus rapidement qu'une méthode classique de distribution de semences puisqu'il n'a pas fallu procéder à un appel d'offres et que les prix ont pu être fixés par négociation directe avec les négociants au début de la foire. Ce projet a aussi eu pour effet d'injecter des liquidités dans l'économie locale puisque les marchands de semences ont fréquemment utilisé leurs recettes pour acheter d'autres intrants ou marchandises. On a par ailleurs constaté que de nombreux marchands avaient par la suite réduit le prix de leurs semences locales du fait des niveaux de référence fixés lors des foires.
Cependant, les évaluations ont aussi révélé que les agriculteurs et les marchands de semences avaient eu du mal, au début, à comprendre le principe de la foire avec bons d'achat. Ce type de foire peut aussi dissuader des marchands éloignés d'apporter des variétés nouvelles puisque leurs coûts ont tendance à être plus élevés que ceux des marchands locaux de semences. |
101. En général, le PCT prévoyait un certain volume d'assistance technique (par exemple vulgarisation) dans les projets de distribution d'intrants, à la différence des projets financés par des donateurs bilatéraux. L'assistance technique dans les interventions d'urgence, généralement d'un bon niveau de qualité, était dans plusieurs cas fournie par les projets de la FAO déjà présents dans le pays (par exemple au Bangladesh, au Honduras), ce qui s'est avéré être une excellente manière de procéder, très économique.
102. De nombreux projets de terrain concernant des opérations d'urgence ont été approuvés dans le cadre d'EMPRES-Élevage, et pratiquement tous financés par le PCT de la FAO. Ils consistent généralement à fournir des vaccins pour lutter contre les épizooties transfrontières (telles que peste bovine, pleuropneumonie contagieuse bovine, maladie de Newcastle, fièvre aphteuse) ou à mettre en place des programmes de lutte (par exemple contre la peste porcine africaine) et comprennent normalement des éléments pour améliorer la surveillance (alerte rapide) et la formation. L'évaluation de 2001 a permis de constater que la plupart des projets atteignaient leurs objectifs, et que c'était la lutte contre la peste bovine qui donnait les meilleurs résultats.
103. L'évaluation a révélé que les opérations donnaient de meilleurs résultats lorsque les intrants fournis étaient ceux que les agriculteurs utilisaient déjà avant la situation d'urgence. Dans quelques projets, on a distribué des intrants nouveaux, généralement accompagnés d'une assistance technique, mais celle-ci n'était pas une condition suffisante pour faire réussir certaines activités (telles que la culture fruitière, l'élevage de canards) lorsque les conditions de gestion dépassaient ce que les agriculteurs étaient capables de faire.
104. Les missions ont constaté qu'il était possible d'améliorer les documents de projet relatifs aux opérations de secours agricole d'au moins deux manières. Les responsabilités opérationnelles de l'exécution sont généralement mal définies. En particulier, les documents de projet prévoient la désignation d'un Directeur national de projet mais sans définir le mandat ni les responsabilités attachés à ce poste. De même, on pourrait améliorer les programmes de travail en définissant les tâches prévues et en spécifiant qui est chargé de leur exécution en fonction du calendrier de culture. Il serait ainsi plus clair pour toutes les parties qu'il était urgent d'achever les opérations avant la date prévue pour les semis ou les plantations.
105. Dans l'ensemble, le suivi et l'évaluation des projets étaient insuffisants. Dans un seulement des cas passés en revue par la mission (Géorgie), le rapport de suivi a été utilisé pour définir la suite des opérations. La TCE reconnaît maintenant la nécessité d'utiliser de manière plus systématique le suivi et l'évaluation et certaines améliorations sont en cours. Les projets plus récents comportent maintenant des éléments spécifiquement consacrés à ces activités, qui sont généralement réalisées par des consultants nationaux ou des ONG.
106. La transition est, dans le cycle des catastrophes, la période pendant laquelle on commence à s'employer moins à sauver des vies qu'à rétablir les moyens de subsistance.
107. Cet aspect est particulièrement pertinent dans le situations d'urgence complexes ou faisant suite à un conflit lorsque: i) la situation d'urgence a entraîné une aide humanitaire à grande échelle qui a complètement remplacé ou éclipsé l'aide au développement; et que ii) les institutions gouvernementales se sont effondrées et que la gestion publique est inexistante ou insuffisante.
108. Il n'est pas toujours facile de repérer le début et la fin de la "phase de transition". Dans les situations d'urgence prolongées, la transition revêt un aspect spatial (présence simultanée d'une phase d'urgence et d'une phase de transition dans différentes parties du pays) et une signification temporelle (une situation d'urgence qui perdure comporte généralement une alternance de périodes de paix relative et de reprise des hostilités). En fin de compte, le commencement de la phase de transition est défini par l'analyse politique, il échappe au contrôle et à l'influence d'une organisation technique telle que la FAO.
109. Jusque récemment, les activités de la FAO pour la transition s'inscrivaient dans les opérations de secours. Les missions d'évaluation ont repéré de nombreux projets qui essayaient de diversifier le programme d'intervention d'urgence en favorisant les interventions visant des résultats plus durables: projets de multiplication de semences, remise en état de dispensaires vétérinaires, assainissement de marécages, etc. Les missions sur le terrain concluaient que, dans les pays visités, le champ de ces activités et leur impact sur le relèvement étaient limités et que les opérations d'urgence ne préparaient pas forcément le terrain pour une reconstruction à plus long terme.
110. Il existe plusieurs raisons à cela, qui tiennent au financement et à la gestion interne. Le financement des opérations d'urgence est rarement suffisant pour permettre d'autres activités plus complexes et de plus longue haleine, tout d'abord à cause de sa durée (généralement inférieure à 1 an), ensuite parce que les crédits alloués au soutien technique, particulièrement dans les activités relevant de fonds fiduciaires, sont habituellement limités. De plus, les actions de relèvement nécessitent un soutien technique plus poussé et plus diversifié, et la division TCE n'a pas toujours su mobiliser les compétences et les capacités des autres divisions. Malgré le mécanisme de remboursement des services techniques mis en place en décembre 2000, la contribution et l'appui des divisions techniques restent faibles et dépendent de l'intérêt qu'ils présentent aux yeux de personnes souvent soumises à d'autres demandes pressantes. L'autre facteur est le fait que le financement qui passe par la division TCE est nécessairement contrôlé par cette division, même s'il s'agit d'activités de transition. Dans une bureaucratie, la maîtrise des ressources financières est indispensable pour mobiliser et faire participer. Les unités techniques ne travailleront pas pour un autre service sans avoir un certain degré de commande.
111. L'une des premières tâches, dans une situation de transition, consiste à définir les politiques et les cadres d'investissement qui traceront la voie de la reprise et du développement. Les compétences techniques de la FAO dans ces domaines, combinées à sa neutralité, donnent à l'Organisation un avantage comparatif dans l'exécution de cette mission. Cependant, définir des politiques dans un contexte de transition est, pour la FAO, une activité relativement nouvelle qui a pris naissance au cours de la dernière décennie avec la constatation du fait que la transition constitue une phase particulière des situations d'urgence et avec l'augmentation du nombre de conflits et de situations d'urgence complexes.
112. De ce fait, la période d'évaluation a fourni peu d'exemples de situations où la FAO prenait (ou tentait de prendre) les rênes pour définir des politiques et des cadres d'investissement afin de faire la liaison entre les secours et la réhabilitation et le développement, bien que les activités de ce type soient appelées à se développer maintenant qu'elles sont inscrites dans le Cadre stratégique. Les quelques exemples que l'on trouve et dont on peut tirer quelques leçons positives sont le Kosovo et le Timor oriental, où la FAO a tenté de prendre les commandes, de même qu'en Afghanistan, où elle a plus récemment engagé des activités de stratégies et de programmes.
113. L'évaluation a fait ressortir plusieurs contraintes qui compliquent le rôle moteur de la FAO dans la formulation d'une politique pour l'agriculture et la mise au point d'un cadre d'investissement pour ce secteur pendant la transition. Il s'agit notamment:
114. La phase de transition dans les pays touchés par un conflit se caractérise par une reconstitution progressive des institutions de gouvernement national, tout d'abord pendant une période d'administration provisoire par une mission des Nations Unies (par exemple la MINUK au Kosovo), un gouvernement intérimaire (par exemple l'Administration transitoire des Nations Unies au Timor oriental, l'Autorité intérimaire afghane) ou les deux. Cette période de transition est suivie d'une élection qui permet de désigner un gouvernement reconnu et des institutions nationales. L'aide pour définir des politiques, activité classique de la FAO, est difficile à assurer lorsque les structures gouvernementales sont instables ou temporaires. Le manque d'interlocuteur solide au Kosovo est cité comme l'une des raisons qui ont fait que la FAO n'a pas pu prendre la direction des opérations dans ce domaine. De plus, l'absence d'homologue clairement défini a conduit à la présentation désordonnée de propositions par les diverses organisations présentes sur places sans qu'aucune, gouvernementale ou autre, ne soit franchement acceptée par tous pour prendre la tête. En Afghanistan, en revanche, les institutions intérimaires nationales semblent conduire efficacement le processus de reconstruction, ce qui facilite beaucoup la définition de politiques et de stratégies par les organisations internationales dont la FAO (voir l'encadré n° 5).
115. La FAO a besoin d'être reconnue et acceptée dans son rôle d'institution dirigeante dans la phase de transition si elle doit exercer cette fonction. Elle doit donc avoir le soutien d'autre acteurs importants du processus de transition, parmi lesquels: i) le gouvernement (s'il en existe un), ii) les autres institutions des Nations Unies et les institutions financières internationales, et iii) les donateurs. Ce manque de reconnaissance a posé problème au Kosovo où la reconnaissance dont elle jouissait initialement comme chef de file pour l'agriculture, pendant la phase des secours, s'est rapidement dégradée après le démantèlement du Groupe pour la coordination des mesures d'urgence et le manque de présence de la FAO qui a suivi (voir l'encadré n° 6).
116. Le financement destiné à favoriser le redressement de l'agriculture et la définition de politiques peut être le goulet d'étranglement le plus frappant pendant la phase de transition. Dans les situations résultant de conflits, on observe un phénomène classique de "fatigue du donateur" après une longue période d'investissement dans des situations d'urgence qui s'éternisent. Lorsque l'urgence tend à disparaître, l'aide prioritaire se tourne rapidement vers d'autres régions. Les donateurs eux-mêmes souffrent aussi fréquemment du manque de liaison concrète entre les activités de leurs services d'urgence et celles de leurs autres services. Lorsque la branche humanitaire d'un donateur se retire, il y a souvent un temps mort avant que l'aide au développement (dont les procédures sont normalement plus lentes et le processus de décision politique plus long) ne soit totalement rétablie, et aucun mécanisme de financement n'est prévue pour la phase intermédiaire.
117. On trouve néanmoins des cas où les projets de développement de certains donateurs se transforment, dans la continuité, en intervention d'urgence avant de redevenir une aide au développement lorsque l'urgence a pris fin23. Il s'agit de transitions exemplaires, puisque l'intervention d'urgence est intégrée dans les activités de développement qui précèdent, et que le passage aux activités de développement est assuré par ceux-là même qui sont intervenus dans l'urgence. En pareil cas, les donateurs ont fait preuve d'une grande souplesse en adaptant leur financement tantôt à l'urgence, tantôt au développement, et en complétant le financement de leur projet par des crédits prélevés sur les sommes réservées aux situations d'urgence.
118. L'autre contrainte de financement pendant la phase de transition vient de ce que les donateurs ont tendance à accorder la priorité aux secteurs non agricoles tels que la justice, la gestion des affaires publiques, la santé et l'infrastructure (routes, ponts, ports, logements). Lorsqu'un financement est consacré au relèvement de l'agriculture et à la sécurité alimentaire, les donateurs sont peu nombreux (Banque mondiale, Union européenne, PNUD) et, dans de nombreux cas, la FAO n'a pas su s'associer à ces activités. Le Kosovo y a fait partiellement exception, puisque la Banque mondiale a accepté de reconnaître la capacité de la FAO en matière de reconstruction en lui confiant l'exécution du projet de reconstruction d'urgence des exploitations agricoles, mais sans le volet institutionnel et politique (composante de renforcement des capacités) pour lequel le rôle d'appui de la FAO est limité.
119. En conclusion, il existe une dichotomie entre les mécanismes de collecte de fonds et les stratégies qui les soutiennent au sein du système des Nations Unies. Les fonds destinés aux situations d'urgence sont souvent collectés par le biais des appels communs de l'ONU, qui se caractérisent par un calendrier rigoureux et par un objectif prépondérant qui est de sauver des vies humaines (par exemple financement de nourriture, de logement, de fournitures médicales). La FAO participe aux appels communs de l'ONU qui comprennent fréquemment des propositions de projets de relèvement de l'agriculture, mais ces composantes reçoivent généralement des financements largement inférieurs aux autres composantes. Le Plan-Cadre des Nations Unies pour l'aide au développement, émanant du PNUD, suit généralement le processus d'appels communs et est généralement mis en place pendant la phase de transition, préparant le terrain pour la reconstruction et le développement. Toutefois, la reconstruction et le développement sont plus complexes et nécessitent des degrés de concertation et de coordination entre les institutions qu'il est difficile d'atteindre à brève échéance. De ce fait, on constate fréquemment un manque d'intégration et de continuité entre le cadre de l'aide humanitaire et les options de développement à moyen et long terme. L'existence en parallèle de deux documents stratégiques et des mécanismes de financement qui les accompagnent crée des rivalités face aux ressources. On trouve un exemple récent plus positif dans le Plan 2002 des Nations Unies pour le Congo (Brazzaville). Ce document bien préparé intègre d'une part les besoins humanitaires prévisibles en cas de réapparition d'une situation de crise et prépare, d'autre part, la reconstruction et le développement.
120. La grande faiblesse de la FAO tient à ce que sa présence ne soit pas maintenue lorsque les opérations d'urgence cessent et que les GCU sont supprimés. Le fait est particulièrement avéré dans les pays où il n'y avait pas de représentant de la FAO pendant l'urgence, y compris les nouveaux pays issus d'un conflit (par exemple le Kosovo, le Timor oriental). Il est clair qu'il faut une mesure provisoire pour garantir une forte présence de la FAO entre la fin de la fonction de coordination dans l'urgence et la création de fonctions de représentation plus permanentes.
121. Dans les pays où il y a déjà une représentation de la FAO, les programmes d'urgence et d'aide au développement sont souvent menés sans exploiter les synergies, en partie parce que leurs modes de fonctionnement sont différents. Le problème pourrait être résolu si les représentants de la FAO se voyaient confier la responsabilité fonctionnelle des opérations d'urgence à condition, bien sûr, que les représentations de la FAO disposent des moyens nécessaires pour gérer de telles activités. Un représentant de la FAO travaille avant tout avec le gouvernement et ses institutions. Les coordonnateurs d'urgence travaillent davantage avec la communauté internationale, y compris les ONG, et moins avec les institutions de l'État. Pendant la phase de transition, il importe de reconstituer des liens solides avec le gouvernement, ce qui laisse penser que les représentants de la FAO devraient avoir un rôle plus important dans cette phase.
122. Pour que la FAO prenne en mains la formulation de politiques, l'Organisation doit avoir une vision de l'avenir du secteur dans le pays concerné et se montrer plus entreprenante à cet égard. La planification et la programmation stratégiques développées en Afghanistan placent la FAO dans une position de premier plan dans ce secteur (voir l'encadré n° 5).
123. Selon le modèle qui se développe actuellement, la Division TCE serait chargée de concevoir la stratégie de transition par l'intermédiaire de sa nouvelle Unité pour la réhabilitation et les politiques humanitaires (TCER), la logique étant que la Division s'est déjà constitué un capital de connaissances et d'expérience, y compris dans les relations avec les donateurs, qu'il conviendrait d'exploiter en organisant la phase de transition. Dans ce scénario, une fois la stratégie de réhabilitation arrêtée, la Division TCE s'effacerait pour laisser la Division de l'assistance aux politiques (TCA), la Division du centre d'investissement et/ou les représentants de la FAO, selon le cas de figure du pays, s'occuper de la conception et de la réalisation des programmes. Ces arrangements n'en sont encore qu'à un stade peu avancé et les modalités de fonctionnement ne sont pas encore bien claires.
Ø Haut niveau des parties prenantes nationales
Ø Ressources disponibles du côté des donateurs
Ø Historique de la présence de la FAO en Afghanistan et des initiatives qu’elle y a prises
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Jusqu'à la crise afghane, le Kosovo représentait la situation de crise complexe pour laquelle la FAO avait poussé le plus loin sa réflexion sur une stratégie de transition. Lorsque les activités d'urgence menées au Kosovo dans le cadre du Service des opérations spéciales de secours (TCOR), désormais remplacé par la TCE, s'achevaient, au début de l'année 2001, il a été décidé de confier la responsabilité de la gestion de la phase de redressement à la TCE. Cette dernière était déjà chargée de conduire quelques projets à plus long terme (transition) dont l'exécution avait débuté vers la fin de l'état d'urgence, l'un des principaux étant le projet de reconstruction agricole d'urgence, financé par la Banque mondiale. Si les deux principales composantes dudit projet – distribution de vaches importées et réparation de tracteurs – se rapportaient étroitement aux secours d'urgence, la troisième composante, bien plus modeste, de mise en place de capacités, concernait davantage la création d'institutions gouvernementales et le redressement. Cependant, à la demande de la Banque mondiale, la mise en oeuvre de la composante de mise en place de capacités a été donnée en sous-traitance à une entreprise de consultants. Parmi les autres projets, en plus de ceux qui portaient sur la multiplication des semences, l'inventoriage des forêts et la mise en place d'institutions forestières, il y en avait un sur la formation de groupes d'agriculteurs et les activités génératrices de revenus, intitulé «appui au redressement agricole au Kosovo». Dès que la TCE a été chargée du redressement, sa première activité a consisté à financer une courte mission d'exploration menée par l'unité d'assistance aux politiques du Bureau régional pour l'Europe (REU) et par le Centre d'investissement, en mars 2001. Le passage de cette mission a coïncidé avec le départ du coordinateur des secours d'urgence de la FAO et le démantèlement du Groupe de la coordination des mesures d'urgence (GCMU), qui s'est achevé en juin. Cette mission n'a obtenu que des résultats minimes et n'a avancé que deux petites propositions de projets, mais pas de stratégie. La TCE a aussi soutenu une CFSAM en juillet 2001. Durant cette période, le REU a commencé à s'investir davantage dans la programmation du redressement à partir de ses propres ressources au titre du programme régulier, en commençant par participer aux activités liées au Plan cadre des Nations Unies pour l'aide au développement en août 2001. Après quoi, le REU a dépêché des missions d'identification pour deux projets en septembre et en novembre et une mission d'élaboration de programme de terrain, également en novembre. On croit savoir qu'au départ, la TCA était peu enthousiaste à l'idée de travailler avec des ressources de crise et sous la direction de la TCE. À l'heure actuelle (mi-2002, trois ans après la première intervention d'urgence), toutes les activités de la FAO au Kosovo reposent encore entièrement sur des ressources de crise et la fonction opérationnelle de la TCE s'est prolongée jusque bien avant dans la phase de redressement. Les autres activités de la FAO sont coordonnées par un coordinateur de la TCE, posté à Belgrade, dans le cadre d'un projet financé par le Luxembourg (Coordination des opérations de secours d'urgence dans le secteur agricole dans les pays affectés par la crise du Kosovo, lancé en septembre 2000). Néanmoins, la planification et la programmation du redressement du secteur agricole n'ont guère progressé. Les organes des Nations Unies présents au Kosovo (Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo – MINUK, Plan cadre des Nations Unies pour l'aide au développement) exhortent la FAO à piloter le secteur agricole, mais cette dernière manque toujours de personnel non urgentiste sur le terrain. Il semblerait toutefois que certaines ressources du projet luxembourgeois soient en passe d'être affectées à la création d'un poste de conseiller politique (qui devrait être soutenu par le REU) au Ministère de l'agriculture du Kosovo. Notons que l'absence de gouvernement national et la lenteur de son instauration ont freiné le passage de la FAO de la phase de crise à la phase de redressement. La MINUK est, par nature, structurée pour fournir une aide d'urgence, tandis que le gouvernement kosovar, récemment élu, n'a pas encore fini d'en prendre le relais (au moment d'écrire ces lignes, le Ministère de l'agriculture est encore inexistant). Dans ce contexte, l'accomplissement de la transition par la FAO a pâti de la difficulté qu'elle a éprouvé à passer du rôle de coordinateur général pour le secteur agricole (Ministère de l'agriculture virtuel) durant la phase de crise à celui d'organe au service du gouvernement (rôle habituel – et inscrit dans son mandat – de la FAO) durant la phase de redressement. Évolution du rôle de la FAO au Kosovo S'agissant du rôle de la FAO dans les activités de redressement, il est surprenant de constater qu'à propos du projet de reconstruction agricole d'urgence, financé par la Banque mondiale, la TCE ne soit vu confier que la mise en oeuvre des deux composantes de secours d'urgence, mais pas la composante relevant du redressement, à savoir la mise en place de capacités. Apparemment, si la Banque mondiale a fait ce choix, c'est surtout parce qu'elle doutait des capacités de la FAO à mettre en place des institutions agricoles. Autrement dit, la FAO est considérée comme plus compétente pour distribuer des animaux et des pièces détachées pour tracteurs que pour restaurer les institutions agricoles. Cet épisode illustre le manque de contact au sein de la FAO, où l'unité des secours d'urgence (TCE) a bien mieux réussi à offrir ses propres capacités d'exécution de projets à la Banque mondiale que le restant de l'Organisation ne l'a fait.
Si bien qu'au Kosovo, la FAO cherche encore des moyens de participer à la transition, y compris par la mobilisation de ressources externes. La TCE espère avoir achevé sa tâche lorsque les fonds alloués par l'UNCAP seront épuisés. Au Kosovo, aucune autre activité n'a été entamée après ce point (mais plusieurs activités étaient et sont encore menées avec des ressources récoltées au cours de l'UNCAP). Il ne s'agit cependant pas d'une position formelle de la FAO. En fait, ce sont les donateurs qui décident de réaffecter au développement les ressources qu'ils consacraient à l'aide d'urgence et la FAO n'a pu que suivre leurs choix. Le REU reprend progressivement la responsabilité de la programmation, mais les divisions techniques n'y sont pas encore étroitement associées. L'expérience de la FAO en Yougoslavie montre que la nomination d'un conseiller politique à plein temps au Kosovo jouera un rôle décisif dans cette transition |
124. Dans les pays ou les régions qui essuient des catastrophes naturelles à répétition, comme les pays visités par des ouragans en Amérique centrale et dans les Caraïbes, les plaines inondables d'Asie (par exemple le Bangladesh, le delta du Mékong) ou les régions exposées à des sécheresses dans la corne de l'Afrique, évoquer la transition d'une situation de crise vers une phase de développement n'a guère de sens, puisqu'une situation de non crise n'est en réalité qu'une période d'accalmie entre deux cataclysmes. Dans ces pays, les interventions d'urgence de la FAO devraient être axées sur le renforcement de la capacité de résistance des populations aux catastrophes à venir, par l'établissement de capacités locales et l'affermissement des mécanismes d'adaptation. Cette approche est inscrite dans la quatrième composante de l'objectif stratégique A.3 («Renforcer les capacités locales et les mécanismes d'adaptation en orientant le choix des pratiques et techniques agricoles et des services d'appui, afin de réduire la vulnérabilité et d'accroître la capacité de résistance»).
125. Ce thème a revêtu une importance particulière pour les missions d'évaluation qui se sont rendues en Amérique centrale et en Asie, où les catastrophes naturelles sont fréquentes (voir encadré 7). Les deux missions sont parvenues aux mêmes conclusions au sujet de la tâche de la FAO telle qu'énoncée dans la quatrième composante de l'objectif stratégique A.3:
Ø Consistant en une distribution d'intrants pour répondre aux besoins immédiats, la grande majorité des interventions n'étaient pas conçues pour apporter une solution efficace et durable aux catastrophes récurrentes.
Ø L'impact de certains projets de distribution d'intrants s'est prolongé au-delà de la campagne agricole, ce qui a augmenté la résistance des populations, au moins pendant un certain temps. Par exemple, les projets de distribution de semences améliorées peuvent stimuler la production durant deux ou trois ans, jusqu'à ce que la pureté génétique s'émousse.
Ø Pour augmenter la résistance des populations aux catastrophes, il est nécessaire de connaître et de comprendre les moyens d'existence et la vulnérabilité des populations à l'insécurité alimentaire et aux cataclysmes. La FAO, qui oeuvre depuis longtemps à l'appui des systèmes d'information alimentaire, notamment le Système d'information et de cartographie sur l'insécurité alimentaire et la vulnérabilité (SICIAV), détient un avantage comparatif dans ce domaine.
Ø Compte tenu de son expérience dans les régions exposées aux catastrophes, la FAO est bien placée pour promouvoir les mesures d'atténuation des catastrophes, pas seulement durant la phase qui suit immédiatement la catastrophe – où cela risque d'être difficile en raison du temps limité – mais aussi dans ses programmes de développement. Toutes les activités liées à la production agricole devraient renforcer la résistance des systèmes de production en cas de calamité soudaine. Les mesures suivantes peuvent contribuer à ce renforcement:
Dans les pays asiatiques inondables visités par la mission d'évaluation, presque toutes les interventions pratiquées dans le cadre des projets concernaient la fourniture d'intrants – surtout des semences (riz, maïs, légumes), mais aussi des alevins, des plants d'arbres fruitiers, des engrais et, dans un cas, du menu bétail. Dans l'ensemble, ces projets n'ont eu qu'une influence limitée sur l'amélioration de la résistance des populations aux catastrophes futures et des mécanismes d'adaptation. Certains projets de distribution de semences, qui apportaient du matériel végétal amélioré bien adapté, mais pas disponible sur place, pouvaient accroître la résistance au-delà d'une campagne agricole. Il était possible de multiplier les semences obtenues à partir de ce matériel, et d'accroître ainsi la production durant plusieurs années. On a également tenté de renforcer la résistance par la diversification, mais la question de savoir comment concilier les exigences agricoles de plants d'arbres fruitiers clonés, par exemple, avec les capacités de gestion des ménages pauvres n'a pas toujours été traitée efficacement. La mission a dégagé plusieurs domaines dans lesquels la FAO pourrait contribuer à accroître la résistance face aux catastrophes récurrentes. L'Organisation ne manque pas d'atouts pour intégrer et diffuser des méthodes permettant d'identifier les bénéficiaires ayant le plus besoin d'un secours agricole, qui consisteraient en des évaluations menées par des membres de la communauté. L'aide au redressement agricole pourrait aussi s'orienter à l'avenir vers la mise au point et la diffusion de modèles décrivant comment les agriculteurs particulièrement vulnérables, tels qu'identifiés après une inondation, pourraient être désignés comme points de contact auxquels les services de vulgarisation agricole devraient accorder une attention plus soutenue durant une période d'après inondation déterminée, et recevoir les visites des vulgarisateurs locaux (visites destinées à tout un groupe d'agriculteurs) ainsi que des brochures et du matériel audiovisuel. La FAO pourrait également concevoir et introduire des modèles de gestion sur la manière d'incorporer les réserves nationales de semences constituées en vue de répondre aux besoins se créant après une catastrophe dans les stocks ordinaires de matériel végétal détenus par les divers acteurs de l'industrie semencière, au moins pour les cultures régies par un système semencier officiel bien réglé. Il est nécessaire de renouveler les réserves semencières de sécurité, comme on le ferait pour n'importe quel stock de semences, afin de maintenir les taux de germination à un niveau élevé. L'intégration de la gestion des réserves semencières de sécurité à la gestion générale des semences, bien qu'elle ne manque pas aux prescriptions minimales en matière de niveau des stocks, est une opération particulièrement délicate, difficile à mener à bien pour des acteurs inexpérimentés de l'industrie semencière.
De même, pour les vaccins du bétail, la nécessité de veiller à la validité des stocks de sécurité par leur renouvellement régulier, représente un défi pour les autorités vétérinaires et les services privés de santé animale. La FAO pourrait devenir un partenaire technique précieux si elle améliorait la préparation aux situations de crise, en préparant des directives sur le renouvellement des stocks et en livrant un modèle de gestion indiquant où et comment stocker les différents types de vaccins, afin de répondre à ces nécessités et pour qu'ils soient toujours disponibles dans les endroits où les animaux domestiques risquent de tomber malades après une inondation |
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17 Notre évaluation ne porte que sur les activités du SMIAR qui concernent l'alerte rapide.
18 GCP/INT/660/NOR.
19 TCP/RAF/6720 phase II de TCP/RAF/4558: Assistance to Develop a Drought and Disaster Preparedness Strategy in the IGADD region.
20 TCP/RLA/6616: Emergency Assistance for the Formulation of National Hurricane Disaster Preparedness and Impact Mitigation Plans for the Agriculture, Forestry and Fisheries Sectors
21 Le CDERA est une organisation régionale intergouvernementale de gestion des catastrophes créée en 1991 par un accord entre les chefs de gouvernement de la Communauté des Caraïbes (CARICOM).
22 TCP/IND/6712 – Training in Sea Safety Development Programmes.
23 Par exemple l'aide des Pays-Bas au Honduras durant la catastrophe provoquée par l'ouragan Mitch, ou les activités de la FAO et du PNUD en Afghanistan.
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