 |
 |
 |
59. – 13%账户支付的车辆通常被借给地方当局。我工作人员审查了借给Erbil（144辆）、Dohuk （78辆）和Suleimaniyah（125辆）地方当局车辆的档案。为期六个月终止随后又续签的协议，确定了这类借出物的条件。但我工作人员注意到，有些车辆未签订任何协议便移交给了地方当局（如Suleimaniyah的35辆摩托车）。他们还注意到并非协议的所有页和附件所附清单均由双方签署和附有日期。此外，附件中并未始终未说明预期用途。续延协议规定其条款将“进一步适用于今后由甲方借给乙方和并未列入此协议清单的所有机动车辆”。
60. – 鉴于上述情况，我工作人员建议如下：
我工作人员随后获悉他们的建议已被接受并已指示实地的官员采取相应的行动。
61. – 我工作人员访问时审查了有关人力资源管理和人员配置的组织情况。他们还审查了国际和国内雇员的招聘程序及使用的不同种类的合同情况。他们对人员档案和所支付的加班费情况作了一些随机抽查。除与粮食计划署进行了比较外，也对2000年12月10日发布的有关在驻伊拉克联合国系统的任职条件的联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室调查的结果进行了审核以与其它的联合国组织作进一步的比较。
62. – 还对总干事2000年10月13日作出的加强“石油换食品”计划的管理的决定的后续行动给予了特别的关注。 在人力资源领域，2000年12月31日之前需要落实的这些决定包括：
63. – 粮农组织办事处仅有下列11个职位由正常计划出资：
审查时所有的职位均填充。所有的在职者均为定期合同，到期日为2001年12月31日。除粮农组织代表自己外，其他工作人员投入了相当多的工作时间来执行安理会986号决议计划。行政官员、行政问员和粮农组织代表的秘书的情况尤其突出。以秘书为例，她除了作为G-3人员从正常计划获取报酬外，每月还得到2.2%账户支付的400美元左右的“为986计划提供特别服务的津贴”。这类津贴也适用于处理农业投入物结关手续的海关通关员。我工作人员随后获悉，根据他们的意见将不再支付这些津贴。
64. – 就安全理事会986号决议计划而言，我工作人员访问时所处的阶段为第IX阶段，从2000年12月12日至2001年6月8日。可是出于预算及会计方面的考虑，联合国驻伊拉克计划办公室对资金/职位的批准和开支的报告是从1月1日至6月30日和从7月1日至12月31日。就职位的数目而言，是按区域（一方面是总部的职位、另一方面是伊拉克的按地域细分的职位-中部/南方和北部）和国籍（一方面是国际工作人员、另一方面是国家的工作人员）来审批的。表3概括反映了2001年1月1日至6月30日期间所申请的人员配置、批准的和进行审查时实际所有的职位数目的情况。
65. – 至于总部的职位，唯一的国际专业人员空缺涉及财务官员（P-4）职位，该职位是由总干事于2000年10月13日为加强财务司而决定设立的。其它的专业人员职位设在特别救济行动处（四名业务官员：一名P-2及三名P-3）和采购处（一名P-4采购官员）。对于一般服务人员，批准的职位数目为15个。这包括七个新增的一般服务人员职位，是由总干事于2000年10月13日批准设立的。进行审查时，两个职位还尚未有人就任：财务司的一名会计文员（G-4）和采购处的一名档案管理员（G-2）。
66. – 进行审查时粮农组织办事处为执行安理会986号决议计划所雇佣的人员总数达到408人，下表4按地域和合同种类进行了划分。与批准的第IV阶段人员配置相比，尚有88个空缺。就专业职位而言，巴格达的总办事处还有两个空缺的观察员职位，但候选人预期很快将到达。在北部，表面上的三个空缺的职位是由于强制暂停了有关短期咨询合同在职者的工作。至于一般服务人员，我工作人员被告知因为缺少办公地点，有意延迟了中部/南部空缺的24个职位的招聘工作。新办公场所的工程2001年6月15日完工之后，人员已进行了招聘。
表 4: 进行审查时各合同类型的人员配置情况 | |||
巴格达总办事处 |
北部办事处 |
粮农组织 | |
国际顾问 |
11 |
32 |
43 |
服务合同 |
13 |
41 |
54 |
特别服务协议 |
50 |
221 |
271 |
临时雇工合同 |
11 |
27 |
38 |
短期任命 |
0 |
2 |
2 |
合 计 |
85 |
323 |
408 |
67. – 我工作人员访问时，为执行安理会986号决议计划招聘的43名国际雇员仍都是短期顾问合同。根据《粮农组织手册》317.24节 (ii)，他们这种一年以下的短期或间断性聘用针对的是特定期限内的一系列特殊任命（实际聘用时采用国际顾问的形式）。在2001年2月的报告中（AUD 2201），稽查长办公室就提及此领域先前曾报告过的困难，如周转率高、专门技术不足和招聘过程的延误。它建议采用“更为宽松的招聘及合同安排［...]以吸引和较长时间地留住熟练的国际雇员”。然而它指出，2000年10月13日决定建立一支在定期合同基础上招聘的14名国际专业实地人员组成的核心管理队伍。
68. – 但我工作人员访问时，这个决定只部分得到落实。设立的14个国际专业实地职位当中，占用了7个位置，但尚无一人为定期合同（仍为短期顾问工作）。6个空缺的职位，最近才挑选了候选人但正在最后完成申报。其余最后一个职位（计划经理），将要在若干国际专门出版物上公布的空缺通知2001年5月7日才送交技术合作部助理总干事批准。该名计划经理2002年3月就任。在撰写本报告时，14个职位中的两个仍空缺（一名财务官员和一名分办事处的领导）但最近已挑选了候选人。
69. – 正如前面提及的关于在驻伊拉克联合国系统任职条件的调查所指出的那样，不同的组织对当地招聘的雇员采用了不同种类的合同，即短期任命、临时雇工合同、服务合同和特别服务协议。调查时联合国系统总共聘用的1,900名国内雇员当中，分类如下：44% 为服务合同，22% 为特别服务协议，21%为 短期任命及2%为临时雇工合同，其余（11%）均为定期合同。然而应进一步指出的是，11％的定期合同中联合国儿童基金会占7％以上，因为使用的是一种为期11个月的临时定期合同且需在暂停服务一个月后方又可续约。
70. – 驻伊拉克联合国系统内采用的各类合同当中，粮农组织未使用的仅是短期任命。这种合的目的是作为一种灵活的聘用手段用于持续时间有限的任命（最少六个月但可延长不超过3年或作为例外可为4年）。尽管普遍将这种合同视为对雇员是一种较好类型的合同，可享受工作人员待遇和福利（医疗保险、产假、病假及年假和退休基金的权利），但好几个组织认为时间限制构成了严重问题。实际上，在调查时它只为四个组织所采用，即联合国人居中心、联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室、联合国开发计划署和世界粮食计划署。
71. – 1999年2月粮农组织代表强烈推荐采用短期任命类型的合同以使粮农组织对于国家人员的合同安排与驻伊拉克的其它联合国组织的作法相协调一致。稽查长办公室在其1997年11月发布的首份审计报告（IAR 6097）中就已提出这类协调的建议并在其1998年9月的报告（AUD 4698）中予以重申。根据粮农组织办事处与总部之间的通信联络情况，看来对于短期任命问题的立场时有波动。然而，经过长时间讨论（从粮农组织代表最初的建议到2000年10月13日过去了将近20个月）最后决定不采用这类合同，主要是由于其时间限制。而代之以所有伊拉克的国内雇员在四种不同类型的合同基础上来聘用：
如下面段落中所述，我工作人员访问时这个决定还未得到完全落实。
72. – 关于专业人员，进行审查时还未招聘一名国内专业官员。所有国内专业人员除去一人实际上均为服务合同。粮农组织办事处自2000年7月起开始使用服务合同。其期限和社会安全某些方面的条款使服务合同明显有别于特别服务协议。然而，服务合同持有人不视为工作人员。在伊拉克，有一半被调查的组织使用服务合同但其中粮食计划署那时占到四分之三还多。但应指出其它组织使用的标准开发计划署服务合同在期限方面有别于粮农组织使用的这种。虽然根据开发计划署服务合同“用户手册”，服务合同是一种“为期11个月或以下”略式合同，但《粮农组织手册》375节指出它应为一种最多为一年的合同并最多可延长不超过一年。按其现在的限制，不能认为粮农组织的服务合同适合于安理会986号决议计划的特定需要。
73. – 我工作人员获悉，在目前对不同合同安排的精简过程中，将对服务合同进行重新设计并纳入将来的“人员服务协议”。由于这种新合同还有待批准，我工作人员尚不能肯定它更适合于安理会986号决议计划的特定需要。在撰写本报告时，我工作人员获悉已落实11个国内专业官员的定期合同。由于人员服务协议类的合同尚未完成，2002年年底之前其它的服务合同将转成一年期的定期合同。
74. – 在进行审查时，对于一般服务人员的50个实地定期合同还未签订。因此所有一般服务当地人员或者是在临时雇工合同名下，或者是特别服务协议（一名财务文员例外，为短期任命）。
75. – 在撰写本报告时，我工作人员获悉47名国家一般服务人员有了定期合同。由于人员服务协议尚未完成，正在为其余的临时雇工合同和特别服务协议准备一年期的定期合同，预计2002年年底之前将完成。
76. – 如前面段落所述，我工作人员进行审查时还有待全面执行2000年10月13日作出的决定。考虑到粮农组织的招聘过程所需的时间，我认为最初规定的2000年12月31日的期限不太现实，发生的延误造成了人事管理方面采用的组织工作方面的问题。过去所有当地招聘人员的合同都是由粮农组织办事处准备的。随着决定设立一些实地职位，总部承担起额外的工作负担，特别是现在负责准备所有有关的定期合同的管理支持服务。相关的管理支持服务组（服务于技术合作部和渔业部）的人员配置看来不够，我工作人员建议对此问题进行审议。随后设立了一个新的人事文员G-5的职位在2.2%账户下服务于安理会986号决议计划，招聘了一名内部的候选人。
77. – 根据雇员条例302.133条，“结合考虑当地的习俗、气候条件、该地区其它机构的作法及办公室的实际需要，区域、国家和实地办公室应制定正常的工作时间”。对于粮农组织驻伊拉克办事处，规定的正式工作时间如下：星期日至星期四从上午8.30至下午4.00和星期六的上午9.00至下午2.00。根据雇员条例302.303条，“需要超出所制定的工作周之外工作小时数和其它有资格享受的工作人员可按《粮农组织手册》的规定得到补偿”。对于粮农组织驻伊拉克办事处，所有正常计划的一般服务人员均具有资格。对安理会986号决议计划的人员，粮农组织代表2001年4月1日致北部协调员的备忘录称加班只适用于特别服务协议或临时雇工合同名下聘用的一般服务人员，但司机例外，已为此每月一揽子付给他们100美元打入其薪水中。
78. – 我工作人员审查了巴格达总办事处的加班规定、程序及付款情况。根据粮农组织代表2000年11月5日发出的最新指示，“为避免加班工作的任何滥用，要求所有需要工作的人员必须首先得到直接上司的指示才能在工作时间之外停留在办公室”。我工作人员获悉所有情形下都有这种事先授权。由于没有填报正式的加班申请表（如《粮农组织手册》325.42节所详细说明的行政管理47或48），所以他们无法获得这方面的书面证明。唯一的作为计算加班和随后付款基础的书面文件为工作人员每天说明其工作时间的接待前台所保存的登记簿。然而我工作人员注意到月底粮农组织代表本人对有关个人所报告的加班作了重新调整（实际上所有的情况都削减了）。尽管有这些调整，大多数情形下加班的工作时间均超出了《粮农组织手册》325.221节所规定的每月25小时的上限。
79. – 鉴于此，我工作人员建议：
我工作人员随后被告知，他们的建议将得到落实。
80. – 北部的Erbil、Dohuk和Suleimaniyah三个省以农业为主。它们得天独厚，拥有肥沃的土壤和适合于农业生产的气候条件。可是由于过去十年该区域所遭受的不稳定及内乱，农业部门的情况急剧恶化。对基本的乡村基础设施的破坏、农业基本投入物的短缺和缺乏有效的支持服务导致产量及生产率的大幅下滑，而且牲畜健康状况下降，森林砍伐加剧。加入“石油换食品”计划之前，粮农组织在90年代初期参与了一项救济计划，主要重点是提供基本的农业投入物以及植物和牲畜病害防治活动。
81. – 随着安理会986号决议计划的执行，粮农组织作为联合国机构间人道主义计划的一部分，根据联合国与伊拉克政府之间所签订的谅解备忘录的规定，被授予了涉及北部三个省农业部门的下列职责：
82. –“石油换食品”计划原来是作为一项临时措施提出的，随后多次的续延改变了行动的性质。粮农组织自第IV阶段起从仅是分发种子和化肥朝向执行短期的人道主义重建的计划, 如: 农业灌溉、干旱救灾、畜牧生产、推广服务、农业气象和农产品加工业恢复等。而且，除了农业本身粮农组织还从其它部门得到拨付的资金（第IV阶段中教育部门和第IV至第VI阶段中营养部门）。此外，如摘要反映分阶段拨付给粮农组织资金情况的表5所示，油价激增再加上取消伊拉克石油出口上限使得13%账户下拨款的财务重要性达到前所未有的水平。
表 5：分阶段拨付给粮农组织的13%账户资金（百万美元） | |||||
阶段 |
安理会决议 |
含盖期间 |
13%账户拨款 | ||
农业 |
其他 |
合计 | |||
I |
986 |
1996年12月10日至1997年6月7日 |
20.15 |
20.15 | |
II |
1111 |
1997年6月8日至12月4日 |
26 |
26 | |
III |
1143 |
1997年12月5日至1998年6月3日 |
26 |
26 | |
IV |
1153/1158 |
1998年6月4日至11月25日 |
24 |
12 |
36 |
V |
1210 |
1998年11月25日至1999年5月24日 |
54.4 |
4.5 |
58.9 |
VI |
1242/1266/1275/1280 |
1999年5月25日至12月11日 |
111.5 |
12.5 |
124 |
VII |
1281 |
1999年12月12日至2000年6月8日 |
145 |
145 | |
VIII |
1302 |
2000年6月9日至2000年12月5日 |
151.3 |
151.3 | |
IX* |
1330/1352 |
2000年12月6日至2001年7月3日 |
39.1 |
39.1 | |
X* |
1360 |
2001年7月4日至11月30日 |
59.9 |
59.9 | |
XI* |
1382 |
2001年12月1日至2002年5月30日 |
37 |
37 | |
XII* |
1409 |
2002年6月1日至11月25日 |
41.9 |
41.9 | |
* 拨款尚待联合国驻伊拉克计划办公室书面向粮农组织确认。
83. – 自第IV阶段起计划重点的转变要求以一种更为正式和有很详细说明的方式来确保对每个部门作出适当的规划，以及采取适当的措施加强实地和总部的技术、行政和财务管理。2000年2月首个多学科的考察团派往了实地以评价北部农业恢复的状况和从中期的角度确定迈向实现可持续乡村经济的方法。然而，只是在2000年给予安理会986号决议计划的执行更多的时间和关注。除了前面提及的总干事2000年10月13日作出的决定，最为重大的行动为2000年11月/12月向伊拉克派出了一个重要的多学科勘查组。其主要目标是就一种部门的全面综合性方法提出建议。由于考察组名为“为伊拉克北部的三个省可持续的农业恢复朝向一种战略框架”的报告在我工作人员访问伊拉克之前尚未完成，他们返回后即对此进行了审议。
84. – 根据2000年11月/12月考察组的意见，主要目标是支持北部的三个省以一种综合性和高度参与式的方法实现农业部门的可持续和均衡恢复，这方面通过加强粮食安全及改善营养、减少乡村贫困和改善环境保护可吸取粮农组织开展粮食安全特别计划的经验。为此，确定优先行动如下：
2001年派出了一个后续考察组。在撰写本报告时，我工作人员获悉粮农组织正在采取必要的步骤来完善一个有充分价值的三年恢复计划，该计划将于2002年年底之前编制完毕。
85. – 虽然我对未能更早一些设计这样一种框架表示遗憾，如在1998年晚期/1999年初期计划超出单纯交付人道主义物资范围时就有的话，它可能已成为一种有用的工具，但我还是赞赏最终采用了这种方法。我发现框架的目标及主要内容与谅解备忘录附件I的第二段相符合，它规定“北部三个省恢复方面的特定需要应得到必要的关注”。然而，不应忽视这个事实，即粮农组织和其它联合国组织一样，其行动是代表伊拉克政府“充分尊重伊拉克的主权及领土完整”。在这方面，我的意见是框架中应予详细说明伊拉克政府的作用。同样地，如谅解备忘录附件I所示，还应强调“在整个国家公平分配人道主义物资的原则”，以防止北部与该国其余地方之间出现不一致。
86. – 我还认为，框架的实际执行将不可避免地需要重新审核制定“石油换食品”计划的基本文件。目前，粮农组织和其它联合国组织一样，必需完全遵循安理会986号决议和以后其它的决议以及联合国与伊拉克政府之间签订的谅解备忘录的字面意义及精神在北部开展其任务。可问题是，所有这些文件并不总是能为实际执行安理会986号决议的计划提供准确的职责范围。如下面的段落所述，某些“灰色领域”与和北部的地方当局以及管理当地产生的资金有关。
87. – 正如伊拉克计划的执行主任2001年3月8日提交第IX阶段“90天报告”时所指出的那样，联合国组织在北部执行计划当中面临着一种困难而敏感的环境，这使他们陷入“一种困境”。据他所言，“一方面［他们］要代表伊拉克政府执行计划，而另一方面，［他们］又别无选择只得与北部三个省的地方当局打交道，而这又正日益招致伊拉克政府不满”。
88. – 计划必需由联合国组织“代表”伊拉克政府执行这一事实在安理会986号决议和与伊拉克政府签订的谅解备忘录中有明确的措辞。如联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室2001年1月15日的法律意见所声明的，联合国组织实际上“为管理北部三个省的机构间计划而拥有属于伊拉克政府的托管权”。然而，事实上由于伊拉克政府于1991年撤出了其对该区域的服务及支持，现有唯一的行政部门就是地方当局。对于农业部门，在“农业部”的职责之下，由七个部门的董事会加上三个董事会（每省一个）组成了管理部门，它对区域和分区域的分办事处进行了改组。
89. – 由于地方当局并不是受承认的政府，它们的存在未得到任何官方的计划文件（安理会决议和谅解备忘录）的认可。此外，上述的法律意见也未就它们的地位给出任何明确的答复。提出的唯一建议是有关“与地方当局伙伴关系的性质要求在所有情况下均采取联合努力或一致行动”。一方面，“继续与当局协作或磋商和合作”阐述为“这种情况是必要和肯定是不可缺少的”（地方当局“必须得到鼓励以建议怎样的计划和项目是必要的”）。但另一方面，又强调了“关键性的决定”和“全面及最终的管理”应属于联合国组织以确保遵守安理会986号决议。为此，强调了“在与地方当局打交道中建立足够的机制/程序”的必要性。
90. – 令人遗憾的是这些要落实的“机制/程序”的准确性质法律意见中未予阐明。只表明了“如有此请求，法律办公室［将会］在此为计划管理制定足够的安全措施过程中对有关机构予以协助”。还令人遗憾的是仅在2001年1月15日的法律意见中强调了与地方当局的关系问题，开始执行安理会986号决议的计划之后这已然过去四年了。如在其它领域，也发现联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室缺少可实际协调联合国不同组织行动的准确准则，这对执行安理会986号决议的计划极为不利。在此情形下，每个联合国组织只好设计自己的方法及程序。粮农组织的情况，是成立了不同的委员会来确保地方当局的参与。如当地产生资金的情况所反映的，这样的参与超出了仅仅是磋商和合作的范围，必需进行重新审核以便仅是将地方当局视为“合作伙伴”而非计划的“联合管理者”。
91. – 当地产生的资金为北部三个省材料和物资的接收人为内部运输、处理和分配所支付费用的实收款项。1996年与伊拉克政府签订的谅解备忘录的附件I的第7段规定了这类付款的法律基础。联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室从未就当地产生的资金颁布什么准则而且遗憾的是联合国与粮农组织之间签订的谅解备忘录也未涉及此问题。仅有提供了一些信息的文件为秘书长的一些报告。1997年9月4日的一份文件 （S/1997/685）指出“投入物如零配件、机械和用于非地方病的农药［可］予售卖以支持更多的农业投资”。1998年6月4日的文件中（S/1998/477）, 进一步提及“对某些投入物如灌溉水泵及导管、农业机械零配件、用于非地方病的农药及兽药、种子和化肥征收［了］名义价格以促进公平分配。产生的资金用于［了］支持将使小农受益的其他投资。”
92. – 在缺乏联合国范围内适用的准则的情况下，粮农组织办事处根据总部1997年10月的决定制定了其自己的准则。除了一些就当地产生资金有关的特定问题的备忘录，第一份准则由粮农组织代表于1998年7月21日发给了北部协调员。这份简要的文件没有涉及所有得失攸关的问题。于是北部协调员1999年（未提及准确的日期）编写了一份更为全面的名为“对从出售联合国安理会986号决议的商品中当地产生资金的管理”的文件。根据这两份文件，当地产生资金产生、保管和使用如下：
93. – 每个省均成立了下列结构的各种委员会，都由粮农组织任主席，在当地产生资金的管理上“发挥着积极作用”：
94. – 实际上，所有这些委员会都依据指派给它们的明确职责参与了决策过程。
95. – 在其2001年3月的报告中（AUD 3401），内部审计指出如下问题，我工作人员对此也表赞同：“过去几年中为满足地方当局的请求，对这些资金的使用所作解释过于慷慨，以致偏离了原有的意图和目的。［...］分析显示这些资金用于支付了约4000-5000名临时工或其它人员，约400-500部车辆长期租借。此外资金还用于了遭受旱灾地区水的运输（过去几年约350万美元）。 虽然这些付款是按已制定的适用于这些资金使用的程序进行的，但并未遵守关于使用的严格标准。而且，粮农组织的人员证实难以监测和跟踪经批准的人力和其它资源实际用于了原有目的。”
96. – 实际上，新的粮农组织协调员2000年12月开始重视稽查长办公室的建议“要结束这种作法［...］, 重新集中使用这些资金并制定修订的程序以确保有充分的透明度”而且我工作人员访问时正在予以落实的过程中。他们审查了草拟的修订程序并建议如下：
97. – 最后但也十分重要的是，我工作人员建议与联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室合作，寻机来确定当地所产生资金的准确性质。它们可视为13％账户的一种“副产品”并予相应对待。这意味着可将它们纳入6个月的阶段开发计划。由于在联合国秘书长批准之前要与伊拉克政府讨论该开发计划，这样将确保如安理会986号决议和谅解备忘录所强调的，确实给予“伊拉克的主权和领土完整”以应有的尊重。签订一项信托基金的协定也将是合适的，以便粮农组织可以正式接管当地产生资金。将与正常的13％账户的支付同样的方式来报告收入和支出并在本组织的财务报表中予以反映。应予注意，根据当地的记录，在撰写本报告时总部正在对此进行核实，截止2001年12月31日当地产生资金的收入达到1770万美元和截至2002年6月30日为1950万美元，而支出分别为1220万美元和1340万美元。由于本组织宣布同意我工作人员的建议并正在采取适当的行动，我建议粮农组织继续采取必要措施，解决有关当地产生的资金程序的所有未决事项，且将当地产生的资金的收入和支出情况收入粮农组织2002-03两年度财务报表。
98. – 2000-01两年度期间，提出了980份采购订单总计金额为1.88亿美元。然而应指出的是，因为每份采购订单的金额有限（3,000 至4,500美元之间），450份采购订单与监督费有关但只占总金额的1％。采购总量中的大多数是有关动物饲料(31.8%)、灌溉设备(24.6%)、农业机械(13.8%)、化肥(5.5%)、兽医设备和交通工具（各5.4%）。审计是通过对判定抽样的2000年和2001年发布的超过60万美元的32份采购订单（每年各16份）进行详细审查来进行的。它们累计的金额达到近8000万美元，占2000-01 两年度安理会986号决议计划总的采购行动的43％。我工作人员审核了采购行动是否符合已制定的规则和条例、计算了采购过程中遇到的延误并了解了对我以前的建议的落实情况（有关1998-99两年度我报告的第86和89段）。
99. – 根据联合国与粮农组织分别于1998年10月19日和11月9日签署的谅解备忘录的2.2 条，“每次其申请进口至伊拉克的物品在得到661委员会许可之后”，粮农组织负责采购联合国驻伊拉克计划办公室所同意的人道主义物资。谅解备忘录的2.3 条进一步规定“应依照适用的粮农组织的条例和规则来开展所有的服务性工作”。《粮农组织手册》502节中详细说明了适用于货物、工程和服务采购的规则及条例。我在1998-99年报告的第83段中曾指出，该两年度为“石油换食品”计划所采用的采购程序有两点违背了《粮农组织手册》的上述章节所规定的规则和条例。
100. – 第一点分歧在于：实际上特别救济行动处制定所需物品的清单时, 并没有因此提出相应的请购单，违反了《粮农组织手册》502.31节的规定。该行动处仅是将物品清单分别送交采购处处理并交661委员会审批。因此，我建议应当遵守现有的规则和条例发出请购单。2001年3月通过采用以下的程序落实了此建议。在Oracle中提出请购单并送交采购处发布招标。当得到招标的结果时，提出最终的建议，如有必要由有关的司对请购单进行修改并在Oracle中予以审批。在此基础上然后再发布采购订单。
101. – 第二点规则和条例方面的分歧涉及采购委员会，某些条件下要求征求该委员会的意见（特别是直接采购金额超过10万美元时）。不过, 对于“石油换食品”计划, 采购委员会从来没有事先被征求意见, 只是事后获悉情况。这种作法是采用一个所谓的“紧急程序”所致，我对此提出质疑,因为其法律依据模糊不清。我因此建议修改目前的《粮农组织手册》, 以给予其一定的法律依据。我的建议确实得到了落实。2001年3月20日对《粮农组织手册》有关紧急采购的502.24节进行了修订，特别加入了以下内容：“如手册本节所规定的采购委员会对采购行为的审核，如时间不允许，可于事后进行”。
102. – 如前所述，“每次其申请进口至伊拉克的物品在得到661委员会许可之后”，粮农组织才能采购货物。1998-99 两年度，是根据特别救济行动处编制的物品清单授予批准出口至伊拉克的货物。然而2000年年中，661委员会要求提交采购订单（签署但尚未发出的）供其审批，取代仅有的物品清单。2001年2月发生的另一变化为伊拉克政府实行了货物装船之前颁发系统的进口许可证。
103. – 但实际上，粮农组织继续是在获得661委员会出口批准之后但在伊拉克政府发给进口许可证之前向供货商发出采购订单。进口许可证一颁发即送交供货商。有些情况下，耽搁颁发进口许可证造成供货商不能按商定的交付期限（收到传真来的采购订单60天之内）实际将货物装船。在审查的抽样中，有两份采购订单是如此情况。结果，有关供货商向采购处提出索赔，要求返还船运被耽误超过采购订单中确定的交付时间所发生的费用。为避免支付这些费用，一种选择是只在颁发进口许可证后再向供货商送交采购订单。不过，由于迄今所付金额有限（不到2万美元），粮农组织决定继续其目前的作法并密切监测此问题。
104. – 2000-01两年度期间采购过程中引入的变化就延误而言，对整个采购过程产生了影响。对于审查过的采购订单，我工作人员注意到2001年从开标到货物交运至伊拉克之间平均需要318天，相比2000年为228天。这一增加是由以下几方面的延误所致：
105. – 有关出口和进口许可的延误粮农组织爱莫能助。然而，大多数发生的延误还是本组织内部产生的。虽然我承认要采购至伊拉克的某些货物必需有特殊的技术规格，但我考虑开标和签发采购订单之间所遇到的延误是要予以关注之根源所在。我建议启动一项研究，以便准确确定延误发生的时间和地点，并对其原因进行调查，目的是在必要时重新设计采购程序或调整人员配置水平。在撰写本报告时，我工作人员获悉本组织正在相应采取行动。
106. – 我在1998-99两年度的报告中曾指出，根据最佳交付因素标准所选的四个供货商当中，有三家未能满足商定的最后期限。但并未引用处罚条款。由于延误的原因未记录在案，我工作人员不是总能肯定这种豁免是否合理。我谨建议这种信息应当总是记录在案, 以及有关处罚条款的作法应当正式化，目前该条款是由采购处斟酌引用。在2002年5月的财政委员会第99届会议审议过的有关落实外聘审计员建议的进展报告中6，本组织特别指出了如下内容：“［...］ 指出以交付期限作为决标的主要因素这已是一种例外的情况。应注意到，在其它情况下，总是根据最低报价来选择供货商。不计划再使用这一程序，除非有例外的情况发生。关于审计员建议的这种特别信息应予记录在案，注意到已采取适当措施在现有的基础上保存采购文件。”
107. – 审查的2000-01 两年度的32份采购订单当中，其中的7份是根据《粮农组织手册》502.91节段落（iv）内容（为专利产品获取投标是不切实际的）进行的直接采购。其它25份为此发布了招标邀请的，19个是将定单给了最低投标商。有三个例子，只有一名投标商满足所需的规格。两例是将定单给予了不是最低投标商的一名厂商。其余情况，是以“最佳技术方案”作为理由选择的采购订单的供货商。因此，无一名供货商是按最佳交付因素标准给予的定单。
108. – 自第IV阶段起将北部三个省农产品加工业的恢复纳入了开发计划。从1998年6月（第IV阶段开始）直至2000年12月（第VIII阶段结束），累计向这个新的分部门拨付了7,600万美元的资金。第IX阶段又额外拨付了1,000万美元的资金，但进行审查时这笔钱还有待确认。地方当局将这一分部门视为高度战略性的而且后续的开发计划中包括的一些项目（超过50）最有可能需要更多地考虑创建新厂而不是仅仅恢复现有的。这方面一些文件似乎指出在禁运之前几乎没有农产品加工厂在运行。此外，伊拉克政府的立场（如2000年11月-12月勘查组的报告中所反映的）是“北部的省不具备所需的能力也没有制定一种可持续的农产品加工业计划的根本基础”。
109. – 截至2000年年底，仅为农产品加工业分部门就已花费或承诺了1,600万美元。开支涉及7家工厂的：两家水果加工厂、两家奶制品厂、两家油厂和一家果酱/调味料厂。不过，我工作人员访问时没有一家厂开工。如稽查长办公室先前的报告中已然指出的，存在着很多的问题，从没有或缺乏供应原材料的来源到缺少运转这些工厂的管理、技术和财务上的能力。此外，提及缺乏基础设施及分发网络和消费者对于最终产品的需求，对市场潜力也很表担忧。这样的情形是恢复之前缺乏任何可行性研究所造成的必然后果。实际上粮农组织以前没有管理这类项目的经验，只是单纯满足地方当局提出的要求，马上开始和迅速完成这些工厂的建筑/恢复。
110. – 我工作人员访问时，粮农组织办事处认识到所遇到的问题并采取了一些行动以防止再度发生。已设计了一种标准表格以确定将要纳入今后的6个月开发计划的项目。那个阶段必需提供有关项目的理由、市场潜力、竞争力、原材料的供应、基础设施等的信息。可是，只有待开发计划批准后才能完成全部可行性研究（因为牵涉的费用）。这可能带来这样一种情形，由于否定的可行性研究，开发计划所包含的项目藉此实际上将不能执行。如发生这种情况 ，又征得伊拉克计划办公室同意，未用的资金可重新拨付给其它的农产品加工业项目和/或其它优先的分部门。为防止资金过度分配给农产品加工业分部门，我工作人员最初建议在确定任何新的农产品加工业项目之前应予实施勘查组报告中所提议的农产品加工业总体计划。
111. – 然而，他们随后获悉由于技术合作部与农业部合作最近开展的对北部三个省粮农组织农产品加工业活动审议的结果，将不实施上述的农产品加工业总体计划。传达给粮农组织办事处的这些结果如下：
112. – 粮农组织办事处采取的其它措施与分部门改组为两个单独的单位有关。一个负责可行性研究、后续工作和报告。另一个负责工厂的运营（最初的启动、人员培训、以后的业务咨询）。为每个项目安排了人员队伍。不过，除了那些参与工厂建立的人员，所有其他的队伍成员可能属于好几个队伍，就工作量说可能会有问题。我工作人员随后获悉正在制定一种新的组织以解除他们对于人员工作量的担心。
113. – 为审查农产品加工业，我工作人员重点放在阿巴特油类加工厂，它在第IV阶段开发计划名下已得到80万美元的资助。它是在以前的一个厂的场地上建起来的且据称有每小时加工500公斤葵花籽的能力。像其它的工厂一样，该厂从未使用过。1999年12月所进行的用于压榨和分离的试运行暴露出一些缺陷。另外，工厂设计为处理弄干净的葵花籽，这一要求当地的生产者不能满足。因而在第VI阶段开发计划下定购了价值42万美元的额外设备。可2001年6月才能交货。这同时地方当局的人员正在维修该厂。不过，由于该厂自1999年12月的最初测试以来就一直未使用过，尚不能确定设备的状态。另一成问题的领域与原材料的供应有关。北部传统种植向日葵但生长的品种就数量或质量而言都不够。我工作人员审核了采取的行动以确保工厂确实将有足够的原材料供应。他们还审查了工厂管理方面的设置。
114. – 由于缺乏良好质量的向日葵，只好进口种子并测试。对库存跟踪卡的审查显示1998年7月17日发运了大约22吨的Perodovic 品种并于1998年11月7日至1999年3月16日之间分发给了农民和培训或研究中心。除了一份指出向日葵列为盈利较少的作物范围，我工作人员未能得到任何关于作物生产的文件。关于2000年的活动，2000年2月15日发运了17.5吨的Flamme品种，2000年4月3-25日进行了分发 。审查的文件只是显示233个村的1,056 名农民栽种了875公顷。没有给出产量。由于工厂未投入使用，作物在当地市场或邻近国家售卖。
115. – 对于2001年的活动，估计必需栽种2,600公顷，预计需要达到单产每公顷1吨，才能满足工厂运行260天原料的需求。所需的将要分发给研究中心其次给“经挑选的优秀农民”的种子数量预计为65吨。根据草拟的标准合同，后者将以减低的价格（将从以后作物购买中扣除）得到种子和化肥，作为交换他们承诺将他们的向日葵产品交给工厂。不这么做将导致法律行动诸如按市场价退还投入物的钱。由于以前的经验表明无法担保农民会实际遵守其承诺，地方当局同意采取所有必要的措施防止产品外流到价格更高的区域。
116. – 根据向我工作人员提供的文件，只发运了37吨Perodovic品种（为种子需求的67％），其中22吨他们访问时尚未分发。此外，所有为2001年活动所作的准备工作尚未完成。需要说服农民、分发种子和完善合同的队伍2001年2月27日才聘用，考虑到种植季节之前要开展的任务这看来相当晚了。由于他们访问结束时还未签订所有的合同，他们不能确定种植的面积和预计的作物产量将是多少。他们随后获悉“由于不能肯定能否得到用于工厂运转的原料提供所需的资金”种子分发实际已停止。在撰写本报告时，我工作人员获悉为2002年种植季节预签合同的总种植面积达到700公顷。预计产量为每公顷土地725公斤，相当于509公吨的种子，将可转化为生产125,000 升多的油。
117. – 我工作人员访问时，还未与地方当局就阿巴特油类加工厂的管理签订一份谅解备忘录。不过，他们得到了一份为Harir番茄酱及果汁厂于2000年9月7日签订的备忘录，包括以下内容：
我工作人员随后获悉，按照总部新的准则，阿巴特油厂不可能实行任何自治管理，也不需要谅解备忘录。反之，委任和启动之后，工厂将移交给伊拉克计划办公室所确定指派的所有者。
118. – 我工作人员认为，与地方当局就安理会986号决议计划下资助的农产品加工厂签订任何谅解备忘录带来了法律上的问题-不仅与地方当局的未定地位（前面强调过）还与13%账户下由联合国组织采购的人道主义物品的所有权有关。上面提及的联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室2001年1月15日的法律意见没有就后点提供任何答案。它只是指出“联合国机构代表伊拉克政府在三个省执行计划时，所有在13％账户下进口的人道主义物品事实上非伊拉克政府的财产，不能转让予它。根据法律事务办公室有关13％账户下所购买车辆的法律意见，这类人道主义器材不能转让予伊拉克政府因为这将违背安全理事会决议661 (1190)第4段的内容-它禁止将任何财务或经济资源转让给伊拉克的公共事业以及安全理事会决议670的第11段内容，它确认要求联合国里的专门机构贯彻执行安全理事会决议661。”鉴于上述情况，我工作人员建议应当要求联合国驻伊拉克人道主义协调员办公室就这些问题提供一些详细的准则。
119. – 他们随后获悉过去未予重视的农产品加工业项目的法律所有权问题，现在正由伊拉克计划办公室审议之中，可能要寻求安全理事会的意见。2001年12月6日，伊拉克计划办公室通知粮农组织“作为牵头机构，［它有］职责确保工厂［得到］适当管理”。然而，伊拉克计划办公室又指出它“准备和粮农组织一道来考虑任何的管理方案，包括将管理和业务转包给其它方，只要这类方案符合安全理事会有关决议、谅解备忘录的精神，以及粮农组织有关的财务条例和规则”。
120. – 在撰写本报告时，我工作人员获悉已与伊拉克政府和地方当局探讨了将恢复的部门租赁给私营部门单位的各种可能性。因此正采取以下的行动：
至于阿巴特厂，我工作人员获悉于2002年5月12日移交给粮农组织的该厂已投入完全运行。它于2002年5月27日投产。截至2002年6月底，它已加工了35公吨葵花籽，产出了9,000多升顶级质量的油和24公吨的蛋糕。
____________________________________
4 除自2001年1月起批准的中部/南部13个国际职位外，自2001年4月起批准增设5个职位。
5 除自2001年1月起批准的北部35个国际职位外，自2001年5月起批准增设2个职位。
6 对照文件 FC99/7.
|
|
|
|