FC 100/4 |
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FC 100/4 |
Centième session |
Rome, 9 – 13 septembre 2002 |
Devise fonctionnelle et protection du Programme de travail et budget contre les fluctuations des taux de change |
1. En septembre 2000, un document portant la cote FC 95/9 et intitulé “Protection du Programme de travail de l’Organisation contre les fluctuations des taux de change” a été présenté au Comité financier à la quatre-vingt quinzième session (une copie de ce document est reproduit à l’annexe I, à l’intention des nouveaux membres). Ce document définissait le problème en termes de protection du budget en cours d’exercice biennal mais aussi entre les exercices biennaux. La conclusion du document était que la méthode actuelle d’achat anticipé n’était plus une solution durable à long terme et que même si elle avait réussi à protéger le budget au cours de l’exercice en question, elle pourrait se révéler coûteuse et n’assurer aucune protection d’exercice biennal à l’autre.
2. Le document a ensuite examiné deux options: mise en recouvrement fractionnée et poursuite du système d’achat anticipé, à condition de fixer le taux budgétaire au niveau du taux d’achat à terme. Les membres du Comité étaient convenus de faire rapport à leur capitale afin de demander des avis d’experts.
3. En décembre 2000, l’Union européenne (par l’intermédiaire de la Présidence française) a présenté un document officieux intitulé “Adoption de l’euro par certaines organisations internationales”. Ce document appelle l’attention sur la recommandation contenue dans le rapport du CCI concernant la devise appropriée pour l’établissement des budgets ainsi que la décision récente de l’ONUDI de choisir l’euro en tant que devise fonctionnelle aux fins de la comptabilité et de la budgétisation.
4. En 2001, la situation du marché s’est améliorée et le dollars des États-Unis s’est renforcé par rapport à l’euro, ce qui rendait à nouveau attrayante l’option des achats anticipés. Le Directeur général a donc décidé de passer un contrat d’achat anticipé de devise pour 2002-03 et en a informé le Comité à sa quatre-vingt dix-septième session en septembre 2001. À ce moment, il a indiqué également qu’il avait toujours l’intention de demander l’avis d’experts sur les deux questions (c’est à dire la devise fonctionnelle et la protection du budget contre les pertes de change) et de saisir à nouveau le Comité de ces questions en temps voulu.
5. À sa dernière session, en mai 2002, le Comité financier a abordé cette question lors de l’examen du rapport annuel sur l’exécution du budget, notamment des points supplémentaires soulevés par le Commissaire aux comptes. L’extrait pertinent du rapport était libellé comme suit:
“Le Commissaire aux comptes a noté deux autres points appelant l’attention de l’Organisation, en précisant que ces observations se situaient dans le contexte de la vérification des comptes pour 2000-01 qui était en cours mais non encore terminée:
Le Secrétariat a confirmé qu’une proposition complète serait présentée en septembre 2002 sur la monnaie utilisée pour les opérations de l’Organisation et les moyens de protéger le Programme de travail contre les fluctuations des taux de change, sur la base d’avis d’experts externes. Le Comité a souligné que cette question doit être résolue, d’autant plus que le niveau du compte de réserve spéciale et du Fonds de roulement est très bas”.
6. Le présent document a été établi pour donner suite à l’engagement pris à cette occasion. Pour ce travail, l’Organisation a passé un contrat avec KPMG, l’une des plus grandes sociétés internationales de comptabilité, ayant les connaissances spécialisées requises dans ces domaines. La société a achevé son travail et a présenté son rapport au Secrétariat. Une copie de l’introduction et du rapport de synthèse est reproduite à l’annexe 2 du présent document. Le document intégral, qui compte 47 pages, n’a pas été traduit pour des raisons d’économie, dans les autres langues officielles de l’Organisation. Les membres du Comité financier qui le souhaitent, peuvent recevoir une copie du rapport intégral en anglais.
7. Le rapport de la société KPMG prend très clairement position en faveur d’une mise en recouvrement fractionnée:
“Cette option (c’est à dire mise en recouvrement fractionnée) présente l’avantage évident de protéger à long terme le Programme de travail de la FAO et nous pensons que la mise en recouvrement fractionnée est la stratégie la plus efficace de couverture des risques pour la FAO”.
8. L’option préconisée par KPMG exige que la FAO réexamine en détail ses systèmes de comptabilité et d’établissement de rapports ainsi que sa stratégie de gestion de la trésorerie. Par exemple, une mise en recouvrement fractionnée exigerait une gestion des liquidités en deux monnaies, qui se révélerait difficile car les contributions sont reçues à des fréquences irrégulières au cours de l’exercice biennal.
9. KPMG n’avait pas pour mandat de déterminer l’option à retenir en matière de mise en recouvrement fractionnée mais la société a été informée des préférences du Secrétariat à cet égard. Les membres se rappelleront que deux options étaient décrites dans le document FC 95/9:
10. Le Secrétariat préfère la première option dans la mesure où:
11. Le Commissaire aux comptes a également noté l’utilité potentielle d’une mise en recouvrement fractionnée comme moyen de protection du Programme de travail et budget contre les fluctuations des taux de change.
12. Le Secrétariat recommande que la FAO choisisse de préférence un système de recouvrement fractionné fondé sur le concept que chaque membre paie une part prédéfinie de ses contributions en euro et le solde, en dollars des E.-U. Il sollicite les vues du Comité financier sur ce changement pour que le Conseil puisse examiner à titre préliminaire la question lors de sa réunion d’octobre 2002.
13. Si le Conseil approuve, en principe, cette proposition, le Secrétariat devra examiner les questions suivantes:
14. L’objectif serait d’établir un rapport intérimaire pour la prochaine session du Comité financier afin d’appliquer cette stratégie dans le budget 2004-05, sous réserve bien sûr de l’approbation par la Conférence des amendements à apporter aux textes fondamentaux.
15. La société KPMG a examiné la question de la devise fonctionnelle appropriée, compte dûment tenu des principes comptables généralement acceptés dans pareils cas. Elle est arrivée à la conclusion que le dollar des E.-U. était la devise fonctionnelle de la FAO, compte tenu de la répartition actuelle des recettes et dépenses, telles qu’elles sont mesurées.
16. Toutefois, la société fait valoir que la devise fonctionnelle est moins influencée par la répartition des dépenses entre les deux monnaies - étant donné que la différence entre le dollar des E.-U. (32 pour cent) et l’euro (39 pour cent) n’est pas très importante -, que par la devise dans laquelle sont calculées les recettes du Programme ordinaire (c’est à dire les contributions mises en recouvrement), exclusivement en dollars E.-U. pour le moment.
17. La KPMG a fourni l’orientation générale suivante: aussi longtemps que les contributions versées en euro resteront inférieures à la moitié des contributions totales, le dollar des E.-U. restera la devise fonctionnelle de l’Organisation. Toutefois, si les contributions versées en euro devaient dépasser la moitié du total, la question devrait être réexaminée. En fait, l’option d’une mise en recouvrement fractionnée qui laisseront aux membres le choix de la monnaie, laisserait planer un doute sur la monnaie de paiement choisie jusqu’à la décision finale prise au début de l’exercice biennal en question.
18. Le Secrétariat pense, comme KPMG, que la mise en recouvrement fractionnée est principalement destinée à remplacer l’achat anticipé des euros nécessaires à l’Organisation, de façon à ce que les recettes en euro soient au même niveau que les dépenses prévues dans cette monnaie. Étant donné que les dépenses en euro sont estimées à 39 pour cent, on peut prendre pour hypothèse que les recouvrements en euro seraient également de 39 pour cent du total (en pratique, ces taux devraient être recalculés pour chaque budget en fonction des dernières données disponibles).
19. Sur cette base, KPMG a estimé en conclusion que si les tendances des dépenses n’évoluent pas de façon telle que les dépenses en euro dépassent 50 pour cent du total, obligeant donc à mettre en recouvrement plus de 50 pour cent des contributions en euro, la devise fonctionnelle de la FAO resterait le dollars des E.-U.
20. Il convient de noter que KPMG a estimé également à 1,5 million de dollars E.-U. le surcoût qu’entraînerait un changement de devise fonctionnelle, qui exigerait en outre un délai de mise en œuvre de deux ans. Toutefois, compte tenu de l’expérience acquise récemment avec les modifications des systèmes, comme pour Oracle, certains membres du Secrétariat ont fait remarquer avec préoccupation que ce coût pourrait être nettement plus élevé que le chiffre indiqué. De telles surcoûts et changements de systèmes ne doivent pas être pris à la légère, notamment en cette période de passage à la phase II d’Oracle.
21. Le Secrétariat estime en conclusion, sur la base des avis d’experts reçus, que la devise fonctionnelle de la FAO devrait rester le dollar des E.-U. mais que la question peut être maintenue à l’étude pour qu’en cas d’une évolution importante de la répartition des dépenses dans les deux monnaies, la question puisse être réexaminée.
22. Le Comité pourrait souhaiter:
1. L'Article 5.6 du Règlement financier stipule que les contributions annuelles au budget sont calculées en dollars des États-Unis. On notera que si cet article autorise le versement des contributions en monnaies locales convertibles, il stipule essentiellement que les contributions mises en recouvrement sont calculées en dollars E.-U. et que les obligations des États Membres sont déterminées en dollars E.-U., quelle que soit la monnaie dans laquelle est effectué le paiement.
2. Par conséquent, toutes les recettes de l'Organisation sont en dollars E.-U., tandis que les dépenses peuvent être engagées dans diverses monnaies et en particulier dans la monnaie du pays hôte.
3. Le problème pour l'Organisation est que les États Membres contribuent à son budget pour un montant calculé en dollars E.-U., tandis qu'elle doit engager des dépenses dans toutes sortes de monnaies, même si c'est surtout en lires/euros. Le problème peut se résumer comme suit:
4. Dans le cas, par exemple, d'un exercice biennal typique, une ouverture de crédits de 650 millions de dollars E.-U. aura été approuvée, avec un taux de change budgétaire de 1 875 lires pour un dollar E.-U. Ce budget sera censé couvrir des dépenses dans plusieurs monnaies, réparties à peu près comme suit:
| Monnaie | Pourcentage des dépenses du Programme ordinaire |
| Dollar E.-U. | 40% |
| Lire italienne | 46% |
| Autres monnaies européennes | 6% |
| Autres monnaies non européennes | 8% |
Pour simplifier, on n'étudiera que le risque associé aux dépenses en lires italiennes (46 pour cent). Deux scénarios possibles sont examinés:
5. La part de l'ouverture de crédits en lires était de 46 pour cent, soit l'équivalent de 299 millions de dollars E.-U. au taux budgétaire de 1 875 lires pour un dollar E.-U.; autrement dit, le budget supposait des dépenses en lires d'un montant de 560,6 milliards de lires.
6. Toutefois, si en cours d'exécution, les lires nécessaires sont achetées au taux moyen de 2 050 lires pour un dollar E.-U., le coût en dollars E.-U. sera de 273,5 millions de dollars E.-U. Une économie de 25,5 millions de dollars E.-U. aura été réalisée par rapport aux prévisions budgétaires.
7. Les postulats de départ sont les mêmes. La seule différence est que l'Organisation devra dépenser 311,5 millions de dollars E.-U. pour acheter les 560,6 milliards de lires nécessaires. Dans ce scénario, l'Organisation enregistre une perte de 12,5 millions de dollars E.-U. par rapport au budget prévu.
8. Dans les deux cas, les pertes ou les gains sont réels, dans la mesure où les contributions en dollars E.-U. sont établies au taux budgétaire.
9. Le problème tient au même mécanisme, mais se manifeste dans la différence entre le taux utilisé pour établir le budget d'un exercice biennal et celui de l'exercice suivant.
10. Ainsi, si au cours de l'exercice biennal 1, le budget est celui décrit ci-dessus (autrement dit, ouverture de crédits de 650 millions de dollars E.-U. approuvée pour un taux de change de 1 875 lires pour un dollar E.-U.) et que pour l'exercice biennal 2, le taux retenu pour l'établissement du budget est différent, l'Organisation enregistrera une perte ou un gain de pouvoir d'achat découlant de la différence entre les deux taux de change. Il s'ensuit que, même en supposant un taux d'inflation nul entre deux exercices biennaux, la poursuite du même programme (et, par conséquent, le maintien du même pouvoir d'achat) exigera une ouverture de crédits en dollars E.-U. différente. En utilisant les mêmes taux de change que dans l'exemple précédent, nous pouvons établir les budgets ci-après:
| Exercice biennal 1 | Exercice biennal 2 | ||
| 1 875 lires = 1 $ E.-U. |
1 800 lires = 1 $ E.-U. |
2 050 lires = 1 $ E.-U. | |
| Besoins en lires (en millions) |
560 625 | 560 625 | 560 625 |
| Équivalent en dollars E.-U. des besoins en lires (en millions) | 299,0 | 311,5 | 273,5 |
| Besoins en dollars E.-U. pour couvrir les dépenses en monnaies autres que la lire (en millions)1 | 351,0 | 351,0 | 351,0 |
| Ouverture de crédits en dollars E.-U. nécessaire pour exécuter le même Programme de travail | 650,0 | 662,5 | 624,5 |
| Augmentation/(diminution) de l'ouverture de crédits découlant de la différence entre les taux de change budgétaires approuvés | Zéro | 12,5 | (25,5) |
11. Le Secrétariat, lorsqu'il élabore et propose un budget, et les membres de l'Organisation, lorsqu'ils l'approuvent, s'attendent à ce que le Programme de travail qui y est associé soit exécuté. Étant donné que les fluctuations des taux de change, qui ne relèvent pas bien entendu de l'Organisation, peuvent affecter sa capacité à exécuter le Programme de travail, l'objectif politique est de chercher à supprimer, ou du moins à réduire le plus possible, l'effet de ces fluctuations.
12. Il est tenu compte du fait qu'une telle politique s'applique de la même façon aux gains et aux pertes de change, puisque c'est une solution au moindre coût qui est censée être recherchée.
13. Les deux risques ont été affrontés de différentes façons au cours de l'histoire de l'Organisation.
14. Jusqu'à l'exercice biennal 1990-91, la seule protection possible pour le budget découlait de la possibilité d'imputer sur le Compte de réserve spécial2 l'impact (positif ou négatif) sur les dépenses de personnel de tout écart entre le taux budgétaire approuvé et le taux effectif du marché (ou des Nations Unies).
15. Toutefois, en 1986-87, l'Organisation a été confrontée à des circonstances très défavorables. Le budget avait été approuvé à un taux de 1 760 lires pour un dollar E.-U., alors qu'au moment de l'exécution le taux moyen des Nations Unies était tombé à 1 406 lires pour un dollar E.-U. Il en est résulté une perte d'un montant total de 31,2 millions de dollars E.-U. qui a épuisé la totalité du solde du Compte de réserve spécial et a forcé le Fonds général à absorber le restant de la perte (soit 9,4 millions de dollars E.-U.). Il est apparu à l'évidence que le Compte de réserve spécial n'était pas suffisamment robuste pour protéger le budget et sa reconstitution a également posé problème.
16. Cette expérience désastreuse a conduit à adopter la technique de l'achat à terme pour protéger le Programme de travail de l'effet imprévisible des fluctuations du taux de change. Cette technique a été pleinement approuvée par les organes directeurs et par le Comité consultatif de la FAO sur les placements, qui a toujours conseillé d'éviter toute spéculation sur les taux de change.
17. L'achat à terme est une forme de "couverture" qui permet à l'acheteur de se procurer une monnaie donnée dont il aura besoin plus tard à un taux de change garanti fixe. Le contrat conclu par la FAO consistait à acheter à l'avance toutes les lires dont elle aurait besoin au taux auquel le budget avait été approuvé ou à un taux voisin. Pour tenir compte du fait que la FAO n'aurait jamais les liquidités nécessaires pour acheter toutes les lires dont elle aurait besoin pendant la totalité de l'exercice biennal au taux au comptant en vigueur immédiatement après l'approbation du budget, le contrat prévoit 24 opérations mensuelles distinctes permettant à l'Organisation d'acheter les lires dont elle a besoin chaque mois au moment où elle en a effectivement besoin, mais toujours au taux fixé dans le contrat et non pas au taux au comptant.
18. Le taux fixé dans le contrat est décidé par une procédure d'appel d'offres par téléphone visant à obtenir le prix le plus intéressant (soit le taux de change lire/dollar E.-U. le plus élevé). Les facteurs déterminant le taux sont simples:
19. Le premier de ces facteurs est de loin le plus important. Ainsi, en novembre 1995, lorsque l'Organisation a acheté à terme des lires pour l'exercice 1996-97, année où les taux d'intérêt de la lire étaient élevés (pour le troisième trimestre 1995, le taux moyen était de 8,31 pour cent) par rapport aux taux d'intérêt du dollar E.-U. (pour le troisième semestre de 1995, taux moyen de 5,48 pour cent), le contrat d'achat à terme a automatiquement entraîné un gain de change de quelque 14 millions de dollars E.-U. Ce gain était dû au fait que le taux de change à terme moyen convenu avec la banque était de 1 669 lires pour un dollar E.-U.3, soit un taux plus favorable que le taux budgétaire de 1 600 lires pour un dollar E.-U.
20. Toutefois, pour l'exercice biennal 2000-01, la situation s'est inversée du fait que les taux d'intérêt lire/euro étaient inférieurs aux taux d'intérêt du dollar E.-U. au moment où l'Organisation a conclu le contrat d'achat à terme et que le taux de change moyen a donc été fixé à 1 826 lires pour un dollar E.-U.4 contre un taux budgétaire de 1 875 lires pour un dollar E.-U. Il s'ensuit que la protection monétaire pour l'exercice en cours devrait coûter à l'Organisation 8,3 millions de dollars E.-U. Ce coût sera imputé sur le Compte de réserve spécial en tant que perte de change, mais il faut bien reconnaître que la situation très favorable caractérisée par des taux d'intérêt très élevés pour la lire italienne qui a régné pendant l'essentiel des années 90 n'est guère susceptible de se répéter et qu'il conviendrait de ne plus compter sur le Compte de réserve spécial pour couvrir le coût de l'achat à terme, au moins tant qu'un autre moyen régulier de reconstitution n'aura pas été identifié.
21. Jusqu'à l'approbation du premier budget à croissance nominale zéro en 1994-95, la Conférence avait toujours eu pour politique de traiter séparément les "augmentations/diminutions de coût" et les "augmentations/diminutions de programme".
22. Avec cette méthode, les propositions de budget (à savoir le Schéma et le Résumé du Programme de travail et budget) étaient préparées au taux de change approuvé pour le précédent budget et sans tenir compte des augmentations de coût (autrement dit de l'inflation). Ceci permettait d'examiner les propositions de programme en les comparant directement avec les précédentes. Ainsi, les changements dans les montants proposés pour un programme donné étaient entièrement dus au programme lui-même et non pas à des différences entre les taux de change ou les prix.
23. Les augmentations de coût étaient établies séparément et examinées en détail par le Comité financier, qui validait les calculs comme reposant sur des hypothèses raisonnables. Ces calculs étaient fondés sur le taux de change lire/dollar E.-U. adopté lors de l'approbation du budget pour l'exercice biennal précédent.
24. Les organes directeurs recevaient séparément des informations sur l'impact de différents taux de change entre le dollar E.-U. et la lire, de sorte que les membres étaient en mesure d'anticiper l'effet probable du taux en vigueur sur leurs contributions mises en recouvrement.
25. Enfin, le jour du vote sur la résolution de la Conférence portant ouverture de crédits, le taux budgétaire était fixé au taux au comptant de ce matin-là. Les chiffres de la résolution étaient modifiés en fonction du nouveau taux de change, en vertu d'une méthodologie convenue depuis longtemps avec les organes directeurs.
26. Grâce à cette approche, les États Membres protégeaient explicitement le programme de l'Organisation de l'effet des pertes et gains de change et acceptaient la responsabilité de ces variations.
27. Les budgets à croissance nominale zéro ou à croissance négative ont été introduits à la FAO à partir de 1994-95. À l'époque, l'approche CNZ a été adoptée dans tout le système des Nations Unies (de même que pour les budgets de dépenses de certains gouvernements nationaux) comme moyen de réduire les budgets. Cette approche était fondée sur le principe très simple que les budgets établis pour la période à venir ne devaient pas dépasser le montant total en chiffres absolus du budget approuvé pour la période précédente. Ceci obligeait chaque programme à absorber l'effet des augmentations dues à l'inflation.
28. Si certains ont contesté le bien-fondé du raisonnement et relevé son apparente contradiction avec la nécessité de fixer des priorités entre programmes, la méthode a été généralement acceptée comme moyen de réduire les budgets et de mettre fin à la spirale inflationniste.
29. Toutefois, dans un environnement international, l'approche CNZ avait un effet supplémentaire beaucoup plus grave, en ce qu'elle exigeait de chaque organisation qu'elle absorbe les pertes ou gains automatiquement liés à toute variation du taux de change d'une période budgétaire à l'autre. Par la même occasion, la gestion du risque lié à cette éventuelle variation d'un exercice biennal à l'autre était transférée des membres de l'Organisation à ses programmes, que ce soit à leur profit ou à leur détriment. Ceci ne réduisait pas pour autant le risque pour certains membres, qui devaient, de toute façon, faire face aux différences de change entre leur propre monnaie et leur contribution au budget de l'Organisation établie en dollars E.-U.
30. Cette approche revenait en outre à nier l'importance de fixer des priorités entre les institutions spécialisées: autrement dit, l'importance relative du travail par rapport à la santé par rapport à l'alimentation et l'agriculture devenait complètement tributaire des fluctuations des marchés des changes.
31. Les pratiques actuelles - achat à terme et budget CNZ - ne constituent pas une réponse satisfaisante à l'objectif général consistant à protéger le Programme de travail des fluctuations monétaires au moindre coût.
32. Les options face aux deux types de risques décrits ci-dessus sont limitées et correspondent à des circonstances bien précises. Elles sont brièvement décrites ci-après, le but étant de demander au Comité son avis sur la solution la plus acceptable. Les deux options devront être affinées avant que l'on puisse en évaluer toutes les incidences. Toutefois, il est nécessaire d'avoir l'avis des membres sur les hypothèses de départ qui sous-tendront l'élaboration de chacune de ces options avant de poursuivre le débat.
33. Deux options ont été identifiées comme possibles. Il s'agit des options suivantes:
34. Deux autres options, à savoir le relèvement du niveau du Compte de réserve spécial et l'achat d'options de change sur l'achat à terme, ont été identifiées, mais n'ont pas été considérées comme possibles du fait que la première ne serait pas acceptée par les États Membres et que la seconde entraînerait des frais élevés. Ces deux options ne sont donc pas étudiées plus avant dans le présent document.
35. Dans les deux options examinées, la comptabilité de l'Organisation continuerait à porter sur une seule monnaie, à savoir le dollar E.-U. Toute tentative de tenir la comptabilité financière dans deux monnaies ne reviendrait pas seulement à multiplier par deux l'effort à fournir pour le traitement des opérations financières et l'établissement des rapports financiers, mais serait extrêmement complexe à mettre en œuvre avec le logiciel Oracle Financiers et obligerait à y apporter d'importantes modifications.
36. Chacune des deux options a des incidences dans d'autres domaines, qui devront être exposées et examinées au cours des prochains mois. Il s'agit, notamment:
37. Il s'agit du système dit de "mise en recouvrement des contributions fondé sur l'utilisation de deux monnaies" qui, dans le cas de la FAO, impliquerait une modification de la résolution relative aux contributions mises en recouvrement, qui stipulerait désormais que 50 pour cent environ de la contribution serait versée en euros et le solde en dollars E.-U. Le pourcentage exact serait annoncé au moment de la présentation du budget à la Conférence et serait fondé sur la meilleure estimation des dépenses prévues en euros. Cette méthode protège le pouvoir d'achat des contributions reçues pour les dépenses en euros sans entraîner de coût pour l'Organisation (autre qu'une faible augmentation des coûts administratifs liés à la réclamation et à la réception des contributions).
38. Il faudrait, en outre, modifier la résolution portant ouverture de crédits, de façon qu'elle indique les ouvertures de crédits par chapitre dans les deux monnaies et convenir d'une méthode d'adaptation automatique à l'ouverture de crédits aux fins de l'établissement du rapport ex post facto sur l'exécution du budget, tant dans l'état IV des comptes que dans le Rapport annuel sur l'exécution du budget.
39. Cette solution protège les programmes FAO des fluctuations des taux de change en cours d'exercice biennal et entre deux exercices biennaux.
40. Elle présente aussi l'avantage de ne pas être discriminatoire, puisque tous les États Membres sont soumis exactement aux mêmes conditions en ce qui concerne leur contribution au budget.
41. Deux institutions des Nations Unies utilisent déjà le système fractionné en deux monnaies pour les contributions mises en recouvrement, à savoir l'AIEA (shilling autrichien et dollar E.-U.) et l'UNESCO (franc français et dollar E.-U.). L'ONUDI utilise encore cette méthode (shilling autrichien et dollar E.-U.), mais vient de décider d'adopter l'euro, qui représente 82 pour cent de ses dépenses, comme monnaie de compte, à partir de l'exercice 2002-2003, et cessera donc à ce moment-là d'utiliser le système des contributions en deux monnaies.
42. Au lieu de rendre obligatoire le versement des contributions en deux monnaies pour tous les pays membres, on pourrait autoriser les États Membres à verser leurs contributions mises en recouvrement soit en dollars E.-U. soit en lires/euros, au taux de change budgétaire. L'Article 5.6 du Règlement financier autorise déjà le versement des contributions en monnaie locale convertible. Toutefois, il s'agirait malgré tout d'un changement, en ce sens que l'obligation des membres choisissant l'euro pour leurs contributions ordinaires serait évaluée en euros et non pas en dollars E.-U. Tous les autres membres verraient leurs obligations exprimées en dollars E.-U. comme maintenant et quelle que soit la monnaie effective de paiement.
43. Quelque 29,7 pour cent du montant total des contributions provient des onze membres ayant adopté l'euro. En comptant le Royaume-Uni, ce pourcentage grimpe à 34,8 pour cent et en englobant toute la région Europe (définition FAO), ces pays contribuent à un peu plus de 40 pour cent du montant total des contributions mises en recouvrement. Inversement, on estime que 46 pour cent des dépenses totales du Programme ordinaire de la FAO sont actuellement réglées en lires italiennes et 52 pour cent en monnaies européennes.
44. Pour l'instant, ces pays et d'autres doivent utiliser leurs réserves en dollars E.-U. ou acheter des dollars E.-U. pour régler leurs contributions courantes évaluées en dollars E.-U., s'exposant ainsi aux fluctuations des taux de change. En outre, la FAO doit ensuite convertir une part substantielle de ces dollars E.-U. en lires/euros pour régler ses dépenses locales et s'expose à son tour aux fluctuations des taux de change.
45. Maintenant que l'euro est en place, on s'attend à ce que les pays ayant adopté cette monnaie choisissent, s'ils en ont la possibilité, de verser leurs contributions courantes en euros, de façon à ne plus être exposés aux fluctuations des taux de change. En même temps, grâce aux pays ayant opté pour le paiement de leur contribution en euros, la FAO constituerait des réserves en euros avec lesquelles régler ses dépenses en monnaie locale (euros). Ainsi, les États-Unis ne seraient plus seuls à régler leur contribution à la FAO dans leur propre monnaie, puisque d'autres pays ayant adopté l'euro pourraient bénéficier de cet avantage, évitant ainsi la double exposition aux fluctuations des taux de change. D'autres pays extérieurs à la zone euro pourraient aussi choisir l'euro comme monnaie de paiement.
46. Le jour de l'approbation du budget, les membres seraient invités à choisir la monnaie dans laquelle ils décideraient de verser leur contribution au taux budgétaire fixé par la Conférence et la FAO pourrait déjà calculer le montant des contributions qu'elle recevrait en dollars E.-U. et en euros. Au cas où un pays n'aurait pas choisi de monnaie, les règles suivantes pourraient s'appliquer:
47. Les membres ne seraient pas autorisés à modifier leur choix avant l'exercice biennal suivant.
48. Avec cette méthode, l'Organisation connaîtrait déjà le niveau des contributions mises en recouvrement en euros au moment de l'approbation du budget. Elle pourrait planifier ses dépenses en euros en conséquence. L'alignement maximal des obligations sur les entrées en devises réduirait le niveau de couverture actuellement pratiqué par l'Organisation. Une fois effectuée cette analyse, l'Organisation procéderait si nécessaire à l'achat à terme d'euros pour un montant équivalent à l'écart entre ses recettes et ses dépenses prévues en euros, alors qu'actuellement elle doit acheter à terme 100 pour cent de ses dépenses locales en lires. Ceci entraînerait une réduction sensible des pertes ou gains résultant des mouvements de change, même si l'on estime que l'Organisation devrait encore acheter à terme de 23 à 43 pour cent de ses dépenses en euros, ce qui pourrait impliquer un montant substantiel - pouvant atteindre 2,5 millions de dollars E.-U., comme cela a été le cas en 2000-2001.
49. L'un des inconvénients de cette méthode est qu'elle fragmente l'offre et la demande de liquidités en deux monnaies. Cette fragmentation risque d'entraîner une multiplication des opérations de change à court terme et d'être soumise aux conditions des marchés à court terme.
50. Dans l'ensemble, cette option protège moins efficacement le Programme de travail de l'impact des mouvements des taux de change et continuerait à impliquer des prélèvements importants sur le Compte de réserve spécial.
51. Une deuxième solution consisterait à obtenir l'approbation des membres pour fixer un taux budgétaire équivalant au taux à terme en vigueur sur le marché le jour de l'approbation par la Conférence de la résolution portant ouverture de crédits pour un achat à terme sur 24 mois, au lieu du taux de change au comptant pratiqué sur le marché ce jour-là5. Une fois le budget approuvé par la Conférence, l'Organisation achèterait immédiatement à terme tous les euros dont elle aurait besoin pour l'exercice biennal.
52. De cette façon, l'Organisation s'assure la disponibilité en monnaie locale (euro) des sommes dont elle a besoin pour exécuter son programme de travail. Ceci protégerait pleinement le Programme de travail et budget pendant la durée de l'exercice biennal, étant donné que tous les besoins en monnaie locale seraient couverts par l'achat à terme et que toute marge applicable serait financée par les membres.
53. Toutefois, cette approche ne protégera le Programme de travail d'un exercice biennal à l'autre que si les membres acceptent de modifier le montant du budget en fonction du taux à terme, quel qu'il soit. Ceci obligerait les membres à renoncer à fixer à l'avance le niveau du budget à un montant fixe en dollars E.-U. avant que le taux à terme ne soit connu, puisque cela mettrait en danger le Programme de travail approuvé. Il s'ensuit que l'option budgétaire CNZ serait exclue, puisqu'elle serait incompatible avec l'objectif politique poursuivi.
54. Le Comité financier pourra souhaiter indiquer au Conseil:
L'Article 5.6 du Règlement financier stipule que:
“Les contributions annuelles au budget sont calculées en dollars des États-Unis. Dans la mesure où, après avoir déterminé en quelles monnaies les États Membres et les membres associés entendent payer leurs contributions au titre de l'exercice suivant, la Conférence constate que les prévisions de recettes en dollars des États-Unis sont inférieures au montant probable des dépenses de l'Organisation en cette monnaie tel qu'il est déterminé par la Conférence, celle-ci fixe la part proportionnelle de contribution que devront payer en dollars des États-Unis tous les États Membres et les membres associés qui ne versent pas en cette monnaie la totalité de leur contribution. Chacun des États Membres et des membres associés règle le solde de sa contribution soit en lires, soit dans sa propre monnaie qui, pour les besoins de l'Organisation, doit être librement convertible en lires, cette convertibilité étant assurée par les soins du gouvernement qui effectue le versement. Le taux de conversion applicable est soit le taux officiel de la lire par rapport au dollar au premier jour ouvrable du mois de janvier de l'année pendant laquelle la contribution est due, soit le taux en vigueur le jour où le versement est effectué, en choisissant le plus élevé de ces deux taux."
Les membres de l’Union européenne ont pris contact avec l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (ci-après dénommée « FAO » ou « l’Organisation ») sur la question de la devise fonctionnelle de l’Organisation et lui ont demandé d’envisager de passer du dollar des E.-U. à l’euro en tant que devise fonctionnelle.
La FAO a, dans un premier temps, passé un contrat avec KPMG pour effectuer une évaluation indépendante de la devise fonctionnelle de la FAO dans le cadre de principes comptables généralement acceptés afin de fournir des orientations sur la définition de la devise fonctionnelle d’une organisation. Cette évaluation supposait la compréhension des sources de financements de la FAO et de l’usage qui en était fait, ainsi que de la devise dans laquelle était mesurées les transactions, afin d’évaluer la devise fonctionnelle la plus appropriée pour l’Organisation compte tenu de la structure actuelle de ses opérations.
La FAO avait également demandé à la société KPMG de faire une synthèse des mesures à prendre pour convertir la devise fonctionnelle de l’Organisation, d’un point de vue de la comptabilité et de l’établissement des rapports et de dresser la liste des changements à apporter aux systèmes pour passer une nouvelle devise fonctionnelle, en supposant que ce passage soit effectivement justifié.
La FAO avait également demandé à société KPMG d’analyser à quel point le système financier et budgétaire de la FAO était exposé aux risques de fluctuations des taux de change et de fournir une évaluation d’ensemble des politiques actuelles de l’Organisation et de la stratégie proposée pour couvrir ce risque (à savoir mise en recouvrement fractionnée)ainsi que d’autres options à la disposition de la FAO pour gérer les risques de change. Cette analyse est fondée sur le rapport du Comité financier préparé pour sa quatre-vingt quinzième session.
2.1 Évaluation de la devise fonctionnelle, dans la situation actuelle
Selon les principes comptables généralement acceptés, la devise fonctionnelle d’une entité est la monnaie utilisée dans l’environnement économique primaire au sein duquel opère cette entité.
Selon le règlement financier de l’Organisation, les contributions annuelles au Fonds général sont actuellement fixées en dollars E.-U. et sont donc mesurées à 100 pour cent en dollars des E.-U. Les contributions extrabudgétaires des donateurs aux Fonds fiduciaires et au Fonds du Programme des Nations Unies pour le développement sont mesurées en plusieurs monnaies (par exemple 45 pour cent en dollars des E.-U.; 35 pour cent en euros et 20 pour cent dans d’autres monnaies pour l’exercice 2000/01) en fonction principalement de la situation géographique du donateur mais aussi de la nature du projet bénéficiant du financement. Étant donné que le volume des contributions des donateurs et les devises dans lesquelles celles-ci sont mesurées varie d’une période à l’autre, notre évaluation était axée principalement sur les contributions du Programme ordinaire, même si toutes les sources de financements ont été prises en considération.
Les dépenses de la FAO sont mesurées dans un certain nombre de devises, mais pour l’essentiel, elles sont mesurées en dollars des E.-U. ou en euro, comme illustré dans le tableau ci-après, sur les devises dans lesquelles les dépenses ont été mesurées pendant l’exercice 2000/2001.
Euro |
$ E.-U. |
Autres |
Total | |
Programme ordinaire |
20% |
16% |
15% |
51% |
Fonds extrabudgétaires |
1% |
34% |
14% |
49% |
Total |
21% |
50% |
29% |
100% |
Si une part importante des dépenses du Programme ordinaire est mesuré en euro c’est principalement en raison de la structure salariale de l’Organisation, l’essentiel des obligations de dépenses de l’Organisation pour les traitements des agents des services généraux et du cadre organique étant calculé dans la monnaie utilisée dans l’environnement économique au sein duquel travaillent les fonctionnaires (près de 60 pour cent du personnel de la FAO est basé à Rome). Dans le cas du cadre organique, cette monnaie n’est pas nécessairement celle dans laquelle sont libellés contractuellement les traitements ou celle dans laquelle sont versés les traitements.
L’essentiel des dépenses extrabudgétaires de l’exercice 2000/01 (environ 66 pour cent) correspond à des dépenses hors effectifs, mesurées à 79 pour cent en dollars E.–U. Cela explique pourquoi une part importante des dépenses extrabudgétaires est mesurée en dollars E.-U. pour l’exercice 2000/01, comme illustré dans le tableau ci-dessus. Nous sommes toutefois conscients du fait que la nature des dépenses extrabudgétaires et la devise employée, notamment pour les dépenses hors effectifs, peuvent varier d’un projet ou d’une période à l’autre. Par conséquence, notre évaluation s’est fondée principalement sur les dépenses du Programme ordinaire, qui semblent plus linéaires.
Étant donné que 100 pour cent des contributions au Fonds général de la FAO sont mesurées en dollars E.-U., tout comme une large part des contributions extrabudgétaires et des dépenses de la FAO, le dollar des E.-U. est actuellement la devise fonctionnelle de l’Organisation car c’est la devise de l’environnement économique primaire au sein duquel la FAO opère dans les circonstances actuelles.
2.2 Évaluation d’un éventuel changement de la devise fonctionnelle de la FAO
Le choix de la devise fonctionnelle est généralement dictée par les faits et est influencé par la structure des opérations d’une Organisation. En conséquence, une devise fonctionnelle ne doit pas être changée, à moins qu’il n’y ait une évolution significative de l’environnement économique dans lequel opère l’Organisation, justifiant clairementun tel changement.
Comme indiqué ci-dessus, la devise fonctionnelle la plus appropriée pour la FAO, en fonction de ses opérations actuelles, est le dollar des E.-U.
Étant donné qu’une part importante des dépenses du Programme ordinaire est mesurée en euros (environ 39 pour cent en 2000/01), si un changement était introduit, en vertu duquel la totalité ou la majorité des contributions de la FAO était mesurée en euro plutôt qu’en dollars des E.-U., la devise fonctionnelle la plus indiquée pour la FAO deviendrait l’euro.
La différence entre les dépenses mesurées en dollars des E.-U. (32 pour cent du Programme ordinaire en 2000/01) et celles mesurées en euros (39 pour cent du Programme ordinaire 2000/01) n’est pas très importante. En conséquence, c’est la monnaie dans laquelle sont calculées les contributions qui détermine dans une large mesure l’exposition primaire aux risques de la FAO et le sa devise fonctionnelle.
Selon la méthode de mise en recouvrement fractionnée proposée par le Secrétariat, environ 61 pour cent des contributions seraient en dollars des E.-U. et 39 pour cent en euros; cette répartition correspond aux montants estimés des dépenses du Programme ordinaire calculées en dollars des E.-U. (pour les dépenses en dollars des E.-U. et d’autres dépenses dans des monnaies autres que l’euro) et en euro dans l’exercice biennal de 2000/01. Selon ce scénario, la grande majorité des contributions resterait fixée en dollars des E.-U. et cette devise resterait la devise fonctionnelle de l’Organisation, si la méthode proposée par le Secrétariat est adoptée. Toutefois, si la part estimée des dépenses calculées en euros augmente ou, que la part en pourcentage des contributions calculées en euros progresse (c’est à dire au-delà de 50 pour cent), il serait alors justifié de réexaminer la question de la devise fonctionnelle de la FAO. Une évaluation détaillée devrait alors être réalisée et il faudrait analyser plus soigneusement les risques économiques courus par la FAO, en définissant dans laquelle des deux monnaies est calculée la majorité des recettes et des dépenses, afin d’identifier le principal risque de change auquel la FAO est exposée.
2.3 Évaluation de l’exposition de la FAO aux risques de taux de change et options disponibles pour gérer ce risque
La FAO a besoin d’une fonction de gestion du risque de change dans la mesure où la monnaie dans laquelle elle perçoit actuellement ses recettes est différente des monnaies dans lesquelles sont calculées une part importante des dépenses, ce qui expose la FAO à des pertes en cas de fluctuations de change entre les monnaies concernées.
La gestion du risque doit se proposer pour objectif de minimiser les gains et pertes réels de change découlant de la conversion d’une monnaie en un autre monnaie pour le financement des dépenses. Comme la FAO utilise un certain nombre de monnaies, il n’est pas possible d’éliminer complètement les gains et pertes de change, au niveau des comptes et des rapports, découlant des variations de change entre la devise fonctionnelle et la monnaie dans laquelle sont calculés les actifs/passifs. Un objectif raisonnable pour la gestion des risques à la FAO serait de faire en sorte que les variations de change n’affectent pas la bonne exécution du Programme de travail de la FAO à court terme pour le prochain exercice biennal et à plus long terme pour les prochains exercices.
La stratégie actuellement adoptée par la FAO pour couvrir les risques est de passer des contrats à terme au début de l’exercice biennal pour acheter à un taux de change fixe les euros nécessaires pour financer les dépenses prévues en euro au cours de cet exercice biennal. Cette méthode de protection ne coûte pas cher et ne suppose pas un travail intense puisqu’il s’agit uniquement d’estimer le montant total des dépenses en euro pour l’exercice biennal. Cette stratégie manque toutefois de souplesse puisqu’elle ne tient pas compte de la variation des dépenses (prévues), ni de la conjoncture du marché etc.; en outre, le calendrier des dépenses doit coïncider avec les dates d’acquisition des montants fixes en euro sur le marché à terme. En outre, étant donné qu’il est pratiquement impossible de prévoir les dépenses futures sur plus d’un exercice biennal, un dispositif de protection fondé sur l’achat à terme de devise, ne fonctionne qu’à court terme et ne peut pas protéger le Programme de travail de la FAO pour les exercices biennaux suivants.
Si l’on applique une stratégie de mise en recouvrement fractionnée permettant de fixer, recevoir et détenir les contributions à la fois en dollars des E.-U. et en euros, on peut utiliser les mêmes monnaies pour les décaissements et pour le recouvrement des recettes, ce qui constitue un dispositif « naturel » de protection. Cette option permet de se protéger contre les risques de change pour les budgets suivants. En outre, le calendrier des paiements dans les deux devises n’a aucune influence sur l’efficacité du dispositif de protection, à condition que des liquidités suffisantes soient détenues dans chacune des deux devises pour faire face aux dépenses prévues. Cette option suppose un travail plus soutenu que la stratégie d’achat à terme, car la FAO doit être en mesure de prédire les dépenses en euros et en dollars E.-U. pendant l’exercice biennal ainsi que pour les exercices suivants et elle doit gérer les liquidités en deux monnaies, ce qui est difficile dans la mesure où les contributions sont reçues à des fréquences irrégulières, mais cet effort produira des avantages accrus à long terme. Cette option présente l’avantage certain d’assurer la protection du Programme de travail de l’Organisation à long terme et nous pensons que la mise en recouvrement fractionnée est la stratégie la plus efficace de protection pour la FAO.
Si l’on combine les deux approches, en utilisant la mise en recouvrement fractionnée comme méthodologie générale pour la protection du budget et en recourant aux achats à terme pour se protéger contre les risques résiduels, par exemple lorsqu’il y a un changement important de la structure des dépenses dans les différentes monnaies, on peut assurer une protection complémentaire contre les risques de change. Il faut toutefois noter que l’application des deux méthodes ne se justifie que si la FAO réalise une évaluation détaillée et transparente de l’efficacité de la protection assurée par la mise en recouvrement fractionnée, de façon à identifier et quantifier les risques résiduels. Il est essentiel de noter que le succès ou l’efficacité de la protection assurée par les deux méthodes dépend très largement de la capacité de la FAO à prédire les dépenses dans chaque monnaie pour l’exercice biennal. En outre, quelle que soit la stratégie de protection utilisée, la FAO doit (i) identifier les risques contre lesquels elle doit se protéger; (ii) évaluer la précision des prévisions de dépenses par rapport aux dépenses effectives dans chaque monnaie et (iii) évaluer l’efficacité de la stratégie de protection utilisée pendant et après l’exercice biennal et faire rapport à ce sujet (c’est à dire évaluer les gains et pertes découlant des opérations de change ainsi que les effets qui auraient été obtenus avec une autre stratégie ou en l’absence de stratégie).
Nous estimons qu’en raison de l’utilisation à grande échelle de logiciels à de nombreuses phases des fonctions financières à la FAO, l’essentiel des coûts entraînés par un changement de devise fonctionnelle découlerait des modifications requises au niveau des logiciels. Nous avons estimé que ce coût serait de l’ordre de 1,5 million de dollars E.-U. mais qu’il pourrait être nettement supérieur lorsque tous les besoins auront été pleinement spécifiés.
Afin de déterminer avec précision les coûts, il faut réaliser une analyse d’impact intégrale après que les changements auront été spécifiés. Nous pensons toutefois que l’effort requis pour ce projet serait de l’ordre de 107 mois de travail sur une période de deux ans à compter du début des spécifications. Cela signifie que la FAO ne serait pas en mesure d’introduire un changement de devise fonctionnelle avant l’exercice 2006.
2.5 Conclusion
Sur la base des résultats de notre analyse, telle qu’elle est synthétisée ci-dessus, nous pensons que la devise fonctionnelle appropriée pour la FAO est actuellement le dollar des E.-U., compte tenu de la nature de ses opérations. Mais pour réduire l’exposition de l’Organisation aux risques de change, nous pensons qu’une stratégie de mise en recouvrement fractionnée est la solution la plus indiquée.
La direction de la FAO propose une mise en recouvrement fractionnée en dollars des E.¶U. et en euro pour chaque État Membre sur la base des dépenses courantes du Programme ordinaire effectuées dans chacune des monnaies. Pour l’exercice biennal 2000/01, cela donnerait une répartition de 39 pour cent des contributions en euro et 61 pour cent en dollars des E.-U. Comme une part nettement supérieure des dépenses extrabudgétaires est effectuée en dollars des E.-U., cela signifie que le dollar resterait la devise fonctionnelle la plus appropriée pour la FAO jusqu’à ce que la structure des dépenses de la FAO évolue dans le sens d’un fort accroissement des dépenses en euro.
Un changement de devise fonctionnelle entraînerait des changements au niveau des systèmes qui s’étaleraient sur deux ans, à un coût approximatif de 1,5 million de dollars E.-U. Par conséquence, tout changement de devise fonctionnelle ne pourrait intervenir que pour l’exercice 2006/07.
La liste ci-après résume les mesures que la FAO devrait envisager sur la base de nos conclusions:
________________________
1 Pour simplifier, le solde est supposé être libellé en dollars E.-U. (autrement dit, on ignore les autres monnaies).
2 Résolution 13/81 de la Conférence.
3 Le taux au comptant était de 1 589,50 lires au moment où le contrat a été conclu.
4 Le taux au comptant était de 1 874 lires au moment où le contrat a été conclu.
5 Le mécanisme à cet effet devra être mis au point.