COMUNICACIÓN: REDUCCIÓN DE LA CAPACIDAD PESQUERA EN LOS ESTADOS UNIDOS

14. Como parte del contexto de la Consulta de Expertos, el Dr. John M. Ward presentó un panorama general de las cuestiones y la situación de la capacidad pesquera en los Estados Unidos. Su disertación incluyó algunos de los problemas y dificultades aparecidos durante el proceso de tratar de elaborar y alcanzar un consenso sobre el modo de resolver las situaciones de sobrecapacidad.

15. Se incluye a continuación el texto que fue la base de su disertación.

Introducción

16. En los Estados Unidos, se reconoce que la ordenación de la capacidad pesquera es un problema de ordenación grave, que se considera responsable de la sobrepesca de numerosas poblaciones de peces nacionales. La necesidad de reducir la capacidad de las flotas ha sido mencionada por el Administrador Adjunto de Pesca como uno de los dos principales problemas que afronta la ordenación pesquera en los Estados Unidos. Ahora bien, este problema se debe resolver en un entorno de ordenación complejo que incluye numerosas entidades encargadas de la ordenación y distintos objetivos y metas de ordenación establecidos por el Congreso y las legislaturas estatales.

18. La función del Servicio Nacional de Pesca Marítima en este programa de ordenación para eliminar la sobrecapacidad consiste en prestar asesoramiento y facilitar información científica en forma de:

• definiciones,

• metrología de medición,

• niveles de utilización de la capacidad en las distintas pesquerías.

19. El programa del Servicio Nacional de Pesca Marítima puede considerarse como análogo a otros programas internacionales de reducción de la capacidad: existen numerosos objetivos y entidades encargadas de la ordenación. Y, así como la FAO facilita información y presta asesoramiento a sus Estados Miembros que están tratando de resolver sus problemas de capacidad pesquera, el Servicio Nacional de Pesca Marítima facilita información y presta asesoramiento a ocho consejos federales de ordenación pesquera acerca de sus numerosas y diferentes pesquerías.

Entorno de la ordenación pesquera - Otras disposiciones legislativas

20. La ordenación pesquera en los Estados Unidos tiene una multitud de objetivos y metas, y éstos se basan en diversos mandatos legales, con inclusión de las siguientes leyes:

• la Ley de Protección de los Mamíferos Marinos;

• la Ley de Especies Amenazadas;

• la Ley de Política Ambiental Nacional;

• la Ley de Flexibilidad Reglamentaria;

• la Ley de Mandatos Legislativos;

• la Orden Ejecutiva 12866; varios acuerdos internacionales, relativos, entre otras entidades, a la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico, la FAO, la OCDE, el APEC; y

• la Ley Magnuson-Stevens de conservación y gestión de zonas pesqueras.

Todas estas leyes tienen diversos objetivos de ordenación, a veces contradictorios.

21. Por ejemplo, la Ley Magnuson-Stevens utiliza diez normas nacionales para definir la ordenación pesquera en las zonas económicas exclusivas (ZEE). Tres de estas normas se refieren a:

• la especificación del rendimiento sostenible máximo como objetivo de ordenación;

• la preservación de las comunidades que dependen de la pesca; y

• la reducción de la captura de especies de peces, mamíferos marinos y especies amenazadas capturados incidentalmente y desechados.

22. Los conflictos entre estas normas nacionales pueden provenir de efectos negativos en las comunidades dependientes de la pesca a causa de reducciones de los desembarques para reconstituir o mantener poblaciones de peces^[4]. Si bien pueden existir problemas nacionales tales como la capacidad pesquera, las variaciones regionales en las pesquerías y las poblaciones de peces pueden exigir soluciones notablemente diferentes propuestas por cada consejo de ordenación pesquera a fin de cumplir sus objetivos y metas de ordenación respecto de una determinada población de peces. Por ejemplo, la existencia de poblaciones sumamente variables en una región puede requerir un nivel de exceso de capacidad considerado demasiado elevado por el consejo de ordenación pesquera de otra región, en la que la población de peces sea mucho más estable.

23. La Ley Magnuson-Stevens autoriza la revisión judicial. Los litigios planteados en el marco de esta ley se han basado principalmente en la calidad del asesoramiento científico prestado por los biólogos. Estos litigios judiciales han hecho que el Servicio Nacional de Pesca Marítima centre sus recursos en el asesoramiento sobre las poblaciones biológicas a fin de garantizar que en las decisiones de ordenación se haga el mejor uso posible de los datos sobre evaluación de poblaciones de peces.

24. Las repercusiones de las decisiones judiciales sobre la economía básica de los reglamentos de ordenación pesquera se han manifestado principalmente mediante los efectos de la Ley de Flexibilidad Reglamentaria sobre las pequeñas empresas. Tras la promulgación de la nueva Ley de Flexibilidad Reglamentaria, los efectos económicos sobre las pequeñas empresas (las que generan menos de 3 millones de dólares anuales) también pudieron ser revisadas judicialmente.

Entorno de ordenación pesquera - Utilización de la economía

25. Además de las normas descritas precedentemente, las normas nacionales mantienen la eficiencia económica como una consideración secundaria en la ordenación de la pesca marina.

26. A fin de asegurar que los reglamentos de ordenación no sean desestimados por los tribunales federales, el Servicio Nacional de Pesca Marítima ha tenido que dedicar más recursos a la economía pesquera. Si bien esto se ha hecho, actualmente la Ley de Flexibilidad Reglamentaria no exige la atenuación de los efectos, si no que sólo requiere que éstos se indiquen claramente. Como resultado de ello, los administradores pesqueros conocen los efectos sobre las pequeñas empresas, pero no tienen que modificar efectivamente sus reglamentos de ordenación para atenuar esos efectos.

27. La Orden Ejecutiva 12866 exige que todos los reglamentos federales que tienen repercusiones importantes en la economía de los Estados Unidos deben ser sometidos a un análisis de costos y beneficios. En la pesca, el análisis de costos y beneficios raramente ha superado el umbral de significación, pero esto está comenzando a cambiar. En análisis recientes que utilizan modelos insumo/producto se sugiere que estos umbrales pueden haber sido superados en algunas pesquerías gestionadas rigurosamente, como en la pesca de pescado de fondo de Nueva Inglaterra y la pesca del camarón en el Golfo de México. Si se determina que un reglamento propuesto es importante, el examen de la Oficina de Gestión y Presupuesto es más detenido, pero no exige cambios sustanciales en el reglamento para asegurar que los beneficios excedan de los costos.

28. Si bien existen metas y objetivos económicos, la economía no desempeña necesariamente un papel importante en la ordenación de los recursos marinos en los Estados Unidos. Una vez que la información sobre costos y beneficios se ha puesto a disposición de los administradores pesqueros para su examen, aún se pueden adoptar reglamentos de ordenación diseñados para alcanzar un objetivo en detrimento de otros.

29. En lo que respecta a los programas de ordenación para la reducción de la sobrecapacidad, este enfoque de ordenación permite la adopción de reglamentos que pueden no ser especialmente provechosos para reducir la sobrecapacidad a largo plazo. Ello significa que la maximización de los beneficios netos no es un requisito del proceso de ordenación. Como consecuencia de ello, se pueden adoptar reglamentos de ordenación que son políticamente aceptables, pero no eficaces para reducir la sobrecapacidad.

Entidades de ordenación pesquera

Consejos federales de ordenación pesquera

30. Los ocho consejos federales de ordenación pesquera se crearon en el marco de la Ley Magnuson-Stevens. Inicialmente, desempeñaban las funciones de asesores regionales sobre ordenación pesquera. Su función ha evolucionado a lo largo del tiempo y actualmente elaboran reglamentos de ordenación pesquera que después son aprobados por el Secretario de Comercio tras una revisión a cargo del Servicio Nacional de Pesca Marítima (Figura 1).

31. Los consejos regionales de ordenación pesquera se especializan en las pesquerías dependientes de su jurisdicción porque las poblaciones de peces y los pescadores son bastante peculiares de cada región. Las cuestiones de ordenación de cada región también difieren, por lo que los reglamentos dictados en una región no corresponden necesariamente a los de otra. Además, los consejos de ordenación pesquera no suelen elaborar planes conjuntos de ordenación cuando las poblaciones de peces se superponen. Como resultado de ello, los reglamentos de ordenación, si bien son de tipo semejante, difieren en su aplicación a las distintas poblaciones o especies de peces.

Figura 1. Funciones de las entidades federales de ordenación pesquera en los Estados Unidos

Comisiones y organismos estatales de ordenación pesquera

32. Además de los consejos de ordenación pesquera, las comisiones estatales de ordenación pesquera tienen también jurisdicción sobre algunas especies y poblaciones de peces que existen en el mar territorial del estado. Las especies sometidas a las comisiones estatales de ordenación pesqueras son convenidas por cada estado en esa comisión regional. Estas especies representan por lo general una población de peces controlada conjuntamente. Otras especies existentes en el mar territorial de cada estado son gestionadas por el organismo de ordenación pesquera del estado correspondiente.

34. Las comisiones de pesca estatales y los organismos estatales que podrían tener jurisdicción sobre las poblaciones de ejemplares jóvenes de peces existentes en la zona económica exclusiva bajo control federal tienen para su ordenación directrices diferentes de las de los consejos de ordenación pesquera. Los reglamentos de ordenación establecidos por una entidad encargada de la ordenación pueden ser dejados de lado o incluso transgredidos por otra entidad, lo que da lugar al fracaso de una u otra en el logro de su objetivo de ordenación. En consecuencia, es necesario que las distintas entidades encargadas de la ordenación pesquera coordinen sus propuestas de reglamentos de ordenación si desean garantizar el logro de sus distintas metas.

Capacidad

35. En el contexto de estas autoridades de ordenación multijurisdiccionales, la capacidad pesquera ha llegado a una crisis.

36. Se han encargado numerosos estudios. En algunos de ellos se ha examinado la función de las subvenciones federales a la inversión en las sobreinversiones en el capital utilizado para la pesca. Los grupos de expertos han examinado de qué manera los estudios sobre utilización de la capacidad se deberían adaptar a la pesca. También han tratado de determinar - cuantitativa o cualitativamente - los niveles de sobrecapacidad en las pesquerías. En conjunto, estos estudios se han utilizado para elaborar definiciones, mediciones y una comprensión general de la función de la capacidad pesquera en las pesquerías gestionadas a nivel federal.

37. Por ejemplo, se ha comprobado que el programa federal de subvenciones a la inversión para inversiones en capital ha desempeñado una función en la creación de exceso y de sobrecapacidad en el sector pesquero. No obstante, debido a una política conservadora en la selección de participantes en el programa, sus repercusiones en los niveles de capacidad no han sido tan graves como podrían haber sido.

38. De modo análogo, un informe de un grupo de trabajo nacional del Servicio Nacional de Pesca Marítima se basó en el Informe del Grupo Técnico de Trabajo de la FAO sobre Ordenación de la Capacidad Pesquera, de 1998^[5], para definir la capacidad y elaborar los aspectos metrológicos a fin de medir los niveles de capacidad en la pesca de los Estados Unidos basándose en la utilización de la capacidad. En este estudio se determinaron tres enfoques objetivos para medir los niveles de utilización de la capacidad en el sector pesquero. Además, después de una consulta técnica de la FAO sobre la capacidad, celebrada en la ciudad de México, se elaboró en los Estados Unidos un programa para establecer mediciones cualitativas de la sobrecapacidad y mediciones cuantitativas del exceso de capacidad.

39. Las mediciones cualitativas indicaron que más del 50 por ciento de las 77 pesquerías examinadas mostraban signos de sobrecapacidad. Un examen preliminar de las mediciones cuantitativas de utilización de la capacidad que se estaban elaborando sugirió que el exceso y la sobrecapacidad pesquera se debían considerar como dos conceptos distintos porque el exceso de capacidad es una situación de corto plazo que se corrige a sí misma, mientras que la sobrecapacidad es una situación de largo plazo, perniciosa, que requiere para su corrección un cambio en la ordenación y, en rigor, modificaciones en el enfoque de ordenación. Un grupo de expertos independiente que examinó el proyecto de medición de la capacidad en los Estados Unidos confirmó también esta distinción entre exceso y sobrecapacidad.

40. Como resultado de la labor del grupo de expertos, se iniciaron dos proyectos para cuantificar los niveles de exceso y de sobrecapacidad, respectivamente, en la pesca de los Estados Unidos. El primer estudio dio lugar a un informe sobre el exceso de capacidad que se publicará en la serie Our Living Oceans como informe sobre la situación económica en la ordenación de la pesca estadounidense. El segundo informe, sobre la sobrecapacidad, aparecerá en 2003.

41. Mientras tanto, en junio de 2002 se terminó un informe al Congreso en el que se estimaba la sobrecapacidad en cinco pesquerías nacionales. En dicho informe se sugirió que la reducción del tamaño de la flota a un nivel que eliminaría la sobrecapacidad en las cinco pesquerías estudiadas costaría aproximadamente 1.000 millones de dólares EE.UU. Además, en este informe se diferenció claramente entre los niveles de exceso (temporal y a corto plazo) y la sobrecapacidad (perjudicial y a largo plazo) en cada pesquería.

42. Estos estudios se han utilizado para presentar información a los consejos de ordenación pesquera sobre el nivel de utilización de la capacidad pesquera. Basándose en el proyecto de Plan de Acción Nacional^[6], los consejos de evaluación pesquera evaluarán las condiciones de cada pesquería en la que se haya determinado que existe un problema de sobrecapacidad. Los consejos de ordenación pesquera determinarán qué medidas de ordenación necesitan adoptar para resolver el problema de sobrecapacidad en cada pesquería en relación con los numerosos objetivos de ordenación que se han especificado para cada pesquería.

43. Cada proyecto de reglamento de ordenación se somete a un procedimiento de examen público en el que los interesados pueden aportar su contribución al proceso de ordenación. Los costos y beneficios del proyecto de reglamento se tienen que evaluar con arreglo a la Orden Ejecutiva 12866; el cálculo de los efectos económicos y financieros se debe realizar de conformidad con la Ley de Flexibilidad Reglamentaria y la Ley Magnuson-Stevens. Esta información se facilita a los consejos de ordenación pesquera para que la examinen al preparar sus normas definitivas. Este análisis y la información aportada por los interesados no se deben tener en cuenta necesariamente en la formulación de las normas definitivas, pero en esta etapa del proceso el consejo de ordenación pesquera puede adoptar medidas para atenuar los efectos. Las normas finales son entonces examinadas por el Servicio Nacional de Pesca Marítima y después se remiten a la Secretaría de Comercio para su aprobación definitiva.

44. El Servicio Nacional de Pesca Marítima también facilita información y presta asesoramiento a las comisiones regionales de ordenación pesquera en lo que respecta a la capacidad de captura, a fin de asegurar que los organismos estatales y las comisiones regionales coordinen sus actividades para reducir la sobrecapacidad. No obstante, las comisiones regionales y los organismos estatales tienen procedimientos diferentes para aplicar los reglamentos que no requieren la aprobación del Secretario de Comercio para su aplicación. Como consecuencia de ello, las medidas propuestas para las pesquerías sometidas a ordenamiento federal pueden tener efectos directos e indirectos en las pesquerías reglamentadas a nivel estatal.

46. Por ejemplo, existe actualmente un proyecto de programa de licencias para buques o actividades de pesca o de recompra de permisos, que tiene el objeto de reducir la capacidad. Esto es así, a pesar de que en la evaluación de los programas de recompra en la pesquería de peces de fondo de Nueva Inglaterra realizada por la Oficina General de Intervención de Cuentas se constató que esos programas eran ineficaces para reducir la sobrecapacidad, simplemente porque después del programa de recompra se habían activado numerosos permisos no utilizados. (Por ejemplo, algunos pescadores pasaron de los peces de fondo a la pesca de la langosta, mientras que otros compraron nuevas embarcaciones para la pesca de peces de fondo.) Este método resulta particularmente difícil de aplicar en la pesca del camarón en el Golfo de México, donde actualmente no hay controles de acceso de nuevos entrantes (no hay límites a los nuevos entrantes), por lo que los programas de recompra son especialmente onerosos e ineficaces para controlar la sobrecapacidad. Además de estos problemas, este enfoque de ordenación nunca puede tener efectos duraderos en la sobrecapacidad porque sólo trata un síntoma de la ordenación de libre acceso reglamentado de los recursos marinos y no aborda la causa subyacente de la falta de derechos de propiedad sobre el recurso in situ.

47. Otros enfoques, tales como los reglamentos de bloqueo de los incentivos y de ajuste de los incentivos se deben evaluar para determinar si pueden dar resultados satisfactorios en la eliminación de la sobrecapacidad. Los reglamentos de bloqueo de los incentivos - tales como las limitaciones de días en el mar y de viajes, y niveles restrictivos para las capturas permisibles totales - pueden reducir la sobrecapacidad, pero sólo a corto plazo. A medida que las poblaciones de peces se recuperan y el costo por pescado desembarcado se reduce, las utilidades aumentan y se crea una competición por la pesca, lo que lleva a un incremento de la sobrecapacidad. El resultado final es una reducción de los beneficios netos en la pesquería.

48. En cambio, los reglamentos de ajuste de los incentivos, tales como los CIT, el "apilamiento" de permisos y la ordenación conjunta pueden incrementar los costos de la pesca mediante la captación de la renta del recurso en el instrumento de ordenación de cada pescador. Estos sistemas crean el incentivo de conservar el capital, la mano de obra y el recurso in situ como parte del intento de maximizar los beneficios de la captura permitida, cualquiera sea su cuantía.

Conclusión

49. En los Estados Unidos, las soluciones al problema de la sobrecapacidad propuestas por los consejos de ordenación pesquera respectivos y aprobadas por el Secretario de Comercio se basarán en discusiones entre representantes de los grupos de interesados, con la aportación de análisis científicos. La información y los análisis utilizados para definir, elaborar métodos de medición y medir los niveles de capacidad en las pesquerías estadounidenses deben ser científicamente objetivos a fin de garantizar que los efectos de los reglamentos de ordenación elaborados para reducir la sobrecapacidad se estiman con exactitud.

51. El Congreso desempeña su función en la ordenación pesquera al orientar mediante leyes la actividad del Servicio Nacional de Pesca Marítima e indicando qué proyectos se deben emprender. Lo hace mediante el proceso presupuestario, asignándoles fondos de modo específico. Además, los grupos de interesados o incluso los particulares que tienen influencia política pueden, cuando no están satisfechos con el resultado del proceso del consejo de ordenación pesquera, dirigirse al Congreso para solicitar que intervenga en su favor.^[7] El Congreso puede también establecer una nueva forma de ordenación pesquera al margen del sistema del consejo, tal como lo hizo al establecer cupos individuales para elaboradores en el caso del cangrejo de Alaska. Por consiguiente, las medidas adoptadas por el Congreso pueden afectar directamente a los esfuerzos destinados a reducir la sobrecapacidad pesquera si el consejo de ordenación pesquera no aborda adecuadamente las preocupaciones de grupos de interesados que tienen gran poder político.

52. Por último, los administradores tienen que conocer los efectos que se causan a los interesados, a fin de que puedan diseñar programas de reducción de la capacidad que atenúen esos efectos y, por tanto, aseguren el éxito del programa de reducción de la capacidad.