COFI/2003/4

概 要 本文回顾了作为渔业管理手段的监测、控制和监督（MCS）以及船只监测系统（VMS）现状。最近完成的国际渔业文书都认识到对渔船进行更有效监测、控制和监督的必要性，而船只监测系统的技术正有助于满足这一需要。本文还一般性的研究了一些能引进的新技术以进一步加强监测、控制和监督，并确定各成员和政府可能考虑的主要问题以确保这项活动既有经济效益又有效率。

引 言

1. 最近完成的一些文书都涉及监测、控制和监督（MCS），这些文书包括负责任渔业行为守则，遵守协定¹，联合国渔业资源协定²以及预防，威摄并消除非法，未经报告和未经管制捕鱼的国际行动计划。

2. MCS应能在更广泛的渔业管理和海洋政策的系统内操作，应考虑海洋环境中的所有资源和用户。不可避免的是，资金有限的国家在向MCS安排资源时将会先考虑渔业所能带来的收益。有鉴于此，值得一提的是，上述国际文书都强调了向发展中国家提供援助。

3. 本文的目的是突显MCS和船只监测系统（VMS）的现状以及它们作为渔业管理手段的贡献。本文还研究了能予以引进来加强MCS的一些新技术，并确定了各成员和政府为确保MCS既有经济效益并具效率而愿考虑的主要问题。

渔船监测、控制和监督的常规手段

4. 渔政巡逻船只大小不等，由近岸使用的小型，易运输充气船，也有大型复杂，配有舰载直升机巡逻于近海或远洋的海军护卫舰。在多数情况下，巡逻船只是用来将渔业检查人员送至捕鱼现场和渔船上以便执行检查。然而在有严重违法现象时，巡逻船只将可能采取更为直接的行动，即协助扣留船只并将该船押往港口。更有甚者，有可能需要诉诸武力以使渔船就范。在这些情况下，巡逻船只所进行的活动是不能被MCS系统任何其它组成部分所取代的。由于这一原因，巡逻船只在捕捞现场还负有重要的执法职能。

5. 是否需要使用武装力量进行渔业巡逻使其在和平时期也发挥作用，或是渔业MCS需要更为专业化专职的船队，对此已经进行了很多辩论。可以肯定地说，这种辩论仅限于能在两者之间作奢侈的选择的国家。在许多发展中国家这两种可能性都不存在。

6. 渔业的空中巡逻是专属经济区延伸所带来的最新发展。在一定时间内，空中巡逻比巡逻船只需要更少的工作人员而能覆盖更广大的面积。飞机在探查无照捕鱼船只或在禁止区域捕鱼船只时特别有效。由于飞机不能对渔船采取直接行动，通常需要巡逻船采取后续行动。使用由空中监督收集到的证据来扣留或制裁违法船只应有法律条文保证。

7. 大型捕鱼船只越来越多地雇用观察员随船监测和促进遵守。雇用观察员的费用通常由捕鱼船只的所有者支付。由于这牵涉到费用和住宿，小型捕鱼船只就不会在船上雇用观察员。

8. 岸基控制是MCS系统的重要组成部分，能针对航海日志统计核查上岸量并检查船只和渔具的特性。数据收集人员对小型渔业的监测当然是非常重要。无论渔业活动是集中在海湾或狭窄的大陆架，沿岸雷达都是MCS工具中一个成本效益好的装备。将会有更多的以海岸为基础的监测需求以确保未来产品的可跟踪性和卫生控制措施。近来粮农组织出版了一份关于MCS典型费用的渔业专刊³。

MCS的新技术

9. 船只监测系统：在上世纪80年代，国际海事卫星组织（Inmarsat）和国际海事组织（IMO）建立了全球海事安全与救险系统（GMDSS－全球定位系统和卫星通讯系统的合并），它极大的提高了求救信息的可靠性并自动提供准确的船只位置。这一技术在追踪捕鱼船只方面被认为有用，这些系统在渔业部门被称之为船只监测系统（VMS）。该系统第一次试用是15年以前，只是在近10年才得到系统的应用。VMS已被许多国家作为监测它们捕鱼船只活动甚至在公海遥远水域活动的方法而迅速加以采用。VMS的优点是，费用比较低，与MCS系列工具的配合使用能极大地提高MCS整个活动的经济效益。然而VMS也有几个不足之处，最为严重的不足是它仅能监测装有此类设备的渔船活动。当前有关当局不得不依靠常规空中和海洋巡逻以侦察和拘捕非法捕鱼又不装备VMS系统的船只。

10. 越来越多地来自VMS系统的信息和鱼获量报告被反馈至实时渔业管理决策部门。目前VMS是基于卫星通讯系统，即频带较窄。然而随着通讯卫星运用数量的不断增加，更宽频带使高速传播数据成为可能。这些技术能使传播的视频高质量图像传递到船只监测中心。尽管最初可能是应用于医学和机械紧急情况，但也能被用来对渔船甲板进行视觉监测。Inmarsat全球区域网络（GAN）服务已于2002年1月启动，它所提供的宽带服务对工业化捕捞船只而言是成本效益好的。

11. 所有不装备VMS系统的国家几乎都在巨蟹座热带和赤道之间。位于该区之外的最后一个主要捕鱼国家－印度尼西亚已于ARGOS签订合同为多达5 000艘船只提供设备。位于该区域缺乏VMS系统的国家可被分为五组：东非，西非，中美和加勒比，近东，和东南亚。它们都是发展中国家可以从粮农组织VMS区域化战略获得好处。在大多数这些国家内，每艘船能证明投资是合理的收益和使用VMS系统的费用都不充足。在有些区域，可以开展向南太平洋渔业论坛机构和欧洲委员会那种区域合作。

12. 载于船上的VMS设备通常是卫星通讯设备，该新系统改进后的可靠性在安全方面（GMDSS）对船员而言以及一般通讯方面都是有很大益处的。鱼获量和市场数据都能在船只作业者和购买者之间进行交流，从而使市场效率更高。近年来这些事实使渔船广泛应用卫星通讯。在1996年，只有约2 000艘渔船装备卫星通讯设备；据估计这一数字已经增加到20 000－25 000。近来快速应用VMS系统不可避免地给用户和开发者带来问题。它们包括以下问题：

(a) MCS系统之间，各国和区域渔业管理机构分享信息所使用的数据格式和程序都是根据VMS所使用的Inmarsat格式开发的。然而这种格式的微小不同可使各国和各区域在实施VMS时不匹配。此外电子航海日志得到应用，从而使鱼获报告能通过卫星已接近实时进行传播。这两方面都需要开发标准数据格式。

(b) 根据要求较小型船只也应装备VMS，而费用就成了限制因素。较为廉价的船载设备正成为可能，但是在很多情况下传递信件再产生的费用 就增加了。这意味着在最终选择系统时不得不考虑投入资本和再产生的费用。

(c) VMS的“成功”具有忽略而不提供报告船只的倾向，而这些船是最有可能涉及非法、不报告和未经管制捕鱼的。然而这一问题可在不久的将来由装备合成孔状雷达（SAR）的卫星监督系统予以解决（见13段）。

(d) 由于商业方面的兴趣集中在VMS，这是潜在的商机。VMS的实际好处被夸大了，特别是与其它侦察系统如雷达一起使用时。这种夸张宣传导致政府管理部门和系统供应商对簿公堂。

(e) 通信技术行业最近经历了重大结构调整，使得VMS服务供应商的生意失败。然而这些公司财务方面的失败不会搬走已经在轨道上的卫星，它们将会被其它服务供应方使用。

(f) 综合系统将得到开发，它能让多个VMS信息和卫星监督用户获取数据（如海关，打击非法移民，禁毒反恐等）。欧共体拟议中的海事监督（MARMO）研究项目就是这种发展的佐证。

13. 卫星监视是给MCS工具箱增加的另一件工具。到2004年，欧盟的VMS将要加上遥感船只侦探系统（VDS）。卫星监视系统已经被用于搜寻靠近遥远的赫德河麦克当劳捕鱼的可疑船只（在西澳大利亚西南约2 000公里的地方），那艘船后来被澳大利亚巡逻船拘捕。

14. 港口国控制对商用船只进行港口国控制是一项成熟的程序，以此来执行国际海事组织和国际劳工组织关于海洋安全，海洋污染和海事劳工标准的有关公约。港口国措施被认为是一种可行的机制，这是当外国渔船在另一国港口时与类似港口国控制的方式用港口国措施执行国际渔业公约。粮农组织遵守协定，联合国渔业资源协定（现已生效）以及粮农组织负责任渔业行为守则均为港口国措施。然而这些措施不应被解读为一种港口国用来将其自定的标准强加于另一国船只或以此来篡夺船旗国的权利和特权。它们更应被视为一种措施来协助船旗国促进遵守分区域，区域或全球渔业公约和管理措施。

15. 鱼获量证书和贸易文件是MCS的另一种新举措。鱼获量记录计划（CDS）提供了有价值的信息，不仅有关于单个船只的鱼获量，更为重要的是还提供有关对其船只不加管制并不报告鱼获量国家的情况。目前只有少数区域渔业管理组织应用了这些措施，并仅限于数量有限的品种。然而由于贸易文件在扼制非法，不报告和不管制捕鱼方面的成功，这种机制将会在区域渔业管理组织的庇护下被更多的国家采用和适用于更多数量的品种。

监测，控制和监视（MCS）的法律框架

16. MCS的性质，尤其是在治安和执法方面，常常会与公民自由发生抵触。因而需要有法律框架使MCS的活动合法化。任何评价或应用MCS法律框架都必须在更广泛的渔业管理和国家法律的法律框架内进行。海洋法公约以及最近的国际渔业管理文书引发了许多国家对MCS的法律框架进行评价以便能便利实施。新 技术如VMS和卫星监视的开发和使用也同样带来了许多法律方面的挑战。涉及连续和实时报告船只位置和在法庭内使用VMS情报的问题就是挑战的两个例子。有必要对国家MCS法律框架进行评价和更新，以解决应使用这种技术所带来的法律问题。

17. 按联合国渔业资源协定以及非法，不报告和不管制捕鱼国际行动计划的规定，将渔业管理区域化在节省费用或确保全面管理覆盖面是有其长处的。向区域化发展则需要立法一致，或采取新的如船只数据库或准入外国船只的最低条件协定等新区域性举措。此外向VMS这种新技术给区域实施带来机会，但也需要国家立法的某种程度一致性的支持。

国际发展

18. 自1998年以来粮农组织渔业守则计划就针对MCS派出了33个考察组。该计划还组织了四个区域MCS讲习班（亚洲[2]，东南亚和中东），并就渔业法的制定提供了法律咨询。另外该计划还出版了一系列有关MCS的刊物，包括两份粮农组织渔业技术论文集⁴。

19. 2000年1月在智利圣地亚哥召开的监测、控制和监督国际大会成立了有关渔业监测，控制和渔业监督的合作和协调国际网络（MCS网络）。目前其成员包括澳大利亚，加拿大，智利，新西兰，秘鲁和美国，欧共体为观察员。该网络后来又召开过三次会议，分别在Key Largo，Hobart和Auckland。粮农组织的工作人员以观察员身份出席了会议。MCS网络有一网站（http://imcsnet.org./），能查询各成员国MCS资料的详情和链接。

20. 粮农组织渔业部和渔业守则计划组织或参与了其它于近期召开的有关MCS的国际会议和国际研讨会，包括一个区域性有关海洋渔业管理和执法的西印度洋研讨会（2002年4月，毛里求斯）；分区域渔业委员会（SRFC）⁵VMS研讨会（2002年10月，塞内加尔）；评价打击IUU捕鱼港口国措施专家磋商会（2002年11月，罗马）。⁶

21. 2002年10月在塞内加尔举办的VMS研讨会与粮农组织执行的项目合作向分区域渔业管理提供了关于渔业监测、控制和监督的咨询服务(GCP/INT/722/LUX),研讨会将其成员国的高级渔业官员召集到一起以考虑在VMS方面进行合作。与会者同意在下届分区域渔业委员会协调委员会的会议上要求把VMS研讨会的报告中关键内容作为分区域VMS战略作为建议提交给部长理事会。

22. 计划在2003年开展的粮农组织渔业部和渔业守则计划MCS活动将包括东非的VMS区域研讨会，以及一次有关公开注册和船旗国的国际会议。

委员会建议采取的行动