COFI-2003/INF.14

引 言

1. 召开了世界可持续发展首脑会议（WSSD，2002年8月，南非约翰内斯堡），对从1992年联合国环境与发展会议（UNCED）之后的十年进行了回顾。在此过程中，WSSD评价了自里约热内卢环境与发展宣言以来的成就和进展。它选定了为执行21世纪议程所需要进一步努力的领域，和已产生新的挑战和机遇的领域。

2. 约翰内斯堡可持续发展宣言包括对27项里约热内卢原则和21世纪议程重申政治承诺。它特别欢迎加强区域集团和联盟，它们已促进并将继续促进区域合作，加强国际合作和可持续发展。它承诺特别关注小岛屿发展中国家和最不发达国家的发展需要，重申土著居民在可持续发展中的关键作用。它承认可持续发展需要长远观点，基础广泛的参与各级的政策制定、决定和执行。而且它认为需要私营部门公司在透明和稳定的管理环境范畴内履行公司责任。

3. WSSD还通过了约翰内斯堡执行计划（该计划），它涉及了五项重点领域：水资源、能源、健康、农业和生物多样性（WEHAB）。此项计划具体规定了首脑会议所有与会者商定的“第一类结果”。此外WSSD处理了“第二类结果”¹，这是两个和多个伙伴（政府、学术机构、行业、民间社会）之间的活动，旨在处理特殊的可持续发展问题，通常与21世纪议程几个领域有着跨部门联系。

该计划的一般内容

4. 该计划的结构一般提到了消除贫困²（第II章）；不断改变、无法持续的消费和生产格局（第III章）；保护和管理经济及社会发展的自然资源基础（第IV章）。然后它将这些领域纳入可持续发展框架，特别提到这一核心问题与全球化的世界（第V章）和健康（第VI章）的关系。该计划然后框定了小岛屿发展中国家的可识别的计划（第VII章）、非洲和其他区域的活动（第VIII章）。它最后提到了执行手段的框架（第IX章）和机构框架（第X章），包括联合国机构、区域组织和为实施该计划所需要的国家机构作用。

执行计划中渔业问题概要

5. 该计划广泛地涉及与渔业有关的问题，主要在涉及“海洋、海、岛屿和沿海区”（第IV章、第29－34段）一节中，也在涉及以下方面的其他各节中：消除贫困、小岛屿发展中国家、制定非洲国家政策和计划、促进加强有效利用水资源的计划。尽管更多强调海洋渔业，没有具体提到内陆渔业，当该计划强调水产养殖和小规模渔业的重要性。

6. 该计划主要涉及渔业的一节（第IV章第29－34段）包含有关加强协调和合作的一般需要的几项说明，特别是：

• 加强捐助方协调和发展中国家的能力；
• 增强科学理解和处理关键的不确定因素；
• 促进各级的多学科和多部门管理。

这些说明主要反映了在里约热内卢环境与发展宣言和21世纪议程中业已作出的说明；它们继续通报和指导渔业部的整个任务和工作计划。

7. 该计划一般要求执行里约热内卢宣言和21世纪议程包含的原则，特别是原则5、7、10、11、15和16。它反复提到了原则7，该原则强调了各国对造成全球环境退化的“共同而有区别的责任”。有关渔业，它强调请呼吁各国就三项一般主体采取行动，粮农组织一直有计划地积极参与这些主题：国际文书；磋商和协调；执行规定的时限目标。

执行国际文书

8. 这一问题在两级得到处理，即联合国海洋法公约和具体的协定及计划。

9. 关于联合国国际海洋法公约，该计划重申其中心和总体性质，从而重申下述事实：它是有关海洋渔业的关键国际文书，呼吁对其进行批准和执行：

“各国批准或加入和执行联合国海洋法公约，它规定了海洋活动总的法律框架。”（第29(a)段）

10. 关于具体的协定和计划，WSSD执行计划特别提到1995年联合国鱼类种群协定和1993年粮农组织遵照协定，21世纪议程对两者均作了预计，该计划倡导各国：

(i) “批准或加入和有效执行有关的联合国，酌情有关区域渔业协定和安排，特别提到：

• 1982年12月10月联合国海洋法公约有关跨界鱼类种群和高度洄游性鱼类种群养护和管理条款的执行协定³；
• 1993年促进公海渔船遵照国际养护和管理措施的协定（第30(b)段）⁴。

关于区域协定，必须指出在几项协定中缔约方正在审议和加强章程及机构安排。其中一些安排由粮农组织主持。

(ii) “执行1995年负责任渔业行为守则，注意其第5条说明的发展中国家的特别需要，以及联合国粮食及农业组织有关的国际行动计划和技术准则。”（第30(c)段）

本条款的另两项内容值得强调：特别提及发展中国家的特殊情况；承认自接受准则以来在粮农组织确定有关具体问题的国际行动计划和编写一系列技术准则方面业已取得的进展。

(iii) “执行RAMSAR公约，包括与生物多样性公约的共同工作计划，加强共同管理计划和沿海区实地生态系统国际网络的国际珊瑚焦行动所要求的行动计划，包括珊瑚焦、红树林、海草床和潮汐泥滩。”（第31 (e)段）

这一条款中特别重要的是承认需要对沿海生态系统采取行动，其高度脆弱性正日益被人们所认识。

规定的时限目标

11. 该计划确定了具体日期应当实现的一些目标。其中许多目标正在粮农组织渔业部的工作计划中得到处理。在此按顺序转载，尽管它们散布在该计划的文本中。

(i) “根据现有的区域评估，在2004年前建立联合国全球报告和评估海洋环境状态的定期过程，包括当前和可预报的社会经济方面。”（第34(b)段）

包括社会经济方面在内的全球海洋环境报告和评估将对渔业使用环境提供重大投入。粮农组织业已在世界渔业和水产养殖状况（SOFIA）中提供这类信息，包括报告区域评估。该计划中要求的活动将得到极大促进和加强，因为通过了改进捕捞状况和趋势信息的战略草案，以及通过全球渔业信息系统（FIGIS）、渔业资源管理系统（FIRMS）和联合国图集。

(ii) “急需制定和执行国家，适当时，制定区域行动计划，以实施粮农组织国际行动计划，特别：

• 在2005年前实施国际渔业能力管理行动计划；
• 在2004年前实施国际预防、防止不合法、不报告、不管理捕捞的国际行动计划。”（第30(d)段）

除了重申呼吁制定和执行国际行动计划（IPOA）中规定的国家及区域行动计划（包括海鸟IPOA和鲨鱼IPOA）之外，该计划还重申渔委第二十三和二十四届会议通过这些IPOA时分别商定的捕捞能力IPOA和IUU捕捞IPOA的时限。

(iii) “努力在2010年前应用生态系统方法，指出雅克雷维克海洋生态系统负责任渔业宣言和生物多样性公约缔约方会议第5/6号决定。”（第29(d)段）

重要的是已为普遍应用生态系统（为负责任渔业）确定了略长的时限。在过渡期间至少需要注意三个问题：1)进一步明确该方法本身的性质和影响，包括科学、数据和分析要求；2)拟定适宜该方法的养护和管理措施；3)采用适当的管理机制，这不仅对渔民来说是新颖的，而且会产生社会经济后果⁵。

(iv) “发展和促进使用多种方法和工具，包括生态系统方法，消除破坏性捕捞做法，遵照国际法并根据科学信息建立海洋保护区，包括在2012年建立代表性网络，为保护孵化场和孵化期的禁渔区/期，适当的沿海土地利用；小流域规划和将海洋和沿海区管理纳入关键部门。”（第31(c)段）

在本条款中，重要的是要注意：要求使用海洋保护区（MPAs）作为渔业管理方法。然而建立MPAs必须符合两项条件：遵照国际法、依据科学信息。在多数情况下将必须制做这类信息。该计划规定了建立“代表性网络”的十年期限。这可以解释为包括代表性生态系统和种群类别的有联系的MPAs群体。很可能将必须评估这一方法，以评价它是否可用作养护和管理的额外工具。

(v) “保持或恢复种群量，以便可以产生最高可持续产量，目标是实现紧急恢复大量减少的种群目标，可能的话不迟于2015年。”（第30(a)段）

要求所有种群恢复到最高可持续产量的时限目标定为“不迟于2015年”，这无疑反映了这种理解：实现这一参考标准所需的时间可能会有很大的差异，取决于大量减少的程度和涉及的种群，以及包括各种生态系统状况的其他一些有关因素。

磋商和协调

12. 在处理“磋商和协调”时，执行计划强调需要：

(a) “在联合国系统内建立一个有效、透明和正规的关于海洋和沿海区问题的机构间协调机制。”（第29(c)段）

要求在联合国系统内采取行动，这一要求已列为该计划确定的行动清单的优先地位。以此种方式承认没有任何一个单独的联合国组织可以包揽所有海洋和沿海区问题，需要各机构间的一种协调机制，计划特别强调这类机制必须“有效、透明和正规”。尽管没有规定任何时限，但这一机制很可能需要设置，以便促进可持续发展委员会下次向秘书长提交的报告，或2006年下一个全球行动计划。很有可能联合国的所有机构将必须参加这一机制，不过可以预计由于具体的任务和其活动的性质及范围，它们的贡献和参与水平会有所不同。

(b) “注意到联合国大会在其54/33号决议为促进大会对海洋事务发展的年度审查，和按上述决议条款在其第五十七届大会即将对其有效性和效用进行审查，所确定的开放性、非正式磋商过程的工作。”（第29(h)段）

粮农组织渔业部一直有效地促进这一过程，以便可以系统地在最高磋商层次审查海洋事务。可以预期上述机构间协调机制今后将对海洋和沿海问题提供投入。

(c) “加强有关的区域组织和计划、环境规划署渔业海洋计划、区域渔业管理组织和其他区域科学、卫生和发展机构之间的区域合作和协调。”（第29(f)段）

这一条款承认必须继续加强处理区域沿海、海事和海洋事务的所有国际组织和计划之间的协调和合作，特别是粮农组织密切参与的区域渔业管理组织⁶。

查明的其他问题

13. 该计划主要涉及渔业的一节还提到了与渔业部工作计划直接有关的一些其他问题，特别是：

• 取消造成非法、不报告、不管理捕捞和能力过度的补贴；
• 支持可持续发展水产养殖，包括小规模水产养殖；
• 保护海洋环境免受陆地活动的影响；
• 海洋科学、信息和管理方面的能力建设；
• 改善沿海和内陆社区的生计，减少贫困，酌情使用可持续生计方法的核心工具和负责任渔业行为守则。

14. 在第四章的另一节中，该计划可在第38(c)和(d)段中提及了淡水资源，另一方面要求：

“加强理解水资源的可持续利用、保护和管理，以促进淡水、沿海和海洋环境的长期可持续性。”（第38(c)段）

另一方面促请国际社会：

“促进各项计划，特别是通过以土著和当地社区为基础的方式，以可持续方式提高土地生产率，和农业、林业、湿地、手工渔业和水产养殖中的水资源的有效利用。”（第38(d)段）

15. 第VII章，小岛屿发展中国家的可持续发展特别提到渔业对这些国家的重要性，吁请国际社会：

“进一步执行可持续渔业管理，增加渔业的财政收入，手段是酌情支持和加强有关的区域渔业管理组织，如最近建立的加勒比区域渔业管理机制，以及各种协定，如西中太平洋高度洄游性鱼类种群的养护和管理公约。”（第52(b)段）

对国际渔业界的影响

一般影响

16. 重申21世纪议程第十七章“为实现海洋、沿海区的可持续发展提供行动计划”，表示致力于其执行，约翰内斯堡计划涵盖了该章中所包含的所有成份，包括成功执行或正在执行的一些成份，特别是：

• 联合国鱼类种群协定⁷；
• 负责任渔业行为守则（CCRF）；
• 修改粮农组织区域渔业机构的章程和任务，寻求与非粮农组织机构的协调⁸；
• 改进统计和信息系统，包括地理信息系统（FIGIS和海洋图集）；
• 建立渔业研究咨询委员会⁹。

17. 进一步利用这些成就，将需要强调下列任务：

• 继续制定国家、分区域和区域政策及战略，以确定和寻求处理紧迫的水产养殖问题的方法；
• 有效促进小规模渔业和以社区为基础的管理；
• 加强参与促进加强国际合作的战略，特别是发展中国家渔业管理的能力建设。

18. 预期粮农组织将继续在支持国家、区域和国际落实计划目标的努力方面发挥关键的促进作用。这一作用应当特别包括：

• 为各种渔业、环境和发展方面的有关群体提供中立论坛，来制定适当的执行战略，根据现有的最佳科学证据和知识来实现计划的目标；
• 建立和保持有关WSSD目标和执行问题的科学家、管理人员、资源用户等的知识库和网络；
• 制定并提供有关执行工具方面的方法指导，包括高清晰度空间资源和资源用途图、社会和经济影响评估、经济评价、生境保护技术和加强战略等；
• 促进开展跨学科实例研究；
• 提供培训和其它各种人的能力建设；
• 协助国家、区域和国际三级可能需要的机构、管理和法律变革。

与时限目标相关的具体活动

19. 代表性海洋保护区网络（MPAs）。与MPA有关的工作以往不是粮农组织的一个重点领域。众所周知生物多样性保存既使不是MPAs的一个首要目标，也是一项主要目标，特别是在执行1992年生物多样性公约和雅加达使命范畴内，人们还认识到它们对渔业部门可能产生潜在影响，包括对贫穷捕捞社区可能产生的社会和经济影响。已有大量的科学文献明确记载了MPAs的生态效益，以及MPAs促进外溢生态效益的一些证据。然而这项研究尚不够成熟到可用来设计以目标为基础的生态系统渔业方法。尽管如此，关于MPAs生物多样性保存功能及其实现渔业管理目标功能的当前知识尚不足。

20. 应当进行更多的研究，实例研究和探索试验，以便更好地理解MPAs如何发挥作用，如何通过审慎的设计、设置和运作来确保它们对生物多样性保存和可持续渔业生计的积极影响。粮农组织在发展和传播对MPAs功能和影响的完整连贯的科学理解方面可以发挥重要作用，可利用陆地系统吸取的经验。粮农组织发挥的作用可以包括拟定或修改有关方法和指标，来评价MPAs的保护和经济及社会功效。

21. 应当承认，在建立代表性MPAs网络过程中，在渔业部门内部和渔业与其它方面之间会有分配影响。在这方面决策过程应当更多地获悉这些影响。此外涉及渔业部门的各方应更好理解社会及生态目标，以便它们能更有效地参与MPA设计过程。

22. 在2005年之前实施渔业能力管理IPOA。2002WSSD证实渔委第二十三届会议确定特别迫切地有效执行渔业能力管理IPOA。需要更多关注建立适当的捕捞能力鼓励系统，以适用市场型系统内的适当水平。各种以权利为基础的渔业管理制度将可以在这方面发挥显著作用。可持续性的挑战是：为行业获得适当的鼓励结构，以便不会产生过度捕捞和能力过剩。

23. 关于执行捕捞能力IPOA的主要重点领域可以包括：

• 确定不同类别渔业和情况的适当鼓励制度的关键成份和特色，考虑生态系统渔业管理方法的需要；
• 按生态系统渔业管理方法确定和分配指标能力；
• 替代鼓励系统和其它能力控制管理措施的经济和社会影响；
• 如何适当通过补偿措施，国际财政援助和自筹资金机制，处理，特别是在发展中国家的情况下，可能较高的经济和社会过渡费用；
• 如何确保能力调整和调整机制的运作支持可持续生计、减少贫困和加强粮食安全。

这些重点的处理可以通过各种手段，包括召开专家磋商会、进行实例研究、制定准则和培训材料，包括制定技术准则或制定国家及区域行动计划的核查清单。

24. 在2004年之前实施预防、阻止、消除非法、不报告、不管理（IUU）捕捞的IPOA。粮农组织已经编写IUU捕捞的IPOA的简本及相应的准则，以及协助成员和区域组织制定国家及区域准则的核查清单。在IPOA与为资源评估和监测目的获得有关目标和非目标鱼类种群的及时准确资料的要求之间有着密切联系。为适当处理这一问题，应尽一切努力充分利用有关渔获、鱼品贸易和渔船等各种监测系统。法医技术和产品销售系统可能有益于鱼产品可跟踪性和渔获验证计划。

25. 鼓励应用生态系统渔业方法（EAF）。人们已清楚认识到需要更全面和统一的渔业管理方法，包括常规的按种群和多品种方法、对生态系统的基本考虑、它对人类福利的贡献和其自然变异和退化。在负责任海洋生态系统负责任渔业会议（2001年9至10月，冰岛雷克雅未克）之后，粮农组织制定了有关准则，将密切监视其执行，并根据需要进行修改。而且粮农组织将按照要求、在可提供资金的情况下，直接通过在西非和加勒比（存在项目）的实地项目，以及其它地区和国家的实地项目应用这一方法。

26. 应当指出过渡到生态系统渔业管理方法是一个逐步强化的过程。还应认识到需要确定操作目标，选定精确的措施和指标来评估EAF效能，包括它对创造财富和平等的影响。考虑到EAF即是合并两个相关而又不同的方法－生态系统管理重点是生态系统福利，渔业管理则侧重于人的福利，建立一个指导委员会来监督这一活动可能是有益的。

27. 保持和恢复种群量以便在2015年前产生最大可持续产量（MSY）。在联合国海洋法公约规定的任务所确定的WSSD这一目标与负责任渔业行为守则之间存在互补性。通过与MSY有关的资源量衡量尚不足以描述健康的鱼类种群状况。而且在有关可以恢复健康的种群量的速度和时限方面的决定中不能忽视经济和社会考虑。而且鉴于在许多情况下对种群量和恢复有着重大影响的海洋和其它环境因素，必须加强参与海洋事务的国家和区域两级的所有机构和组织的合作。

28. 现有经验表明：可以成功地恢复有关种群，许多种群可在合理的时限范围内恢复。因此应当认真研究有关经验和事例，分析能否成功恢复种群的原因以及这些努力产生的费用和效益。

29. 种群加强在恢复战略中可以起到作用。然而需要有关这类措施的遗传和生物学影响的经过验证的科学知识。种群加强措施不能替代审慎的管理和减少过剩的捕捞能力。

30. 粮农组织对种群保持和恢复努力的贡献将包括监测、人的能力建设和提供咨询和信息，如：

• 继续促进分析、控制和酌情减少捕捞能力；
• 促进和支持渔业和种群评估，包括发展决定支持信息系统、评估方法、指标和参考标准的模式、软件和系统；
• 渔业分析培训和能力建设（包括建立参考标准），以及生态系统渔业管理方法和种群重建战略；
• 按商定的参考标准对鱼类种群状况进行全球与区域监测和报告；
• 通过粮农组织出版物以及全球渔业信息系统（FIGIS）和联合国海洋图，制作和传播有关信息。

31. 没有适当的人的能力来处理渔业问题和管理新方法，则将很难实现WSSD 2002的目标和促进负责任渔业。需要强调人的能力建设，不仅是为了科学而且是为了管理，特别是在有关方面当中。这就要求依据更多的相互学习过程的新方法，以便所有有关各方可以更有效地共享信息和知识。

32. 考虑到执行计划没有提到财政资源，它必须筹集这类资源－特别是处理时限目标所需要的资源。合理的管理和可持续发展渔业将需要更协调一致和长期的投资。

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¹ http://www.johannesburgsummit.org/html/sustainable_dev/partnership_initiatives.html。“海洋、海、岛屿和沿海区”一节目前有21项活动。

² 最初将这一问题纳入执行计划表明：国际社会继续重视这一问题。消除贫困已成为小规模捕捞社区的一项重点。

³ 2001年12月11日生效。截至2002年12月8日，批准或加入该协定（按批准或加入的顺序）的联合国会员国有32个：汤加、圣卢西亚、美利坚合众国、斯里兰卡、斐济、挪威、瑙鲁、巴哈马、塞内加尔、所索门群岛、冰岛、毛里求斯、密克罗西亚联邦国、俄罗斯联邦、塞舌尔、纳米比亚、伊朗伊斯兰共和国、马尔代夫、库克群岛、巴布亚新几内亚、摩纳哥、加拿大、乌拉圭、澳大利亚、巴西、巴巴多斯、新西兰、哥斯达黎加、马耳他、联合王国代表皮特凯恩、享德森、迪西和奥埃诺群岛、福克兰群岛、南乔治和南桑威奇群岛、百慕大、特克斯和凯科斯群岛、英属印度洋领地、英属维京岛和安圭拉、和塞浦路斯。

⁴ 截止2002年12月8日，23个成员向粮农组织总干事交存了其接受文书：阿根廷、巴巴多斯、贝宁、加拿大、塞浦路斯、埃及、欧共体、格鲁吉亚、日本、马达加斯加、墨西哥、摩洛哥、缅甸、纳米比亚、挪威、秘鲁、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚、塞舌尔、瑞典、坦桑尼亚、美利坚合众国和乌拉圭。

⁵ 见本节2002年9月雷克雅维克粮农组织组织的专家磋商会所拟定的生态系统渔业方法的准则草案。另见COFI/2002/Inf.13。

⁶ 根据联合国行政协调委员会海洋和沿海区域小组委员会（SOCA）第九届会议（2000年7月）的建议，环境署和粮农组织联合编写了出版物“以生态系统为基础的渔业管理：区域海洋渔业机构和区域海洋公约之间的协调机会和挑战”，环境署区域海洋报告和研究第175号，2001年，第52页。

⁷ 最近建立了东南大西洋渔业组织（SEAFO）和中西太平洋金枪鱼委员会，以实施1995年联合国鱼类种群协定，并在不存在的地方设立区域渔业管理组织。许多区域渔业机构正在审查其任务，以考虑这些条款和最近通过的其它文书。

⁸ 从1999年开始在粮农组织渔业委员会范畴内召开所有区域渔业机构和安排的会议。计划于2003年3月3至4日召开第三届会议。自2000年以来通常也召开金枪鱼管理渔业机构会议。

⁹ 前“海洋资源研究咨询委员会”（ACMRR）。