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121. La presente evaluación es el primer examen a fondo de las actividades de la FAO que contribuyen al logro de un objetivo estratégico concreto desde la puesta en marcha del Marco Estratégico de la FAO para 2000-2015. El objetivo estratégico A3 (“Preparación para emergencias alimentarias y agrícolas y respuesta eficaz y sostenible a éstas”) tiene su origen en el gran aumento durante los últimos años de los desastres naturales y los conflictos civiles, que han afectado o amenazado la seguridad alimentaria de millones de personas.
122. La evaluación, que abarca el período comprendido entre 1996 y 2001 y fue realizada por el Servicio de Evaluación con la colaboración de consultores, incluía un examen de la labor normativa de la FAO en el marco del Programa Ordinario (PO) con respecto al objetivo estratégico A3; una encuesta de las opiniones de los Estados Miembros de la Organización y sus asociados, y de los donantes externos; una evaluación de las necesidades de los países y los resultados logrados en las actividades de campo en 15 países19 relacionadas con todo tipo de desastres; y un estudio de los mecanismos de coordinación, tanto dentro de la propia FAO como con sus asociados.
123. El objetivo estratégico abarca las actividades de la FAO en relación con cuatro componentes principales, a saber: preparación para catástrofes y alerta rápida; socorro agrícola; transición del socorro a la rehabilitación y el desarrollo; y fortalecimiento de la capacidad de recuperación. Así pues, el objetivo estratégico A3 tiene carácter intersectorial, pues muchas de las actividades de la Organización contribuyen a su logro. Las actividades del PO de la FAO se han orientado especialmente hacia la alerta temprana.
124. En particular, se ha hecho especial hincapié en el Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA), las plagas de las plantas y las enfermedades de los animales, sobre todo en el contexto del sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES), el apoyo a los sistemas de alarma nacionales y regionales y los Sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV). Algunas otras actividades de carácter técnico contienen componentes relacionados con las situaciones de emergencia, incluidas entidades programáticas sobre Fortalecimiento de sistemas nacionales de producción de semillas y seguridad en materia de semillas, nutrición y seguridad alimentaria en los hogares en emergencias y Asesoramiento, apoyo y capacitación en materia de políticas agrarias. Durante el período 1996-2001, las asignaciones bienales del PO en el marco de las actividades principales del PO oscilaron entre 18 millones y 19 millones de dólares EE.UU., que representaron aproximadamente el tres por ciento del presupuesto del PO bienal.
125. Los recursos extrapresupuestarios en apoyo de actividades de emergencia aumentaron fuertemente en los últimos bienios, pasando de 31,5 millones de dólares EE.UU. en 1996-97 a 103,8 millones (base de gastos) en 2001. Además, el Programa petróleo por alimentos para Iraq septentrional alcanzó un total de 687 millones de dólares EE.UU. (asignación acumulada en 2001). La mayor parte de estos recursos se destinaron a actividades de socorro agrícola y rehabilitación temprana administradas por la Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación (TCE). Durante el mismo período, se aprobaron unos 10 millones de dólares EE.UU. para el establecimiento de sistemas de alerta temprana en África.
126. La realización de las actividades de la FAO vinculadas con el objetivo estratégico está coordinada por dos mecanismos internos. El Grupo de Coordinación para Situaciones de Urgencia (GCSU), establecido en 1996, vela por que la FAO responda a situaciones concretas de emergencia en los países y lo haga de forma coordinada. Bajo la presidencia del Director General del Departamento de Cooperación Técnica (TC), está integrado por las principales dependencias técnicas y operativas implicadas. El GCSU promueve el debate interno acerca del papel de la FAO en las situaciones de emergencia y ha contribuido de forma decisiva a preparar un programa interdivisional en el contexto del PPM. El segundo mecanismo comprende la Esfera prioritaria para la acción interdisciplinaria en prevención y mitigación de las catástrofes y preparación para afrontarlas, y socorro y rehabilitación después de las emergencias (EPAI-REHAB), en apoyo directo del objetivo estratégico A3. Si bien EPAI-REHAB se encuentra todavía en fase de formación, rinde informes al ADB/TC y se está convirtiendo en un instrumento de planificación y programación para el GCSU.
127. La FAO coopera estrechamente con varias organizaciones –en particular con la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH)–, en las actividades de respuesta ante situaciones de emergencia, sobre todo a través del Comité Permanente entre Organismos y su Grupo de Trabajo, en las misiones dirigidas por la OCAH y los llamamientos unificados entre organismos, en los cuales la Organización tiene la responsabilidad general de los componentes relacionados con los cultivos, el ganado y otros componentes ligados a la seguridad alimentaria y, junto con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), de la evaluación de las necesidades de ayuda alimentaria de emergencia. La FAO ha contribuido también en alto grado a los debates sobre el papel del procedimiento de llamamientos unificados de las Naciones Unidas como instrumento de la programación y planificación estratégicas y ha sido miembro del Equipo de Tareas Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre Reducción de Desastres desde el establecimiento oficial a principios de 2001 del Grupo de tareas interinstitucional sobre la estrategia internacional para la reducción de desastres. También ha participado activamente en las actividades de los cuatro grupos de trabajo establecidos en calidad de mecanismo operacional de dicho Equipo de Tareas. Se mantiene la colaboración con el PMA en muchas actividades relacionadas con las situaciones de emergencia, en particular las evaluaciones de los cultivos y el suministro de alimentos, la reunión de información sobre la vulnerabilidad y algunos aspectos de la ayuda para el sector agrícola. Otros asociados importantes de la Organización con respecto a esas situaciones son el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Cruz Roja Internacional. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) son también importantes asociados sobre el terreno, en particular en lo concerniente a la ejecución de proyectos de ayuda para el sector agrícola en los países donde las estructuras de la administración local son débiles. La FAO también ha sido un miembro dinámico de la Red activa de aprendizaje para la rendición de cuentas y el logro de resultados en la acción humanitaria.
128. La evaluación confirma que el objetivo estratégico A3 sigue siendo pertinente e importante en general en cuanto prioridad organizativa de la FAO. Las catástrofes naturales y provocadas por el hombre contribuyen cada vez en mayor medida a la inseguridad alimentaria y la pobreza mundiales, especialmente en las zonas rurales. Por lo tanto, resulta plenamente apropiado que el aumento de la capacidad de recuperación y de hacer frente a las catástrofes naturales sea un aspecto importante de la labor de la Organización.
129. Los componentes abarcados por el objetivo estratégico son apropiados por cuanto responden a todos los aspectos de las emergencias, desde la preparación para afrontarlas hasta la planificación de la transición a la rehabilitación y el desarrollo, pasando por la alerta temprana, la evaluación de las necesidades y la provisión de socorro, de modo tal que se refuerce la capacidad de recuperación de la población tras futuras catástrofes. Este planteamiento global coadyuva además a la ventaja comparativa única en su género de la FAO (demostrada y potencial), consistente en que tiene capacidad en relación con todos esos componentes, y hace posible que la FAO aproveche esas ventajas para prestar asistencia a los Estados Miembros que la necesitan.
130. El cuestionario enviado a los países Miembros y los asociados confirmó la utilidad de la función de la FAO a fin de hacer frente a las emergencias y su asistencia se consideraba en general positiva. Si bien el número relativamente reducido de respuestas limita la posibilidad de extraer conclusiones detalladas, los países calificaron la asistencia de la FAO como “satisfactoria” o “excelente “ en las cinco esferas de la labor relativa a las emergencias (la preparación, la alerta, la evaluación de las necesidades, el socorro agrícola y la planificación de la rehabilitación y la recuperación). En comparación con otros donantes, la mayoría de los países opinaron que la FAO era la mejor entidad, o comparable a otras, en lo referente a las evaluaciones de las necesidades y las operaciones de socorro, mientras que la mayoría de los encuestados consideraron que otros donantes eran mejores en lo relativo a la preparación, la alerta y la planificación de la rehabilitación y la recuperación.
131. La atención relativa que la FAO concede a cada uno de los componentes ha variado considerablemente y la ventaja comparativa declarada de la Organización (esto es, experiencia técnica en una amplia variedad de cuestiones y gran experiencia sobre el terreno) no se refleja de forma adecuada en la realidad. La alerta temprana es una esfera en la que la FAO lleva mucho tiempo activa y en relación con la cual su labor es muy apreciada por los Estados Miembros y la comunidad internacional, como confirmó asimismo el cuestionario. No obstante, el notable incremento del número de emergencias en los últimos años, combinado con una financiación estática (en el mejor de los casos), ha hecho que los recursos para este trabajo hayan tenido que estirarse, lo que ha hecho difícil mantener el mismo alto nivel de calidad.
132. Paralelamente al incremento del número de emergencias y al aumento de la confianza de los donantes en la capacidad de la FAO en esta esfera. Dentro de la FAO, se ha creado una nueva dirección (la TCE) encargada de ejecutar operaciones de socorro agrícola en respuesta a las demandas de asistencia de este tipo. En conjunto los proyectos de socorro agrícola han arrojado resultados satisfactorios, como indican las evaluaciones de 70 operaciones realizadas por misiones de examen. La FAO ofrece generalmente una solución más apropiada desde el punto de vista técnico a un problema dado; los coordinadores de servicios de emergencia y de la asistencia técnica, en particular en el marco del PCT, han demostrado su eficacia y son sumamente apreciados por otros asociados, lo que realza la importancia de la FAO en las grandes emergencias. Sin embargo, la capacidad de la FAO para aprovechar su ventaja comparativa se ve limitada por su escasa capacidad para proporcionar insumos agrícolas con rapidez. Este punto débil obedece a varios factores indicados en el informe, entre los que figuran ciertos procedimientos administrativos y financieros internos que la propia FAO puede mejorar.
133. Otros componentes estratégicos han recibido una atención mucho menor en la labor de la FAO. Las actividades destinadas a la preparación para hacer frente a situaciones de catástrofe (con excepción del apoyo a las actividades de alerta) han sido pocas y dispersas; este hecho ha sido reconocido y se está tratando de introducir mejoras mediante el mecanismo de EPAI-REHAB. Han sido también escasas las actividades destinadas a promover la transición efectiva de actividades de socorro a las de rehabilitación y desarrollo. Hasta la fecha no hay ejemplos en que la FAO haya desempeñado una función decisiva en tal transición y hay importantes cuestiones institucionales que es necesario resolver.
134. En conclusión, el objetivo estratégico A3 es pertinente y apropiado, ya que proporciona amplia orientación respecto de las esferas prioritarias para la acción de la FAO. Obviamente su ejecución efectiva exige el desarrollo gradual (por medio del proceso del PPM) de una mayor planificación y programación operacionales a fin de que pueda alcanzarse un conjunto de resultados prioritarios. Hasta la fecha, las cuatro esferas constitutivas del objetivo se han abordado de modo irregular, lo que indica la necesidad de fomentar ese desarrollo y la existencia de un margen considerable para mejorar el aprovechamiento de la experiencia y la capacidad técnica de la Organización en apoyo del objetivo estratégico. Las recomendaciones siguientes reflejan estas consideraciones.
135. La evaluación indica la necesidad de integrar en mayor medida el trabajo relacionado con las emergencias en la labor general, especialmente en la de las direcciones técnicas. Aunque se ha comenzado con buen pie, es preciso intensificar aún más estos esfuerzos.
Recomendación 1
Recomendación 2
136. La FAO debería ayudar a integrar un enfoque sistemático para ocuparse de los países que están especialmente expuestos a las catástrofes naturales y, por lo tanto, debería asegurarse de que la gestión de las catástrofes sea una consideración básica en todas las actividades de desarrollo agrícola en esos países. En particular, debería reforzarse (mediante la sensibilización y la formación) la capacidad de las oficinas de la FAO en los países, y de las subdirecciones de asistencia para las políticas de las oficinas regionales, para incorporar este aspecto en los programas y proyectos bajo su control.
137. Aunque la FAO tradicionalmente ha estado, y sigue estando, activa en la esfera de la alerta por medio del SMIA y apoyo a sistemas nacionales y regionales, tan sólo se han llevado a cabo unas pocas actividades en relación con otros componentes de la preparación. Por lo que se refiere a la provisión de apoyo para la elaboración de planes globales de preparación en los planos regional y nacional, la FAO ha conseguido resultados mixtos, a juzgar por las experiencias sobre el terreno examinadas. Evidentemente, el PCT no es una fuente apropiada para este tipo de apoyo, que exige componentes importantes de creación de capacidad institucional que no se ajustan fácilmente a las limitaciones presupuestarias y de tiempo del PCT.
138. La FAO dispone de ventajas comparativas en esferas clave relacionadas con la preparación. En particular, tiene una considerable ventaja comparativa en el ámbito de la información sobre la alimentación y la agricultura para la preparación. Sin embargo, es importante centrarse en las esferas prioritarias y refinarlas en el contexto del PPM.
Recomendación 3
Recomendación 4
139. La FAO debería proseguir y reforzar su labor en materia de información para la alerta, evaluación de las consecuencias, evaluación de las necesidades y preparación de respuestas apropiadas en las siguientes esferas:
Alerta temprana
Sobre la base de las directrices vigentes, elaborar un manual práctico y útil para el personal de campo y los consultores que lleven a cabo las Misión de evaluación de cultivos y suministros de alimentos.
Tras la conclusión de conflictos o en casos en los que las instituciones públicas se hayan desmoronado, proporcionar capacitación sobre la recopilación periódica y el análisis de información, en una etapa muy temprana, a los funcionarios encargados de las actividades de emergencia sobre el terreno (esto es, la DCSE, la representación de la FAO).
En los países expuestos a catástrofes, reforzar la elaboración de sistemas de alerta temprana integrando la dimensión relativa a la seguridad alimentaria de los hogares y el análisis de la vulnerabilidad. El objetivo debería ser la creación de sistemas locales de vigilancia de la seguridad alimentaria con enfoques y metodologías de costo reducido, utilizando en la medida de lo posible estructuras ya existentes. Para ello, la FAO deberá integrar la dimensión relativa a los desastres en la labor que lleva a cabo en el marco del SICIAV.
Evaluación de las consecuencias y las necesidades
Información para diseñar las intervenciones
140. La evaluación reveló que, si bien algunas intervenciones se realizaron de forma tempestiva, en muchos casos los insumos no se distribuyeron a tiempo para la campaña agrícola prevista. En algunas ocasiones los retrasos escapaban al control de la FAO (por ejemplo, peticiones de asistencia tardías, o respuesta tardía de los donantes). Sin embargo, los largos procedimientos de la FAO eran también un factor que contribuía a ello. Ésta fue una crítica común, confirmada por el cuestionario que se envió a los Estados Miembros y los asociados encuestados durante la evaluación. La norma de la FAO que limita las adquisiciones por parte de las representaciones de la FAO a un máximo de 25 000 dólares EE.UU., significa que la mayor parte de las compras para las actividades de socorro agrícola deben realizarse desde la Sede. Suponiendo que las representaciones de la FAO tengan capacidad suficiente, las compras para las actividades de socorro agrícola deberían en principio hacerlas ellas.
Adquisiciones
Recomendación 5
Coordinadores de servicios de emergencia
141. Los coordinadores de servicios de emergencia de la FAO han resultado muy eficaces y realizado un correcto seguimiento de todos los aspectos de las actividades de suministro de socorro agrícola. No pueden nombrarse coordinadores de servicios de emergencia en cada situación urgente, en particular si la intervención de la FAO es limitada, pero podrían contribuir a evitar los retrasos sufridos en algunas intervenciones de socorro agrícola a causa de un seguimiento inadecuado y de la ausencia de una responsabilidad clara respecto de la realización de determinadas tareas.
Recomendación 6
Identificación y selección de los beneficiarios
142. Este aspecto ha resultado por lo general deficiente. Los beneficiarios previstos se describían en términos generales y, en la práctica, la selección de los beneficiarios se dejaba normalmente a discreción local. Aunque se reconoce que la identificación de los beneficiarios lleva tiempo, se han observado suficientes casos de distribución dudosa de los insumos como para justificar que se preste una mayor atención a este aspecto en actividades futuras.
Recomendación 7
143. El proceso de identificación y selección de los beneficiarios debería ser parte integral del diseño de los proyectos y la planificación de los trabajos, especialmente en el caso de intervenciones que abarquen varias campañas de producción. La identificación de los beneficiarios resulta más fácil cuando se han establecido, y explicado a las partes interesadas, los criterios de selección; el proceso de selección ha sido descentralizado al nivel más bajo posible; y diferentes instituciones e interesados directos participan en el proceso, incluidos los propios beneficiarios.
Distribución de insumos
144. En la mayoría de los proyectos se adoptó un enfoque estándar de la distribución de los insumos agrícolas. Es preciso experimentar otros enfoques que podrían ser más acertados, en particular en relación con la distribución de semillas, en cuyo caso la utilización de variedades conocidas a nivel local presenta numerosas ventajas importantes.
Recomendación 8
145. Cuando sea práctico, en los proyectos de socorro agrícola deberían utilizarse otros enfoques de la distribución de semillas, como las ferias de semillas o los vales para semillas. Para el diseño de dichos proyectos debería solicitarse asistencia a la dirección técnica (el Servicio de Semillas y Recursos Fitogenéticos, o AGPS).
Apoyo técnico
146. La calidad de las intervenciones de socorro agrícola de la FAO mejoró con la inclusión de componentes de asistencia técnica, que permite aprovechar una de las ventajas comparativas de la FAO. La asistencia técnica puede ser más eficaz en función de los costos cuando se proporciona a través de las actividades de cooperación técnica de la FAO en curso en el país. En todos los casos, no obstante, los insumos distribuidos deberían ser apropiados para los beneficiarios previstos.
Recomendación 9
Socorro frente a rehabilitación
147. El suministro de insumos de socorro agrícola a los agricultores necesitados es diferente en esencia de las actividades de rehabilitación o desarrollo, que tienden a ser más complejas. Aunque estos dos elementos han sido manejados con éxito en el caso de programas de intervención en los que se disponía de suficiente tiempo para sincronizar ambos elementos, los intentos de hacerlo en un único proyecto no tuvieron éxito debido a que el plazo de ejecución relativamente corto de un único proyecto no favorecía la planificación y ejecución de ambos componentes de manera adecuada.
Recomendación 10
148. Los proyectos relativamente reducidos y orientados al socorro no deberían diseñarse o ejecutarse tratando de alcanzar objetivos de socorro y de rehabilitación al mismo tiempo.
Seguimiento y evaluación
149. El seguimiento y la evaluación son esenciales para la valoración sistemática de los resultados de la intervención. Sin embargo, raramente han sido incluidos en los proyectos de socorro agrícola, aunque esta situación ha mejorado recientemente. Algunas evaluaciones realizadas por consultores nacionales u ONG han proporcionado conclusiones y recomendaciones útiles, pero no está claro que la información haya sido utilizada siempre para la programación futura.
Recomendación 11
150. En general, debería hacerse un mayor uso de la evaluación con objeto de determinar los enfoques de las intervenciones que dan buenos resultados y de los que pueden extraerse enseñanzas. La TCE, con la ayuda del PBEE, debería elaborar un modelo sencillo y apropiado de informe de evaluación. Todos los informes de evaluación relativos a los proyectos de socorro agrícola deberían ser examinados y comentados por la TCE y cualquier otra dirección técnica interesada. Las enseñanzas extraídas de las evaluaciones deberían comunicarse a todas las dependencias pertinentes de la FAO y a los asociados, deberían recibir una amplia difusión y utilizarse con vistas a determinar las prácticas idóneas para orientar las operaciones futuras. A fin de producir evaluaciones más independientes, la TCE y el PBEE deberían acordar planes anuales de evaluación de las actividades de emergencia.
Evaluación del Programa petróleo por alimentos
151. En la presente evaluación no se examinó específicamente el Programa petróleo por alimentos en el Iraq septentrional, debido a que es muy diferente de las demás operaciones de emergencia de la FAO. Sin embargo, su tamaño e importancia, y el hecho de que en la actualidad está pasando a una fase de rehabilitación, indican que en algún momento deberá evaluarse el componente ejecutado por la FAO. Se ha creado una dependencia de evaluación en el marco de la estructura de administración local del componente de este programa ejecutado por la FAO que debería contribuir a tal fin.
Recomendación 12
152. El componente ejecutado por la FAO del Programa petróleo por alimentos en el Iraq septentrional debería someterse a una evaluación en profundidad durante 2003-2004, centrada en la efectividad y eficacia de la operación a lo largo de todo su desarrollo.
153. A lo largo del “ciclo de los desastres”, la FAO ha resultado eficaz a la hora de vincular las actividades de alerta con el socorro agrícola, debido a que en relación con estas tareas las responsabilidades institucionales están claras. En las situaciones posteriores a las catástrofes naturales, cuando la FAO ha contado con una presencia importante ésta ha sido eficaz generalmente porque las estructuras gubernamentales normales seguían en pie y en funcionamiento. La organización de asistencia durante el período de transición posterior a emergencias complejas (relacionadas con conflictos) se ha demostrado mucho más problemática. Si bien se han llevado a cabo algunas actividades en situaciones así, esas actividades han solido ser proyectos individuales y no parte de un programa general. Hasta la fecha, la FAO no ha conseguido que en el procedimiento de llamamientos unificados de las Naciones Unidas se incluyeran las actividades de rehabilitación. En parte, esto es debido a la reducción gradual de la financiación de los donantes cuando pasa la situación de emergencia. En parte se debe a que la FAO no ha desarrollado un enfoque eficaz y ha hecho relativamente poco para resaltar la importancia de la asistencia de transición, dejando estas actividades en manos de otros agentes, especialmente instituciones financieras internacionales.
154. La responsabilidad de la planificación de la estrategia de asistencia de transición ha sido asignada recientemente a la TCER. Sin embargo, esta dependencia no dispone de personal suficiente para ocuparse de todos los países que atraviesan una etapa de transición y, al tratarse de un nuevo sistema, no está claro cuán efectivo será en la práctica. Tampoco está claro cuál sería el sistema institucional permanente más apropiado para la elaboración de programas o proyectos una vez que se haya preparado la estrategia. Como alternativa, las subdirecciones subregionales de asistencia para las políticas podrían contribuir a la elaboración de programas de rehabilitación. No obstante, en general carecen de experiencia en actividades de asistencia relacionadas con situaciones de emergencia y de transición, así como en el acceso a fondos de emergencia.
155. Si bien las oficinas de la FAO en los países podrían ser una tercera posibilidad de actuación en este terreno, en la actualidad carecen de la capacidad necesaria y sus responsabilidades son ya demasiado amplias. Por ello, no son una opción viable para organizar esta actividad.
156. Dada la situación de cambio institucional, sería prudente abordar con flexibilidad la elaboración de una modalidad satisfactoria para este proceso. Dado que el Subdirector General responsable del TC es el encargado de supervisar todas las dependencias (incluida la TCI) que pueden participar en la programación de la transición, resultaría apropiado que asignara la responsabilidad general, dependiendo de las circunstancias de los países concretos interesados y de las capacidades relativas de las dependencias orgánicas.
Recomendación 13
157. El Subdirector General responsable del TC debería asignar las responsabilidades en relación con la programación de las actividades de transición una vez que la TCER haya preparado la estrategia para dicha fase. La responsabilidad puede recaer en las oficinas regionales o subregionales, la TCI, la TCA y las representaciones de la FAO, según convenga en las circunstancias concretas de cada país. La participación de la TCE debería terminar en este punto. No obstante, a más largo plazo, es preciso adoptar disposiciones institucionales apropiadas más permanentes.
158. Al margen de la dependencia que dirija el proceso, una presencia efectiva de la FAO sobre el terreno será un requisito esencial para que la Organización desempeñe una función primordial durante el período de transición. Este aspecto ha demostrado ser un factor importante en las principales operaciones de emergencia y debería aplicarse igualmente a las situaciones de transición. Sin embargo, el tipo de experiencia necesaria será diferente.
Recomendación 14
159. En los países en los que la FAO proporcione asistencia en relación con las políticas y la programación de la transición posterior a la emergencia, debería nombrarse un director del programa a tiempo completo, preferiblemente poco después del inicio de la operación de emergencia. Esta persona debería poder desempeñar una función consultiva ante el gobierno en relación con las cuestiones relacionadas con el período posterior a la emergencia, ayudar a elaborar una estrategia de desarrollo agrícola y establecer la función de la FAO en la ejecución de dicha estrategia.
160. La evaluación indicó que la colaboración con otros asociados, tanto del sistema de las Naciones Unidas como de la comunidad de ONG, podría mejorarse. Por ejemplo, en relación con las estrategias nacionales de preparación para hacer frente a las catástrofes la FAO debería colaborar con el PNUD, que tiene la responsabilidad general en el sistema de las Naciones Unidas para el fortalecimiento de las capacidades nacionales relacionadas con la mitigación de las catástrofes, la prevención de las mismas y la preparación para hacerles frente. También podría colaborarse con el PMA en relación con los aspectos logísticos de las emergencias y con ONG internacionales respecto de la cooperación apropiada para proporcionar socorro agrícola.
Recomendación 15
161. La FAO debería revisar sus actividades relacionadas con las emergencias con vistas a elaborar programas conjuntos sobre el terreno con otros organismos de las Naciones Unidas y ONG. A este respecto, deberían llevarse a una conclusión satisfactoria las negociaciones iniciadas con diversos asociados en relación con memorandos de entendimiento oficiales.
162. Algunas de las recomendaciones entrañan el incremento de la financiación para las tareas de emergencia. En la situación actualmente imperante de crecimiento nominal cero del presupuesto del PO, la evaluación no puede recomendar un incremento de las asignaciones previstas en el mismo. Sin embargo, podrían considerarse los siguientes mecanismos de financiación, según convenga. Todos ellos entrañan el recurso a donantes.
Fondo de respuesta rápida
163. La TCE ha propuesto la creación de un Fondo de Respuesta Rápida para financiar las fases iniciales de una operación de socorro, antes de que se disponga de fondos aportados por donantes. El Fondo de Respuesta Rápida se repondría con contribuciones de los donantes para la emergencia de que se tratase. Por lo tanto, mientras haya donantes para una emergencia, lo cual es sumamente probable, el fondo se mantendría al mismo nivel o incluso podría incrementarse con el correr del tiempo. La creación del fondo ayudaría a eliminar uno de los obstáculos que dificultan la distribución oportuna de insumos de socorro agrícola de emergencia, esto es, la lentitud de la respuesta de los donantes. Se ha propuesto que el fondo se dote inicialmente con 1,5 millones de dólares EE.UU.
Recomendación 16
164. El Fondo de Respuesta Rápida debería crearse con financiación procedente del saldo acumulado de la cuenta de gastos directos de funcionamiento para los proyectos de la TCE o (con la aprobación de los donantes) con fondos para proyectos no comprometidos.
Fondo de Transición
165. Podría crearse también un fondo, similar al Fondo de Respuesta Rápida, para enviar asesores sobre rehabilitación durante la fase de transición posterior a un conflicto y financiar la programación de las actividades de transición. En teoría, el Fondo de Transición podría reponerse también mediante contribuciones de los donantes, pero puede que éstas sean inferiores a las destinadas a las actividades de socorro agrícola, a menos que las actividades de promoción tengan éxito. Dado que son varias las dependencias que podrían realizar actividades de transición y rehabilitación, el control de los fondos debería ser competencia del Subdirector General responsable del TC. Habida cuenta de que el Fondo de Transición tiene un alcance más limitado que el Fondo de Respuesta Rápida, su nivel sería considerablemente inferior, de unos 500 000 dólares EE.UU.
Recomendación 17
166. El Fondo de Transición debería crearse bajo la autoridad del Subdirector General responsable del TC y financiarse de la misma manera que el Fondo de Respuesta Rápida.
Actividades de promoción y recaudación de fondos
167. La FAO ha logrado resultados sumamente satisfactorios por lo que se refiere a atraer financiación para las actividades de socorro agrícola emprendidas por la TCE. En cambio, ha tenido mucho menos éxito a la hora de recaudar fondos para otros tipos de actividades relacionadas con las emergencias. La FAO se ajusta en este sentido a la tendencia general, ya que los donantes parecen estar mucho más dispuestos a proporcionar financiación para las operaciones de emergencia que para el desarrollo. No obstante, las decisiones de los donantes en relación con la financiación son delegadas cada vez en mayor medida al personal de campo, mientras que en la FAO la responsabilidad en relación con la recaudación de fondos sigue estando centralizada.
Recomendación 18
168. La FAO debería atraer donantes con objeto de recaudar fondos adicionales para actividades relacionadas con las emergencias distintas a las actividades de socorro, haciendo hincapié en las esferas en las que goza de una ventaja comparativa y en los beneficios de mitigar los efectos de las catástrofes.
169. El Grupo se reunió en Roma del 19 al 21 de junio de 2002. Durante la reunión se efectuaron consultas con el personal de evaluación, con el Subdirector General responsable del Departamento de Cooperación Técnica y con el personal de distintos departamentos de la FAO. El Grupo examinó el proyecto del informe de evaluación en el contexto del actual Marco Estratégico para 2000-2015 de la FAO y del objetivo estratégico A3, tomando en cuenta las prioridades resumidas por el personal directivo superior responsable de las actividades de la FAO al respecto.
170. El Grupo colegiado de examen reconoce las crecientes demandas de servicios de la FAO en relación con las catástrofes y considera que la evaluación del objetivo estratégico A3 es muy oportuna y útil para definir los ajustes institucionales precisos para satisfacer la necesidad de ampliar sus actividades y servicios en este campo de trabajo.
171. El proceso de evaluación adoptado por la FAO resulta, en opinión del Grupo, ejemplar, ya que es participativo y transparente y supone un ulterior examen de los resultados por un grupo independiente.
172. El Grupo reconoce que la evaluación debió realizarse en un plazo limitado abarcando una extensa zona geográfica, lo que exigió la revisión de un gran número de proyectos muy diversos. Por lo tanto, se analizaron las conclusiones generales tomando en cuenta estas circunstancias.
173. En general, el Grupo refrenda las conclusiones y recomendaciones de la evaluación, considerándolas útiles y prácticas para la Organización, en particular las que se centran en las ventajas comparativas de la FAO en un entorno que va desde las informaciones relativas a la previsión y a la alerta hasta el diseño técnico de los insumos de emergencia.
Es evidente que la comunidad internacional aprecia sobremanera la larga experiencia de la FAO en el campo de la información y de la alerta y, habida cuenta de esto, el Grupo refrenda las recomendaciones relativas a la consolidación de las capacidades de la FAO en este sector.
El Grupo considera oportuno y apoya plenamente el propósito de la FAO de desarrollar su capacidad como fuente de información, mediante la creación de sistemas de información, cuando éstos no existen, y la consolidación de los existentes en el ámbito nacional, integrándolos en el seno de una base de datos mundial, que será una herramienta útil para la evaluación de las catástrofes y la elaboración de programas.
La cada vez mayor participación de la FAO en situaciones de emergencia requiere que estén disponibles las mejores herramientas y los mejores sistemas. El Grupo refrenda las recomendaciones relativas a la preparación de directrices para realizar evaluaciones rápidas, elaborar programas y fortalecer el Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV).
El Grupo tomó nota de la importancia que la FAO atribuye al socorro y a la rehabilitación y refrenda las recomendaciones tendentes a mejorar la eficacia y la efectividad de estas operaciones, como las relativas a la mejora de los procedimientos de adquisición y de financiación.
La estructura actual de la FAO debe adaptar su orientación estratégica, en consonancia con el objetivo estratégico A3. El Grupo es consciente de la importancia atribuida a los necesarios cambios institucionales recomendados en el informe de evaluación y de la decisión del personal directivo de introducir cambios con la mencionada finalidad.
174. El Grupo presenta los siguientes puntos como aporte positivo, dado que el informe de evaluación en su conjunto y en particular su orientación práctica general fueron evaluados muy positivamente por el Grupo.
175. La evaluación analiza de manera acertada la ventaja comparativa de la FAO, pero las recomendaciones deberían hacer más hincapié en que la Organización se centre en los aspectos en que es más idónea, que no pueden ser todos.
176. Las recomendaciones son bastante numerosas y sería útil que se estableciese un orden de prioridades relativo a su importancia y/o su plazo de aplicación.
Cuestiones que atañen a las operaciones de campo
Gestión interna
Relación de la FAO con la comunidad amplia de asistencia humanitaria
177. El personal directivo superior elogió la labor del Servicio de Evaluación de la FAO al preparar un análisis sucinto y constructivo del objetivo estratégico A3. Este análisis aborda las cuestiones esenciales en relación con la función de la FAO y su enfoque de las emergencias desde la preparación a la rehabilitación. El análisis resalta las ventajas comparativas basándose en las cuales la Organización debería incrementar sus actividades de emergencia, haciendo hincapié en las interacciones entre las actividades normativas y operativas. La administración superior acoge con beneplácito este informe, y lo considera una contribución importante al desarrollo en curso de un enfoque interdisciplinario y a la expansión de las asociaciones con miras a la consecución del objetivo estratégico A3.
178. Las recomendaciones efectuadas permitirán que el Comité del Programa organice un debate bien documentado sobre los logros preliminares del objetivo estratégico y las esferas en las que se han propuesto mejoras. Como ya había indicado al Grupo de examen colegiado externo, el personal directivo superior concuerda en principio con las recomendaciones formuladas y está resuelto a garantizar que se tomarán las medidas adecuadas para su aplicación. A continuación se enuncian algunas de las medidas que ya han sido adoptadas:
179. Además, y basándose en la recomendación del informe, quisiéramos compartir nuestras opiniones con el Comité del Programa sobre las tres cuestiones específicas siguientes.
180. La administración superior aprueba las conclusiones incluidas en el informe de evaluación, que indican que la Organización debe seguir incrementando sus ventajas comparativas en aspectos clave relacionados con la preparación. Tal como se refleja en el informe, ya se han creado dos mecanismos para consolidar la coordinación institucional:
181. Durante el último decenio, la labor de socorro agrícola ha sido indudablemente la esfera de las actividades de campo de la FAO que ha crecido más. Esto es debido, parcialmente, a un aumento del número de emergencias, así como a un cambio de orientación de las fuentes de financiación, en favor de la financiación de proyectos en situaciones de emergencia en detrimento de los proyectos de desarrollo. Sin embargo, este crecimiento es debido fundamentalmente al aumento de la credibilidad de la FAO para responder a situaciones de emergencia. La FAO ha demostrado que no sólo proporciona insumos a los agricultores, sino que también es capaz de brindarles asistencia técnica esencial para reanudar la producción. Esta función ha sido reconocida de modo oficial y en la práctica por los donantes tradicionales y no tradicionales de la FAO.
182. Tal como indica el informe del Grupo de examen colegiado externo, se deben tomar medidas adecuadas para mejorar la eficacia y la idoneidad de estos programas de emergencia en expansión. Tras la reclasificación del Servicio de Operaciones Especiales de Socorro a la categoría de dirección (rebautizado como Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación) y la consolidación de la gestión del Programa petróleo por alimentos, ahora se deben abordar dos cuestiones:
183. Aunque la FAO tiene una ventaja comparativa a la hora de ejecutar la fase de transición en los países afectados por catástrofes, la administración superior reconoce que, hasta la fecha, la Organización no ha logrado grandes resultados en esta esfera. Sin embargo, adoptando un enfoque pragmático, tal como sucedió en Kosovo y en Afganistán, la FAO ha comenzado recientemente a mejorar sus capacidades para abordar la gestión de la fase de transición. El proceso ha sido impulsado, con la creación en el seno de la TCE de una nueva Dependencia de Políticas Humanitarias y de Rehabilitación (TCER). Esta dependencia tiene que estimular el inicio rápido de los programas y planes de rehabilitación, sobre la base de las respuestas de socorro de la FAO en el país. En estrecha colaboración con las direcciones técnicas interesadas, debería iniciar la fase de rehabilitación, que requiere una experiencia y capacidad técnicas sólidas y diversificadas. La dependencia facilitará la formulación de políticas y de un marco de inversiones con objeto de establecer el vínculo entre el socorro, la reconstrucción y el desarrollo. Cumplirá además una función catalizadora, que permitirá aumentar el apoyo a la FAO por parte de otros interesados directos y asociados en el proceso de transición. La TCER no tiene ninguna responsabilidad operativa respecto de la rehabilitación, que será asumida por otras direcciones o dependencias responsables.
184. Es necesario probar este nuevo modo de operación y se propone que se examine dentro de dos años. Basándose en la experiencia adquirida, la administración superior estará en condiciones de proponer una estructura definitiva tendente a garantizar la función de la FAO en la rehabilitación.
185. El Comité observó que dicha evaluación temática constituía la primera de su clase y tenía la finalidad de evaluar los programas de la Organización en el marco de sus objetivos estratégicos. El Comité acogió con satisfacción el enfoque integral de la evaluación de la estrategia, basado en una revisión sistemática de las actividades normativas y en una evaluación de una muestra equilibrada de operaciones de socorro y rehabilitación sobre el terreno. Asimismo, apreció la encuesta realizada entre los miembros y los principales socios internacionales para conocer sus opiniones. Consideró que se trataba de un inicio positivo de la evaluación de cuestiones estratégicas.
186. El Comité opinó que la evaluación valoraba de forma instructiva y útil los puntos fuertes y débiles de las actividades de la FAO. Asimismo, apreció el examen crítico y franco de las cuestiones evaluadas, así como los comentarios del Grupo de examen colegiado externo.
187. El Comité apoyó las recomendaciones en general, aunque muchos miembros consideraron que, debido a su elevado número, hubiera sido conveniente indicar claramente un orden relativo de prioridad entre ellas, tal como sugirió el Grupo de examen externo. El Comité subrayó la importancia de las recomendaciones relativas a:
la integración de las actividades de emergencia en la programación coordinada a través de la esfera prioritaria para la acción interdisciplinaria (EPAI) relativa a la prevención y mitigación de las catástrofes y preparación para afrontarlas, y socorro y rehabilitación después de las emergencias (REHAB) y del Grupo de coordinación para situaciones de urgencia (GCSU);
el refuerzo de la labor normativa analítica de las dependencias técnicas en apoyo de la preparación para las emergencias;
la necesidad de una respuesta oportuna de las dependencias técnicas a las intervenciones en situaciones de emergencia;
una mejor adaptación de los procedimientos de adquisición y una mayor descentralización de la capacidad de la FAO en favor del nivel nacional para las adquisiciones locales en las operaciones de socorro;
la puesta en práctica de una planificación sistemática y de modalidades de gestión de la asistencia en el período de transición del socorro a la rehabilitación y el desarrollo; y
la creación de un Fondo de Respuesta Rápida y de otro fondo para el envío de asesores en materia de rehabilitación.
188. El Comité se felicitó por la respuesta de la dirección, según la cual la Secretaría estaba adoptando medidas respecto a varias de esas recomendaciones.
189. El Comité subrayó la importancia y utilidad de la estrategia A3. Destacó la importancia de desarrollar un enfoque multidisciplinar para aprovechar las ventajas comparativas de la FAO, en particular respecto a las actividades de preparación y a los países especialmente expuestos a los desastres naturales. Hizo hincapié asimismo en el asesoramiento técnico y sobre políticas en la difícil fase de transición.
190. El Comité subrayó la importancia de reforzar las asociaciones con otros organismos, donantes y ONG, así como de la participación de las autoridades nacionales y de las comunidades locales en dicho empeño, incluyendo la asistencia al refuerzo de su capacidad en materia de preparación y prevención.
191. Si bien advirtió ciertos puntos débiles en las operaciones de socorro de la FAO y en la asistencia en el período de transición, el Comité valoró las dificultades para alcanzar resultados eficaces y sostenibles y observó que otros organismos y donantes también experimentaban problemas similares. Por consiguiente, el Comité instó a la Secretaría a seguir eficazmente las recomendaciones en materia de evaluación y solicitó que se elaborara un informe, transcurrido un año, sobre el estado de las medidas adoptadas para ponerlas en práctica. Por último, observando la inoportunidad de un debate intergubernamental sobre esta importante cuestión, recomendó que la Secretaría elaborara un breve documento sobre las principales cuestiones y conclusiones extraídas de sus actividades en situaciones de emergencia y rehabilitación, en el que se basaría el correspondiente debate que se celebraría en el siguiente año.
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18 PC 88/5 a).
19 Bangladesh, Camboya, Tailandia, Viet Nam, Burundi, Eritrea, Rwanda, Sierra Leona, Georgia, Kazajstán, Mauritania, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua.
20 Los miembros de este grupo independiente fueron los siguientes: Antonio Arenas (El Salvador), Director del Sistema Nacional de Estudios Territoriales; Yasemin Aysan (Turquía), Jefe Interino del Programa para la Reducción de Catástrofes y Recuperación, PNUD, Ginebra; François Grunewald (Francia), Director de la ONG francesa “Urgence Réhabilitation Développement”; Julius Holt (Reino Unido), Asociado Fundador del Food Economy Group Consultant SCF-UK; Robin Jackson (EE.UU), Consejero Político, PMA, Roma; y Mahboub Maalim (Kenya), Coordinador de las respuestas de emergencia para luchar contra las sequías en Kenya, Oficina del Presidente, Nairobi.
21 PC 88/REP, párrs. 51-57.
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