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121. La présente évaluation constitue le premier examen approfondi des activités menées par la FAO dans la poursuite d’un objectif stratégique spécifique depuis l’entrée en vigueur du Cadre stratégique de la FAO 2000-2015. La FAO cherche à répondre aux besoins engendrés par les situations de crise alimentaire et agricole depuis le début des années soixante-dix, tandis que l’objectif stratégique A3 (Plans d’intervention et action efficace et durable en cas de crises alimentaires ou agricoles) a pris naissance à la suite de l’augmentation spectaculaire, ces dernières années, des catastrophes naturelles et des conflits internes qui ont altéré ou menacé la sécurité alimentaire de millions de personnes.
122. L’évaluation, qui porte sur la période comprise entre 1996 et 2001 et a été réalisée par le Service de l’évaluation avec le concours de consultants, a comporté un examen des activités normatives de la FAO dans le cadre du Programme ordinaire relatif à cet objectif stratégique, un sondage d’opinion des pays membres de la FAO et des partenaires et donateurs externes, une évaluation des besoins des pays et des résultats des activités de terrain dans 15 pays19 et dans tous les types de catastrophes, et un examen des mécanismes de coordination, à l’intérieur de la FAO et avec ses partenaires.
123. L’objectif stratégique A3 comprend des activités de la FAO regroupées en quatre composantes principales: plans d’intervention et alerte rapide en cas de catastrophes; secours à l’agriculture, passage de la phase de secours à celle de reconstruction et du développement et renforcement de la résistance aux épreuves. On voit donc que l’objectif représente un thème transversal, et que nombre des activités de l’Organisation y contribuent, particulièrement celles liées à l’alerte rapide dans le cadre du Programme ordinaire.
124. L’accent est mis en particulier sur le Système mondial d’information et d’alerte rapide sur l’alimentation et l’agriculture (SMIAR), sur les maladies et ravageurs des animaux et des plantes, notamment dans le cadre du Système de prévention et de réponse rapide contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes (EMPRES), sur le soutien en faveur des systèmes nationaux et régionaux d’alerte rapide et sur le Système d’information et de cartographie sur l’insécurité alimentaire et la vulnérabilité (SICIAV). Un certain nombre d’activités à caractère technique comprennent des volets orientés vers les urgences, y compris des entités de programmes concernant la production nationale et la sauvegarde des semences, la nutrition et la sécurité alimentaire des ménages dans les situations d’urgence ainsi que les avis et le renforcement des capacités en matière de politiques agricoles. Au cours de la période 1996-2001, les crédits biennaux alloués au titre des activités du Programme ordinaire ont été de l’ordre de 18 à 19 millions de dollars EU, soit environ 3 pour cent du budget biennal du Programme ordinaire.
125. Au cours des exercices biennaux récents, les ressources extrabudgétaires affectées aux activités de secours d’urgence ont augmenté de façon marquée, passant de 31,5 millions de dollars EU en 1996-97 à 103,8 millions de dollars EU (sur la base des dépenses) en 2001. En outre, le programme Pétrole contre nourriture concernant le nord de l’Iraq a augmenté lui aussi, pour atteindre 687 millions de dollars EU (allocation cumulative pour 2001). La majeure partie de ces crédits a été consacrée aux secours agricoles et à l’aide au relèvement rapide, sous la responsabilité de la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation (TCE). Durant la même période, quelque 10 millions de dollars EU ont été alloués à la mise sur pied de systèmes d’alerte rapide en Afrique.
126. La coordination des activités de la FAO dans le cadre de l’objectif stratégique est assurée par deux mécanismes internes: le Groupe de coordination pour les situations d’urgence (GCU), créé en 1996 et chargé de veiller à ce que la FAO réagisse de manière coordonnée aux situations d’urgence surgissant dans des pays donnés; le GCU, qui opère sous la présidence du Sous-Directeur général chargé du Département de la coopération technique (TC) et comprend une représentation complète des principales unités techniques et opérationnelles intéressées, a favorisé un débat interne sur le rôle de la FAO dans les situations d’urgence tout en jouant un rôle pivot pour l’élaboration d’un programme interdivisionnaire s’inscrivant dans le PMT; le second mécanisme comprend les domaines prioritaires pour une action interdisciplinaire pour la prévention des catastrophes, l’atténuation de leurs effets et les plans d’intervention, et pour l’aide et le relèvement agricoles après les catastrophes (DPAI-REHAB), en soutien direct de l’objectif stratégique A3. Le DPAI-REHAB, encore dans sa phase constitutive, relève du Sous-Directeur général de TC et il est destiné à devenir un instrument de planification et de programmation pour le GCU.
127. La FAO collabore étroitement avec plusieurs organisations – notamment le Bureau pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA) – pour faire face aux situations d’urgence, principalement par le truchement du Comité permanent interorganisations et de son groupe de travail (IASC-WG) pour des missions sous la conduite de l’OCHA, ainsi que des Appels communs interorganisations. La responsabilité générale revient à la FAO pour ce qui touche aux cultures, à l’élevage et aux autres composantes liées à la sécurité alimentaire, et à la FAO agissant en collaboration avec le Programme alimentaire mondial (PAM), pour l’évaluation des besoins alimentaires d’urgence. L’Organisation a participé activement aux discussions portant sur le rôle du Processus des appels unifiés des Nations Unies en tant qu’instrument de planification et de programmation; elle appartient en outre, depuis l’entrée officielle en activité, début 2001, de l’Équipe spéciale interinstitutions sur la stratégie internationale de prévention des catastrophes, à l’Équipe spéciale interinstitutions des Nations Unies pour la prévention des catastrophes (IATF). Elle entretient une collaboration avec le PAM dans nombre d’activités liées aux situations d’urgence, notamment pour les évaluations des récoltes et des approvisionnements alimentaires, recueillant des informations sur la vulnérabilité et sur certains aspects des secours agricoles. Citons, parmi les autres partenaires importants de la FAO pour les interventions d’urgence, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et la Croix-Rouge internationale. Rappelons en outre que les organisations non gouvernementales (ONG) sont, elles aussi, des partenaires de premier plan pour la FAO dans ce domaine, notamment en ce qui a trait à la mise en œuvre des projets de secours agricole dans les pays dont les structures gouvernementales sont fragiles. Par ailleurs, la FAO est un membre actif du Réseau d’apprentissage actif de la responsabilité et de l’efficacité dans l’action humanitaire (ALNAP).
128. L’évaluation confirme la pertinence et l’importance générales de l’objectif stratégique A3, en tant que priorité organisationnelle pour la FAO. Les catastrophes d’origine naturelle et humaine engendrent de plus en plus d’insécurité alimentaire et de pauvreté à l’échelle mondiale, en particulier dans les zones rurales. Il est donc parfaitement justifié que l’augmentation de la résistance et de la capacité de faire face aux catastrophes naturelles devienne un axe de travail majeur de la FAO.
129. Les composantes de l’objectif stratégique sont appropriées puisqu’elles couvrent tous les aspects d’une situation de crise: les plans d’intervention, l’alerte rapide et l’évaluation des besoins, les secours et la planification de la transition vers le redressement et le développement, de façon à renforcer la résistance des populations aux catastrophes futures. Cette approche globale est aussi étayée par l’avantage comparatif de la FAO (démontré et potentiel), qui possède des compétences dans toutes ces composantes et peut donc les mettre à profit pour aider les pays membres qui en ont besoin.
130. Le questionnaire soumis aux pays membres et aux partenaires de la FAO a confirmé le rôle utile de l’Organisation dans les situations de crise et son assistance a généralement été jugée positive (voir Annexe 1). Bien que le nombre relativement limité de réponses - 41 pays et dix partenaires internationaux - ne permette pas de faire des déductions trop détaillées, les pays ont jugé l’action de la FAO «satisfaisante» ou «excellente» dans les cinq domaines de l’aide d’urgence (plans d’intervention, alerte rapide, évaluation des besoins, secours agricole et planification du redressement/relèvement). Par rapport aux autres donateurs, la majorité des pays ont classé la FAO dans la même catégorie que les autres ou l’ont considérée comme la meilleure pour ce qui est de l’évaluation des besoins et des opérations de secours, tandis qu’ils jugeaient d’autres donateurs meilleurs pour les plans d’intervention, l’alerte rapide et la planification du redressement/relèvement.
131. L’attention relative que la FAO porte à chacune des composantes stratégiques varie considérablement et l’avantage comparatif de l’Organisation, évoqué précédemment (des compétences techniques très diversifiées et une expérience de terrain très large) ne transparaît pas dans la réalité des prestations. La FAO s’implique depuis longtemps dans l’alerte rapide et ses travaux sont appréciés par les pays membres et la communauté internationale, comme l’attestent les réponses au questionnaire. Néanmoins, la progression marquée du nombre de situations de crise enregistrée ces dernières années, conjuguée avec un budget tout au plus stagnant, a comprimé les ressources disponibles pour cette activité, si bien qu’il est devenu difficile de maintenir le même niveau de qualité.
132. Parallèlement au rôle croissant joué par la FAO dans les opérations de secours agricole, la confiance des donateurs dans ses capacités en la matière s’est renforcée de façon générale, et l’Organisation s’est dotée en conséquence d’une nouvelle division (la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation – TCE) chargée de mener les interventions de secours agricole. Dans l’ensemble, les projets de secours agricole ont été efficaces, comme l’indiquent les missions d’évaluation qui ont examiné 70 opérations. La FAO apporte généralement une solution plus appropriée sur le plan technique à un problème donné (par le biais des coordonnateurs des secours d’urgence et de l’assistance technique, notamment dans le cadre du Programme de coopération technique). Les coordonnateurs des secours d’urgence, efficaces et très appréciés par les autres partenaires, mettent en valeur la FAO dans les grandes crises. Cependant, la capacité de la FAO d’exploiter son avantage comparatif est restreinte par la lenteur avec laquelle elle fournit les intrants agricoles. Cette faiblesse est due à plusieurs facteurs, notamment des procédures administratives et financières internes que la FAO peut améliorer.
133. D’autres composantes de la stratégie se sont beaucoup moins concrétisées dans les travaux de la FAO. Seules quelques activités éparses ont été menées dans le domaine de la préparation aux catastrophes (à l’exception de l’appui à l’alerte rapide); la FAO, qui reconnaît cet état de choses, cherche à y remédier, en particulier par le biais du mécanisme DPAI-REHAB. Rares, aussi, ont été les activités visant à faciliter efficacement la transition entre les opérations de secours et les actions de redressement et développement. À ce jour, on ne trouve aucun exemple de situation où la FAO a tenu un rôle décisif dans ce genre de transition, et il reste d’importantes questions institutionnelles à résoudre.
134. En conclusion, l’objectif stratégique A3 est pertinent et approprié et offre un guide général des domaines d’action prioritaires pour la FAO. Bien entendu, sa mise en oeuvre orientée vers l’obtention d’un ensemble de résultats prioritaires supposera que – par le biais du PMT – la planification et la programmation soient rendues plus opérationnelles. Le traitement différent réservé jusqu’à présent aux quatre composantes plaide pour une telle amélioration et montre que l’Organisation dispose encore d’une vaste marge pour mieux exploiter ses compétences et ses capacités techniques à l’appui de l’objectif stratégique. Les recommandations suivantes reflètent ces considérations.
135. L’évaluation fait ressortir la nécessité d’intégrer davantage les activités liées aux opérations d’urgence, en particulier aux travaux des divisions techniques. Même si un bon départ a déjà été pris par le biais du GCU et du DPAI-REHAB, il faut redoubler d’efforts sur cette voie.
Recommandation 1
Recommandation 2
136. La FAO devrait favoriser l’intégration d’une démarche systématique pour les pays particulièrement exposés aux catastrophes naturelles, de façon que la gestion des opérations en cas de catastrophes soit considérée comme un aspect essentiel dans toutes les activités de développement visant ces pays. Il faudrait notamment renforcer la capacité des bureaux de la FAO dans les pays et des unités régionales d’assistance aux politiques – par la sensibilisation et la formation – afin d’incorporer cet aspect dans les programmes et projets qu’ils supervisent.
137. Si l’engagement de la FAO dans l’alerte rapide, à travers le Système mondial d’information et d’alerte rapide sur l’alimentation et l’agriculture (SMIAR) et l’appui aux systèmes nationaux et régionaux, ne date pas d’hier, seules quelques activités ont été menées au titre des autres composantes de la préparation. S’agissant de l’appui à la mise au point de plans complets d’intervention aux niveaux régional et national, le bilan de la FAO est mitigé, d’après les expériences sur le terrain qui ont été évaluées. Le Programme de coopération technique (PCT) n’est manifestement pas à même de fournir ce type d’appui, qui requiert une part substantielle de renforcement des capacités, peu compatible avec le budget et les délais accordés au PCT.
138. La FAO possède des avantages comparatifs dans des domaines clés associés à la préparation, et se démarque particulièrement en ce qui concerne l’information sur l’alimentation et l’agriculture en vue de l’établissement de plans d’intervention. Il convient toutefois de se concentrer sur les domaines prioritaires et de les articuler dans le contexte du PMT.
Recommandation 3
Recommandation 4
139. La FAO devrait poursuivre et consolider ses activités en matière d’information pour l’alerte rapide, d’évaluation d’impact, d’évaluation des besoins ainsi que la conception de solutions appropriées dans les domaines suivants:
140. L’évaluation a révélé que si certaines interventions ont été accomplies en temps utile, bien souvent les intrants ne sont pas parvenus à temps pour la campagne agricole visée. Ces retards ne dépendaient pas toujours de la volonté de la FAO (par exemple demande d’assistance tardive, réponse tardive des donateurs). Mais, quoi qu’il en soit, la lenteur des procédures à la FAO y ont aussi contribué. Cette critique souvent formulée a été confirmée par les réponses au questionnaire envoyé aux pays membres et aux partenaires sondés au cours de l’évaluation. Le règlement de la FAO, qui limite les achats effectués par les représentants de la FAO à 25 000 dollars EU, implique que la plupart des achats destinés au secours agricole doivent se faire à partir du siège. À supposer que les représentations de la FAO en aient les moyens, ce sont elles qui, en principe, devraient effectuer les achats destinés aux secours agricoles.
Recommandation 5
141. Les coordonnateurs des secours d’urgence se sont remarquablement bien acquittés de leur tâche, en assurant un bon suivi de tous les aspects des activités de secours agricole. Il n’est pas possible de faire appel aux coordonnateurs des secours d’urgence pour chaque situation de crise, en particulier si l’activité de l’Organisation est d’envergure restreinte; en revanche, ces coordonnateurs pourraient aider à remédier au retard de certaines interventions de secours agricole dues au défaut de suivi adéquat ou d’attribution spécifique de certaines tâches particulières.
Recommandation 6
142. D’une manière générale, cette activité a été négligée. Les bénéficiaires visés étaient décrits en termes généraux et, dans la pratique, la sélection des bénéficiaires a généralement été laissée à la discrétion des autorités locales. S’il est admis que l’identification des bénéficiaires prend du temps, il apparaît, compte tenu du nombre décelé de cas contestables de distribution d’intrants, que cet aspect réclamera une attention plus soutenue dans les activités futures.
Recommandation 7
143. Le processus d’identification et de ciblage des bénéficiaires devrait faire partie intégrante de la conception du projet et de la planification des travaux, surtout pour les interventions qui s’étendent sur plusieurs saisons de production. L’identification des bénéficiaires est optimale lorsque les conditions suivantes sont remplies: critères de sélection établis et expliqués aux intéressés, sélection décentralisée au niveau le plus bas et participation de différentes institutions/parties prenantes, y compris les bénéficiaires eux-mêmes.
144. La plupart des projets ont suivi une démarche classique en ce qui concerne la fourniture d’intrants agricoles. Il y a lieu d’expérimenter d’autres approches qui pourraient donner de meilleurs résultats, notamment pour la distribution des semences, où l’utilisation de variétés connues sur place présente nombre d’avantages non négligeables.
Recommandation 8
145. Les projets de secours agricole devraient, si possible, faire appel à d’autres modalités de distribution de semences, comme les foires aux semences ou les bons de distribution de semences. Ces projets devraient être conçus avec l’aide de la division technique (Service des semences et des ressources phytogénétiques [AGPS]).
146. L’inclusion de composantes d’assistance technique, mettant en jeu l’un des avantages comparatifs de la FAO, n’a jamais manqué de rehausser la qualité des interventions de secours agricole de l’Organisation. L’assistance technique peut être la plus efficace par rapport à son coût lorsqu’elle est fournie par le biais des activités de coopération technique de la FAO déjà conduites dans le pays. Dans tous les cas, cependant, les intrants distribués doivent convenir aux bénéficiaires visés.
Recommandation 9
147. La fourniture d’intrants aux agriculteurs démunis dans le cadre de secours agricoles diffère intrinsèquement des activités de redressement ou de développement, généralement plus complexes. Si on a réussi à mener à bien ces deux éléments dans des programmes qui laissaient le temps de les synchroniser, on a échoué dans le cadre d’un seul projet parce que le calendrier d’exécution relativement court de ce dernier ne permettait pas de planifier et de mettre en oeuvre ces deux éléments de façon adéquate.
Recommandation 10
148. Les projets de secours d’envergure relativement modeste ne devraient pas être conçus ou mis en oeuvre en vue de poursuivre simultanément les objectifs de secours et de redressement.
149. Le suivi et l’évaluation sont essentiels dans l’évaluation systématique des résultats de l’intervention. Néanmoins, ils ont rarement été inclus dans des projets de secours agricole, bien que cette situation se soit améliorée récemment. Certaines évaluations réalisées par des consultants nationaux ou des ONG ont produit des observations et des recommandations utiles, mais l’on ne réussit pas toujours à établir si cette information a effectivement servi, par la suite, à la programmation.
Recommandation 11
150. D’une manière générale, il faudrait faire plus grand cas des évaluations, afin de dégager les interventions réussies dont on peut tirer des enseignements. La Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation (TCE) devrait établir un format simple et approprié pour les rapports d’évaluation, avec l’aide du Service de l’évaluation. La Division TCE et toutes les divisions techniques éventuellement concernées devraient formuler un avis sur tous ces rapports d’évaluation. Il conviendrait de communiquer les enseignements tirés des évaluations à tous les partenaires et unités de la FAO concernés et de les mettre à profit pour identifier les «meilleures pratiques» en vue de guider les opérations futures. Afin de favoriser l’indépendance des évaluations, la Division TCE et le Service de l’évaluation devraient convenir de plans d’évaluation annuels pour les activités d’urgence.
151. Le programme Pétrole contre nourriture appliqué en Iraq du Nord n’a pas fait l’objet d’un examen particulier dans le cadre de cette évaluation. Cependant, son envergure et son importance et le fait qu’il s’engage maintenant dans une phase de redressement, indiquent qu’à un certain moment, le volet mis en oeuvre par la FAO devra être évalué. L’unité d’évaluation déjà créée au sein de la structure locale de gestion relevant de la FAO devrait participer à cet effort.
Recommandation 12
152. Le volet du programme Pétrole contre nourriture mis en oeuvre par la FAO en Iraq du Nord devrait faire l’objet, au cours de l’exercice 2003-2004, d’une évaluation approfondie centrée sur l’efficience et l’efficacité de l’opération sur toute sa durée.
153. En étudiant le cycle des événements qui accompagnent une catastrophe, la FAO a réussi à articuler efficacement les activités d’alerte rapide avec le secours agricole, les repères institutionnels étant clairs à ce stade. Dans la phase suivant les catastrophes naturelles, elle a généralement fait preuve d’efficacité parce que les structures gouvernementales habituelles étaient en place et fonctionnaient. En revanche, l’organisation de l’assistance au cours de la période de transition qui suit les états d’urgence complexes (liés à des conflits) est bien plus délicate. Si certaines activités ont été conduites dans ces circonstances, il s’agissait généralement de projets individuels ne faisant pas partie d’un programme plus global. Jusqu’à présent, la FAO n’a pas réussi à faire inclure les activités de redressement dans le Plan d’action concertée des Nations Unies (UNCAP). Cela est dû en partie à la diminution progressive de la contribution des donateurs à mesure que l’état d’urgence s’estompe, et en partie au fait que la FAO n’a pas conçu de démarche efficace à cet égard, pas plus qu’elle n’a défendu activement l’importance de l’assistance au cours de la transition, laissant le champ libre à d’autres acteurs, en particulier le Service d’information internationale sur l’alimentation.
154. La planification de la stratégie d’assistance en période de transition a récemment été assignée à l’Unité pour la réhabilitation et les politiques humanitaires (TCER). Néanmoins, cette unité n’a pas suffisamment d’effectifs pour s’occuper de tous les pays en phase de transition et, s’agissant d’un nouvel arrangement, son efficacité réelle reste encore à prouver. On ignore également quel serait le meilleur dispositif institutionnel permanent pour l’exécution du programme/projet, une fois la stratégie élaborée. Une autre option consisterait à confier aux unités régionales d’assistance aux politiques un rôle dans l’élaboration de programmes de redressement. Cependant, ces services manquent généralement d’expérience en matière d’aide applicable aux situations d’urgence et aux phases de transition, et n’ont pas de mécanismes d’accès aux fonds d’urgence.
155. Les bureaux nationaux de la FAO, qui offrent une troisième voie d’action dans ce domaine, ne disposent pas actuellement des moyens nécessaires. De plus, leurs responsabilités sont exagérément étendues relativement à ces moyens, si bien que l’on ne saurait leur confier un rôle de chef de file pour cette activité.
156. Compte tenu de l’évolution de la situation institutionnelle, il serait prudent de concevoir une modalité satisfaisante et souple à la fois pour ce processus. Les principales unités susceptibles de participer à la programmation de transition, y compris la Division du Centre d’investissement (TCI), étant placées sous l’autorité du Sous-Directeur général du Département de la coopération technique (TC), il serait pertinent qu’il assigne les responsabilités générales selon les circonstances régnant dans les pays participants et les capacités relatives des unités organisationnelles.
Recommandation 13
157. Le Sous-Directeur général du Département de la coopération technique (TC) devrait assigner les responsabilités en matière de programmation des activités de transition, dès que l’Unité TCER aura préparé la stratégie de transition. Les bureaux régionaux et sous-régionaux, les Divisions TCI et TCA et les représentants de la FAO pourraient aussi y prendre part, en fonction des circonstances particulières des pays. La participation de la Division TCE devrait prendre fin à ce stade. Cependant, à plus long terme, il faudra trouver des arrangements institutionnels adéquats plus permanents.
158. Quelle que soit l’unité qui dirige le processus, il est indispensable que la FAO soit effectivement présente sur le terrain si elle entend jouer un rôle de premier plan durant la période de transition. L’importance de ce facteur s’est avérée dans les grandes opérations d’urgence et il devrait en aller de même dans les situations de transition. Cependant, les compétences requises seront différentes.
Recommandation 14
159. Dans les pays où la FAO fournira une assistance aux politiques et à la programmation de transition après une situation de crise, il faudra nommer un directeur de programme à plein temps, de préférence peu après le début de l’opération d’urgence. Ce directeur devrait être capable d’intervenir en qualité de conseiller auprès du gouvernement sur les questions liées à l’après crise, d’aider à l’élaboration d’une stratégie de développement agricole et de définir le rôle de la FAO dans la mise en oeuvre de cette stratégie.
160. L’évaluation a fait ressortir que la collaboration avec d’autres partenaires, tant au sein du système des Nations Unies qu’avec les ONG, était perfectible. Par exemple, la FAO devrait collaborer à l’élaboration de stratégies nationales de préparation aux catastrophes avec le PNUD, chargé, au sein du système des Nations Unies, de renforcer les capacités nationales en matière d’atténuation et de prévention des catastrophes et de préparation à ces événements. L’Organisation pourrait aussi s’associer au PAM pour la logistique des situations de crise et coopérer avec les ONG internationales, suivant des modalités appropriées, à la fourniture de secours agricoles.
Recommandation 15
161. La FAO devrait réexaminer ses activités liées aux opérations d’urgence en vue d’élaborer des programmes de terrain conjointement avec d’autres organismes des Nations Unies et des ONG. À cet égard, il faudrait faire aboutir les négociations entamées avec plusieurs partenaires sur des protocoles d’accord officiels.
162. Certaines recommandations supposent une augmentation des ressources affectées aux opérations d’urgence. Le budget actuel du programme ordinaire étant soumis à un régime de croissance réelle zéro, l’évaluation ne peut recommander une augmentation des crédits au titre du programme ordinaire. Les mécanismes de financement exposés ci-après pourraient cependant être envisagés, s’il y a lieu. Ils font tous appel aux donateurs.
163. La Division TCE a proposé de créer un fonds d’intervention rapide pour financer les premières phases d’une opération de secours, avant que les ressources des donateurs ne soient disponibles. Le fonds d’intervention rapide serait alimenté par les donateurs pour la situation de crise concernée. Aussi, tant qu’il se trouvera des donateurs prêts à contribuer aux opérations d’urgence, ce qui est fort probable, la dotation du fonds demeurera constante, voire augmentera au fil du temps. La création du fonds permettrait de lever l’un des obstacles à la disponibilité en temps utile de contributions pour les secours agricoles d’urgence, à savoir la lenteur de réaction des donateurs. On a proposé une dotation initiale de 1,5 million de dollars EU.
Recommandation 16
164. Le fonds d’intervention rapide devrait être financé initialement par le solde accumulé sur le compte des dépenses directes de fonctionnement des projets TCE ou (avec le consentement des donateurs) par le solde non dépensé des projets.
165. Un fonds analogue au fonds d’intervention rapide pourrait être créé afin de rémunérer des conseillers en réhabilitation durant la phase de transition consécutive à un conflit et de financer la programmation des activités de transition. En théorie, le fonds de transition pourrait aussi être reconstitué par les donateurs, mais leurs contributions risquent d’être moins fréquentes que pour les activités de secours agricole, tant que les activités de plaidoyer n’auront pas porté leurs fruits. Les activités de transition et de redressement pouvant être conduites par plusieurs unités, les ressources devraient être supervisées par le Sous-Directeur général chargé du Département de la coopération technique. Le fonds de transition, dont l’ambition est plus modeste que celle du fonds d’intervention rapide, aurait également une dotation inférieure, de l’ordre de 500 000 dollars EU.
Recommandation 17
166. Le fonds de transition devrait être placé sous l’autorité du Sous-Directeur général chargé du Département de la coopération technique et être financé suivant les mêmes modalités que le fonds d’intervention rapide.
167. La FAO a réussi à récolter des sommes substantielles pour les activités de secours agricole entreprises par la Division TCE; en revanche, elle a eu beaucoup moins de succès avec d’autres types d’activités liées aux urgences. L’Organisation suit la tendance des donateurs qui semblent bien plus disposés à contribuer aux opérations d’urgence qu’au développement. Cependant, les décisions des donateurs en matière de financement sont de plus en plus déléguées au personnel sur le terrain, tandis que la tâche de mobilisation des ressources à la FAO demeure centralisée.
Recommandation 18
168. La FAO devrait s’efforcer de convaincre les donateurs d’allouer aussi des ressources à des activités liées aux crises mais autres que les secours, en faisant valoir ses avantages comparatifs, ainsi que l’utilité de l’atténuation des catastrophes.
169. Les experts du Groupe d’examinateurs externes s’est réuni du 19 au 21 juin 2002 à Rome, où il a consulté les évaluateurs, le Sous-Directeur général du Département de la coopération technique et des personnels de la FAO rattachés à différents départements. Les examinateurs ont étudié le projet de rapport d’évaluation dans le contexte de la version actuelle du Cadre stratégique 2000-2015 pour la FAO, de l’objectif stratégique A3 et à la lumière des priorités soulignées par les hauts fonctionnaires concernés de la FAO.
170. Les examinateurs reconnaissent que les services de la FAO sont de plus en plus sollicités dans des situations d’urgence et jugent l’évaluation de l’objectif stratégique A.3 très opportune et utile, s’agissant de définir les ajustements institutionnels requis pour relever les défis qui accompagnent l’intensification de ses activités et services dans ses domaines de travail.
171. Les examinateurs considèrent le processus d’évaluation adopté par la FAO comme exemplaire, car il est participatif, transparent et inclut un examen supplémentaire des résultats par un groupe d’experts indépendant.
172. Les examinateurs donnent acte du fait que l’évaluation a dû être conduite dans un laps de temps limité et que son vaste champ d’application géographique a exigé l’analyse de projets de nature très différente. C’est donc dans ce contexte que les examinateurs ont passé en revue les recommandations générales.
173. Dans l’ensemble, les examinateurs jugent les résultats de l’évaluation et ses recommandations utiles et pratiques pour l’Organisation, notamment ceux qui se rapportent aux avantages comparatifs de la FAO, lesquels s’étendent de l’information en matière de prévision et d’alerte rapide à la conception technique d’intrants d’urgence.
174. Les examinateurs, qui apprécient hautement la teneur générale du rapport d’évaluation, et en particulier son orientation généralement concrète, ont formulé les observations suivantes dans un esprit constructif.
175. L’évaluation recherche à juste titre l’avantage comparatif de la FAO, mais les recommandations devraient exhorter davantage l’Organisation à se concentrer sur ce qu’elle fait bien – or, ses compétences ne sauraient être universelles.
176. Les recommandations sont assez nombreuses et il serait utile de les classer par ordre de priorité, en fonction de leur importance et/ou de leur urgence.
177. La Direction générale remercie le Service d’évaluation de la FAO d’avoir procédé à un examen succinct et constructif de l’Objectif stratégique A3 portant sur les principaux aspects du rôle et de l’approche de la FAO dans les situations d’urgence, couvrant les phases allant des plans d’intervention à la reconstruction. Le rapport souligne les avantages comparatifs sur lesquels l’Organisation devrait s’appuyer pour rehausser ses activités dans les situations d’urgence, en mettant l’accent sur les interactions entre les activités normatives et les activités opérationnelles. La Direction générale se félicite de ce rapport qui constitue à ses yeux une contribution importante à la poursuite du développement de l’interdisciplinarité et à l’expansion des partenariats dans la mise en œuvre de l’Objectif stratégique A3.
178. Les recommandations formulées permettront au Comité du programme d’avoir un débat éclairé sur les premières réalisations de l’Objectif stratégique et sur les domaines dans lesquels des améliorations sont suggérées. Comme cela a déjà été indiqué au Groupe d’examinateurs externes, la Direction générale est en principe d’accord sur les recommandations formulées et résolue à faire en sorte que des mesures appropriées soient prises pour les mettre en œuvre. Parmi celles qui ont déjà été prises, on peut citer les suivantes:
179. De plus, sur la base des recommandations du rapport, la direction aimerait avoir un échange de vues avec le Comité du programme sur les trois points spécifiques suivants.
180. En accord avec les constatations figurant dans le rapport d’évaluation, la Direction générale reconnaît que l’Organisation devrait continuer à développer ses avantages comparatifs dans les principaux aspects des plans d’intervention. Comme l’indique le rapport, deux mécanismes ont déjà été créés pour réaliser une coordination institutionnelle:
181. Au cours de la dernière décennie, les secours agricoles ont été de loin l’activité de la FAO dans le domaine de l’urgence qui a connu la plus forte expansion, en raison notamment de l’augmentation du nombre des crises, mais aussi du fait que les sources de financement vont davantage aux opérations d’urgence qu’aux projets visant le développement. Cette croissance est cependant principalement due à la plus grande crédibilité acquise par la FAO dans les interventions d’urgence. L’Organisation a prouvé qu’elle ne se limitait pas à fournir des intrants aux agriculteurs, mais qu’elle pouvait aussi les accompagner d’une assistance technique pour le redémarrage de la production. Ce rôle a été formellement et concrètement reconnu par les donateurs, traditionnels ou non, de la FAO.
182. Comme le souligne le rapport du Groupe d’examinateurs externes, des mesures appropriées s’imposent pour améliorer l’efficience et l’efficacité de ce programme d’urgence en plein développement. Après la transformation du service TCOR en division (TCE) et le renforcement de la gestion du programme Pétrole contre nourriture, deux problèmes doivent maintenant être abordés:
183. Si la FAO dispose d’un avantage comparatif pour mettre en œuvre la phase de transition dans les pays touchés par une catastrophe, le Direction générale reconnaît qu’à ce jour l’Organisation n’a pas été en mesure d’obtenir beaucoup de résultats à cet égard. Toutefois, en adoptant une approche pragmatique, comme elle l’a fait au Kosovo et en Afghanistan, la FAO a récemment commencé à améliorer sa capacité de gérer les phases de transition. Le processus a progressé avec la création, au sein de la Division TCE, d’une nouvelle unité responsable de la réhabilitation et des politiques humanitaires (TCER), chargée de donner l’impulsion nécessaire au lancement rapide de programmes et de plans de redressement à partir des interventions de secours de la FAO dans le pays. En étroite collaboration avec les divisions techniques concernées, elle devrait démarrer la phase de reconstruction, qui nécessite des compétences et des moyens techniques importants et divers. L’unité facilitera la définition de politiques et de cadres d’investissement visant à relier les secours à la reconstruction et au développement. Elle joue un rôle de catalyseur en favorisant le soutien d’autres partenaires ou acteurs importants à la FAO pendant le processus de transition. La Division TCER n’a pas de responsabilité opérationnelle dans la réhabilitation, qui sera assurée par les autres unités ou divisions responsables.
184. Ce nouveau mode de fonctionnement doit être mis à l’épreuve et il est proposé d’en faire un bilan dans deux ans. En fonction de l’expérience acquise, la Direction générale sera en mesure de proposer une structure définitive visant à assurer le rôle de la FAO dans la réhabilitation.
185. Le Comité a noté que cette évaluation thématique était la première de ce type et visait à évaluer les programmes de l’Organisation dans le cadre de ses objectifs stratégiques. Le Comité s’est félicité de l’approche exhaustive de la stratégie qui avait été adoptée dans l’évaluation grâce à un examen systématique des activités normatives et d’un échantillon équilibré d’opérations de secours et de relèvement sur le terrain. Il a également apprécié l’indication des vues des membres et des principaux partenaires internationaux concernés. Il a estimé que l’évaluation était un bon début en matière d’évaluation orientée vers les stratégies.
186. Le Comité a été d’avis que l’évaluation était riche en informations et permettait de jauger les points forts et les faiblesses des activités de la FAO. Il s’est également félicité de l’examen critique et sans parti pris des questions qui y figuraient ainsi que des observations du groupe d’examinateurs externes.
187. Le Comité a souscrit aux recommandations en général. Toutefois, de nombreux membres ont estimé qu’étant donné leur grand nombre, il aurait été utile d’indiquer clairement la priorité des unes par rapport aux autres, comme l’avait proposé le Groupe d’examinateurs externes. Le Comité a souligné l’importance des recommandations ci-après:
188. Le Comité s’est félicité de la réponse de la direction indiquant que le Secrétariat prenait des mesures pour donner suite à plusieurs recommandations.
189. Le Comité a souligné la pertinence et l’utilité de la Stratégie A3. Il a insisté sur la nécessité d’élaborer une approche interdisciplinaire permettant de tirer parti des avantages comparatifs de la FAO, notamment pour les activités concernant les plans d’intervention et en particulier dans les pays sujets à catastrophe. Il a également souligné l’importance des avis techniques et orientés vers les politiques pendant la phase délicate de transition.
190. Le Comité a souligné la nécessité de renforcer les partenariats avec d’autres institutions, avec les donateurs et les ONG, ainsi que la participation des autorités nationales et des communautés locales à ces partenariats, notamment en les aidant à renforcer leur capacité d’établissement de plans d’intervention et de prévention.
191. Tout en reconnaissant certains points faibles dans les opérations de secours de la FAO et dans l’assistance fournie pendant la période de transition, le Comité a déclaré être conscient des difficultés qu’il y avait à obtenir des résultats concrets et durables et a noté que d’autres institutions et donateurs se heurtaient à des problèmes analogues. Il a donc invité le Secrétariat à donner suite aux recommandations de l’évaluation et a demandé que lui soit présenté, dans un an, un rapport intérimaire sur les mesures prises pour leur mise en œuvre. Enfin, notant l’absence d’occasion de procéder à un débat intergouvernemental sur cette importante question, il a recommandé au Secrétariat de préparer un document concis consacré aux principales questions et aux enseignements à tirer de ces activités de secours d’urgence et de relèvement, document sur lequel on pourrait fonder ce débat pendant l’année à venir.
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18 PC 88/5a).
19 Bangladesh, Cambodge, Thaïlande, Viet Nam, Burundi, Érythrée, Rwanda, Sierra Leone, Géorgie, Kazakhstan, Mauritanie, Costa Rica, El Salvador, Honduras et Nicaragua.
20 Le groupe d’examinateurs se compose de Antonio Arenas (El Salvador), Directeur du Système national d’études territoriales; Yasemin Aysan (Turquie), chef par intérim du Programme de réduction des catastrophes et de relèvement (PNUD), Genève; François Grunewald (France), Directeur de l’ONG «Urgence Réhabilitation Développement»; Julius Holt (Royaume-Uni), partenaire fondateur du Food Economy Group Consultant SCF-UK; Robin Jackson (États-Unis), Conseiller politique, PAM, Rome; et Mahboub Maalim (Kenya), Coordinateur de Kenya Drought Emergency Response, Bureau du Président, Nairobi.
21 PC/88/REP, par. 51-57.
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