PC 90/6 a) |
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PC 90/6 a) |
Quatre-vingt-dixième session |
Rome, 15 – 19 septembre 2003 |
Fournitures d’éclaircissements sur certains aspects de la relation FAO/CCI |
III. Considérations générales d’ordre juridique
IV. Examen des rapports du CCI par les organes directeurs de la FAO
1. Le paragraphe 73 du rapport de la dernière session du Comité de mai 2003 (au cours de laquelle il a examiné les rapports du CCI) est libellé comme suit: «Le Comité a examiné les rapports susmentionnés, sans parvenir à une conclusion. Il a demandé au Secrétariat de lui soumettre à sa prochaine session un document l’éclairant sur les relations institutionnelles entre le CCI et la FAO et sur la procédure révisée à suivre pour l’examen des recommandations adressées aux organes délibérants. Le Comité examinera donc les rapports susmentionnés à la lumière de ce document, à sa session de septembre 2003».
2. Le présent document a été rédigé pour donner suite à la demande susmentionnée. Il tient compte de l’avis communiqué par le Bureau juridique de la FAO.
3. Le Corps commun d’inspection a été créé à titre expérimental en vertu de la Résolution 2150 (XXI) de l’Assemblée générale, en date du 4 novembre 1966, et son mandat a ensuite été prorogé par d’autres résolutions de l’Assemblée générale. Par sa Résolution 31/192 du 22 décembre 1976, l’Assemblée générale a décidé de créer le Corps commun d’inspection en tant qu’organe subsidiaire permanent et en a approuvé le Statut avec effet au 1er janvier 1978. La résolution invitait les organisations du système des Nations Unies à notifier au Secrétaire général l’acceptation du statut dans les meilleurs délais et de prendre les dispositions appropriées pour avoir recours aux services du Corps commun d’inspection.
4. Le statut du Corps commun d’inspection contient un certain nombre de dispositions dont quelques-unes méritent d’être rappelées:
Article 1, paragraphe 2: «Le Corps commun exerce ses fonctions pour le compte de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies et il est responsable devant elle de même que devant les organes délibérants compétents des institutions spécialisées et des autres organisations internationales du système des Nations Unies qui acceptent le présent statut (dénommées ci-après collectivement les organisations). Le Corps commun est un organe subsidiaire des organes délibérants des organisations.»
Article 1, paragraphe 3: «L’acceptation du présent statut par une des organisations est notifiée par écrit au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies.»
Article 5, paragraphe 4: «Sans préjudice du principe selon lequel l’évaluation extérieure demeure la responsabilité des organes intergouvernementaux compétents, le Corps commun peut, compte dûment tenu de ses autres fonctions, aider lesdits organes à s’acquitter de leurs responsabilités quant à l’évaluation extérieure des programmes et activités. De sa propre initiative ou à la demande des chefs de secrétariat, le Corps commun peut aussi conseiller les organisations au sujet de leurs méthodes d’évaluation intérieure, évaluer périodiquement ces méthodes et procéder à des évaluations ad hoc de programmes et d’activités.»
Article 5, paragraphe 5: «Les Inspecteurs peuvent proposer les réformes ou faire les recommandations qu’ils jugent nécessaires aux organes compétents des organisations. Ils n’ont pas, toutefois, de pouvoir de décision et ils ne s’ingèrent pas dans les activités des services qu’ils inspectent.»
Article 11, paragraphe 4:
«c) Dès réception des rapports, le chef ou les chefs de secrétariat intéressés font immédiatement distribuer des exemplaires accompagnés ou non de leurs observations aux Etats membres de leur organisation;
d) Lorsqu’un rapport ne concerne qu’une seule organisation, ledit rapport et les observations y relatives du chef de secrétariat sont transmis, dans un délai de trois mois au plus après la réception du rapport, à l’organe compétent de ladite organisation pour que ledit organe les examine à sa prochaine session (…);
e) Lorsqu’ un rapport concerne deux ou plusieurs organisations, les chefs de secrétariat intéressés se consultent normalement dans le cadre du Comité administratif de coordination et, dans la mesure du possible, coordonnent leurs observations. Le rapport ainsi que les observations conjointes des chefs de secrétariat et toutes observations de chacun d’eux sur les questions concernant particulièrement son organisation sont publiés en temps voulu pour être soumis aux organes compétents des organisations dans un délai de six mois au plus après la réception du rapport, pour que lesdits organes les examinent à leur prochaine session. Si, dans des cas exceptionnels, il faut plus de six mois pour les consultations, de sorte que les observations ne peuvent être publiées en temps voulu pour être soumises aux organes compétents à la session suivant immédiatement l’expiration du délai de six mois, un rapport intérimaire exposant les raisons du retard et indiquant une date ferme pour la présentation des observations définitives est soumis aux organes compétents intéressés;
f) Les chefs de secrétariat des organisations intéressées informent le Corps commun de toutes les décisions que l’organe compétent de leur organisation a prises au sujet des rapports du Corps commun.»
Article 12: «Les chefs de secrétariat des organisations veillent à ce que les recommandations du Corps commun qui ont été approuvées par leurs organes compétents respectifs soient appliquées aussi diligemment que possible. Cette application peut faire l’objet de vérifications de la part des organes compétents des organisations, lesquels peuvent en outre demander que le Corps commun publie des rapports complémentaires. Le Corps commun peut également établir ces rapports de sa propre initiative.»
5. À sa soixante-dixième session, tenue en 1976, il a été indiqué au Conseil que l’Assemblée générale était sur le point d’établir à titre permanent le Corps commun d’inspection, conformément à un statut en cours d’élaboration. Le Conseil a confirmé qu’il appuyait en principe le Corps commun d’inspection, mais il a demandé au Comité du programme et au Comité financier d’examiner ce statut, ainsi que les conséquences de son acceptation par la FAO et les propositions du Directeur général concernant les relations futures entre la FAO et le CCI et de présenter leurs recommandations à sa soixante et onzième session. (Voir Rapport de la soixante dixième session du Conseil, paragraphes 85 et 86).
6. La question de l’acceptation du CCI a été examinée en détail par les comités susmentionnés ainsi que par le Comité des questions constitutionnelles et juridiques.
7. À sa trente deuxième session, tenue en avril et mai 1977, le Comité du programme a appuyé à titre général la proposition selon laquelle la FAO devait accepter le Statut du CCI. Il a toutefois exprimé des réserves concernant la disposition aux termes de laquelle le CCI devait être considéré comme un «organe subsidiaire» des organes délibérants de l’Organisation. De surcroît, il est «également que la deuxième phrase de l’article 12 n’est ni pertinente ni justifiée car elle porte atteinte à l’autorité des organes gouverneurs et aux relations constitutionnelles entre ces organes et les chefs des Secrétariats. Le Comité recommande que le Conseil exprime son désaccord avec le libellé de cet article». (Voir Rapport de la trente-deuxième session du Comité du programme, 25 avril – 6 mai 1977, document CL 71/4, paragraphe 2.139). Le Comité du programme a demandé au CQCJ d’examiner cette question.
8. Pour sa part, le Comité financier a, à sa trente neuvième session, tenue du 25 avril au 9 mai 1977, exprimé des réserves analogues. Il a estimé que le CCI ne pouvait être considéré comme un «organe subsidiaire» du Conseil ou de la Conférence. Il a en outre été d’avis “que la clause de l’article 12 selon laquelle l’application, par les chefs de secrétariat des recommandations du Corps commun "peut faire l’objet de vérifications de la part des organes compétents des organisations" est inutile, car tous les chefs de secrétariat sont tenus d’observer l’acte constitutif de leur organisation dans leurs rapports avec leurs organes directeurs. Tout en reconnaissant qu’aucun amendement au statut ne peut être proposé pour l’instant, le Comité recommande que le Conseil, au cas ou celui-ci proposerait d’accepter le statut, exprime sa réserve quant à la légitimité de la disposition en question”. (Voir Rapport de la trente neuvième session du Comité financier, 25 avril – 9 mai 1977, document CL 71/4, paragraphe 3.95). Le Comité financier a également demandé que la question soit renvoyée au CQCJ.
9. Le CQCJ a examiné la question à sa trente-quatrième session, tenue du 2 au 5 mai 1977, essentiellement sous l’angle de la procédure constitutionnelle devant être appliquée par la FAO pour accepter le statut et en s’interrogeant sur la question de savoir si le paragraphe 2 de l’article 1 du Statut était compatible avec l’Acte constitutif de la FAO.
10. En ce qui concerne la première question, le CQCJ a été d’avis de l’acceptation du statut devait être renvoyée à la Conférence, étant donné qu’il s’agissait d’une question relevant de l’article 12, paragraphe 2, de l’Acte constitutif, en vertu duquel les accords déterminant les rapports entre l’Organisation et les Nations Unies sont soumis à l’approbation de la Conférence. En ce qui concerne l’article premier, paragraphe 2 du Statut, “le CQCJ était en possession d’informations de base sur les débats qui ont eu lieu au niveau interinstitutions et à la cinquième Commission de l’Assemblée générale avant l’adoption du statut. Il prend note du fait que c’est le Corps commun d’inspection lui-même qui a préconisé qu’on le considère comme «organe subsidiaire de l’Assemblée générale et, vraisemblablement, aussi des organes délibérants des organisations», et que ni le Comité administratif de coordination (CAC) ni le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires CCQAB n’avaient soumis de proposition dans ce sens. S’opposant à cette dénomination dont il n’a trouvé aucun précédent en la matière, le CCQAB avait en fait proposé que soit accordé au Corps commun d’inspection le même statut à l’égard de l’Assemblée générale et, selon le cas, des organes directeurs des organisations participantes, que celui conféré à la Commission de la fonction publique internationale. Alors qu’elle examinait cette clause particulière du statut, la cinquième Commission a été informée que, pour des raisons constitutionnelles, il serait peut-être difficile à certaines des organisations de l’accepter. (Voir Rapport de la trente-quatrième session du CQCJ, paragraphe 50).
11. Le CQCJ était d’avis que le Corps commun d’inspection tel qu’il a été établi par l’Assemblée générale ne relève pas de l’article VI, paragraphe 2 de l’Acte constitutif de la FAO ce dernier ne contenant de toute évidence aucune disposition qui permette de considérer le Corps commun d’inspection comme un organe subsidiaire des organes directeurs de la FAO. Le CAC a été informé de l’opinion, qu’il appuie entièrement, exprimée par le Comité du programme qu’un organe tel que le Corps commun d’inspection ne peut pas être à la fois indépendant des organes directeurs de la FAO, et en être un organe subsidiaire ou subordonné. (Voir Rapport de la trente-quatrième session du CQCJ, paragraphe 52).
12. À sa soixante et onzième session, tenue en juin 1977, le Conseil, après avoir examiné en détail les vues exprimées par les deux comités susmentionnés, a appuyé le maintien du Corps commun d’inspection et de sa collaboration avec la FAO en tant qu’organisation participante. Il a recommandé à la Conférence d’accepter le Statut du CCI, étant entendu que l’Organisation devrait réserver sa position concernant le paragraphe 2 de l’article premier du Statut.
13. À sa dix-neuvième session, tenue en novembre-décembre 1977, la Conférence a, au terme de sa Résolution 11/77, autorisé «le Directeur général à accepter au nom de la FAO le statut du Corps commun d’inspection, étant entendu que la notification d’acceptation prévue à l’article premier, paragraphe 2 du statut, contiendra une déclaration interprétative aux termes de laquelle, pour des raisons statutaires, le Corps commun d’inspection ne sera pas considéré comme un organe subsidiaire des organes législatifs de la FAO». Ces dispositions ont été dûment concrétisées dans la lettre d’acceptation du Statut du CCI par le Directeur général.
14. Il ressort des dispositions du Statut du Corps commun d’inspection ainsi que des conditions d’acceptation de sa compétence par la Conférence de la FAO que les organes dits «délibérants» de l’Organisation sont soumis à l’obligation générale d’examiner les recommandations du CCI, notamment celles concernant ces organes, conformément à l’obligation générale de diligence raisonnable. Cette obligation est conforme à l’esprit d’un certain nombre de dispositions du Statut, l’article 10 par exemple, qui révèle une intention manifeste de la part des parties concernées de veiller à ce que les recommandations du CCI soient effectivement examinées et appliquées, sous réserve à l’évidence des prérogatives des organes directeurs de l’Organisation. Le fait que, lorsqu’elle a accepté le Statut du CCI, la Conférence ait approuvé une déclaration interprétative à l’effet que le Corps commun d’inspection ne pouvait être considéré comme un organe subsidiaire des organes délibérants de l’Organisation, ne modifie en rien cette position d’ordre général.
15. De ce point de vue, une situation dans laquelle le Comité du programme et le Comité financier se limiteraient systématiquement à prendre note des rapports du CCI et des recommandations qu’ils contiennent pourrait ne pas être pleinement compatible avec les obligations contractées par la FAO vis-à-vis du CCI. Il pourrait toutefois exister un certain nombre de cas limités où le Comité du programme et le Comité financier, et le Conseil ultérieurement, pourraient se limiter à prendre note de rapports particuliers qui, bien que contenant des recommandations spécifiques à l’adresse des organes directeurs de l’Organisation, ne sont pas considérés par ceux-ci comme présentant un intérêt particulier. En réalité, comme cela a été rappelé précédemment, au moment de l’acceptation du statut du CCI, la Conférence a expressément prié le Directeur général de soumettre une déclaration interprétative aux termes de laquelle le Corps commun d’inspection ne sera pas considéré comme un organe subsidiaire des organes législatifs de la FAO, protégeant ainsi intégralement l’autonomie desdits organes lorsqu’ils examinent les rapports du CCI ainsi que les recommandations qu’ils contiennent et qu’ils décident d’adopter les dispositions qu’ils jugent utiles.
16. À sa quatre-vingt-deuxième session, tenue en novembre-décembre 1982, conformément à la pratique établie en vigueur à cette époque, le Conseil a examiné les rapports du CCI qui lui avaient été soumis, de même que les avis du Comité du programme et du Comité financier. Certaines préoccupations ont été exprimées à propos des arrangements qui prévalaient à l’époque: «Durant les débats, un certain nombre de membres se sont préoccupés du volume de la documentation du CCI, des coûts de reproduction et de distribution qui en résultaient et du temps que l’examen de ces documents demandait au Conseil ainsi qu’au Comité du programme et au Comité financier. Ces mêmes membres ont formulé diverses suggestions pour alléger le travail du Conseil et des deux comités compétents à cet égard. En particulier, on a suggéré d’envisager de soumettre au Conseil et aux deux comités des résumés regroupant les recommandations et les extraits de chaque rapport du CCI qui concernent directement la FAO, en plus du texte intégral, avec les observations du Directeur général. On a aussi suggéré de soumettre périodiquement au Conseil des rapports sur les suites données aux recommandations. Le Conseil a invité le Comité du programme et le Comité financier à examiner cette question à leurs prochaines sessions et à soumettre leurs recommandations au Conseil.» (Voir Rapport de la quatre-vingt-deuxième session du Conseil, paragraphe 90).
17. Lors de leur session conjointe d’avril 1983, le Comité du programme et le Comité financier, (voir rapport de la session conjointe des deux comités, document CL 83/4, avril 1983, paragraphe 1.13) «ont décidé de recommander que le Conseil adopte la procédure suivante, qui non seulement faciliterait la tâche du Conseil mais réduirait en outre les dépenses actuelles de traitement et de distribution qui tomberaient de 80 000 dollars environ à 40 000 dollars environ par exercice biennal:
a) Les rapports du CCI devraient être soumis dans leur intégralité aux deux comités, accompagnés des observations du Directeur général et/ou du CAC, selon le cas (comme actuellement).
b) Les commentaires des deux comités devraient être soumis au Conseil dans le cadre des rapports qu’ils lui soumettent (comme actuellement).
c) Les rapports du CCI ne devraient être remis au Conseil que comme documents d’information.»
18. À sa quatre-vingt-troisième session, en juin 1983, le Conseil, après en avoir débattu, a fixé les procédures ci-après pour le traitement des rapports du CCI:
a) les rapports du CCI ne seront plus distribués sous forme de documents du Conseil;
b) il sera demandé au Corps commun d’inspection de fournir un résumé de chacun de ses rapports, qui pourra être fourni au Conseil en même temps que les observations du Directeur général et/ou du CAC et que celles du Comité du Programme et du Comité financier;
c) le Comité du Programme et le Comité financier continueront à examiner intégralement les rapports du CCI, comme actuellement, et à faire ensuite rapport au Conseil. Leurs rapports mentionneront les éléments pertinents des recommandations du CCI ainsi que des observations du Directeur général et/ou du CAC;
d) les rapports du CCI, dans leur version intégrale, ainsi que les observations du Directeur général et/ou du CAC, seront fournis le cas échéant au Conseil dans la série des documents INF;
e) le Conseil pourra, à sa discrétion, faire référence à n’importe quelle partie des rapports du CCI, mentionnée ou non dans les résumés et observations précités. (Voir Rapport de la quatre-vingt-troisième session du Conseil, juin 1983, paragraphe 254).
19. Ces procédures sont appliquées depuis 1983.
20. À sa soixante-dix-huitième session, en septembre 1997, le Comité du Programme «a estimé qu’il était opportun de revoir l’examen, au niveau intergouvernemental, des rapports du CCI à la FAO». À la réunion session du 6 mai 1998, le Comité du Programme et le Comité financier ont examiné la question en s’appuyant sur un document du Secrétariat. Ils ont confirmé la pertinence des dispositions en vigueur concernant l’examen du rapport du CCI par les instances intergouvernementales de la FAO fixées par le Conseil (voir CL 115/4, paragraphes 15 à 18). Afin de faciliter l’examen par chaque comité, les deux comités sont convenus qu’au début de chaque session, les membres feraient part au Président du comité concerné de l’intérêt qu’ils manifestaient pour examiner certains rapports du CCI énumérés dans l’ordre du jour. À sa cent quinzième session, en novembre 1998, le Conseil a «noté que le Comité du Programme et le Comité financier, en session conjointe, ont examiné les dispositions régissant actuellement l’examen des rapports du CCI, telles qu’elles ont été établies par le Conseil lui-même en novembre 1982, et a accepté leur recommandation visant à ne pas les modifier.» (Voir Rapport de la cent quinzième du Conseil, paragraphe 63).
21. La question a été examinée plus avant en 2002, à la lumière d’un système proposé de suivi amélioré par le CCI. Lors de la réunion de mai 2002, le Comité du programme et le Comité financier ont examiné un document intitulé «Système d’établissement de rapports sur la suite à donner aux recommandations du CCI», sur la base de propositions qui avaient été faites par le CCI et approuvées par l’Assemblée générale des Nations Unies (JM 02.1/4). En particulier, il a été estimé que les répercussions d’un rapport du CCI donné sur les organisations participantes dépendaient manifestement de deux facteurs essentiels: a) le rapport doit faire l’objet d’un examen rigoureux et des mesures concrètes concernant les recommandations doivent être prises par les organes délibérants compétents et b) les recommandations approuvées/acceptées doivent être appliquées de manière efficace et suivies d’un rapport sur les mesures de mise en œuvre prises et d’une analyse des résultats obtenus. À cet égard, le CCI a souligné l’absence de mesures législatives spécifiques à la suite de ces recommandations et fait remarquer que les organes délibérants se contentaient souvent de prendre acte des recommandations et des conclusions contenues dans les rapports, sans indiquer clairement si celles-ci étaient approuvées ou non. Un certain nombre de propositions visant à améliorer l’efficacité du système ont été soumises, notamment des formulaires pour les observations du Directeur général relatives au rapport ainsi qu’un rapport annuel sur le suivi des recommandations du CCI.
22. Les comités ont approuvé les modalités proposées pour l’amélioration du système d’établissement de rapports sur l’application des recommandations du CCI définies dans le document ainsi que les formulaires standard et se sont félicités qu’ils aient été conçus après consultation du CCI lui-même et avec la volonté de répondre aux attentes de celui-ci et de l’Assemblée générale. À sa cent vingt-troisième session, le Conseil a noté que «les réunions conjointes s’étaient également intéressées au système amélioré d’établissement des rapports sur l’application des recommandations du Corps commun d’inspection, qu’il a approuvé». (Voir Rapport de la cent vingt-troisième session du Conseil, 28 octobre-1er novembre 2002, paragraphe 73).
23. Le système amélioré d’établissement des rapports suppose l’adoption de l’approche ci-après pour tous les rapports soumis aux Comités:
a) Les recommandations adressées aux chefs de secrétariat seront examinées et:
i. si le Directeur général estime que la recommandation est sans intérêt pour la FAO, sa conclusion et les raisons la justifiant seront consignées dans ses observations et notifiées au Comité du Programme et au Comité financier;
ii. si le Directeur général estime que la recommandation est pertinente mais ne devrait pas être approuvée, les raisons justifiant sa conclusion seront consignées dans ses observations et notifiées au Comité du Programme et au Comité financier.
iii. si la recommandation est approuvée dans sa version initiale ou modifiée, l’acceptation par le Directeur général, assortie des raisons justifiant toute modification ainsi que d’une indication des mesures de suivi, seront insérées dans ses observations et notifiées au Comité du Programme et au Comité financier. Ces recommandations seront intégrées au mécanisme d’établissement de rapports sur le suivi.
b) Les recommandations adressées aux organes délibérants seront examinées et:
i. si le Directeur général estime que la recommandation est sans intérêt pour la FAO, sa conclusion et les raisons la justifiant seront consignées dans ses observations et notifiées au Comité du Programme et au Comité financier, pour examen et suite à donner;
ii. si le Directeur général estime que la recommandation est pertinente mais ne devrait pas être approuvée, les raisons justifiant son point de vue seront consignées dans ses observations et notifiées au Comité du Programme et au Comité financier, pour examen et suite à donner;
iii. si le Directeur général estime que la recommandation devrait être approuvée dans sa version initiale ou modifiée, l’exposé des raisons justifiant toute modification ainsi qu’une indication des mesures de suivi proposées seront insérés dans ses observations et notifiées au Comité du Programme et au Comité financier, pour examen et suite à donner. Ces recommandations seront intégrées au mécanisme d’établissement de rapports sur le suivi.
c) La FAO répondra aux rapports du CCI et aux recommandations qu’ils contiendront dans la forme prévue par les présentes modalités, s’abstiendra dans la mesure du possible d’y apporter des réponses de caractère général dans le style «prend acte» et fera de préférence des déclarations explicites (indiquant par exemple que les recommandations sont pertinentes ou ne le sont pas, et qu’elles sont rejetées, approuvées ou approuvées telles que modifiées). Par souci de cohérence dans le traitement des diverses recommandations, elle utilisera en règle générale le formulaire indiqué à l’annexe 3 pour transmettre les observations du Directeur général au Comité du Programme et/ou au Comité financier, selon qu’il conviendra.
d) Toutes les recommandations approuvées (soit par le Directeur général soit par les Comités) figureront dans un rapport annuel de suivi, qui sera soumis aux Comités et précisera la situation concernant leur application à l’aide du formulaire de l’Annexe 4. Les recommandations continueraient de figurer dans le rapport de suivi jusqu’à ce que les mesures nécessaires soient prises. C’est également sur la base de ce rapport que les notifications au CCI seront faites, avec les formulaires prévus à cet effet.
24. Le formulaire pour les observations du Directeur général est actuellement utilisé pour l’ensemble des rapports adressés par le CCI à la FAO pour suite à donner.
25. Pour faciliter l’examen des rapports par les deux comités, il est proposé d’ajouter une simple page de couverture mettant en évidence les recommandations à propos desquelles il est attendu des comités qu’ils réagissent de façon officielle (au nom du Conseil de la FAO) par opposition aux autres aspects indiqués pour information ou pour que les comités en prennent acte.
26. En outre, pour rationaliser l’examen des rapports du CCI, limiter au maximum les risques de double emploi et éviter aux comités de perdre le temps précieux dont ils disposent, il est suggéré que le Secrétariat consulte au préalable les présidents de chaque comité afin d’attribuer les rapports prévus pour les sessions à un comité ou à l’autre, en fonction du sujet considéré (sans préjuger des cas où un examen par l’un et l’autre comité s’impose).