Además del Convenio de Rotterdam, existen otros instrumentos internacionales en el ámbito de la gestión de los productos químicos. Estos instrumentos constituyen elementos fundamentales de un marco normativo general para ayudar a los países a afrontar los riesgos que plantean los productos químicos y los plaguicidas a lo largo de su ciclo de vida. En algunos casos, estipulan obligaciones jurídicamente vinculantes respecto de subconjuntos de productos químicos y plaguicidas que suscitan especial preocupación. Todos estos instrumentos constituyen la base de las actividades de asistencia técnica en curso.
Cuando los países elaboren o mejoren su legislación para aplicar el Convenio de Rotterdam, se recomienda que examinen las posibilidades de aplicar también estos otros instrumentos (en los cuales sean partes) junto con el Convenio de Rotterdam. En primer lugar, los instrumentos abordan asuntos relacionados y el conjunto de todos ellos aporta un enfoque más completo de la gestión de los productos químicos que cualquiera de ellos por separado. En segundo lugar, no suele ser fácil elaborar una nueva legislación para aplicar instrumentos internacionales, ni revisar la que está en vigor. En consecuencia, cuando se emprende una iniciativa encaminada a elaborar leyes de aplicación, centrada en los productos químicos y los plaguicidas, puede lograrse una mayor eficacia si se hace con un enfoque integrado.
A continuación se analizan brevemente tres instrumentos: el Código de Conducta de la FAO para la Distribución y Utilización de Plaguicidas; el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes; y el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. El examen se centra en la manera de vincular su aplicación a la del Convenio de Rotterdam.
Desde su aprobación en 1985, el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas (en adelante, el "Código") de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha servido de marco normativo rector en lo tocante a los plaguicidas. El Código establece normas de conducta voluntarias para todas las entidades públicas y privadas que participan en la distribución y utilización de plaguicidas, o están relacionadas de algún modo con estas actividades, incluidos los gobiernos, la industria de los plaguicidas y las organizaciones internacionales. Destaca la importancia de las organizaciones no gubernamentales (ONG) para supervisar el cumplimiento del Código y señalar sus infracciones.[7]
El Código constituye un precedente del Convenio de Rotterdam. En 1989, se modificó para incluir disposiciones sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo en el comercio de plaguicidas. Estas disposiciones, y las relativas a los productos químicos industriales en las Directrices de Londres en su forma enmendada del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), sirvieron de base para establecer las obligaciones jurídicamente vinculantes sobre consentimiento fundamentado previo contenidas actualmente en el Convenio de Rotterdam.
En 2002, el órgano rector de la FAO aprobó una versión revisada y modernizada del Código. Esta versión consta de 12 artículos y un nuevo anexo en el que se enumeran los instrumentos normativos internacionales relacionados con el Código. La finalidad de las últimas revisiones fue aprovechar las enseñanzas y la experiencia adquiridas, tener en cuenta las novedades registradas en este ámbito y convertir el Código en una normativa actualizada para la gestión de los plaguicidas. Se eliminaron asimismo las secciones del Código sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo, ya que actualmente forman parte del Convenio de Rotterdam, que es jurídicamente vinculante.
Una característica fundamental del Código es que brinda orientaciones específicas sobre la elaboración de leyes nacionales para los plaguicidas. Por ejemplo, en el artículo 5 del Código (Reducción de los riesgos para la salud y el ambiente) se estipula que los gobiernos deberían implementar un sistema de registro y control de plaguicidas y revisar periódicamente los plaguicidas que se comercializan en el propio país y sus usos aceptables. También se pide a los gobiernos que supervisen la exposición a sustancias peligrosas en los lugares de trabajo, los envenenamientos y los residuos en los alimentos, y que establezcan centros nacionales de información para casos de envenenamiento,
En el artículo 6 del Código (Requisitos reglamentarios y técnicos) se estipulan normas y orientaciones específicas relativas al establecimiento de un sistema nacional de reglamentación de los plaguicidas. Entre otras cosas, dispone lo siguiente:
Legislación. Los gobiernos deberían introducir la legislación necesaria para reglamentar los plaguicidas, y adoptar disposiciones para su cumplimiento efectivo, teniendo en cuenta las condiciones locales.
Sistema de registro. Los gobiernos deberían implantar un sistema de registro de plaguicidas antes de que éstos se comercialicen, basado en la evaluación y la gestión de riesgos y en un enfoque específico de la evaluación de la equivalencia.
Procedimiento de re-registro. Los gobiernos deberían establecer un procedimiento de re-registro para asegurar el examen periódico de los plaguicidas.
Seguimiento y datos. Los gobiernos deberían recoger y registrar datos sobre las importaciones, exportaciones, fabricación, formulación, calidad y cantidad de plaguicidas, así como de su utilización, para evaluar los posibles efectos en la salud humana o el medio ambiente, y con objeto de seguir las tendencias que se produzcan.
Cumplimiento. Los gobiernos deberían autorizar la comercialización de equipo de aplicación de plaguicidas y de equipo de protección personal únicamente si éste se ajusta a las normas establecidas.
Comercio ilegal, Los gobiernos deberían detectar y controlar el comercio ilegal.
El Código contiene también disposiciones y orientaciones sobre otros varios temas que deberían tenerse en cuenta al elaborar leyes nacionales, como por ejemplo: la definición de términos y expresiones relacionados con la regulación de los plaguicidas (artículo 2); el ensayo de plaguicidas (artículo 4); un sistema para asegurar que los ingredientes activos y productos formulados de los plaguicidas se ajustan a las especificaciones pertinentes de la FAO y la Organización Mundial de la Salud (OMS) (artículo 6); la distribución y el comercio (articulo 8); el intercambio de información (artículo 9); el etiquetado, envasado, almacenamiento y eliminación (artículo 10); la publicidad (artículo 11); y el cumplimiento del Código y seguimiento de su aplicación (artículo 12).
Antes de la revisión de 2002, el Código contenía también disposiciones sobre la gestión de la información de dominio público. Sin embargo, como consecuencia de la falta de consenso durante el proceso de revisión, el Código revisado actualmente no contiene disposiciones sobre este tema.
Se han elaborado varias directrices para desarrollar las disposiciones del Código. Una de ellas, de particular importancia para la legislación de aplicación, lleva por título "Introducción inicial y elaboración posterior de un sistema nacional sencillo de registro y control de plaguicidas". Actualmente el Cuadro de Expertos de la FAO que se ocupa del Código está examinando y actualizando ésta y otras directrices.[8]
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En resumen, el Código describe una estructura general para la gestión de los plaguicidas a nivel nacional, así como enfoques específicos para las leyes nacionales. Como se examina en la Parte III de esta guía, se trata de fundamentos básicos para aplicar el Convenio de Rotterdam. En consecuencia, se recomienda que los países examinen el Código de Conducta de la FAO al mismo tiempo que las medidas para seguir elaborando leyes nacionales para aplicar el Convenio de Rotterdam. |
Al igual que el Convenio de Rotterdam, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (en adelante, el "Convenio de Estocolmo") es un tratado relativamente nuevo en este ámbito. La negociación del Convenio se completó en Johannesburgo (Sudáfrica) en diciembre de 2000 y el tratado entró en vigor el 17 de mayo de 2004.[9]
El Convenio de Estocolmo estipula obligaciones para reducir o eliminar la producción y utilización de determinados plaguicidas y productos químicos industriales que constituyen contaminantes orgánicos persistentes. Especifica también obligaciones relativas a la importación y exportación de esas sustancias. Los diez plaguicidas y/o productos químicos industriales incluidos actualmente en el Convenio son: aldrina, clordano, dieldrina, endrina, heptacloro, hexaclorobenceno, mirex, toxafeno, DDT y bifenilos policlorados (PCB). Están incluidos en el anexo A (lista de las sustancias que hay que eliminar) o el anexo B (lista de las sustancias cuya utilización hay que restringir). Todos estos plaguicidas y productos químicos están también incluidos en el Convenio de Rotterdam, salvo la endrina.
El Convenio de Estocolmo contiene asimismo obligaciones y disposiciones para reducir o eliminar las liberaciones derivadas de la producción no intencional de determinadas sustancias, inclusive mediante la aplicación de medidas para la reducción de las liberaciones y la eliminación de fuentes, y para utilizar las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales en relación con determinadas fuentes. Estas sustancias, incluidas en el anexo C, incluyen los bifenilos policlorados (PCB) y los hexaclorobencenos (en calidad de subproductos no intencionales de la combustión industrial y otras actividades), las dioxinas y los furanos. El Convenio contiene otras obligaciones referentes a las existencias y desechos derivados de las sustancias incluidas en sus anexos, así como un mecanismo para permitir la inclusión de sustancias en el futuro.
La finalidad de los convenios de Estocolmo y Rotterdam es abordar aspectos complementarios de los esfuerzos por prevenir los peligros y riesgos que plantean los productos químicos y los plaguicidas. Una comparación entre ambos permite destacar los siguientes aspectos importantes:
Ámbito de aplicación. El Convenio de Estocolmo se centra en los "contaminantes orgánicos persistentes". Estipula obligaciones respecto de las sustancias producidas de forma intencional (determinados plaguicidas y productos químicos) y las liberaciones de subproductos producidos de forma no intencional (por ejemplo, las dioxinas y los furanos). El Convenio de Rotterdam, en cambio, se aplica a los productos químicos que han sido prohibidos o rigurosamente restringidos a nivel nacional y a determinadas formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas. No contiene medidas específicas para la liberación de subproductos no intencionales, como los regulados por el Convenio de Estocolmo.
Obligaciones relativas a la producción y la utilización. El Convenio de Estocolmo contiene prohibiciones o restricciones relativas a la producción y la utilización de los productos químicos incluidos en sus anexos A y B. En cambio, el Convenio de Rotterdam se centra sobre todo en los aspectos del comercio internacional de los productos químicos que regula, más que en su producción y utilización. Sin embargo, el párrafo 9 del artículo 10 del Convenio de Rotterdam, que exige prohibiciones o restricciones equivalentes de la producción nacional de una sustancia cuando sus importaciones estén prohibidas o restringidas, afecta a la producción y la utilización.
Comercio. El Convenio de Rotterdam contiene numerosas disposiciones referentes al comercio de los productos químicos que regula, y establece un procedimiento de CFP y otras obligaciones que se describen en la Parte I de esta guía. El Convenio de Estocolmo también contiene algunas obligaciones en relación con el comercio. Por ejemplo, prohibe, salvo a los efectos de una eliminación ambientalmente racional, la exportación de las sustancias incluidas en el anexo A que no estén sujetas a una exención específica en virtud del Convenio (véase el inciso c) del párrafo 2 del artículo 3 del Convenio de Estocolmo). En el caso de las sustancias del anexo A que estén todavía sujetas a exenciones específicas, o en el de las sustancias del anexo B, se permite la exportación solamente en determinadas condiciones (véase el inciso b) del párrafo 2 del artículo 3).
Inclusión de nuevas sustancias. Tanto el Convenio de Rotterdam como el Convenio de Estocolmo contienen mecanismos para añadir sustancias en el futuro. No obstante, los procedimientos y criterios para la inclusión de nuevas sustancias difieren considerablemente. Los factores contemplados en el Convenio de Estocolmo incluyen el nivel de persistencia, la bioacumulación, el potencial de transporte a larga distancia y los efectos adversos (véase el anexo D del Convenio de Estocolmo), la información para el perfil de riesgos (anexo E del Convenio de Estocolmo) y la información sobre consideraciones socioeconómicas (anexo F del Convenio de Estocolmo). En cambio, el Convenio de Rotterdam tiene en cuenta si un producto químico ha sido "prohibido o rigurosamente restringido" por dos o más Partes en dos "regiones de consentimiento fundamentado previo (CFP)", o si causa problemas en calidad de formulación plaguicida extremadamente peligrosa en las condiciones en que se usa en un país en desarrollo o en un país con economía en transición (véase la Parte I de esta guía).
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Como se deduce de lo anterior, los Convenios de Rotterdam y de Estocolmo presentan diferencias, pero también se complementan en gran medida entre sí. Puesto que el proceso de inclusión contemplado en el Convenio de Rotterdam deriva en parte de las medidas reglamentarias firmes de las Partes, cabe esperar que como mínimo algunos productos químicos incluidos en el Convenio de Estocolmo se incluyan antes en el Convenio de Rotterdam. Muchos productos químicos están incluidos en ambos convenios. Al adoptar las medidas nacionales para aplicar los dos Convenios, será importante examinar de manera integrada estos conjuntos de obligaciones y procedimientos estrechamente relacionados, a fin de asegurar la complementariedad y evitar las duplicaciones. |
El Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación (en adelante, el "Convenio de Basilea") estipula obligaciones relativas al movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, tal como se definen en el Convenio. Incluye también un procedimiento de consentimiento fundamentado previo, con arreglo al cual un exportador de los desechos regulados por el Convenio no permitirá que un generador o exportador (el "notificador") inicie el movimiento transfronterizo hasta que se hayan cumplido las siguientes condiciones:
que el notificador haya recibido el consentimiento escrito del Estado de importación; y
que el notificador haya recibido del Estado de importación confirmación de la existencia de un contrato entre el exportador y el eliminador en el que se estipule que se deberá proceder a un manejo ambientalmente racional de los desechos en cuestión.[10]
Los desechos regulados por el Convenio de Basilea incluirán aquéllos que contengan los productos químicos incluidos en los Convenios de Rotterdam y Estocolmo, o derivados de ellos (véanse los artículos 1 y 2 [alcance y definiciones], el anexo I [Categorías de desechos que hay que controlar] y el anexo III [Lista de características peligrosas]). El Convenio de Basilea también contiene una disposición independiente que especifica las prácticas que constituyen "tráfico ilícito" de desechos (véase el artículo 9 [Tráfico ilícito]). Cuando uno de sus exportadores o generadores participe en el tráfico ilícito, el Estado de exportación velará por que los desechos en cuestión sean devueltos o, si esto no fuese posible, eliminados de otro modo de conformidad con las disposiciones del Convenio. Véase el párrafo 2 del artículo 9 (se estipulan también otras condiciones).
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En resumen, existen también aspectos en los que el Convenio de Basilea y el Convenio de Rotterdam se complementan. Puede decirse que el primero se aplica a las fases posteriores del ciclo de vida de los productos químicos, es decir, una vez que se han convertido en desechos. Además, el Convenio de Basilea establece obligaciones que pueden aplicarse a los productos químicos (convertidos en desechos) regulados por el Convenio de Rotterdam y el Convenio de Estocolmo y contiene mecanismos (por ejemplo, su procedimiento de consentimiento fundamentado previo) que son similares a los del Convenio de Rotterdam. La cuestión de si estos instrumentos deben aplicarse conjuntamente como un único instrumento legislativo nacional o por separado es, obviamente, una decisión que ha de tomar cada país a la luz de su propia situación y prioridades. Cualquiera que sea la decisión tomada, será importante examinar los vínculos existentes entre los instrumentos al elaborar las leyes de aplicación del Convenio de Rotterdam, a fin de asegurar la complementariedad y evitar las duplicaciones. |
Existen otros instrumentos internacionales que abordan cuestiones relacionadas con los productos químicos y los plaguicidas. Entre ellos, cabe mencionar los siguientes:
El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, que se aprobó en 1987, entró en vigor en 1989 (centrándose en los productos químicos que agotan la capa de ozono), se enmendó en 1990, 1992, 1997 y 1999 y se ajustó en 1990, 1992, 1995, 1997 y 1999 (puede obtenerse más información y el texto del Protocolo en www.unep.org/ozone)
El Codex Alimentaríus y su Comité sobre Residuos de Plaguicidas (normas para residuos de plaguicidas en los alimentos) (puede obtenerse más información y acceso a la base de datos sobre límites máximos de residuos [LMR] en www.fao.org/AG/AGP/AGPP/Pesticid)
El Convenio sobre la seguridad en la utilización de los productos químicos en el trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que fue aprobado en 1990 y entró en vigor en 1993 (el texto está disponible en http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp2.htm - documento 170)
El Programa 21, Capítulo 14 (Fomento de la agricultura y del desarrollo rural sostenibles) y Capítulo 19 (Gestión ecológicamente racional de los productos químicos tóxicos, incluida la prevención del tráfico internacional) (más información y texto en www.un.org/esa/sustdev/agenda21)
La Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, aprobados en 1996 (se puede obtener más información y el texto en www.fao.org/wfs/homepage.htm)
La Declaración Mundial de la Salud y Salud para todos en el siglo XXI, aprobados en 1998 (más información y texto en www.who.int/archives/hfa/policy.htm)
El Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, párrafo 23, aprobado en 2002 (más información y texto en www.un.org/esa/sustdev)
Algunos de estos instrumentos son convenios que contienen obligaciones jurídicamente vinculantes. Otros consisten en declaraciones, compromisos y planes de acción aprobados por jefes de Estado o ministros en nombre de gobiernos de todo el mundo. En general, establecen normas de conducta (algunas de ellas vinculantes, otras no) para la aplicación de medidas encaminadas a abordar distintos tipos de riesgos asociados a los productos químicos. Cada uno de estos instrumentos incluye programas de trabajo en curso que guardan relación con aspectos importantes de la gestión de los productos químicos.
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Al establecer medidas para aplicar el Convenio de Rotterdam, se recomienda examinar las maneras de hacer que estos instrumentos y sus iniciativas queden reflejados en las leyes y los programas nacionales de manera integrada. |
Existen varias iniciativas de creación de capacidad para fomentar la aplicación de los instrumentos enumerados en la sección anterior. En el marco del Convenio de Estocolmo, por ejemplo, muchos países están elaborando planes nacionales para su aplicación. Un componente de estos planes será fortalecer la legislación nacional, según sea necesario. En relación con el Convenio de Basilea se han formulado varias iniciativas, con inclusión de un programa de formación destinado a oficiales de aduanas para ayudarles a abordar las cuestiones relativas al movimiento transfronterizo incluidas en el Convenio. [11]
Otras iniciativas importantes incluyen los programas de la FAO sobre lucha integrada contra las plagas y sobre plaguicidas obsoletos y los programas de capacitación, talleres y publicaciones sobre derecho ambiental del PNUMA, que facilitan la creación de capacidad en materia de aplicación y cumplimiento de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. El Instituto de las Naciones Unidas para Formación Profesional e Investigaciones (UNITAR) también ejecuta programas de formación y creación de capacidad sobre gestión de productos químicos.[12]
Estas iniciativas guardan una estrecha relación con la elaboración de leyes para aplicar el Convenio de Rotterdam. Por ejemplo, existen importantes posibilidades de impulsar la aplicación y el cumplimiento de las obligaciones del Convenio de Rotterdam en lo tocante a la elaboración de leyes y medidas de aplicación en el marco de los planes nacionales del Convenio de Estocolmo. El programa del Convenio de Basilea para la formación de oficiales aduaneros podría también aplicarse o aprovecharse con objeto de impartir formación de similar importancia que facilite la aplicación del Convenio de Rotterdam.
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La documentación preparada por la Secretaría del Convenio de Rotterdam para la primera reunión de la Conferencia de las Partes contiene información adicional sobre las oportunidades de lograr sinergias entre las distintas iniciativas de asistencia técnica (véase especialmente el documento UNEP/FAO/RC/COP. 1/28 - Propuesta para la prestación a nivel regional de asistencia técnica a las Partes). Se alienta a los países a examinar estas oportunidades. |
| [7] En el sitio web de la FAO
(www.fao.org/AG/AGP/AGPP/Pesticid/)
puede encontrarse el texto del Código e información más
detallada al respecto. [8] Ésta y otras directrices pueden encontrarse en www.fao.org/AG/AGP/AGPP/Pesticid/. [9] En el sitio web del Convenio de Estocolmo (www.pops.int) puede encontrarse el texto del Convenio e información más detallada. [10] Véase el artículo 6 (en el que se especifican también otras condiciones relativas al procedimiento de CFP del Convenio de Basilea). [11] Puede obtenerse más información sobre estos programas en el sitio web del Convenio de Estocolmo (www.pops.int) y el sitio web del Convenio de Basilea (www.basel.int). [12] Para obtener más información sobre los programas de la FAO, visítese www.fao.org/AG/AGP/AGPP. En el sitio web del PNUMA (www.unep.org) puede encontrarse información sobre sus programas y actividades. Para obtener información sobre las iniciativas de creación de capacidad en materia de gestión de productos químicos del UNITAR, visítese su sitio web (www.unitar.org). |
