The status of information on land occupancy for the formulation of land policies in Latin America

This article is based on a study carried out by G. Barnes, B. Real and M. Herrera for FAO on the status of information on land occupancy. In the article, the authors reach the conclusion that despite the fact that data on land occupancy are vital for officials responsible for the creation of land policies, this information is extremely scarce in Latin America and its quantity is insufficient for carrying out analyses and creating land policies.

L'état des données sur l'occupation des terres en vue de l'élaboration, en Amérique latine, de politiques sur les terres

Ce travail s'inspire d'une étude menée par G. Barnes, B. Real et M. Herrera, pour le compte de la FAO, concernant l'état des données sur l'occupation des terres. Les auteurs de cette étude ont conclu que malgré le fait que les données sur l'occupation des terres sont cruciales pour les fonctionnaires chargés de l'élaboration de politiques sur les terres, ce genre d'information se fait rare en Amérique latine et sa faible quantité ne permet ni les analyses qui s'imposent ni l'élaboration de politiques sur les terres.

El estado de la información sobre tenencia para la formulación de políticas de tierras en América Latina

M. Herrera¹

Mariana Herrera, Oficina de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Organización de los Estados Americanos.

Este trabajo se basa en el estudio de G. Barnes, B. Real y M. Herrera para la FAO, y examina el estado de la información sobre tenencia de la tierra. En él se llega a la conclusión de que a pesar de que los datos sobre la tenencia de la tierra son indispensables para quien formula políticas de tierras, este tipo de información es muy escasa en muchos países de la región y no está disponible en la escala necesaria para elaborar análisis y promover políticas de tierras.

EL MODELO DE DESARROLLO ECONÓMICO Y LA DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA

A pesar de que por lo menos el 75 por ciento de la población de América Latina vive en ciudades, la agricultura sigue siendo la actividad de subsistencia más importante de la región. La agricultura es importante porque constituye una de las mayores fuentes de ingresos para muchas de las economías de la región, y contribuye al empleo y al PIB, al desarrollo del sector rural y de otros sectores de la economía y a la disminución de la pobreza rural. Según datos del Banco Mundial, el 12 por ciento del PIB regional de América Latina y el Caribe en el año 2000 correspondió a la agricultura primaria, a la silvicultura y a la pesca (Banco Mundial, sitio Web). Diecinueve de los 31 de los países de América Latina y el Caribe obtienen un valor añadido de la agricultura (en porcentaje del PIB) superior al 8 por ciento, y para por lo menos cinco países (Dominica, Guatemala, Guyana, Haití y Paraguay) entre el 22 y el 30 por ciento del PIB proviene de la agricultura.

Las diferencias respecto a la distributión de la riqueza, medidas por el coeficiente de Gini (que indica el nivel de desigualdad del ingreso en una sociedad)², van de 0,38 en algunos países del Caribe (Jamaica y Trinidad y Tabago) a 0,58 en Brasil y otros países de América del Sur (Paraguay y Colombia). Estos valores reflejan situaciones de desigualdad preocupantes si se toma en cuenta que los países escandinavos registran índices no mayores de 0,30. Pero cuando se trata de la distribución de la tierra, los coeficientes de Gini son mucho más altos y por consiguiente se observa un patron de propiedad de la tierra sumamente asimétrico. La Figura 1 muestra que la propiedad de la tierra está muy concentrada. Los valores van de 0,55 a 0,93. El 85 por ciento de los países registra valores mayores de 0,6 incluyendo las economías más importantes de la región, particularmente Brasil y Argentina cuyos valores están por encima de 0,7.

Con el fin de resolver los conflictos y desigualdades históricas en la distribución de la tierra, facilitar el acceso a la tierra y mejorar la estructura y organización agraria, en los decenios de 1960 y 1970 especialmente, los países de América Latina iniciaron reformas agrarias de gran alcance. La mayoría de las reformas no logró cumplir sus objetivos, en parte debido a la falta de voluntad política, los costos excesivos y los conflictos sociales y políticos a que dieron origen. Tomando en cuenta la poca efectividad que tuvieron las reformas en la reducción de la desigualdad, en el incremento de la producción y el empleo agrícola, y en el mejoramiento de las condiciones de vida, en el decenio de 1990 se pusieron en práctica reformas de políticas de tierras orientadas al mercado. Dentro del actual modelo de desarrollo económico, el mercado constituye la principal fuente de recursos de capital para el desarrollo rural. Desde finales de los años 1980, los programas de reforma de tenencia de la tierra han sido diseñados con el propósito de facilitar los mercados de tierras.

La aplicación de programas de ajuste estructural en el sector agrícola se ha orientado hacia el establecimiento de mercados de tierras como solución de los problemas de acceso. Para que existan mercados de tierras que funcionen correctamente es necesario primeramente regularizar la tenencia. Con el fin de regularizar la tenencia de tierras que no habían sido tituladas, o para modernizar los sistemas registrales y catastrales, a partir de 1994 más de 50 proyectos se han financiado con préstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Algunos de los objetivos más comunes de estos proyectos son:

• aumentar la seguridad y garantizar el dominio pleno sobre la tenencia de la tierra;

• facilitar el funcionamiento de los mercados de vivienda;

• proporcionar infraestructura y asistencia técnica a los beneficiarios;

• expandir los servicios de registro de títulos;

• incentivar el financiamiento del sector privado para la compra de tierras;

• establecer mecanismos administrativos y judiciales para la resolución de conflictos;

• ampliar los mercados de arrendamiento de tierras.

FIGURA 1
Índices de Gini de distribución de la tierra

Fuentes: FAO, Censo Agropecuario Mundial, 1990; Jazairy et al., 1992.

Brasil ha recibido el monto más alto de préstamos para ejecutar proyectos de regularización de la tenencia (el más grande es el proyecto piloto Cédula de Tierra, por un valor de 218 millones de dólares EE.UU. prestados por el Banco Mundial). En Honduras, Guatemala y El Salvador se han realizado 16 proyectos por un valor de 717 millones de dólares. Si se considera el tamaño de las economías de estos países, se desprende que es América Central la región que más partidas crediticias ha recibido del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Del total de préstamos destinados a América Latina para financiar proyectos de tierras, el 58 por ciento se destinaron a América del Sur. Al referir la proporción de préstamos al PIB de cada subregión se observa que América Central ha recibido el 63 por ciento de los préstamos. En la Figura 2 se compara la distribución de los préstamos por región con el PIB. En el Cuadro 1 presenta el número de proyectos por país y la institución que los ha financiado.

FIGURA 2
Préstamos para la regularización de la tenencia de la tierra, por región y en proporción del PIB

CUADRO 1

Nota: BID = Banco Interamericano de Desarrollo;
FMAM = Fondo para el Medio Ambiente Mundial;
FMI = fondo multilateral de inversión.

PROBLEMAS QUE PRESENTA EL ACTUAL SISTEMA DE TENENCIA DE LA TIERRA

No es fortuito que en América Central se concentren los programas de saneamiento y regularización de la tenencia financiados con créditos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Los conflictos sociales que durante varias décadas sacudieron a la región tuvieron su origen en gran medida en la desigual distribución de la tierra. Los acuerdos de paz que pusieron fin a los conflictos armados incluyeron entre otras cuestiones los programas de transferencia de tierras. Estos programas contemplaban la compra de tierras con cargo a fondos específicos (Molina Cruz, 2001) en beneficio de ex combatientes y de la población civil desarraigada. Sin embargo, el respaldo público al proceso de paz se fue debilitando paulatinamente: los donantes bilaterales redujeron sus promesas de apoyo financiero a causa de los ajustes de sus presupuestos y a nuevas prioridades.

Los problemas sociales que dieron origen a los conflictos no se resolvieron. Por lo tanto, los programas de reforma agraria pasaron del modelo tradicional de confiscación y expropiación a una reforma por conducto del mercado, que no consiguió éxito porque para que los mercados de tierras pudiesen funcionar los campesinos habrían debido contar con activos y con acceso a créditos a largo plazo que les hubieran permitido acceder a la tierra para poder producir bienes.

Además, la carencia de políticas de ordenamiento territorial claras fue la causa de que el suelo de utilizara de forma inapropiada. Para acreditar la posesión de una extensión de tierra o de una parcela, la mayoría de las legislaciones exigen que se demuestre su uso. Este requisito motivó el cambio de uso del suelo, y origine la deforestación de los territorios y la disminución de las superficies boscosas con el fin de aumentar la frontera agrícola o extender los pastizales (Morales, 2004).

En América Latina el 20 por ciento de la tierra es ocupado por comunidades indígenas, pero estas comunidades no sólo no poseen títulos de propiedad sino que sus tierras aún no han sido demarcadas. En Brasil por ejemplo, sólo el 37 por ciento del territorio indígena ha sido demarcado (Dahun, 2005).

Otro problema que limita el acceso a la tierra es la «asimetría» de la información que comparten vendedores y compradores, y que se debe a las carencias institucionales de los garantes de los derechos de propiedad (información incompleta en el registro y catastro nacional); a la carencia de mecanismos para resolver los conflictos de tierras, y a los altos costos y complicados procesos de registro.

Históricamente, los censos agrícolas han sido la fuente por excelencia de datos sobre la tenencia, ya que indican entre otras cosas el tamaño de la explotación, las tierras de cultivo y si el ocupante posée o no títulos u otros documentos de propiedad. A partir del decenio de 1990, en el contexto de la liberalización de mercados, los censos agrícolas comenzaron a reflejar datos orientados hacia el desarrollo sostenible y de mercados con el fin de fortalecer el sector agroexportador. Por lo tanto, los datos que recogen los censos actuales no son adecuados para la formulación de políticas de tierras aún cuando es sabido que la regularización de la tenencia es fundamental para promover el desarrollo rural.

En el Cuadro 2 se indican los años de los censos agrícolas y ganaderos; si el último censo incluyó o no la tenencia, y si los datos están disponibles de forma electrónica. Se observará que la mayoría de los países de la región no incluyeron preguntas sobre tenencia de la tierra en el último censo; sin embargo, la información está disponible en muchos casos de forma electrónica.

En Chile, por ejemplo, los censos incluyeron preguntas sobre el tamaño de la parcela, número de dueños de la propiedad y extensión y número de tierras agrícolas. En Ecuador, el último censo incluyó una descripción del régimen jurídico de la parcela y el tipo de tenencia de cada propietario. En el Perú, el censo de 1994 indicó que 5,7 millones de parcelas (el 53 por ciento) no estaban tituladas; que el 43 por ciento de las parcelas estaba titulado, y que el 2 por ciento estaba bajo arrendamiento.

Uno de los problemas más évidentes de la información sobre tenencia de la tierra es que los datos que es posible recoger no permiten formular políticas de tierras. La información no es suficientemente amplia y la calidad de los datos no es necesariamente adecuada para un análisis en profundidad. En el Cuadro 3 se indican las fuentes de donde es posible extraer datos sobre tenencia de la tierra. Sin embargo, los encargados de formular políticas públicas necesitan informaciones complementarias, además de datos organizados en diferentes escalas, para poder entender los cambios en la estructura de la tenencia de la tierra y luego diseñar políticas eficaces que respondan a los problemas de la pobreza, acceso al crédito y establecimiento de mercados de tierras activos.

CUADRO 2

Nota: La información se refiere sólo a las parcelas agropecuarias y no a la totalidad del territorio del país.

CUADRO 3

En el Cuadro 3 se observa que los diferentes tipos de datos han sido recogidos utilizando escalas diferentes y que la mayoría son del nivel de la parcela. En el caso de las áreas protegidas, los datos se encuentran a nivel municipal o departamental. Las investigaciones sobre la tenencia basada en el género generalmente ofrecen datos a nivel comunitario; lo mismo sucede con los datos sobre comunidades indígenas; sólo los coeficientes de Gini de distribución de la tierra son de alcance nacional.

Es conocido el efecto que tiene la tenencia informal sobre las variables económicas, sociales y ambientales. La mera existencia de datos sobre tenencia no es suficiente para explicar la relación entre seguridad de la tenencia y reducción de la pobreza, conservación del medio ambiente y seguridad alimentaria. En un documento del Banco Interamericano de Desarrollo se señala que, desde el punto de vista económico, además de cuanto se advierte en la recaudación de impuestos cuando la propiedad no esta registrada, «la tenencia informal de la tierra tiene un impacto directo sobre la productividad de los predios agropecuarios al desincentivar al posesionario a realizar inversiones productivas e impedir su acceso a los mercados financieros […]. Asimismo, la tenencia informal restringe la transferencia de tierras hacia usos más eficientes en el sector rural y, por ende, hacia una mejor y más equitativa distribución del recurso». El Banco explica que, a nivel social, los índices de pobreza aumentan debido a que son generalmente los sectores sociales de menores recursos económicos los que suelen verse desposeídos de los derechos de propiedad. Desde el punto de vista ambiental, « […] la falta de inversión para la conservación de suelos que ocasiona la falta de títulos de propiedad seguros origina la degradación de los suelos y consecuentemente promueve la movilización hacia tierras marginales con mayor fragilidad ambiental» (BID, 2001).

El deficiente desempeño del sector agrícola en América Latina es una de las causas principales del aumento de la pobreza y de la inseguridad alimentaria. Las importaciones de alimentos, las tierras improductivas y la producción de materias primas para la exportación han aumentado en detrimento de la producción de alimentos para el consumo interno.

En Panamá como en muchos otros países de la región, la ingesta calórica por habitante ha disminuido debido a que, ante la caída de los precios, los terratenientes productores de alimentos básicos (arroz y maíz, principales productos de la dieta panameña) optaron por dedicarse a la producción de otros productos mejor pagados en el mercado internacional (BID, 2005).

Es necesario disponer de datos sobre tenencia que sean más completos que los obtenidos a través de la rutina de la administración de tierras, y que estén estructurados de modo que permitan responder a las siguientes preguntas:

• ¿Hasta que punto ha beneficiado la regularización de la tenencia a quienes poseen un título de propiedad y tienen acceso al crédito?

• ¿QUé extensión de tierra ha sido objeto de titulación y/o está bajo diferentes regímenes de tenencia?

• ¿Qué tipo de información hace falta para dar mayor eficacia a las intervenciones anteriores o posteriores a los desastres naturales destinadas a mitigar los efectos de dichos desastres?

• ¿Cómo contribuye la regularización de la propiedad al establecimiento de los mercados de tierras?

• ¿Cuáles son los vínculos entre tenencia de la tierra e indicadores de seguridad alimentaria, pobreza y medio ambiente?

• ¿Cuál es el mecanismo idéal para obtener datos sobre impuestos prediales?

No cabe duda de que los censos agrícolas son apropiados para obtener información sobre la tenencia, pero para que puedan ser de utilidad para los encargados de formular políticas es necesario incorporar en ellos las siguientes preguntas sobre el régimen de tenencia:

• ¿Tiene el ocupante de la parcela un título de propiedad?

• ¿Está el título de propiedad a nombre del ocupante de la parcela?

• ¿Ha sido registrada la parcela?

• ¿Cuál es el sexo del ocupante?

Las respuestas a estas preguntas no proporcionan una información completa puesto que los censos agrícolas tradicionales generalmente no incluyen los usos de la tierra no agrícolas (ganadería y silvicultura), o las áreas protegidas forestales o de comunidades indígenas. Sin embargo, la información puede ser complementada con una buena base de datos actualizada proveniente de los sistemas impositivos municipales, ya que la recaudación dépende de datos como el número de parcelas y el nombre y dirección del ocupante.

Durante la crisis económica de los años 1980, los gobiernos se vieron imposibilitados de responder a las crecientes demandas financieras de los municipios; hoy, en cambio, algunos países como El Salvador financian con los impuestos recaudados las necesidades de la sociedad civil que antes se cubrían con fondos excedentes del gobierno central.

El propósito del portal www. LandNetAmericas.org es fomentar la concertación mediante el debate y el intercambio de información, realizar análisis y recopilar datos que ayuden a aclarar dudas respecta a los derechos de propiedad, identificar nuevos enfoques y hacer un seguimiento de los progresos realizados en el mejoramiento de los sistemas de registro de la propiedad en cumplimiento de los mandatos de la Cumbre de las Américas.

Los siguientes foros regionales proporcionan información sobre tenencia de la tierra:

• La Alianza Interamericana de los Derechos de Propiedad Inmueble, que agrupa a defensores del mejoramiento de los sistemas de derechos de propiedad existentes en el hemisferio y a individuos y agrupaciones que contribuyen, junto con los países de la región, a dar cumplimiento a los compromisos para el fortalecimiento de los derechos de propiedad asumidos en la Cumbre Especial de las Américas, celebrada en Monterrey (México) en enero de 2004. La Alianza ha diseñado el Plan de manejo para el fortalecimiento de los derechos de propiedad inmueble, que mide los sistemas de derechos de la propiedad inmueble de un país según un conjunto de principios y criterios comunes.

• El Consejo Registral Inmobiliario de Centroamérica y Panamá (CRICAP), que se reúne cada año para compartir experiencias y mejores prácticas, discutir asuntos como la integración entre registro y catastro, la formación de profesionales del sector y, recientemente, un modelo de hipoteca aplicable a todos los países miembros del Consejo.

• La Red centroamericana de capacitación en administración de tierras (RECCAT), que es un centro de formación en administración de tierras que ofrece cursos en línea y una biblioteca virtual dotada de documentas sobre aspectos sociales, económicos, técnicos y jurídicos de la administración de tierras en América Central.

Estos foros también pueden colaborar en la labor de estandarizar, diseminar y actualizar la información disponible sobre tenencia de la tierra. Además pueden llevar a cabo actividades complementarias al trabajo de recopilación de datos, por ejemplo:

• un análisis del tipo de datos que precisan los funcionarios públicos para formular las políticas relativas a la tenencia de la tierra;

• facilitar en lo posible el acceso a la información sobre tenencia de la tierra al público y a la sociedad civil.

RECOMENDACIONES PARA LOS ENCARGADOS DE LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS DE TIERRAS

Es importante formular políticas nacionales que tengan como objetivo la seguridad de una tenencia entendida como fundamento del desarrollo económico. Las políticas deben comprender métodos alternativos de solución de conflictos, y asegurar marcos jurídicos que permitan el intercambio de información entre el registro y el catastro. Es preciso implantar servicios catastrales y registrales modernos y eficientes que cobren aranceles razonables y estén en condiciones de crear o modificar los registros a breve plazo.

Las reformas de la tenencia de la tierra deben estar siempre vinculadas a estrategias coherentes de reducción de la pobreza, tanto rural como urbana. Con frecuencia, la entrega de títulos no es la forma más efectiva de asegurar los derechos de propiedad de los pequeños productores, que por lo general se benefician más de mecanismos de fácil acceso al crédito y a mercados de arrendamiento tierras. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta la evolución histórica de los diferentes patrones de tenencia y uso de la tierra y las condiciones locales de cada comunidad al implementar las políticas. Además, una regularización de la tenencia a breve plazo permite garantizar la credibilidad de la tenencia y su aceptación pública.

Las políticas deben estar acompañadas de procesos de participación que tomen en cuenta las comunidades en las que se ponen en marcha los proyectos tendentes a mejorar la tenencia. Las discusiones sobre políticas de tierras no pueden tener lugar si no se considera la situación presente tanto en las zonas rurales como en las urbanas, y para ello es necesario organizar programas de consulta con la sociedad civil. Las consultas dependen también de la voluntad política y de la capacidad financiera de los distintos entes comprometidos en implementar la infraestructura necesaria, y especialmente en realizar inversiones para modernizar y descentralizar los servicios de registro y catastro. En la mayoría de los casos, el financiamiento de los gobiernos deberá estar complementado con contribuciones externas, que podrían plantear problemas a los encargados de diseñar políticas públicas porque no siempre la banca multilateral o los donantes bilaterales podrán proporcionar el financiamiento requerido para satisfacer las expectativas nacionales. Sera por lo tanto necesario recurrir a mecanismos innovadores de financiación compartida entre organismos del sector público e instituciones del sector privado que se vean favorecidos por unos sistemas de propiedad modernizados.

CONCLUSIONES

A pesar de que se ha demostrado que la seguridad de la tenencia de la tierra tiene repercusiones positivas sobre el desarrollo económico de la sociedad, investigadores, profesionales y empleados de la administración pública no disponen todavía de datos fiables y de calidad apropiada para la formulación de las políticas públicas. En los últimos 50 años los censos agrícolas no se han realizado con la periodicidad deseable y en muy pocas ocasiones han incluido preguntas sobre el régimen de tenencia.

Sería recomendable incorporar en los censos o encuestas futuros una sección sobre tenencia de la tierra para que las respuestas puedan utilizarse en el diseño de las políticas de tierras.

El trabajo de estandarizar, diseminar y actualizar la información disponible sobre tenencia de la tierra puede dividirse entre grupos y foros que promueven el asunto de los derechos de propiedad y que se benefician con la obtención de los datos de tenencia. Las municipalidades y gobiernos regionales pueden también colaborar en la recolección de la información registral y catastral con fines impositivos, puesto que esta información les servirá para obtener otras fuentes de ingreso.

La información sobre tenencia de la tierra por sí sola es de poca utilidad para formular políticas si no se incorpora en el análisis de la productividad agrícola la seguridad alimentaria, el acceso a los mercados de tierras y la mitigación de los efectos de los desastres naturales.

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¹ Las opiniones expresadas en este artículo son las de la autora, y no representan las de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos ni las de sus países miembros.

² El coeficiente de Gini va de cero, situación en la que todos los individuos o familias de una comunidad tienen el mismo ingreso, a uno, valor al que tiende el coeficiente cuando todos los ingresos van a un solo individuo.