I. Kouplevatskaya
Irina Kouplevatskaya est adjointe scientifique à l’École nationale du Génie rural des eaux et des forêts (ENGREF), Laboratoire des politiques forestières, Nancy (France). Elle était auparavant leader adjoint du programme suisso-kirghize d’appui au secteur forestier au Kirghizistan, et chargée du projet sur la réforme de la politique forestière (1997-2004)
La transition économique et politique a donné au Kirghizistan une opportunité
de procéder à une refonte de sa politique forestière en mettant l’accent sur la
participation et la gouvernance démocratique.
La réforme de la politique forestière au Kirghizistan a été une expérience unique car, en peu de temps, le pays a réussi à établir et à mettre en œuvre toutes les étapes consécutives du processus de politique forestière: depuis l’élaboration d’une stratégie à long terme et la définition de mesures et d’actions permettant de la réaliser, jusqu’à la mise en place d’outils et de mécanismes concrets pour leur application concrète (voir encadré). Le présent article décrit les caractéristiques spécifiques du processus de réforme, en particulier son accent sur la participation et la gouvernance démocratique, en mettant en lumière la place du Programme forestier national au sein de la nouvelle politique forestière kirghize.
Une refonte des politiques forestières a été possible car, après l’indépendance du pays vis-à-vis de l’ex-Union soviétique, le développement de relations de marché et la décentralisation des fonctions de l’État (comprenant une réduction du budget des dépenses publiques) ont créé les conditions pour la privatisation de nombreux secteurs de l’économie nationale. L’effondrement de l’intégration économique auparavant forte avait cependant eu des répercussions négatives et le secteur privé, construit de manière désordonnée sur la base des anciennes usines d’État et des fermes collectives (kolkhozes et sovkhozes), était encore faible. L’équipement, les moyens et le matériel (par exemple, le bétail et les machines) de ces entreprises publiques ont été partagés entre les nombreux anciens employés, sans se préoccuper de la cohérence du marché mondial. D’où la nécessité de donner des moyens d’action aux nouveaux acteurs, notamment dans le secteur forestier.
Les forêts du Kirghizistan couvrent environ 4,25 pour cent de la superficie totale du pays. Il s’agit essentiellement de forêts de montagne, principalement affectées à la protection des sols et à la régulation des écoulements d’eau, la production de bois et d’autres produits forestiers non ligneux n’étant qu’un objectif secondaire. Au début de la réforme de la politique forestière nationale, les processus de privatisation n’avaient pas touché le secteur forestier. Les forêts appartenaient encore à l’État qui les gérait, à travers une structure de leshozes (unités territoriales d’aménagement forestier, organisées selon une structure hiérarchique verticale pour la planification, le financement et l’établissement de rapports) héritée de l’ère soviétique. Une réforme s’imposait car cette structure n’était plus viable, et ce pour deux raisons:
Un autre trait distinctif du nouveau processus de politique forestière du Kirghizistan est son caractère participatif, en particulier aux stades de la définition, de l’évaluation et de l’adaptation de la politique. Dès le démarrage du processus, la participation a été considérée comme nécessaire pour identifier les besoins, les problèmes prioritaires et les potentiels des diverses parties prenantes, et pour promouvoir la démocratie en donnant une voix à chacun et en redistribuant les pouvoirs. La participation à la définition de la nouvelle politique forestière a été utile pour adapter les procédures décisionnelles aux nouvelles conditions, ainsi que pour créer un sentiment d’appropriation des décisions et de la responsabilité vis-à-vis de leur application (Yunusova, 1999).
Étant donné que l’État était encore très fort et que les informations émanant des diverses parties prenantes (en particulier de celles qui n’étaient pas encore bien organisées) n’auraient pas été suffisantes pour définir la politique forestière nationale, il a été impossible de fonder le processus uniquement sur des procédures de participation ascendante. C’est pourquoi l’on a appliqué un «modèle mixte» combinant des procédures de décision ascendantes et descendantes (Buttoud et Yunusova, 2002).La politique repose donc sur l’expertise technique de spécialistes en foresterie, mais tient aussi compte des points de vue et des intérêts des autres parties prenantes. La même logique de participation (encadré ci-dessus) a été systématiquement appliquée à toutes les étapes du processus d’élaboration de politique forestière et de tous documents directifs (encadré).
La participation à la définition des politiques était un phénomène nouveau dans le Kirghizistan anciennement soviétique. L’approche participative a été recommandée par des experts des politiques forestières, invités par le Programme suisso-kirghize d’appui au secteur forestier afin de définir la méthodologie de réforme de la politique forestière; au début, elle a été perçue comme une expérience introduite de l’extérieur et, en un certain sens, imposée par des obligations internationales et des donateurs. Mais comme la démocratie procède de la participation, pendant la période de transition l’administration forestière kirghize ne pouvait pas refuser de l’adopter. Les administrateurs, accoutumés aux procédures descendantes, voyaient l’approche d’un mauvais œil, mais leur attitude a changé au cours du processus de réforme, si bien qu’en 2006, ils en étaient venus à l’apprécier, à la promouvoir et même à en tirer profit (pour plus de détails, voir Yunusova, Buttoud et Grisa, 2003; Kouplevatskaya-Yunusova, 2005; Kouplevatskaya-Yunusova et Buttoud, 2006).
L’adoption de la participation au Kirghizistan a été un processus d’apprentissage. Durant les premiers stades, les parties prenantes étaient principalement représentées par du personnel forestier opérant à différents échelons de la hiérarchie, par quelques chefs d’administrations locales et villageoises et par quelques représentants d’autres ministères et institutions. Lorsque l’approche a été introduite, l’administration forestière était peu disposée à renoncer au style de prise de décisions descendant habituel, prétendant que des personnes non initiées n’avaient pas les compétences requises. On craignait aussi que l’ouverture du processus de définition de la politique puisse ouvrir la voie à des critiques de la gestion du secteur forestier et de l’administration forestière. Les nouveaux participants à la définition de la politique hésitaient au départ à apporter une contribution réelle au processus, soit parce qu’ils doutaient que leurs critiques puissent être acceptées (surtout dans le cas du personnel forestier), soit parce qu’ils se désintéressaient des questions forestières (dans le cas des participants qui n’étaient pas directement liés au secteur). A mesure que le processus avançait, les attitudes et le style de participation ont cependant changé. Les forestiers ont appris à exprimer librement leurs opinions (même critiques). De nouvelles parties prenantes – organisations non gouvernementales (ONG), populations locales, entrepreneurs privés – ont adhéré au processus et découvert que la participation à la réforme de la politique forestière était possible et pouvait leur permettre de changer ou d’améliorer leur situation.
En outre, en inaugurant la participation du public à la formulation des politiques, l’administration forestière s’est forgée une image de pionnière et a rapidement été promue dans la hiérarchie de l’État, acquérant le statut de service indépendant, directement responsable devant le président.
Initialement, le Programme forestier national (PFN) kirghize n’était pas reconnu comme un élément nécessaire et indissociable du processus de politique (voir encadré), en partie parce que le concept n’était pas encore très clair, surtout dans un contexte où d’innombrables procédures et structures changeaient simultanément, souvent en copiant les anciens systèmes et approches. Dans ces conditions, une innovation qui n’avait pas d’équivalent dans le système précédent n’était pas considérée comme une priorité réaliste.
Durant l’évaluation des cinq premières années d’exécution de la nouvelle politique forestière, en 2003, l’écart entre le document de stratégie sur le Concept du développement forestier sur 20 à 25 ans (Intercooperation Kyrgyzstan et Service forestier de l’État, 2004) et le Plan d’action quinquennal concret est apparu évident. Le Programme forestier national (Intercooperation Kyrgyzstan et Service forestier de l’État, 2004) a donc été introduit dans le processus de politique (figure 1), comme un nouveau type de planification stratégique sur 10 ans, élaboré dans le cadre de discussions et de négociations avec diverses parties prenantes, dont la population locale. Le PFN s’attaque aux problèmes environnementaux et socioéconomiques et considère l’économie forestière comme une composante du développement régional. Il se fonde sur les 10 lignes stratégiques définies dans la version révisée de 2004 du Concept du développement forestier, et sera mis en œuvre par le biais de plans d’action quinquennaux. La mise en œuvre du PFN est également liée à une amélioration du système d’information et d’éducation, ainsi qu’à une réforme juridique (adaptation du code forestier) et à une réforme institutionnelle (réorganisation du Service forestier de l’État).
Le PFN est complémentaire du Concept du développement forestier révisé et définit non seulement les objectifs et les résultats escomptés, mais aussi les responsabilités et les moyens de leur réalisation, en tenant compte de tous les autres programmes stratégiques existant dans le pays. Dans son introduction, le PFN kirghize note qu’il s’agit «d’un ensemble d’activités et de mesures qui doivent être mises en œuvre pour garantir l’application cohérente de la politique forestière».
La Section I précise les objectifs et les fonctions du PFN, les conditions générales requises pour sa mise en œuvre (contexte juridique et réforme institutionnelle), ainsi que les rôles et les responsabilités des diverses institutions d’État, eu égard à la mise en œuvre du PFN.
La Section II décrit les activités et les résultats escomptés, les contraintes, les moyens, les indicateurs et les responsabilités afférents à chacune des lignes stratégiques tirées du Concept du développement forestier révisé.
La conclusion reconnaît qu’il est impossible de conduire des activités forestières sans tenir compte des besoins exprimés par les diverses parties prenantes, et que la conservation des forêts ne peut être organisée qu’à travers les actions coordonnées et consécutives de toutes les parties concernées. Comme tout cycle de politique est itératif, le PFN devrait être soumis à des révisions dans le cadre d’un système de suivi adaptatif, reposant sur des indicateurs d’évaluation et de suivi.
Un additif au document principal contient des tableaux avec une explication détaillée des activités, des résultats escomptés, des indicateurs, des ressources, du calendrier et des organismes d’exécution responsables de chacune des 10 lignes stratégiques.
On lit dans le descriptif du PFN kirghize: «L’objectif du programme est déterminé par les éléments de la politique forestière nationale: garantir la mise en valeur durable des forêts en associant la population et les communautés locales à la gestion des forêts et en redéfinissant le rôle de l’État dans le secteur forestier, dans le nouveau contexte.»
La mise en œuvre du PFN devra refléter les principes suivants:
L’objectif du PFN est de définir des actions successives et d’évaluer les activités mises en œuvre et les mesures nécessaires pour réaliser, dans les délais prévus, les 10 lignes stratégiques du Concept du développement forestier révisé.
Les résultats escomptés de la mise en œuvre du PFN sont définis comme suit:
L’élaboration du PFN a été basée sur la même logique et sur la même combinaison d’approches descendantes et ascendantes que toutes les étapes précédentes du cycle de politique forestière (encadré). Tout le processus de politique a été conduit par un groupe de travail constitué de représentants de l’administration forestière (à des échelons hiérarchiques différents pour
chaque étape), de scientifiques, de représentants d’autres ministères et institutions connexes et de représentants des donateurs. Ce groupe de travail a été spécifiquement formé aux techniques de modération (encadré ci-contre) et conseillé par des experts en politique forestière tout au long du processus. Le principe de partenariat et de participation du PFN a permis d’associer de nombreuses nouvelles parties prenantes, notamment des ONG environnementales et sociales, des conseils villageois locaux et des représentants de la population rurale.
Le groupe de travail a établi une liste d’activités pour chaque ligne stratégique et a demandé aux parties prenantes d’identifier les contraintes, les moyens et les responsabilités associés à chacune d’elles. Les capacités, les risques, les priorités et les indicateurs de suivi ont été définis au cours d’ateliers et de séminaires ouverts aux parties prenantes. Le groupe de travail a également garanti une approche intersectorielle en recueillant des informations sur les stratégies nationales existantes et en recherchant des liens avec le PFN.
L’élaboration du PFN a été caractérisée par une participation accrue des diverses parties prenantes du secteur et des politiques forestières. Étant donné que le PFN devait être cohérent avec le cadre de politique et les stratégies de développement durable du pays, y compris avec ses engagements à l’égard d’initiatives mondiales, il était impératif d’associer des représentants des structures gouvernementales, parlementaires et présidentielles. Compte tenu de l’exigence d’intersectorialité, d’autres ministères et institutions devraient être invités. Au total, 19 institutions ont participé à l’élaboration du PFN et, parmi celles-ci, 14 ont assumé des responsabilités dans sa mise en œuvre. Grâce au processus de négociation des priorités et des solutions, des institutions qui se faisaient concurrence (notamment entre le Service forestier de l’État et le Ministère de l’environnement) se sont mises à collaborer.
Un appui du Mécanisme pour les programmes forestiers nationaux à la mise en œuvre du PFN kirghize, en particulier dans les domaines du renforcement des capacités, de la sensibilisation et du partage d’informations, offre des perspectives supplémentaires pour appliquer de manière concrète les actions proposées dans le descriptif du PFN.
Le PFN spécifie que les Plans de gestion intégrés sont les instruments de base nécessaires à son application pratique au niveau infranational. Le Plan d’action national, élaboré en 2006, définit un calendrier pour l’introduction des plans de gestion intégrés dans les différents types de forêts et de régions du Kirghizistan. Ces plans relient les mesures techniques prescrites pour l’utilisation des forêts et de leurs ressources avec la dynamique sociale, économique et environnementale au niveau régional. La planification des activités forestières locales couvre à la fois le travail technique des forestiers et les divers types d’utilisation des terres pratiqués par les villageois.
La formulation d’un plan de gestion intégré suit la logique du processus de formulation des politiques nationales, qui prévoit une combinaison de procédures participatives et d’expertise professionnelle. Elle repose, dans une large mesure, sur un compromis entre des parties prenantes ayant des intérêts opposés et sur la création de nouveaux partenariats (figure 2). Par exemple:
| 1 Réforme de la politique forestière au Kirghizistan: Plan de route |
 |
| Les parties prenantes ont défini les capacités, les risques, les priorités et les indicateurs dans des ateliers sur l’élaboration du PFN |
 |
| I. Kouplevatskaya |
Le processus du PFN au Kirghizistan est probablement le seul du genre existant au monde: inscrit dans une séquence logique de réforme de la politique forestière, basé et adapté aux conditions, priorités et opportunités spécifiques du pays et conforme d’un bout à l’autre aux outils conçus pour sa mise en œuvre.
Ce processus a influencé l’administration et les prises de décisions forestières, de plusieurs manières:
Ainsi, l’établissement du processus du PFN a créé une demande de nouveaux modes de gouvernance dans le secteur forestier, et les a rendus possibles. Ce processus a modifié les façons de travailler des institutions et le rôle des forestiers, et rendu nécessaires des réformes parallèles et complémentaires des systèmes d’information et de formation, des institutions et des lois.
La gestion forestière durable est une vision sociale et non politique, mais elle peut être au service d’objectifs politiques. Elle repose sur la participation, qui confère une capacité d’apprentissage et d’autodétermination à toutes les parties concernées, mais l’État a aussi un rôle essentiel. Un équilibre entre les experts, l’État et d’autres parties prenantes est nécessaire. C’est pourquoi le «modèle mixte», mis au point pour le PFN kirghize, qui laisse une certaine responsabilité à l’administration forestière, tout en l’engageant dans un dialogue, a débouché sur des compromis acceptables pour toutes les parties prenantes.
Le principal donateur (l’Agence suisse pour le développement et la coopération) a reconnu et respecté les autorités et le peuple kirghizes, en tant que concepteurs du processus, et les solutions n’ont jamais été officiellement imposées.
En outre, la réforme de la politique est un processus d’apprentissage itératif impliquant une évolution constante des prises de position et des rôles des différents acteurs intervenant dans le processus. L’administration forestière a mis un certain temps à reconnaître qu’elle pouvait tirer des avantages de la prise de décisions participative, mais les résultats sont significatifs.
Cette combinaison ne se fait pas d’elle-même, il faut la construire. Le processus du PFN kirghize a été basé non seulement sur des idées et des stratégies politiques, mais aussi sur une méthodologie qui a défini le processus et ses liens avec le terrain, c’est pourquoi les experts des politiques ont joué un si grand rôle. Le modèle mixte introduit dans le processus a permis d’éviter une opposition entre l’État et le grand public.
D’une manière générale, le processus du PFN au Kirghizistan témoigne de l’évolution de la gouvernance de la société et peut être vu comme une étape logique du discours politique, affirmant le développement de la démocratie et la transition vers une économie de marché. Bien entendu, le processus n’a pas été facile et il ne s’est pas déroulé sans encombre. Il y a eu des lacunes, des ruptures et des écarts. Par exemple, à cause de la rotation du personnel et du remplacement fréquent des chefs du département et de l’administration (par suite de l’instabilité générale du pays), il a été difficile de garantir la continuité et il a parfois fallu recommencer les processus à zéro. En outre, on a parfois prétendu que les processus étaient participatifs alors qu’ils ne l’étaient pas pour obtenir plus facilement l’approbation du gouvernement et du public. Comme une consultation unilatérale est plus facile qu’une véritable négociation avec les parties prenantes, certains processus de planification ont paru suivre toutes les procédures participatives requises, mais ensuite ils n’ont pas tenu compte des idées des participants.
Le PFN est cependant un processus dynamique, dont on peut tirer de nombreux enseignements. Il a été une sorte de laboratoire d’apprentissage et de collaboration, dans lequel chaque groupe participant a acquis de nouvelles connaissances et une nouvelle vision de ses propres actions et fonctions. D’après une enquête réalisée à la fin de la phase de planification, il semble que les participants aient adhéré aux premiers changements introduits dans le cadre de cette séquence participative.
A travers ses succès comme à travers ses défaillances, le processus du PFN kirghize fournit un modèle aux pays voisins en transition qui doivent ré-orienter leur politique forestière dans
une situation environnementale et socioéconomique très difficile.
| 2 Logique du Plan de gestion intégré |
 |
| Formulation d’un plan de gestion intégré: discussion entre des forestiers de la leshoze (unité d’aménagement forestier) et l’administration forestière régionale, des représentants de plusieurs villages et conseils villageois et des scientifiques (Kirghizistan méridional) |
 |
| I. Kouplevatskaya |
Bibliographie
Buttoud, G. et Yunusova, I. 2002. A “mixed model” for the formulation of a multipurpose mountain forest policy; theory vs. practice on the example of Kyrgyzstan. Forest Policy and Economics, 4(2): 149–160.
Intercooperation Kyrgyzstan et Service forestier de l’État. 2004. Concept of Forestry Development in KyrgyzRepublic. Bishkek. [en kirghize, russe et anglais]
Intercooperation Kyrgyzstan et Service forestier de l’État. 2005. National Forest Programme 2005–2015. Bishkek. [en kirghize, russe et anglais]
Kouplevatskaya-Yunusova, I. 2005. The evolution of stakeholders participation in a process of forest policy reform in Kyrgyz Republic. Journal forestier suisse, 10: 385-395.
Kouplevatskaya-Yunusova, I. et Buttoud, G. 2006. Assessment of an iterative process; the double spiral of re-designing participation. Forest Policy and Economics, 8(5): 529-541.
Yunusova, I. 1999. The Kyrgyz forestry concept: a participatory process for forest policy formulation in Kyrgyzstan. EFI Proceedings, 32: 93-101.
Yunusova, I., Buttoud, G. et Grisa, E. 2003. Reforming forest policy in Kyrgyzstan: impediments and success of the process in extreme ecological and unstable socio-economic environment. Austrian Journal of Forest Science, 1: 73-82.