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Conseguir reducir el hambre y la pobreza a la mitad en las poblaciones agrícolas de las regiones en desarrollo depende en última instancia de las decisiones y acciones de aproximadamente 500m de hogares agropecuarios. No obstante, la efectividad de sus esfuerzos depende de la presencia de un sector privado fuerte, factor cada vez más reconocido para promover el crecimiento agrícola. Además, y a pesar de todo lo que se ha escrito acerca de los beneficios de reducir la influencia gubernamental en el proceso de desarrollo rural, una de las posturas centrales de este análisis ha sido que la dotación de bienes y servicios públicos apropiados es también un elemento esencial en el proceso de desarrollo. El desarrollo efectivo, de hecho, requiere de la participación de un sinnúmero de actores: comenzando por los agricultores, sus asociaciones, las comunidades y gobiernos locales; pasando por el sector privado y ONGs; hasta los gobiernos nacionales y agencias internacionales. Las siguientes secciones analizan la contribución de cada uno de estos grupos en la adopción de un nuevo enfoque para la reducción del hambre y la pobreza.
El papel y las contribuciones de los agricultores y sus comunidades es de vital importancia para que los esfuerzos realizados en pro de la reducción de la pobreza sean exitosos. No obstante, su relación con otros actores depende en gran medida de su nivel de desarrollo actual. Los sistemas con un enfoque comercial generalizado se apoyan principalmente en el sector privado para la dotación de la mayoría de bienes y servicios, aunque el gobierno continúa siendo importante en cuanto a las políticas, el establecimiento de normas, la investigación básica y desarrollo. Por otro lado, las comunidades con limitados recursos y con un desarrollo de mercado deficiente continuarán dependiendo de las ONGs y del sector público para la dotación de bienes y servicios públicos. Por lo tanto, las intervenciones públicas continuarán ejerciendo una marcada influencia en los procesos de desarrollo en estos casos.
Es muy probable que las comunidades más aventajadas darán mayor importancia al manejo del medio ambiente y de los recursos naturales, mientras que las menos aventajadas se enfocarán más bien en el desarrollo de la infraestructura social básica. Uno de los mayores desafíos es iniciar una planificación basada en la comunidad que sea efectiva, así como el establecimiento de Comités de Desarrollo en los que los actores locales - incluyendo a los sectores Gubernamental y privado - estén representados. El desafío también implicará la necesidad de entregar a los actores las herramientas necesarias para la identificación, formulación e implementación de acciones de desarrollo.
La capacidad de los agricultores y de las comunidades agrícolas para innovar, desarrollar y difundir tecnologías, por lo general ha sido ignorada. El potencial de inversión en esta área es enorme y está bien documentado y se debería considerar básico en los esfuerzos de desarrollo de tecnologías. La capacidad de los agricultores para el ahorro y para financiar el desarrollo es también frecuentemente ignorada. Esto es cierto tanto al nivel individual como comunitario, incluso en áreas de pobreza extrema. Las micro-finanzas basadas en el ahorro tienen un historial bien establecido y se deben promover en donde sea posible.
Uno de los aspectos principales de la pobreza es el no tener voz y en muchos países en desarrollo, tradicionalmente las ONGs han tenido un papel importante en articular las necesidades de los agricultores pobres y otros grupos vulnerables. Es altamente prioritario fortalecer las capacidades de las ONGs en la dotación de servicios, como es el caso del FIDA y la FAO en Africa Meridional.
La segunda labor de las ONGs y las organizaciones de agricultores con relación a la reducción de la pobreza, se enfocará en fortalecer el capital social (v.g. grupos de agricultores, organizaciones y redes de agricultores), en la difusión de información pública (v.g. análisis de las causas y situación de pobreza, evaluación del impacto de políticas y abogar por los intereses de los grupos más vulnerables).
A pesar de actuar movido por intereses personales, el sector privado puede contribuir de manera significativa al desarrollo rural a través de su aporte en un sinnúmero de áreas, por ejemplo, la comercialización, dotando de valor agregado a los productos primarios, creando empleo, financiando el proceso productivo, y ayudando a los productores a identificar los requerimientos del mercado. La experiencia obtenida en las últimas décadas ha demostrado que el sector privado, especialmente cuando actúa por medio de asociaciones de comercio y organizaciones sectoriales, es capaz de asumir acciones como la inspección fitosanitaria, la difusión de la información de mercado, y acciones de extensión, que anteriormente se consideraban como la prerrogativa del sector público. Sin embargo, el sector privado no puede participar de manera eficiente en las áreas donde es difícil captar los beneficios de la inversión, como es el caso de caminos vecinales, educación y la multiplicación de variedades de semilla viables.
A pesar de toda su versatilidad, las iniciativas privadas deben depender del sector público para el establecimiento y mantenimiento de un entorno legislativo, político y fiscal básico en cual operar (ver más adelante). El accionar del sector privado puede tornarse destructivo e incrementar la pobreza entre los pequeños agricultores cuando no existen normas o estándares (por ejemplo para pesas y medidas y estándares de calidad), cuando a pesar de existir éstas no se aplican, o cuando se ha permitido a los actores levantar barreras para la entrada de nuevos participantes.
A pesar de la creciente importancia que los agricultores, la sociedad civil y el sector privado tendrán en la reducción de la pobreza, las contribuciones de los gobiernos locales y nacionales son de suma importancia, particularmente en lo relacionado a la dotación de bienes públicos. El término `bienes públicos' por lo general se asocia con las estructuras físicas, como caminos, hospitales, y puertos. Sin embargo, hay un importante grupo de bienes públicos `intangibles' relacionados con el establecimiento de un entorno de desarrollo apropiado y de una capacidad adecuada para la dotación efectiva de servicios públicos. Estos incluyen: (i) la seguridad y el orden público; (ii) normativas como la cuarentena y la inocuidad de los alimentos; (iii) el establecimiento de mecanismos para proteger la competencia y que aseguren el cumplimiento de contratos y la resolución de conflictos; (iv) educación y capacitación; (v) y difusión de la investigación y la información.
A pesar de que muchos servicios públicos tradicionales, como los controles y certificación fitosanitaria, se pueden delegar a operadoras privadas, el marco en el que el sistema opera debe mantenerse bajo control público. A esto se suma que un sistema público eficiente de administración de tierras es crucial para asegurar el usufructo de la tierra por parte de los agricultores y para asegurar la existencia de mercados de tierra eficientes; así como su acceso a la tierra.
Es posible que el bien público más importante que los gobiernos pueden proveer es una educación primaria y secundaria efectivas en las áreas rurales. La educación, sumada a los procesos participativos, empodera a los agricultores para ser actores dinámicos del desarrollo, en lugar de beneficiarios pasivos. La mayoría de estudios revelan que el nivel de escolaridad está directamente relacionado con la adopción de tecnologías, el desarrollo de alternativas de subsistencia locales y la migración externa para conseguir empleo mejor remunerado. Existe la necesidad de que la educación rural reconozca la realidad de que muchos niños y jóvenes rurales se ganarán la vida fuera del sector agrícola; con esto en mente, fortalecer la capacitación vocacional de éstos para desempeñarse en empleos no agrícolas es de suma importancia.
Los análisis que se han efectuado en los sistemas de producción agropecuaria demuestran que la reducción de la pobreza no depende únicamente del financiamiento adecuado de los bienes públicos sino también de su dotación a los hogares agropecuarios pobres y más vulnerables. El éxito en la reducción de la pobreza y en el crecimiento agrícola es por lo general resultado de enfoques integrados del desarrollo agrícola. Esto no solamente se aplica a los sistemas de producción agropecuaria intensivos y complejos que se ubican en áreas de potencial promisorio, sino también a sistemas vulnerables ubicados en entornos de menor potencial. A pesar de que los proyectos de desarrollo rural integral (PDRIs) que se implementaron durante la década de 1970 y 80 resultaron ser difíciles de manejar al nivel institucional y tuvieron resultados poco satisfactorios a largo plazo, recientemente se han llevado a cabo experiencias exitosas que aplicaron enfoques participativos y contaron con la participación de diversos actores; esto sugiere que valdría la pena aplicar la experimentación que se realiza basándose en una nueva generación de modelos integrados.
La descentralización es una opción adecuada para conseguir un control mejorado al nivel local sobre la asignación de recursos y prioridades. Un sistema descentralizado permite que la planificación e implementación se realicen basándose en las necesidades de los sistemas locales de producción agropecuaria. No obstante, es lamentable que por lo general la descentralización se haya asociado con una disminución de los recursos y de la experticia al nivel local, ya que las responsabilidades se delegan a los gobiernos regionales, locales y comunitarios sin realizar los ajustes presupuestarios correspondientes. Además se han dado casos de acaparamiento de recursos y servicios por parte de las elites locales. Las asociaciones o grupos de participantes más pequeños dentro del sistema agrícola y de mercado pueden tener como resultado un marcado incremento en su poder económico, especialmente cuando se enfrentan a actores poderosos, como grandes comerciantes y agroempresas, y así reducir las barreras de entrada.
Las instituciones públicas regionales y aquellas que operan al nivel global tienen un papel crucial para alcanzar el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. La globalización ha incrementado la necesidad de contar con acuerdos internacionales y estándares que contribuyan a la equidad, transparencia y seguridad en las relaciones comerciales internacionales; también se ha tenido éxito en establecer códigos de conducta internacionales en áreas como la pesca y en el establecimiento de acuerdos de consentimiento que se relacionen con organismos genéticamente modificados y plaguicidas. El trabajo realizado por la Comisión del Códex Alimentarius sobre los estándares alimentarios es también de importancia capital para salvaguardar la seguridad alimentaria y para proveer normas de calidad que puedan ser aplicadas a bienes comerciables - y así reducir los costos de transacción. Se prevé que en los años por venir la necesidad de ampliar el alcance de estos acuerdos y afianzarlos será cada vez mayor.
Uno de los desafíos más importantes para el futuro próximo será desarrollar medios prácticos para mediar el establecimiento de mecanismos transnacionales y globales para el manejo de los recursos. Esto podría incluir acuerdos sobre la utilización de los recursos hídricos, la desertificación, la captura de gases de invernadero, aplicar ajustes en los métodos de labranza y la creación de programas dirigidos hacia la conservación de la biodiversidad y la reforestación. Las medidas a tomarse a nivel internacional para reducir la vulnerabilidad de las poblaciones rurales frente a los desastres incluyen medidas para reducir el riesgo del surgimiento de conflictos. También incluyen: (i) mejoras en los sistemas de prevención temprana relacionados con los eventos climáticos adversos; (ii) intervenciones oportunas para prevenir la diseminación trasfronteriza de plagas y enfermedades de plantas y animales; (iii) intermediar para el establecimiento de medidas que aseguren la productividad sostenible de los ecosistemas agro-marinos.
El establecimiento de Facilidad Global del Ambiente (GEF, por sus siglas en Inglés) es un reconocimiento a la necesidad de movilizar recursos al nivel internacional con el fin de incentivar a los países a tomar acciones que generen beneficios medio ambientales que trasciendan sus fronteras y para compensarlos por los costos marginales de asumir estas acciones. El alcance del GEF es, no obstante, todavía reducido con relación a la magnitud de las amenazas.
Los esfuerzos internacionales de investigación podrían permitir el surgimiento de una revolución sostenible (o `doblemente verde') en el desarrollo agrícola. En la actualidad se establecen alianzas para el desarrollo de tecnología a fin de compartir las experiencias y los costos del desarrollo. La comunidad internacional también puede contribuir dirigiendo los flujos de capital hacia el desarrollo agrícola. Las instituciones financieras internacionales tienen un papel potencial muy importante que desempeñar en lo que se refiere a incentivar el flujo de capitales extranjeros hacia los países menos desarrollados y hacia inversiones que beneficiarán a los agricultores de bajos ingresos.
El presente libro presenta un análisis basado en el criterio de expertos pertenecientes a un sinnúmero de disciplinas, también está basado en datos secundarios seleccionados y en datos espaciales más recientes. El marco analítico se estableció basándose en tendencias globales de amplia aceptación; no obstante, las tendencias actuales podrían sufrir cambios radicales frente al surgimiento de eventos globales no anticipados; los factores más significativos de cambio que han surgido en los últimos años son el cambio climático, el VIH/SIDA y la globalización.
Si bien hubo un notable consenso entre los expertos en lo relacionado a los criterios cualitativos, se presentaron desacuerdos en lo relacionado a los datos cuantitativos. Las bases de datos estadísticos y de las zonas agroecológicas realizadas por FAO constituyeron un excelente punto de partida para el análisis, pero no se podían aplicar a sistemas de producción agropecuaria individuales. En los últimos años, han surgido un sinnúmero de imágenes de satélite y de bases de datos asociadas, así como datos sobre los recursos naturales, población, indicadores agroclimáticos y riego que se han derivado de estas fuentes. Para los aproximadamente 20 sistemas de producción que se analizaron en detalle, se recurrió al método tradicional de seleccionar áreas administrativas muestra en cada sistema y luego extrapolar los datos a todo el sistema. Sin embargo, la calidad de los datos locales disponibles variaba notablemente de una región a otra, y fue imposible tener acceso a estos datos en los países de la ex Unión Soviética.
Es importante anotar que fue imposible identificar de manera consistente datos estadísticos locales o bases de datos del Sistemas de Información Georeferenciada (GIS, por sus siglas en Inglés) que cartografiaran el alcance subnacional del hambre y la pobreza15 y esto probablemente constituyó el vacío de datos más importante que los autores debieron enfrentar. Ante esto, se hecho mano de los criterios de los expertos que se basaron en los estimados nacionales y regionales para realizar estimados específicos sobre la pobreza. Así también los datos georeferenciales de la población ganadera, estaban disponibles únicamente para ciertas regiones.
Se espera que en un plazo de dos o tres años se pueda disponer de bases de datos georeferenciadas bastante exactas sobre el hambre, la pobreza, las poblaciones humanas y animales y sobre las áreas cultivadas. Es este punto, la actualización de este análisis realizado al nivel global podría generar una visión más detallada sobre las tendencias que empiezan a surgir y sobre los problemas y prioridades estratégicos. Estos análisis podrían enriquecerse aún más mediante la simulación de un sistemas de producción agropecuario seleccionado, lo que permitiría a los planificadores comprender el posible impacto de las intervenciones sobre el hambre y la pobreza y sobre las tasas de crecimiento económico de los cambios en los parámetros principales (v.g. ingreso de los hogares o rendimientos y precios de los productos agrícolas clave). Incluso haciendo uso de los datos existentes, se podrían llevar a cabo un sinnúmero de análisis suplementarios de utilidad. Estos tendrían que ver con el impacto que los cambios climáticos globales, los diferentes niveles de secuestro de carbono, la priorización de la investigación y del fortalecimiento de las instituciones locales tendrían sobre la seguridad alimentaria y la pobreza.
El análisis realizado en este libro se ha hecho tanto al nivel regional como global. La aplicación del marco de los sistemas de producción agropecuaria y el enfoque analítico al nivel nacional y subnacional constituirían una ampliación importante de este libro. El marco de objetivos se puede articular de manera más precisa al nivel nacional, además, a este nivel se tiene acceso a más datos biofísicos y socioeconómicos. Los autores de este estudio reconocen particularmente las limitaciones que surgen del uso de un número relativamente reducido de sistemas de producción agropecuaria para caracterizar la gran diversidad de la actividad agrícola de las regiones en desarrollo. Estas limitaciones se han reconocido de manera explícita al señalar la existencia de subsistemas en varios casos, no obstante, estos continúan siendo definidos de manera general en el nivel regional. Es posible, no obstante, que cada país desee definir subsistemas más específicos al interior de sus fronteras (es preferible que se lo haga en consulta con los países vecinos, a fin de evitar la duplicación y el surgimiento de definiciones opuestas) que luego se pueden utilizar para refinar las prioridades a aplicarse en áreas específicas.
Un análisis más específico de los sistemas de producción agropecuaria aquí definidos podría también resultar beneficioso. En las últimas décadas se ha dado un incremento importante en el número de inversiones realizadas para el desarrollo rural que ha trascendido las fronteras nacionales; lo que constituye un reconocimiento implícito de los sistemas de producción agropecuaria al determinar los patrones del uso de los recursos y de crecimiento económico. Esto es particularmente importante en lo que se refiere al uso del agua en los países que dependen fuertemente del desbordamiento estacional de los ríos o de la recarga acuífera. Algunas de los aspectos más conflictivos en el Medio Oriente y Asia Meridional se relacionan a estos recursos transnacionales. Las poblaciones dedicadas al pastoreo también constituyen un problema transnacional para un sinnúmero de países - especialmente en Africa. Finalmente, algunas de las áreas clave en donde se prevé habrá crecimiento agrícola en las próximas décadas tienen un alcance transnacional; incluyendo las sabanas húmedas Africa Occidental, los Llanos ubicados en el nor-occidente de América del Sur y las fértiles planicies chernozem de la ex Unión Soviética.
Probablemente el resultado más importante que se deriva de este libro es entender que el potencial para reducir el hambre y la pobreza reside en mejorar los sistemas de producción agropecuaria de los pequeños tenedores. Además, se ha visto que hay una mayor incidencia del hambre y la pobreza en las áreas rurales que en las urbanas; así también, el estudio reveló que hay más gente pobre en las áreas de potencial promisorio que en los sistemas de producción con un nivel de recursos y sistemas de comercialización deficientes. En vista de este potencial generalizado, la meta internacional de reducir a la mitad el hambre y la pobreza será alcanzable, siempre y cuando se cuente con la voluntad política necesaria y existan los recursos adecuados para financiar estrategias de inversión clave.
El análisis de sistemas de producción individuales puso al descubierto la gran diversidad de los desafíos de desarrollo. Más aún, los patrones de subsistencia de los hogares agropecuarios varían no solamente entre los sistemas de producción sino también entre las áreas pertenecientes al mismo sistema e incluso entre los diferentes hogares. No obstante, esta diversidad se puede considerar como una fortaleza potencial sin precedentes, que los gobiernos pueden explotar al implementar programas de desarrollo agrícola. Si los gobiernos pueden crear entornos institucionales y de políticas adecuados apoyados por la dotación eficiente de bienes públicos clave, los hombres y mujeres dedicados a la agricultura tomarán las decisiones necesarias para fomentar el crecimiento agrícola, el uso sostenible de los recursos naturales y la rápida reducción del hambre y la pobreza. Esto implica entregar el liderazgo del desarrollo agrícola a los agricultores de bajos ingresos y a sus comunidades y asegurar la buena calidad de la participación y de los sistemas locales, basado en el apoyo de las alianzas estratégicas entre los actores públicos y privados. Esto a su vez requerirá del financiamiento adecuado de los bienes públicos, tanto nacionales como al nivel internacional.
Una rápida reducción del hambre y la pobreza, a pesar de ser esencial, no es más que un primer paso para asegurar el desarrollo sostenible de la agricultura y de las sociedades rurales en general. Además de erradicar el hambre y la pobreza rural, las comunidades agropecuarias deben tener acceso a los alimentos, el recurso hídrico, ingresos e información. Deben contar con un buen nivel educativo y acceder a los mismo servicios básicos que la población urbana. Como resultado de la diversificación de los patrones de subsistencia y del establecimiento de redes de seguridad social efectivas, su vulnerabilidad actual frente a los shocks climáticos y económicos disminuirá sustancialmente.
En la mayoría de los países el área predial continuará teniendo una extensión entre pequeña y mediana. Sin embargo, los agricultores tendrían acceso a una mayor variedad de tecnologías para el manejo de recursos y producción sostenible y continuarán incrementando estas opciones por medio del aprendizaje activo, la innovación y los intercambios campesino a campesino. Los agricultores podrían recibir compensaciones por la provisión de servicios medio ambientales y otros bienes públicos - como ya está sucediendo en los países industrializados. Además, la carga de trabajo de la mujer disminuiría considerablemente gracias a la infraestructura mejorada y a la mecanización. Las comunidades rurales podrían contar con mecanismos efectivos y equitativos para el manejo sostenible de la propiedad comunitaria y los hogares participarían de manera activa en la toma de decisiones públicas y en los procesos democráticos. Estarían en la capacidad de negociar con instituciones y empresas en términos igualitarios. A esto se suma que las comunidades agropecuarias podrían liderar la planificación, implementación y evaluación de las actividades de desarrollo local.
La perspectiva de contar con sistemas de producción agropecuaria sostenibles sin pobreza y de agricultores con seguridad alimentaria, debería impulsar la formulación en el futuro de las estrategias de desarrollo rural a todos niveles.
15 El Banco Mundial está ha patrocinado la publicación nacional de un Atlas de la Pobreza en Sud Africa que presenta datos de pobreza georeferenciados es el primer trabajo de este tipo que se ha llevado a cabo.
