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| Punto 4.5 del orden del día | Documento de sala 28 |
segundo foro mundial fao/oms de autoridades de reglamentación
sobre inocuidad de los alimentos
Bangkok, Tailandia, 12 a 14 de octubre de 2004
(Documento elaborado por los servicios de la Comisión Europea)1
La Comunidad Europea es una entidad única en el mundo y uno de los principales importadores de productos alimenticios. Su originalidad estriba en su estructura: según la denominación de la FAO y del Codex Alimentarius, es una organización regional de integración económica. No es un Estado federal como los Estados Unidos de América o Brasil, sino una asociación de Estados soberanos que, a través de un tratado, han decidido poner en común una serie de prerrogativas nacionales, integrándolas en un conjunto legislativo supranacional. Esta integración no es un proceso acabado, y la historia demuestra que, desde su creación en 1956, la Comunidad Europea no cesa de extenderse a nuevos miembros, al tiempo que refuerza progresivamente sus ámbitos de competencia. Este proceso permitió la adhesión de diez nuevos Estados miembros el pasado 1 de mayo.
En el ámbito de la seguridad sanitaria de los alimentos, la legislación comunitaria ha integrado ampliamente las legislaciones nacionales, si bien aún quedan sectores en los que siguen aplicándose las normas nacionales. Sin embargo, la integración europea no aspira a armonizar todo sistemáticamente. El principio de subsidiariedad consagrado en el Tratado implica que sólo se actuará a escala de la Unión Europea cuando esta actuación resulte más eficaz que la de los Estados miembros individuales.
La Comunidad Europea es miembro de la FAO desde 1991, de la OMC, desde 1995 y del Codex Alimentarius, desde 2003, y observador oficial en la OIE, desde 2003.
Según el Tratado de la Unión, al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Comunidad se debe garantizar un alto nivel de protección de la salud humana. El Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC permite a los miembros fijar el nivel de protección que consideren adecuado, siempre que no sea incompatible con las disposiciones del Acuerdo. En el contexto de su integración, la Unión Europea ha establecido requisitos comunes para las importaciones de productos de origen animal o vegetal, teniendo en cuenta tanto la necesidad de proteger la salud de los consumidores como la de proteger el territorio de la Unión contra la introducción de enfermedades devastadoras para los animales o las plantas. Una consecuencia práctica de esta integración es la libre comercialización de los productos alimenticios importados en todo el territorio de la Comunidad siempre que respondan a los requisitos fijados por la Comunidad y sus Estados miembros.
Los principios generales sobre los que se basan las normas relativas a la importación de productos alimenticios no son más restrictivos que las normas sanitarias aplicadas por los Estados miembros en el territorio de la Comunidad Europea. Estos principios, que reconocen la imposibilidad de controlar y comprobar todo en la frontera o en destino, implican que la supervisión y el control de la calidad sanitaria de los alimentos se efectúen en el punto de la cadena de producción más próxima posible al origen. Por lo tanto, las autoridades competentes de los países en los que se producen los alimentos tienen la responsabilidad de inspeccionar y certificar que se apliquen y comprueben correctamente los requisitos sanitarios de producción y las normas de seguridad sanitaria fijadas en la legislación comunitaria. Tales normas, referidas a cada una de las categorías de productos de origen animal, pueden consultarse en la siguiente página web de la Comisión Europea:http://europa.eu.int/ comm/food/fvo/pdf/guide_thirdcountries_es.pdf
También han sido establecidas otras normas comunitarias para los demás productos alimenticios, principalmente en lo que atañe a los productos vegetales.
Sólo los países que figuran en una lista de países autorizados en relación con cada producto pueden exportar a la Comunidad Europea productos y alimentos de origen animal. Al establecer esa lista, la Comunidad tiene en cuenta tres criterios:
Partiendo del principio de delegar la responsabilidad de los controles en origen a la autoridad competente nacional, es necesario que esa autoridad competente sea evaluada por la Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Comisión Europea y reconocida por la Comisión como equivalente, para el producto en cuestión, a las autoridades nacionales de los Estados miembros.
Esta evaluación se basa en la legislación comunitaria (Directiva 2002/99/CE del Consejo) y sigue las directrices del Codex Alimentarius y, en particular, los Principios para la Inspección y Certificación de Importaciones y Exportaciones de Alimentos (CAC/GL 20-1995) y las Directrices para la Formulación, Aplicación, Evaluación y Acreditación de Sistemas de Inspección y Certificación de Importaciones y Exportaciones de Alimentos (CAC/GL 26-1997). Asimismo tiene en cuenta los capítulos correspondientes del Código de Sanidad Animal de la OIE (Organización Mundial de Sanidad Animal) en particular para la evaluación de las autoridades veterinarias.
Para empezar, se realiza un estudio documental de la legislación nacional y de las estructuras de la autoridad competente, de sus poderes legales, su independencia, sus recursos, sus medios humanos y materiales, con especial atención al número y nivel de formación de los inspectores y a la disponibilidad de laboratorios, y sus procedimientos de inspección y de certificación de los productos exportados. Una vez analizada esta información, que se solicita mediante un cuestionario detallado, se establece un diálogo entre la autoridad competente del país exportador y la Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Comisión (OAV).
Cuando los datos obtenidos se consideran satisfactorios, se programa una visita de expertos de la OAV para comprobar sobre el terreno la veracidad de la información. Esta visita al país exportador, que puede durar entre una y dos semanas, se prepara en estrecha colaboración con las autoridades competentes nacionales. La OAV (es decir, el presupuesto de la Comisión) sufraga íntegramente los gastos de la visita, y el país exportador no tiene que pagar nada.
Para determinados tipos de productos de origen animal, la situación sanitaria del país exportador en relación con enfermedades animales transmisibles por la carne o los productos de origen animal es un criterio importante. La Comunidad está libre de algunas enfermedades epizoóticas y debe procurar minimizar los riesgos de introducción de esas enfermedades en su territorio. La reciente experiencia de la epidemia de fiebre aftosa ha demostrado la necesidad de reforzar los medios de protección de la Comunidad. Al evaluar la situación sanitaria de un país exportador, la OAV tiene en cuenta tanto los datos facilitados por los servicios veterinarios nacionales como las recomendaciones de la OIE. La inclusión de un país exportador en la lista de países autorizados depende también de los procedimientos de fabricación de los productos alimenticios. Los países en los que sean endémicas determinadas enfermedades sólo podrán figurar en las listas de países autorizados a exportar a la Comunidad en relación con productos alimenticios que hayan sido sometidos a un tratamiento capaz de destruir los agentes patógenos de esas enfermedades.
Conforme a la normas de la OIE y al artículo 6 del Acuerdo MSF, la Comunidad contempla en su legislación la posibilidad de aplicar una regionalización que reconozca situaciones sanitarias diferentes para varias partes de un mismo país. Los requisitos de importación de los productos de origen animal procedentes de esas partes se establecerán teniendo en cuenta la situación sanitaria particular de la región y la trazabilidad de los productos.
Además, la carne de vacuno y sus productos derivados están sujetos a disposiciones especiales en función de la clasificación del país exportador en cuanto al riesgo de EEB y de la obligación de retirar los materiales de riesgo según lo prescrito por la OIE.
El tercer criterio corresponde al control por las autoridades competentes nacionales de los residuos de medicamentos veterinarios y de los contaminantes en los productos alimenticios de origen animal. Debido a su toxicidad, algunos medicamentos veterinarios no están autorizados, y no debe hallarse en los alimentos ningún residuo de ellos, ni siquiera como trazas. Otros medicamentos están autorizados, aunque se han fijado límites para sus residuos en los alimentos a fin de proteger la salud de los consumidores. El control sistemático de todos los residuos en todas las exportaciones hacia la Comunidad es una tarea demasiado pesada y costosa para pensar en hacerla de forma rutinaria. Por eso, la Comunidad ha preferido establecer planes de vigilancia específicos en función de los medicamentos veterinarios utilizados y de las especies animales. Los Estados miembros deben establecer esos planes de vigilancia y presentarlos a la Comisión. Asimismo, los países exportadores deben someter a la aprobación de la Comisión un plan anual de vigilancia que designe claramente los productos y residuos que se controlan. Están sujetos a estos planes todos los productos de origen animal procedentes de la cría (incluidos los productos de la acuicultura y la miel), a los que hay que añadir la caza. Por el contrario, no están sometidos a esta vigilancia el pescado y los productos de la pesca procedentes del medio natural.
Cuando se cumplen los tres criterios, el país exportador puede figurar en la lista de países autorizados en relación con el producto de que se trate. (Nota: hay una lista separada para los planes de vigilancia de residuos aprobados por la Comisión)
La legislación comunitaria ha armonizado las normas de higiene para la producción de alimentos en la Comunidad. Estas normas incluyen requisitos estructurales generales para el diseño, la instalación y el equipo de los establecimientos de producción de alimentos, así como normas más específicas en función del tipo de producción, principalmente para los productos de origen animal. También incluyen requisitos funcionales de limpieza y desinfección de los establecimientos, inscritos en un programa de aseguramiento de calidad basado en principios de HACCP.
Esos requisitos son equivalentes al Código Internacional de Prácticas Recomendado para Principios Generales de Higiene de los Alimentos del Codex Alimentarius (CAC/RCP 1-1969, Rev. 4 (2003)).
Se aplican a todos los establecimientos de producción alimentaria de la Comunidad y, análogamente, a los establecimientos de los terceros países que desean exportar productos alimenticios a la Comunidad.
En el caso más específico de los productos de origen animal, los establecimientos de los países exportadores deben figurar en una lista de establecimientos autorizados para la categoría de productos que elaboran y exportan. Actualmente existen catorce categorías de listas de establecimientos, que corresponden a diferentes productos, como las carnes frescas, los productos a base de carne, las aves de corral, el pescado y los productos de la pesca, los productos lácteos, las carnes de caza, etc., en función de los intereses del país exportador. (Véase el Anexo)
Las autoridades competentes de los países exportadores son responsables de la inspección y autorización de los establecimientos que desean exportar hacia la Comunidad. Los inspectores deben estar bien informados de los requisitos comunitarios en materia de higiene de los establecimientos y deben comprobar si estos cumplen requisitos equivalentes antes de proponer su inclusión en la lista de establecimientos autorizados. Las autoridades competentes comunican a la Comisión la lista de los establecimientos autorizados, garantizando que han sido inspeccionados y considerados equivalentes a las normas de higiene específicas para la categoría de producto animal o de origen animal en cuestión. A continuación, la Comisión aprueba esas listas previo dictamen de los Estados miembros, y las comunica a los puestos de inspección fronterizos de la Comunidad.
Las listas se actualizan periódicamente y se publican en la siguiente página web de la Comisión:
http://forum.europa.eu.int/irc/sanco/vets/info/data/listes/table0.html
En el caso particular de los moluscos bivalvos (ostras, mejillones, almejas, etc.), la legislación comunitaria prevé que esos productos deben proceder de zonas de recolección identificadas en las que las fuentes de contaminación están controladas y en las que existe un plan de vigilancia de los organismos planctónicos tóxicos. Los niveles de contaminación microbiológica y de toxinas peligrosas deben ser vigilados de forma permanente por la autoridad competente que expide la autorización de recolección. La Comisión aprueba también la lista de las zonas de recolección autorizadas, previo dictamen de los Estados miembros, y la pública en la misma página web. Mediante un sistema de rastreabilidad se procura garantizar que los moluscos bivalvos exportados a la Comunidad proceden efectivamente de zonas de recolección autorizadas.
En caso de que así lo disponga la legislación comunitaria, los productos alimenticios exportados a la Comunidad deben ir acompañados de un certificado sanitario. Los certificados son documentos únicos cuyo valor jurídico compromete al firmante. El formato y el contenido del certificado se fijan en la legislación y deben ser respetados. Los certificados son expedidos y firmados por la autoridad competente del país exportador, evaluada y reconocida por la Comisión Europea (véase la Directiva 96/93/CE en relación con los principios de la certificación) y siguen, además, un procedimiento equivalente a las Directrices sobre sistemas de certificación elaboradas por el Codex Alimentarius, en particular, en lo que atañe a la prevención de los fraudes. Los expertos de la OAV que visitan el país exportador controlan los procedimientos de certificación, y estos no deben ser modificados sin el acuerdo de la Comisión, que estudiará la oportunidad de realizar una nueva visita de evaluación. La Comisión está examinando la posibilidad de establecer procedimientos de certificación electrónica protegidos.
Antes de entrar en el territorio de la Comunidad, los productos de origen animal que se importen deben ser controlados en un puesto de inspección fronterizo (PIF) autorizado por la Comisión. Este requisito responde esencialmente a la necesidad de minimizar el riesgo de introducción de enfermedades animales en la Comunidad y de proteger la salud de los consumidores. (Los vegetales están sometidos a otros tipos de controles de protección fitosanitaria). Existen unos 300 PIF autorizados, que se reparten entre los puertos, los aeropuertos y los puestos fronterizos terrestres.
Para estar autorizado, un PIF debe reunir determinadas condiciones de personal, equipo, locales de almacenamiento, frigoríficos, laboratorio de análisis, etc., que pueden varían según el tipo de productos importados. Por lo tanto, hay PIF especializados en determinados productos de origen animal que no pueden recibir todos los productos. La Comisión concede su aprobación tras una inspección favorable del PIF por la OAV.
También hemos de recordar que los equipajes de viajeros procedentes de terceros países se controlan a su llegada a la Comunidad, para evitar en lo posible la introducción de alimentos que puedan contener gérmenes patógenos para los animales y dar lugar a focos epidémicos.
Asimismo, los productos de origen animal en tránsito por el territorio de la Comunidad están sujetos a normas específicas; sólo los que cumplen los requisitos veterinarios pueden ser almacenados y circular en territorio comunitario.
Todo envío de productos de origen animal está sujeto a un control en tres fases: control documental, control de identidad y control físico.
En caso de resultado desfavorable, se refuerzan los controles de los diez envíos siguientes del mismo origen. Para mejorar y acelerar la circulación de información entre los PIF, la Comisión dispone de un sistema electrónico de comunicación llamado Traces, que registra todos los resultados de los controles efectuados en todos los Estados miembros.
En caso de incumplimiento reiterado y de riesgo para la salud, pueden adoptarse medidas provisionales de salvaguardia que impongan el control sistemático de un producto en especial en atención a un riesgo concreto.
Además, los Estados miembros pueden efectuar controles aleatorios en los lugares de destino y en la fase de comercialización, con el fin de comprobar la conformidad de los productos alimenticios.
Las condiciones de importación de productos alimenticios que no son de origen animal son menos detalladas que las vigentes para los productos de origen animal. Sin embargo, cuando se trata de vegetales o productos vegetales susceptibles de introducir organismos nocivos en el territorio de la Comunidad, se aplican normas fitosanitarias específicas.
En la legislación comunitaria vigente no existen requisitos relativos a listas de países o de establecimientos autorizados para exportar alimentos de origen no animal a la Comunidad. Sin embargo, el nuevo Reglamento (CE) nº 852/2004 relativo a la higiene de los productos alimenticios, que se aplicará a partir del 1 de enero de 2006, dispone que los alimentos importados en la Comunidad deben cumplir los requisitos aplicables de la legislación alimentaria o requisitos que la Comunidad considere al menos equivalentes. Los requisitos generales de higiene establecidos en ese Reglamento son coherentes con las directrices generales del Codex Alimentarius, en particular, en lo que respecta a la higiene alimentaria y a la aplicación de principios de HACCP. El nuevo Reglamento (CE) nº 882/2004 sobre los controles oficiales de los alimentos, que también se pondrá en aplicación el 1 de enero de 2006, dispone que la Comisión, en caso necesario, puede establecer condiciones y procedimientos detallados que habrán de respetarse al importar alimentos de origen no animal, entre los que puede estar una lista de terceros países desde los cuales pueden importarse productos específicos a la Comunidad.
No hay obligación de presentar a la Comisión un plan anual de vigilancia de los residuos ni sus resultados, como ocurre en el caso de los medicamentos veterinarios para los animales. Esto no significa que la Comunidad no tenga requisitos en materia de contaminantes naturales o de residuos de plaguicidas. Las industrias alimentarias deben tener en cuenta tales requisitos en sus programas de aseguramiento de la calidad conforme al HACCP cuando destinen sus productos al mercado comunitario. En caso de incumplimiento reiterado, la Comisión puede adoptar cláusulas de salvaguardia que hagan participar a las autoridades nacionales competentes en un sistema de inspección y certificación obligatorias coherente con las Directrices pertinentes del Codex Alimentarius.
La importación de alimentos de origen no animal aún no está sujeta a la obligación de un control en un puesto de inspección fronterizo autorizado por la Comisión. Estos controles pueden realizarse en todas las fases de la importación y de la comercialización en el territorio de la Comunidad, salvo que sean aplicables normas fitosanitarias específicas. Sin embargo, en caso de incumplimiento reiterado, la Comisión puede decidir, basándose en una evaluación del riesgo, que para un alimento o un origen determinados los controles se efectúen en un puesto de inspección fronterizo designado. Los controles pueden tener por objeto, entre otras cosas, la presencia de contaminantes, de residuos de plaguicidas o de aditivos alimentarios no autorizados, el etiquetado, etc.
El 1 de enero de 2006 se pondrá en aplicación el nuevo Reglamento (CE) nº 882/2004, sobre los controles oficiales. Los controles oficiales de los productos importados incluirán un control documental sistemático, un control de identidad por muestreo y, si procede, un control físico en función de los riesgos. Deberán realizarse en los puntos de entrada designados por los Estados miembros, y los importadores deberán notificar previamente la llegada y la naturaleza de las partidas.
La legislación comunitaria no fija ninguna certificación general para la importación de alimentos de origen no animal a la Comunidad. No obstante, la Comisión puede establecer certificados en aplicación de una cláusula de salvaguardia en caso de incumplimiento reiterado.
El nuevo Reglamento (CE) nº 882/2004 sobre los controles oficiales de los alimentos, que se aplicará a partir del 1 de enero de 2006, dispone que la Comisión, en caso necesario, puede establecer modelos de los certificados que acompañen a las partidas importadas a la Comunidad.
La importación a la Comunidad de vegetales o productos vegetales está regulada, por lo que respecta a la protección de la Comunidad contra organismos nocivos, por la Directiva 2000/29/CE del Consejo. Determinadas frutas y hortalizas no transformadas y destinadas a la alimentación humana están sujetas a las disposiciones de esta Directiva.
Los principios generales de esta Directiva se basan en las disposiciones adoptadas por la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) de la FAO, como:
Las principales disposiciones fitosanitarias relativas a la importación de vegetales o productos vegetales en la Comunidad pueden resumirse como sigue:
Estos requisitos de importación se resumen en el siguiente gráfico, en el cual un tercer país que desee exportar plantas o productos vegetales comestibles a la Comunidad puede visualizar las etapas y las distintas posibilidades de ajustarse a los requisitos fitosanitarios comunitarios.
Algunos vegetales o productos vegetales importados en la Comunidad se someten a controles fitosanitarios obligatorios. Estos controles, al igual que en el caso de los productos de origen animal, constan de un control documental (certificado fitosanitario), un control de identidad y un control físico para comprobar la conformidad de las importaciones con los requisitos fitosanitarios comunitarios.
Si estos controles revelan la presencia de un organismo nocivo, se aplica un procedimiento de notificación de la interceptación con arreglo a la legislación comunitaria, y se adoptan medidas fitosanitarias para evitar la introducción y propagación de los organismos nocivos.
Los requisitos para la importación de productos alimenticios en la Comunidad se armonizan progresivamente, aunque en determinados casos siguen siendo aplicables las normas nacionales. El 1 de enero de 2006 se dará un paso importante en esta armonización con la aplicación de los nuevos Reglamentos sobre normas de higiene y controles oficiales. La Comisión Europea se propone hacer adoptar antes de esa fecha el mayor número posible de decisiones para armonizar las normas sanitarias nacionales en relación con aspectos como los criterios microbiológicos o los límites de residuos y contaminantes, aunque esta tarea se prolongará sin duda durante varios años.
Los requisitos establecidos por la Comunidad para la importación de alimentos tienen la doble finalidad de proteger a los consumidores y de limitar los riesgos de introducción en el territorio comunitario de enfermedades animales o vegetales que podrían tener consecuencias económicas y sociales desastrosas.
Las normas comunitarias para la importación de alimentos siguen las Directrices del Codex Alimentarius, de la OIE y de la CIPF, al hacer recaer en el país de origen la responsabilidad de inspeccionar, controlar y certificar las partidas exportadas. La Comunidad Europea es consciente de que sus requisitos pueden ser difíciles de cumplir para países en desarrollo. Por ello, el nuevo Reglamento sobre controles oficiales concede a la Comisión, en el marco de la política de cooperación al desarrollo, la posibilidad de dar apoyo específico a estos países en relación con la seguridad sanitaria de los alimentos. Así, la Comisión podrá optar por una aplicación gradual de las obligaciones por parte de los países en desarrollo, además de un apoyo a las autoridades competentes para presentar la información, directrices para ayudarlas a organizar los controles oficiales de los productos exportados, así como el envío de expertos de la Comunidad para prestarles asistencia y la participación del personal inspector de los países en desarrollo en los programas de formación organizados por la Oficina Alimentaria y Veterinaria.
CÓDIGO |
PRODUCTO DE ORIGEN ANIMAL |
Directiva |
01-RM |
Carne fresca / Fresh Meat |
72/462 |
02-PM |
Carne fresca de aves de corral / Fresh Poultry Meat |
71/118 |
03-GM |
Carne de conejo y de caza de cría / Farmed Game Meat |
91/495 |
04-WM |
Carne de caza silvestre / Wild Game Meat |
92/45 |
05-MM |
Carne picada y preparados de carne |
94/65 |
06-RPM |
Productos a base de carne / Meat Products |
72/462 |
07-PMP |
Productos a base de carne de aves de corral |
92/118 |
08-GMP |
Productos a base de carne de conejo y de caza de cría |
92/118 |
09-WMP |
Productos a base de carne de caza silvestre |
92/118 |
10-MMP |
Leche y productos lácteos / Milk and Milk-based Products |
92/46 |
11-FFP |
Pescado y productos pesqueros / Fish and Fishery Products |
91/493 |
12-LBM |
Moluscos bivalvos vivos / Live Bivalve Molluscs |
91/492 |
15-CAS |
Tripas de animales / Animal Casing |
92/118 |
17-GEL |
Gelatina / Gelatine |
92/118 |
Fuente: http://forum.europa.eu.int/irc/sanco/vets/info/data/listes/table0.html
1 No representa necesariamente la postura oficial de la Comisión.