C. Azevedo-Ramos
Claudia Azevedo-Ramos es Directora del Servicio Forestal Brasileño, Ministerio de Medio Ambiente, Brasilia (Brasil).
El presente artículo ha sido adaptado de una ponencia presentada en el simposio “Our Common Ground: Innovations in Land Use Decision-Making” [Nuestro acervo común: innovaciones en la toma de decisiones relativas al uso de la tierra], 8 y 9 de mayo de 2007, Vancouver (Canadá).
La expansión agrícola, la construcción de nuevas carreteras y las migraciones humanas hacia zonas sin explotar son las principales causas de la deforestación en la Amazonia, y son por lo tanto muchos los sectores que comparten la responsabilidad de invertir esta situación.
La región amazónica comprende el 61 por ciento de la superficie de tierras emergidas del Brasil (5,3 millones de km2) y una población de 20 millones de habitantes.
La región encierra el mayor bosque tropical continuo del mundo y alberga alrededor del 20 por ciento de las especies vegetales y animales del mundo. El potencial para una economía basada en los recursos forestales es enorme. Pese a que la participación del Brasil en el comercio mundial de productos forestales es aún pequeña (alrededor de 3 a 4 por ciento) en relación con otros sectores (por ejemplo, el 20 por ciento del sector de la carne), el sector forestal comprende el 8,6 por ciento de las exportaciones del Brasil y proporciona 6,5 millones de empleos. Considerando el clima, las infraestructuras y la pericia tecnológica, el sector de las plantaciones forestales en particular presenta ventajas competitivas de crecimiento para el sur y sureste del país. Análogamente, la diversidad de los bosques amazónicos nativos ofrece un potencial comercial que aún no ha sido investigado plenamente. Sin embargo, la ecuación que debe equilibrar el desarrollo con el crecimiento económico y los beneficios sociales y medioambientales no ha sido resuelta aún.
Este artículo presenta tanto un panorama amplio de los retos pasados y futuros del desarrollo en la Amazonia brasileña como los logros recientes. Reconociendo algunas similitudes entre la cuenca amazónica y la imagen popular del Lejano Oeste americano, se adopta el título de la película épica de vaqueros de Sergio Leone El bueno, el feo y el malo de 1966 con el objeto de observar las fases del desarrollo en la Amazonia. Pero para terminar con una nota optimista, el orden se invierte ya que es mucho lo que se ha conseguido. Pasando de la situación peor a la mejor, en el artículo se estudian las causas de la deforestación en la región, la aportación de la ciencia y la tecnología a la solución de los problemas críticos y el progreso de una reglamentación y legislación que pueden contribuir a reorientar el aprovechamiento de la tierra en la Amazonia brasileña.
| La expansión de la agricultura en gran escala abre oportunidades económicas para el Brasil, pero constituye asimismo una nueva fuerza impulsora de la deforestación en la región amazónica | Cuando se plantan campos de soja para la producción de piensos animales y biocarburantes, los ganaderos se ven obligados a desplazarse hacia las zonas forestales, donde la tierra cuesta menos. Tales campos representan una causa indirecta adicional que impulsa la deforestación (estado de Mato Grosso) |
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C. Azevedo-Ramos |
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En los últimos 30 años, el aprovechamiento de la tierra en la Amazonia brasileña se ha caracterizado por una intensa explotación de los recursos naturales y se ha traducido en un mosaico de hábitats alterados por el hombre, sin haber dado lugar a un mejoramiento efectivo de la calidad de vida ni a una mejor distribución de los ingresos de la población local. Durante este período, alrededor del 17 por ciento de los bosques amazónicos, es decir 60 millones de hectáreas de tierras –una superficie equivalente a la de Francia–, han sido destinadas a otros usos (INPE, 2008). La mayor parte de esta superficie ha sido convertida en pastos de baja productividad. Los cambios han resultado de los anteriores enérgicos incentivos, que el Gobierno había dado a la conversión forestal y a la migración de la población amazónica, característicos de un patrón del desarrollo en una época en que los bosques eran considerados como barreras para el crecimiento económico.
Los árboles en los bosques amazónicos contienen entre 60 000 y 80 000 millones de toneladas de carbono, cantidades que son mayores que las de las emisiones mundiales generadas por el hombre durante una década. La deforestación que tiene lugar en la Amazonia brasileña libera por sí sola cerca de 200 millones de toneladas de carbono al año, y supone el 3 por ciento de las emisiones mundiales netas de carbono y el 70 por ciento de las emisiones nacionales (Houghton, 2005).
Alrededor de 1,5 millones de hectáreas al año se explotan para extraer madera (Asner et al., 2005) mediante unas prácticas a menudo insostenibles que acentúan la degradación forestal y conllevan pérdidas de biodiversidad. Casi un tercio de los bosques amazónicos han sido degradados por prácticas de explotación insostenibles. Además, el efecto aditivo de la deforestación, la degradación y los deficientes procedimientos de cosecha y la corta y quema representan, en millones de hectáreas de bosque, un grave riesgo de incendios. En los años de El Niño, los bosques son aún más propensos a incendiarse porque los largos períodos de sequía los desecan y conducen a una acumulación de materias combustibles (hojarasca) en el suelo (Nepstad et al., 2004).
La explotación forestal y la conversión no han generado ni un desarrollo genuino, ni oportunidades de empleo, ni una mejor distribución de los ingresos para la población local o beneficios ambientales para la región. En la actualidad, alrededor del 45 por ciento de la población de la Amazonia brasileña tiene ingresos que se sitúan por debajo de la línea de pobreza.
| Las prácticas de cosecha inadecuadas aumentan la degradación de los bosques y tienen como consecuencia una pérdida de biodiversidad (Acre, Brasil) |
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M. Rancoleta |
| La deforestación, la degradación y las deficientes prácticas agrícolas de corta y quema representan un elevado riesgo de incendios en una superficie de millones de hectáreas de bosques amazónicos |
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IPAM |
La deforestación en la Amazonia brasileña responde a la interacción compleja de múltiples agentes causales directos e indirectos tales como la minería, la explotación maderera, los subsidios a la ganadería extensiva, las inversiones en infraestructura, los problemas de tenencia de tierras, el deficiente cumplimiento de la ley y los elevados precios de los granos y la carne.
En años recientes, sin embargo, la agricultura en gran escala ha conocido una expansión considerable y se ha convertido en el detonador de la deforestación en la región. El Brasil es uno de los mayores productores y exportadores mundiales de caña de azúcar, soja, naranjas y otros productos (FAO, 2008). La agricultura mecanizada intensiva creció en más de 3,6 millones de hectáreas entre 2001 y 2004 en los nueve estados de la Amazonia brasileña (Morton et al., 2006). Durante este período en particular, el mayor incremento de la superficie plantada con soja tuvo lugar en el Mato Grosso, el estado brasileño en el que se registra la tasa de deforestación más alta (el 40 por ciento de la nueva deforestación). Por efecto del desplazamiento de los ganaderos, la producción de soja ha empujado la frontera de la deforestación en la Amazonia más hacia el norte. Entre 2001 y 2004, se ha observado una correlación directa entre la superficie deforestada para el establecimiento de tierras de cultivo y el precio medio anual de la soja en el año en que se practicaron las talas (Morton et al., 2006). Entre las fuerzas que impulsan la expansión de la agricultura mecanizada cabe mencionar los más bajos precios del transporte, que son consecuencia de la mejora de las infraestructuras locales (carreteras, ferrocarriles, puertos y vías de agua); el alza de los precios internacionales de la soja; el aumento de la demanda de soja en los mercados europeos de resultas de la enfermedad de las vacas locas (encefalopatía espongiforme bovina); y el rápido crecimiento económico en China (9 por ciento anual) (Nepstad, Stickler y Almeida, 2006) y un elevado consumo en ese país de aves y cerdos alimentados con soja.
La soja también puede ser utilizada como materia para la fabricación biocombustibles. El Gobierno del Brasil ha declarado que a partir de 2008 deberá añadirse obligatoriamente un 2 por ciento de biocombustible al gasóleo de petróleo. En 2013, la proporción habrá de aumentar al 8 por ciento, lo que elevará el consumo de biocombustibles a 2,5 millones de litros por año. Esta política, junto con el interés manifestado por otros países por los combustibles alternativos, ha alentado a los productores locales a agrandar las plantaciones de soja. Se necesitarán alrededor de 2 millones de hectáreas tan sólo para hacer frente a la demanda adicional que se registrará en el Brasil. Además, el Brasil ha desarrollado su pericia tecnológica en la producción de etanol a partir de caña de azúcar.
A pesar de que la mayor demanda de soja y la expansión del sector de los biocombustibles representan oportunidades excelentes para el país, el reto consiste en incrementar la producción sin dar estímulo a la deforestación. El Ministerio de Agricultura afirma que las tierras ya deforestadas y las tierras arables representan una superficie más que suficiente para la expansión de las plantaciones de soja, y que no es preciso practicar una deforestación adicional. Sería por ejemplo posible doblar la producción nacional de etanol utilizando no más que el 3,3 por ciento de los 90 millones de hectáreas de tierras arables que posee el país. Sin embargo, es necesario proceder con cautela para evitar una nueva deforestación, como la que ha tenido lugar a causa del traslado de otras actividades económicas, por ejemplo la ganadería. Cuando en el futuro la demanda de cultivos se intensifique, en virtud del auge de los biocombustibles, los precios subirán, las explotaciones se ampliarán y los ganaderos desplazados se verán en la necesidad de aclarar otras tierras, por lo general en zonas forestadas donde los precios de la tierra aún siguen siendo bajos. Las recientes ocupaciones de zonas otrora remotas, asociadas con una débil presencia del gobierno y problemas de tenencia, suelen tener un carácter caótico.
Los agronegocios han contado entre las mayores fuerzas que determinan en la región la construcción de infraestructuras, especialmente carreteras. El actual plan gubernamental de infraestructuras amazónicas comprende el asfaltado de carreteras y la construcción de centrales hidroeléctricas y vías de agua y puertos. El plan está dotado del potencial de cambiar drásticamente la situación social, económica y ambiental de la región. Las carreteras asfaltadas pueden generar beneficios económicos y sociales pero, en ausencia de una planificación regional, también deforestación y degradación de bosques. Los estudios han mostrado que más del 70 por ciento de la deforestación tiene lugar dentro de un espacio de 50 km, colindante con las carreteras asfaltadas, mientras que no más del 7 por ciento ocurre a lo largo de las carreteras sin asfaltar (IPAM, 2000). La promesa de construcción de una nueva autovía (Br163) en la Amazonia central ya ha llevado a la región nuevos aserraderos y encauzado la migración hacia otros destinos.
En su afán de perseguir un desarrollo sostenible en esta región en particular, la sociedad civil ha promovido un movimiento popular en pro de la planificación regional participativa. Seguidamente, el gobierno federal creó un grupo de trabajo –basado en estudios y audiencias públicas– en el que participaron 21 instituciones federales, las cuales elaboraron el «Plan sostenible Br163». Los gobiernos estatal y federal adoptaron el plan y se comprometieron a llevar a cabo ulteriores acciones y políticas afines. Esta iniciativa demuestra la influencia que puede ejercer una sociedad civil local bien organizada.
La planificación regional exige que las políticas se articulen de forma sinérgica. Los responsables de la toma de decisiones pueden sacar provecho de la aplicación de modelos predictivos que desvelan, entre otras cosas, las fuerzas que determinan la deforestación según cuáles sean las diferentes opciones políticas. Por ejemplo, fundándose en la relación histórica entre deforestación y carreteras en la Amazonia brasileña, Soares-Filho et al. (2006) construyeron un modelo de predicción de la deforestación en función de ocho hipótesis diferentes, según el número de nuevas carreteras o carreteras asfaltadas y varios otros parámetros del desarrollo. El modelo presenta las hipótesis del desarrollo proyectado de la Amazonia hasta 2050.
En un extremo está la hipótesis conforme a la cual las cosas se mantienen como están y que contempla la realización de todas las obras de asfaltado de carreteras programadas hasta 2027 (14 000 km), un cumplimiento de la ley laxo, la expansión agrícola y el crecimiento de la población y la migración. Con arreglo a este modelo, en esta hipótesis, entre 2003 y 2050 se perdería el 40 por ciento de los bosques amazónicos (la formación de los bosques de dosel cerrado se reduciría de 5,3 a 3,2 millones de km2).
En el otro extremo está la hipótesis de «gobernanza», que comprende el asfaltado de 11 500 km de carreteras hasta 2026, junto con la observancia de la ley, el establecimiento de una zonificación agroecológica (para impedir la expansión agrícola hacia zonas no idóneas) y la extensión y conservación de las áreas protegidas. La diferencia en cuanto a deforestación entre ambas hipótesis sería de 1 millón de kilómetros cuadrados.
La deforestación, facilitada por el asfaltado de las carreteras y el deficiente cumplimiento de la ley, también determinaría que aumentasen enormemente las emisiones anuales de carbono en la Amazonia. El modelo predice que, con arreglo a la hipótesis en que las cosas se mantienen como están, se emitirían para 2050 32 000 millones de toneladas de carbono (equivalentes a cuatro años de emisiones mundiales actuales), en comparación con 15 000 millones de toneladas conforme a la hipótesis de gobernanza.
Soares-Filho et al. (2006) también analizaron las pérdidas potenciales de especies con arreglo a las dos hipótesis. Para 2050, alrededor de 100 especies de mamíferos (30 por ciento) perderían más del 40 por ciento de los bosques comprendidos dentro de sus áreas de distribución en el caso de la hipótesis en que las cosas se mantienen como están, en comparación con 39 especies (10 por ciento) en el caso de la hipótesis de gobernanza.
Las áreas protegidas revisten una función importante en la conservación de los bosques y la biodiversidad. Por ejemplo, casi el 40 por ciento de las áreas de distribución de mamíferos están en áreas protegidas (Azevedo-Ramos et al., 2006). Los impactos causados por la construcción de carreteras se harían sentir en 89 tierras indígenas, 22 áreas protegidas y 68 áreas de conservación de la biodiversidad prioritarias, es decir en el 28 por ciento del total de las áreas protegidas (IPAM, 2000). El análisis de Soares-Filho et al. (2006) mostró que en la hipótesis en que las cosas se mantienen como están, las áreas protegidas tendrían una influencia limitada y contribuirían tan sólo a una reducción de la nueva deforestación un 7 por ciento por debajo de los valores de referencia. En cambio, en las áreas protegidas asociadas con la hipótesis de gobernanza se conseguiría evitar un tercio de la deforestación que se proyecta podría tener lugar en 2050 con arreglo a la hipótesis en que las cosas se mantienen como están.
La mayor parte de las recomendaciones contenidas en la hipótesis de gobernanza de Soares-Filho et al. (2006) han sido llevadas a la práctica y se han hecho cumplir.
El gobierno federal reconoce ahora que la reducción de la deforestación no es competencia exclusiva del Ministerio de Ambiente, como se pensaba tradicionalmente. El gobierno ha nombrado un comité compuesto por 14 ministerios encargados del diseño y ejecución de un plan de reducción de la deforestación en la Amazonia. La vigilancia y el control de la deforestación ilegal han sido intensificadas. Para la vigilancia de la deforestación, el Brasil dispone de unos sistemas de telepercepción avanzados y transparentes que producen estimaciones mensuales y anuales (los sistemas DETER y PRODES, respectivamente). Los informes se publican en Internet (www.inpe.br) y las imágenes pueden ser comprobadas por los miembros de la sociedad civil. Un sistema similar, cuya finalidad es la detección de la extracción ilegal de madera (DETEX), está en curso de desarrollo. Las actividades de vigilancia, en colaboración con las fuerzas de policía federal y el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA), han permitido detener a más de medio millar de personas que se dedicaban a la deforestación y extracción ilegales de madera en 2005 y 2006.
Además, durante esos dos años se establecieron en la Amazonia brasileña 20 millones de hectáreas de nuevas áreas federales protegidas (alrededor del 10 por ciento del total). En la actualidad, el 48 por ciento de la Amazonia brasileña (alrededor de 201 millones de hectáreas) se encuentra en alguna de las áreas protegidas (véase la figura). Gracias a estas acciones, y a la baja de los precios internacionales de la soja, la deforestación amazónica se ha reducido en un 52 por ciento desde 2004 (INPE, 2008).
La matriz energética del Brasil es mucho más limpia que la de otros países en desarrollo. Cerca del 20 por ciento de la producción de energía proviene de fuentes renovables (madera, carbón vegetal, derivados de la caña de azúcar, etc.), y, si se incluye la energía hidroeléctrica, la proporción llega a cerca del 60 por ciento. Alrededor del 23 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero generadas en el país provienen de la combustión de combustibles fósiles y el 75 por ciento de cambios del uso de la tierra, principalmente de la deforestación amazónica (Ministerio de Ciencia y Tecnología, Brasil, 2004). Al reducir la deforestación, el Brasil ha evitado, desde 2004, la emisión de aproximadamente 200 millones de toneladas de carbono.
En 2006 se promulgó una ley de ordenación de bosques públicos, que confiere a los bosques una mayor importancia social, ambiental y económica. La ley estipula que los bosques no pueden ser despojados de su atributo de bien público y que su cubierta debe conservarse. Pueden sí ser transformados en áreas protegidas, ser asignados a poblaciones tradicionales o ser aprovechados de forma sostenible con propósitos económicos en el marco de las concesiones forestales. La ley creó asimismo el Servicio Forestal Brasileño, que se encarga de la ordenación y protección de los bosques públicos, y estableció el Fondo nacional de desarrollo forestal, que apoya actividades basadas en el bosque, tales como la investigación, la creación de capacidad y las iniciativas económicas vinculadas a la ordenación forestal. Otro cambio importante consistió en la decentralización de la ordenación y vigilancia forestales, de las que anteriormente se encargaba el gobierno federal. En la actualidad, todos los estados del Brasil comparten la responsabilidad de emitir los permisos de ordenación y prohibir la extracción y deforestación ilegales.
Como elemento principal de la planificación regional y medio para fortalecer en la cuenca amazónica la economía basada en el bosque, el gobierno federal está creando los Distritos forestales sostenibles, que son zonas en las que las políticas de ordenación forestal, tenencia de la tierra, energía, industria, educación y ciencia y tecnología tienen como finalidad estimular las actividades forestales o la recuperación forestal. Un distrito de 19 millones de hectáreas ya ha sido creado en la Amazonia central (Br163) y otros dos están en fase de planificación en la región amazónica.
| Áreas protegidas en la Amazonia brasileña |
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Los obstáculos con que tropieza el desarrollo rural sostenible y la conservación en las zonas remotas son complejos y difíciles de superar. Las nuevas oleadas de personas migrantes que se dirigen a zonas sin explotar en búsqueda de mejores oportunidades de vida y ganancias fáciles harán que la prevención de la explotación forestal y la deforestación ilegales se conviertan en una lucha continua, a menos que las instituciones locales se refuercen y el Estado adquiera una presencia mayor en las zonas remotas afectadas. Mediante unas políticas apropiadas que se fundamenten en la regulación del aprovechamiento de la tierra, la gobernanza local y el cumplimiento de la ley, sería posible reducir la deforestación y la pérdida de biodiversidad y permitir el desarrollo económico. Sin embargo, la contención de la migración no está exenta de problemas. En la Amazonia, la reforma agraria ha apoyado por ejemplo la creación de nuevos asentamientos humanos rurales legales. Según la ley de ordenación de bosques públicos, de reciente promulgación, se pide a los colonos llevar a cabo actividades forestales en zonas en las que existe cubierta forestal, y ello significa que la legislación rural debe ahora promover no tan sólo la agricultura sino también el aprovechamiento de los recursos forestales (mediante la capacitación, la concesión de créditos y la tecnología). En ausencia de estas medidas, los colonos podrían convertirse en los agentes de una deforestación incontrolada.
La producción de biocombustibles representa importantes oportunidades para el Brasil; pero la legislación no ha de dar pábulo a una incremento de la deforestación en la Amazonia.
Se necesitan apoyos e incentivos para mantener las cada vez más amplias áreas protegidas. Con este propósito, el Gobierno ha propuesto al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) que los países en desarrollo que reducen la deforestación por debajo de sus niveles históricos reciban una compensación, ya que las menores emisiones de carbono resultantes generarían beneficios para toda la humanidad.
El desarrollo ha conocido diferentes fases en la Amazonia brasileña. Tras haber conseguido promover la protección y el uso sostenible de los bosques, el Brasil debe ahora dar carácter permanente a las acciones emprendidas. A pesar de estos logros, aún se plantean desafíos, pero existe hoy una más decidida voluntad política y cívica para afrontarlos. u
Bibliografía
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