Cómo asegurar que el desarrollo del biocombustible beneficie a los pequeños agricultores y a las comunidades

O. Dubois

Olivier Dubois es Oficial superior de instituciones rurales y Coordinador del Grupo sobre Bioenergía, División de Medio Ambiente, Cambio Climático y Bioenergía, Departamento de Ordenación de Recursos Naturales y Medio Ambiente, FAO, Roma.

Adaptado de “How good enough biofuel governance can help rural livelihoods: making sure that biofuel development works for small farmers and communities”, documento de antecedentes sin publicar para El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2008.

Algunas sugerencias sobre cómo lograr un desarrollo del biocombustible que redunde en beneficio de medios de vida rurales sostenibles.

n los últimos años se ha buscado con gran ahínco crear sistemas de producción de biocombustible sostenibles. Las preocupaciones que despiertan los efectos perjudiciales potenciales de la deforestación y la competencia entre la producción de alimentos y biocombustible han determinado que surja una demanda de instrumentos de sostenibilidad tales como normas, criterios e indicadores cuya aplicación deba ceñirse a una reglamentación obligatoria o a planes voluntarios, por ejemplo a la certificación.

Si se pretende asegurar que los biocombustibles contribuyen al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y en particular al primero de ellos –la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza–, es esencial que el desarrollo de los biocombustibles no solo no dañe sino que en lo posible fomente las estrategias en materia de medios de vida de pequeños productores y comunidades de zonas rurales. En este artículo se describe la forma de lograr un desarrollo del biocombustible que favorece la sostenibilidad de los medios de vida rurales.

Los sistemas de biocombustible son sistemas complejos debido a que:

intrínsecamente se componen de tres elementos heterogéneos: el suministro de materia prima, la tecnología de conversión y el uso de energía;
estos elementos sufren simultáneamente la influencia de factores medioambientales, económicos y sociales;
pueden tener diversas finalidades, desde el suministro de energía para el país hasta la autonomía energética de la comunidad;
su funcionamiento tiene lugar en diferentes escalas, desde los grandes planes decentralizados hasta los planes de aldea.

También influyen fuertemente en el desarrollo del biocombustible las tendencias mundiales presentes, tales como la transición a una economía de mercado, la mundialización, el alza y volatilidad del precio del combustible y las crecientes preocupaciones acerca del cambio climático. Sin embargo, el desarrollo del biocombustible ha de orientarse tanto hacia los medios de vida individuales como hacia la satisfacción de las necesidades energéticas mundiales y nacionales. Los medios de vida son sostenibles (Ashby y Carney, 1999) cuando:

resisten a las conmociones externas y al estrés;
no dependen de apoyos externos (o dependen de apoyos que por su naturaleza son económica e institucionalmente sostenibles);
mantienen a largo plazo la productividad de los recursos naturales;
no socavan ni comprometen los medios de vida de otros individuos ni las opciones que se les ofrecen.

En el presente artículo se describen brevemente los mecanismos de gobernanza que garantizan que los planes de producción de biocombustible no se traduzcan en pérdidas para los agricultores pequeños o las comunidades rurales.

LA SOSTENIBILIDAD EN TIEMPOS INCIERTOS Y ANTE UN MEDIO AMBIENTE CAMBIANTE

Los sistemas de bicombustible pueden desarrollarse bajo diversas situaciones de uso de la tierra (Figura 1). Los métodos de gestión convencionales permiten diferenciar eficientemente entre los usos con arreglo a criterios físicos. Sin embargo, conforme evolucionan la demanda de la sociedad, las oportunidades de mercado y los derechos de las partes interesadas, el uso efectivo de la tierra cambia, y no solo por factores físicos sino también porque las necesidades se modifican. Al evaluar las repercusiones medioambientales, económicas y sociales de los usos de la tierra es importante tomar en consideración la dinámica que los determina. En el Cuadro 1 esto se ilustra a través de diferentes trayectorias posibles registradas por la cubierta forestal, el ingreso y la densidad de población. Se muestra en particular que la trayectoria de cubierta vegetal responde a las necesidades de los medios de vida y que contribuye a ellas de formas diversas y conforme a modalidades cambiantes en el tiempo.

Se reconoce cada vez más que las políticas y estrategias de planificación del uso de la tierra y ordenación de los recursos naturales modernas deben tener en cuenta factores «impredecibles» y «desconocidos»; ello explica la incertidumbre en el uso de la tierra y en la ordenación de los recursos naturales (Dubois, 2003). Las políticas y estrategias deberían tener un carácter adaptativo y conformarse a un proceso de aprendizaje; y la dinámica de los cambios medioambientales y socioeconómicos debería ser objeto de un control continuo. Se debería asimismo considerar con un enfoque adecuado la dimensión política del uso de la tierra y la ordenación los recursos naturales, incluidas las relaciones de poder.

La incertidumbre no se produce tan sólo por circunstancias ecológicas sino también por circunstancias socioeconómicas y conduce, en zonas rurales, a diferentes formas de vulnerabilidad. El desarrollo sostenible debe pues tener como propósito manejar en el espacio y el tiempo los cambios que resultan de las interacciones entre los factores ecológicos, económicos y sociopolíticos.

1
El abanico de usos de la tierra como base del desarrollo del biocombustible

QUÉ ENFOQUE DAR EN LA PRÁCTICA AL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL BIOCOMBUSTIBLE

Tal como se ilustra en la Figura 2, los enfoques e instrumentos con los que se busca conseguir un desarrollo sostenible del biocombustible se pueden caracterizar con arreglo a su índole obligatoria o voluntaria, así como a su escala de aplicación (Van Dam et al., 2006).

Debido a su escasa antigüedad, no es posible evaluar aún a escala mundial el rendimiento de los instrumentos reglamentarios y voluntarios respecto de los medios de vida de los pequeños agricultores y comunidades, pero sí es posible sacar lecciones de otros tipos de usos de la tierra. Las experiencias en materia de ordenación de recursos forestales indican que:

En el terreno pocas veces funcionan las estrategias de «control y mando/sanciones y barreras», porque no son rentables y son difíciles de hacer cumplir.
Las estrategias participativas aplicadas a la ordenación sostenible de los recursos tienen mayores probabilidades de conseguir resultados duraderos pero suponen a corto y mediano plazo costos de transacción significativos (los costos de interacción). Para reducirlos, conviene seleccionar las partes interesadas según su importancia e influencia e involucrar en las negociaciones de acuerdos a los representantes de los grupos de interesados –organizaciones de pequeños productores y organizaciones comunitarias– (Dubois y Lowore, 2000; Abramovay y Magalhães, 2007).
El empleo de planes voluntarios, tales como la certificación, ha respondido fundamentalmente a impulsos externos y con frecuencia a la iniciativa de donantes. Los subsidios proporcionados por éstos ayudan a las empresas de la comunidad a obtener la certificación pero pueden minar la toma de decisiones de la empresa. A pesar de que algunas comunidades precian los beneficios extracomerciales de la certificación, como el reconocimiento y la credibilidad, el motor de la certificación es la promesa de una seguridad de mercado mayor. Si tal seguridad no existe, las comunidades suelen abandonar la certificación tras un período inicial de gracia durante el cual el apoyo de donantes y certificadores había conocido su apogeo (Bass et al., 2001).

Las iniciativas voluntarias son las que inspiran la mayor parte del trabajo realizado en la actualidad sobre los instrumentes de desarrollo sostenible del biocombustible (véase el recuadro de la pág. 28). Para que se consiga mitigar las repercusiones perjudiciales de ese desarrollo, será menester sostener las iniciativas mediante el respeto de la ley. En muchos países el proceso judicial podrá ser lento. Los costos legales a menudo sobrepasan la capacidad financiera de los grupos rurales más débiles como pequeños agricultores y pueblos indígenas, y la ejecución de los derechos de estos sujetos puede verse impedida por los nexos que acercan a inversores poderosos a una minoría política selecta (PNUD, 2007).

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Enfoques posibles de la ejecución de las políticas relativas al desarrollo sostenible del biocombustible

Ejemplo de un proceso en el que intervienen múltiples
partes interesadas: la Mesa redonda sobre orientaciones sostenibles para los pequeños productores de aceite de palma

La Mesa redonda sobre el aceite de palma sostenible (RSPO) (véase www.rspo.org) es una asociación mundial de organizaciones que promueve un diálogo abierto a través de la cadena de suministro de aceite de palma entre cultivadores, elaboradores y comerciantes, fabricantes de productos de consumo, minoristas, bancos e inversores, organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientalistas y de conservación de la naturaleza y ONG sociales y de desarrollo.

La actividad principal de la RSPO ha consistido en la elaboración de principios prácticos y criterios de producción sostenible para el aceite de palma. La fortaleza de la asociación reside en sus procesos transparentes, globales y consensuales, y en los rápidos progresos alcanzados en la ideación y prueba en el terreno de los principios y criterios.

La RSPO fundó el Grupo de acción de pequeños productores con el objeto de fomentar la participación de los pequeños productores y sus organizaciones, los servicios de extensión no empresariales y las asociaciones de cultivadores. El grupo se encarga de:

hacer traducir los materiales producidos por la asociación a los principales idiomas de los mayores países en los que la palma de aceite es cultivada por pequeños productores;
llevar a cabo estudios diagnósticos sobre los problemas y puntos de vista de los pequeños productores;
probar los principios y criterios del RSPO en conjunción con los pequeños productores;
celebrar consultas abiertas;
proponer principios y criterios revisados al RSPO.

Fuentes: Vermeulen y Goad, 2006; RSPO, 2007.

SISTEMAS DE BIOCOMBUSTIBLE COMUNITARIOS

La producción de biocombustible podría fomentar considerablemente el desarrollo rural (recuadro de la pág. 29), especialmente cuando se utilizan materias primas confeccionadas localmente, y conducir a:

una mayor disponibilidad de energía por demanda, junto a servicios conexos para el desarrollo local (servicios para los hogares, las comunidades y la producción);
la creación directa e indirecta de empleo, sobre todo para proyectos de producción de biocombustible basados en la agricultura. Sin embargo, en el caso de los planes pequeños, la creación de empleo es escasa y depende del nivel de mecanización de la producción, y, en el de los planes grandes, de las operaciones de elaboración;
la creación de tipos de producción agrícola alternativos que ayudan a la diversificación de los ingresos;
una mayor generación de ingresos locales.

Con todo, el desarrollo de sistemas de biocombustible capaces de satisfacer realmente las necesidades locales y contribuir a la reducción de la pobreza y a la seguridad alimentaria representa un desafío. Sería por ejemplo posible explicar claramente a todos los interesados que el empleo, el impacto ambiental y los beneficios que reporta la producción de energía a las personas son elementos locales estrictamente interrelacionados; no obstante, estas relaciones se establecen rara vez si la planificación y la ejecución son de tipo descendente. Además, la producción de energía en el medio rural solo surte efectos positivos sostenibles para los pobres si el desarrollo se lleva a cabo con un enfoque más ancho.

Los siguientes componentes parecen ser esenciales a la hora de implantar proyectos comunitarios de desarrollo de biocombustible capaces de atender las necesidades locales (PNUD, 2000; Forsyth, 2005):

una orientación participativa con la que se logra el compromiso de una amplia representación de la comunidad, comprendidos los grupos de menores recursos;
la producción y suministro de biomasa como partes integrantes del proyecto (ya que toda la cadena del biocombustible afecta a la comunidad local), y la destinación de la materia prima a otros usos posibles (por ejemplo, alimentos, pienso, enmienda del suelo o fertilizante, material de construcción);
costos de transacción mínimos, tal como se ha descrito anteriormente;
un mecanismo de seguro (por contratos y acuerdos) que consolida las asociaciones entre la comunidad y los elaboradores locales de biocombustible;
el fomento de unas instituciones locales que se responsabilizan por el diseño, ejecución y continuidad de la gestión del proyecto;
unos mecanismos financieros apropiados.

Cuando se trabaja con la población rural pobre es importante que existan mecanismos de financiación idóneos. Los subsidios deben ser transparentes y estar vinculados al desarrollo económico que con ellos se busca promover (ONU-Energía, 2007).

Ejemplo de un plan de desarrollo comunitario para el biocombustible: fomento del biocombustible a base de jatrofa en las aldeas de Malí

Malí figura entre los países más pobres del mundo y tiene una distribución de ingresos muy desigual. El país carece de litoral y sus oportunidades de exportación son escasas. El 65 por ciento de su superficie son tierras desérticas o semidesérticas, y el 99 por ciento de su población rural carece de servicios energéticos, que son indispensables para aumentar la productividad, agregar valor a los productos agrícolas, elevar los ingresos y permitir a la población salir de la pobreza.

En el municipio de Garalo se está realizando un proyecto que tendrá una duración de 15 años y cuyo objeto es reducir la pobreza mediante la instalación de generadores eléctricos alimentados con aceite de jatrofa que proporcionarán energía a 10 000 personas. La población de Garalo desarrolla mayormente actividades agrícolas (producción de mijo, sorgo y arroz, así como de algodón para generar ingreso), ganaderas y pesqueras. La electricidad es indispensable para bombear el agua de riego, mover las máquinas elaboradoras agrícolas, enfriar hortalizas, suministrar luz y permitir el funcionamiento de congeladores en las pequeñas tiendas y restaurantes. La jatrofa (sobre todo Jatropha curcas) es una planta muy conocida en Malí y se usa para confeccionar setos protectores, controlar la erosión y fabricar jabones tradicionales. Gracias al proyecto se establecerán 1 000 ha de plantaciones de jatrofa y otras plantas oleaginosas y se proporcionará capacitación a las personas en diferentes niveles para garantizar la calidad del aceite elaborado. Entre los beneficios medioambientales esperados, se proyecta ahorrar 9 000 toneladas de emisiones de dióxido de carbono al año y proteger el suelo contra la erosión para combatir la deforestación y la desertificación.

El centro de folklore maliense de Nyeeta, una organización no gubernativa maliense, ha lanzado en la aldea de Tiécourabougou los «centros de servicios energéticos» de la jatrofa. En unas 20 ha de plantaciones se cultivan semillas con las que se produce el aceite de jatrofa que se utiliza para la molienda del mijo y la carga de baterías para aldeas que se encuentran a 20 km a la redonda.

El dinero gastado en el combustible de producción local queda en la comunidad y estimula la economía local. A escala macroeconómica, esto significa que Malí puede reducir sus gastos de importación de combustibles fósiles y ahorrar sus arduamente ganadas reservas en divisas.

Fuentes: FACT, 2007; ONU-Energía, 2007.

¿QUÉ PUEDE HACER EL GOBIERNO PARA APOYAR EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL BIOCOMBUSTIBLE?

El gobierno podría por ejemplo (ESMAP, 2005; Dubois y Lowore, 2000):

proporcionar una orientación estratégica general para el desarrollo del biocombustible;
diseñar un conjunto de políticas relativas al desarrollo del biocombustible (Cuadro 2), comprendidos los incentivos y la eliminación de los desincentivos. Sin embargo, hasta ahora los efectos de la mayoría de las políticas relativas al biocombustible en la situación de los excedentes alimentarios para el consumidor y la reducción de los gases de efecto invernadero siguen siendo inciertos;
suministrar directrices acerca de, por ejemplo, los posibles cambios medioambientales, el conocimiento de mercados, el cumplimiento de la ley, el control de la calidad y la diseminación de la información;
proporcionar asesoramiento financiero para complementar la movilización de los recursos locales;
clarificar los derechos territoriales y suministrar un marco jurídico que posibilite su reconocimiento;
dar protección ante las presiones ejercidas por otros sectores económicos;
suministrar y mantener la infraestructura básica para el desarrollo de los productos derivados del biocombustible y su comercialización;
formular una normativa oficial para la resolución de controversias en el caso de que la reglamentación local resulte insuficiente;
establecer conexiones entre las diferentes instancias decisorias;
crear y hacer cumplir la reglamentación (prestando atención a las necesidades locales) cuando las actividades locales tienen repercusiones en una comunidad más grande y no se consigue proteger los intereses de comunidades distantes (por ejemplo, en el caso de la ordenación de cuencas hidrográficas).

ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS QUE PERMITEN ENTENDER LOS ROLES DE LOS INTERESADOS

El interfaz entre el desarrollo sostenible del biocombustible y los medios de vida sostenibles será el punto donde se deberá hacer a menudo concesiones entre los diferentes intereses en juego. La cuestión esencial es aquí quién sale ganando y quién perdiendo con el desarrollo del biocombustible, y prestar especial atención a que los grupos desfavorecidos no terminen siendo los principales perdedores. Para manejar este problema se deberán construir mecanismos (formales e informales) de gobernanza local «suficientemente buenos» para dotar a los grupos de un poder de negociación adecuado y duradero.

Una matriz comparativa de los aspectos medioambientales, agronómicos, sociopolíticos y normativos de los sistemas de uso alternativo de la tierra, producida por el Programa «Alternativas a la corta y quema», ayuda a entender cuáles son las concesiones que es preciso hacer, con arreglo a los variados intereses y preocupaciones, al formular las distintas opciones de uso de la tierra (Cuadro 3). Esta matriz se podría adaptar sin dificultad para evaluar otras opciones del desarrollo del biocombustible y basar en ella las negociaciones que tienen lugar entre las partes interesadas.

También tiene pertinencia respecto al desarrollo sostenible del biocombustible una pirámide (Figura 3) que ilustra los elementos de gobernanza requeridos para la ordenación forestal sostenible (Mayers, Bass y Macqueen, 2005). El nivel inferior del desarrollo (las políticas básicas y los elementos institucionales) es el que proporciona la fuerza de empuje, mientras que el superior (los mecanismos más complejos generadores de demanda) son los que aportan la de tracción. Los elementos que encierra el nivel inferior son los más numerosos y contribuyen a menudo de modo más fundamental al progreso.

El control ejercido sobre los cimientos de la pirámide por las partes que tienen intereses en el biocombustible es menos directo, pero para poder defender su causa, influir en los sujetos poderosos y dar un mejor fundamento a la pirámide, dichas partes deberían comprender cuáles son las restricciones y oportunidades que se presentan en otros sectores más allá del de los biocombustible.

Prosiguiendo con la analogía de la construcción, Mayers, Bass y Macqueen (2005) han indicado cinco «sistemas de fontanería y de cableado» como elementos indispensables complementarios de los ladrillos usados en la edificación:

información (acceso, cobertura, calidad, transparencia);
mecanismos participativos (representación, iguales oportunidades, acceso);
finanzas (interiorización de externalidades, eficiencia en función de los costes);
pericias (equidad y eficiencia en la construcción del capital social y humano);
planificación y gestión del proceso (establecimiento de prioridades, adopción de decisiones, coordinación y rendición de cuentas).

La participación de las comunidades locales y pequeños agricultores en la gestión conjunta de los sistemas de biocombustible debería constituir un principio importante de las políticas y prácticas y uno de los elementos esenciales de los programas internacionales de ayuda relacionados con el biocombustible. Sin embargo, en otros sectores de los recursos naturales como el forestal, el entusiasmo inicial que acompañó este principio se vio temperado más adelante por la experiencia y la conciencia de los desafíos que conllevaba, sirviendo de lección cuando se quiso desarrollar el biocombustible. Entre los desafíos cabe mencionar:

los problemas políticos e institucionales que subyacen a la ordenación de los recursos naturales;
la importancia del entorno;
la dificultad de concentrar la especificidad del sector del biocombustible en el nivel comunitario debido a la diversidad de los grupos que componen la población, el uso diferente que dan las personas a los recursos naturales, y la influencia ejercida por agentes externos en las reglas que gobiernan el uso y ordenación de los recursos locales;
la transición institucional que afecta a la ordenación de los recursos naturales y se refleja a menudo en unas normas tradicionales débiles, la privatización creciente y el incumplimiento de la reglamentación oficial.

Resulta necesario por consiguiente poner en práctica una estrategia múltiple en la que se combinen:

unas directrices nacionales que reconocen explícitamente el papel clave de las comunidades y agricultores pequeños, tanto en el desarrollo óptimo del biocombustible como en la sostenibilidad de los medios de vida rurales;
la posibilidad de negociar en todo momento los términos y condiciones de los acuerdos de ordenación de recursos naturales, en especial en cuanto a derechos, responsabilidades, resultados y relaciones mutuas entre las partes interesadas (Mayers, 2005);
la experimentación y control de una ordenación en colaboración con la población rural, y la implantación de mecanismos que permitan que se recojan en las políticas las lecciones sacadas de la experimentación;
un apoyo de donantes a largo plazo impulsado por la demanda y destinado a financiar los costos de transición del aprendizaje;
un enfoque flexible y reiterativo inspirado en orientaciones y no en un anteproyecto rígido.

En definitiva, la ejecución de las políticas y los roles de instituciones y partes interesadas en el desarrollo del biocombustible están inscritos en el contexto político y cultural. Las políticas pueden responder a las necesidades en materia de recursos naturales, pero son las interacciones entre activos, necesidades, instituciones y relaciones las que determinan cómo se ponen en funcionamiento las políticas. Es en este nivel que es preciso por tanto dar prioridad al desarrollo de capacidades. La argumentación acerca de las formas en que se ha de ejecutar el desarrollo del biocombustible versa por lo común sobre los activos y derechos de las partes interesadas y otras instituciones locales, pero los progresos que se registran dependen con frecuencia de la calidad de las relaciones de las partes interesadas entre sí y de la política y cultura locales, así como de las presiones externas; en breve, del equilibrio entre los diferentes grupos de interés.

3
Pirámide que ilustra los elementos de gobernanza requeridos para el desarrollo sostenible del biocombustible

Bibliografía

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