La política nacional de administración de los recursos forestales ha sufrido grandes cambios desde la creación del primer Departamento de Bosques en 1908, su modificación a Dirección Forestal y de Caza y Pesca en 1920, y a Departamento Forestal en 1929 (Borgo, 1998). Posteriormente, este Departamento evolucionó a Dirección General Forestal y de Caza en 1940 y a Subsecretaría Forestal y de la Fauna en 1960; independientemente de su jerarquía administrativa, durante más de 50 años se mantuvo dentro de la Secretaría de Agricultura y Ganadería. Durante todo ese periodo, el enfoque fundamental de la administración de los recursos forestales fue hacia el aprovechamiento maderable de las masas naturales. La conservación in situ se favoreció a través de la exclusión de algunas regiones al aprovechamiento forestal, mediante vedas temporales, y mediante el establecimiento de parques nacionales y áreas de reserva ecológica.
Con el aumento del deterioro ambiental y de la conversión de uso del suelo de terrenos forestales, a finales de la década de 1980 se creó la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), transfiriendo a esta Secretaría la administración de los recursos forestales en el país. Desafortunadamente, junto con la transferencia también se presentó un descenso en la estructura jerárquico-administrativa del sector forestal al pasar de ser una Subsecretaría Forestal y de Fauna a ser una Dirección General Forestal. Además, se modificaron drásticamente las políticas de aprovechamiento de los bosques naturales, aumentando las restricciones de manejo silvícola, y tratando de impulsar el establecimiento de plantaciones forestales a nivel comercial. A pesar de que se reconoció y enfatizó el valor de los servicios ambientales proporcionados por los ecosistemas forestales, las políticas de administración no permitieron frenar el deterioro ecológico ocasionado por los aprovechamientos maderables clandestinos y el cambio de uso del suelo.
Finalmente, en el mes de Abril de 2001, se creó por decreto Presidencial la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), como un Organismo Público Decentralizado cuyo objeto es desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservación y restauración en materia forestal, así como participar en la formulación de los planes y programas, y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable del país. La CONAFOR es la Institución encargada de coordinar todas las acciones operativas relacionadas con la administración y manejo de los recursos forestales; sin embargo, las funciones y acciones normativas y de regulación y vigilancia del manejo de los recursos forestales aún se mantienen dentro de la SEMARNAT. Esto ha generado una desagregación de las unidades administrativas del Gobierno Federal relacionadas con los recursos forestales, con los consiguientes problemas de coordinación entre ellas.
Desde el punto de vista operativo, la CONAFOR concentra sus actividades en tres programas básicos: (a) el Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR), orientado a incorporar una mayor cantidad de bosques naturales a actividades de manejo forestal sustentable, con el propósito de que se convierta en una actividad de desarrollo económico y social de las comunidades rurales; (b) el Programa Nacional de Reforestación (PRONARE), orientado al establecimiento de plantaciones forestales con especies locales, con fines primordiales de protección y restauración ecológica, especialmente en áreas donde existen mayores riesgos de erosión por los cambios en el uso del suelo; y (c) el Programa de Apoyo al Establecimiento de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN) orientado a estimular con financiamiento económico la creación de plantaciones forestales para diferentes tipos de productos maderables y no maderables. Aunque el énfasis inicial en este programa fue utilizar especies introducidas de rápido crecimiento, actualmente se empiezan a considerar varias especies nativas en diferentes regiones del país.
Como se señalo anteriormente, los aspectos relacionados con la conservación in situ de los ecosistemas forestales y el aprovechamiento de los recursos genéticos forestales se mantienen dentro del área administrativa de la SEMARNAT, a través de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), de la Dirección General de Vida Silvestre, y de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO).
La primera Ley Forestal de México se publicó en 1926. Esta ley forestal se ha venido actualizando periódicamente, hasta la expedición de la sexta ley forestal en 1992, que se encuentra vigente con las adiciones y modificaciones publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 20 de Mayo de 1997 (Borgo, 1998). Actualmente se discute en el Poder Legislativo de la Federación una nueva iniciativa de ley forestal (Castaños, comunicación personal). En opinión de algunos profesionales forestales, la ley forestal vigente se ha simplificado bastante con respecto a las anteriores, pero el texto es poco explicito y confuso (Borgo, 1998).
En forma paralela a la ley forestal, en años recientes se han actualizado o promulgado otras leyes y reglamentos federales que también inciden directa o indirectamente con los recursos forestales. Algunas de estas legislaciones son a) la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (promulgada en 1988 y modificada en 2000), la Ley de Aguas Nacionales (publicada en 1992), la Ley General de Vida Silvestre (publicada en 2000), y la Ley Federal de Sanidad Vegetal (publicada en 1994). Cada una de estas leyes tiene su propio reglamento y en algunos aspectos contienen disposiciones confusas o contradictorias entre si.
Adicional a la expedición de las leyes generales y sus reglamentos específicos, en los últimos 10 años se han expedido una gran cantidad de Normas Oficiales Mexicanas (NOM) relacionadas con los recursos forestales y su aprovechamiento. Hasta la fecha, existen al menos 17 NOM publicadas y otras más en preparación, que definen los procedimientos, criterios y especificaciones para llevar a cabo actividades específicas en materia de recursos forestales. Entre estas normas, destacan las siguientes por su relación con el uso y conservación de los recursos genéticos forestales:
1. NOM-004-RECNAT-1996, que establece los procedimientos, criterios y especificaciones para realizar el aprovechamiento, transporte y almacenamiento de raíces y rizomas de vegetación forestal. (D.O.F. 24 de junio de 1996).
2. NOM-005-RECNAT-1997, que establece los procedimientos, criterios y especificaciones para realizar el aprovechamiento, transporte y almacenamiento de corteza, tallos y plantas completas de vegetación forestal. (D.O.F. 20 de mayo de 1997).
3. NOM-007-RECNAT-1997, que establece los procedimientos, criterios y especificaciones para realizar el aprovechamiento, transporte y almacenamiento de ramas, hojas o pencas, flores, frutos y semillas. (D.O.F. 30 de mayo de 1997).
4. NOM-012-RECNAT-1996, que establece los procedimientos, criterios y especificaciones para realizar el aprovechamiento de leña para uso domestico. (D.O.F. 26 de junio de 1996).
5. NOM-015-SEMARNAP/SAGAR-1997, que regula el uso del fuego en terrenos forestales y agropecuarios, y que establece las especificaciones, criterios y procedimientos para ordenar la participación social y de gobierno en la detección y el combate de los incendios forestales.
6. NOM-059-ECOL-1994, que determina las especies y subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas en peligro de extinción, amenazadas, raras y las sujetas a protección especial y que establece especificaciones para su protección. (D.O.F. 16 de mayo de 1994).
6a. NOM-059-ECOL-2001, Protección ambiental- Especies nativas de México de flora y fauna silvestres- categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio- Lista de especies en riesgo.
7. NOM-061-ECOL-1994, que establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos ocasionados en la flora y fauna silvestres por el aprovechamiento forestal. (D.O.F. 13 de mayo de 1994).
8. NOM-062-ECOL-1994, que establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos sobre la biodiversidad que se ocasionen por el cambio de uso del suelo de terrenos forestales a agropecuarios. (D.O.F. 13 de mayo de 1994).
9. NOM-126-ECOL-1999, que establece las especificaciones para la realización de actividades de colecta científica sobre material biológico de flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos en el territorio nacional (D.O.F. 28 de diciembre de 1999).
10. PROY-NOM025-RECNAT-2001, que establece los procedimientos y especificaciones para la recolección y distribución del germoplasma forestal con fines comerciales o de investigación, que tenga como destino la forestación o reforestación. (Proyecto de NOM).
La proliferación de leyes, reglamentos y normas en materia de recursos forestales ha tenido la intención de actualizar los procedimientos en relación con el nuevo entorno económico y ecológico a nivel nacional e internacional, en especial con los nuevos problemas involucrados con la protección del ambiente. Sin embargo, a pesar de esas buenas intenciones existen serios problemas para la implementación práctica de la legislación vigente. Además de los problemas de confusión y contradicciones entre las diferentes leyes y reglamentos en algunos puntos, se genera un exceso de trámites burocráticos para llevar a cabo una actividad determinada. Por otro lado, no existe el personal técnico suficiente para supervisar la aplicación correcta de la toda la legislación vigente. En consecuencia, la actividad forestal se ha inhibido en gran medida, pero no se ha logrado mitigar el deterioro ambiental asociado a la deforestación.
Como se mencionó anteriormente, dentro de la estructura orgánica de la SEMARNAT existen diferentes unidades que están directamente relacionadas con la regulación, administración y estudio de los recursos genéticos forestales. Entre estas dependencias se incluye a la Dirección General de Vida Silvestre, así como a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), que constituyen órganos desconcentrados de SEMARNAT, la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) como órgano descentralizado de la misma SEMARNAT, y la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), como organismo Intersecretarial, con relación directa en la SEMARNAT.
Existen, además otras instituciones públicas que también están relacionadas con los recursos genéticos forestales en la región norte de México. Dentro de estas instituciones destacan las siguientes:
- Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias (INIFAP). Resultado de la fusión en 1985 del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales (INIF) con los otros dos Institutos Nacionales de Investigación en el sector agrícola, el INIA, de Investigaciones Agrícolas y el INIP, de Investigaciones Pecuarias. El INIFAP representa la institución oficial de investigación pública en el sector agropecuario y forestal de México. Este Instituto actualmente funciona como Centro Público de Investigación sectorizado en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). Mantiene una red de campos y áreas experimentales en todo el país, con personal de investigación en diferentes disciplinas relacionadas con los recursos forestales. En la región norte del país el énfasis es en los recursos genéticos de bosques de coníferas y de la vegetación de zonas áridas y semiáridas.
- Colegio de Postgraduados. Esta Institución de enseñanza e Investigación en Ciencias Agrícolas a nivel postgrado fue establecida en 1959. Dentro del Instituto de Recursos Naturales, se incluye un programa académico forestal, con varias líneas de investigación relacionadas con los recursos genéticos forestales. Dentro de la región norte de México, tiene dos Campus, uno en el estado de México, con énfasis en ecosistemas forestales de clima templado-frío, y otro en el Altiplano Potosino, con énfasis en ecosistemas áridos y semiáridos.
- Universidad Autónoma Chapingo (UACh). Esta universidad evolucionó de la Escuela Nacional de Agricultura, con sede en Chapingo, estado de México. Al igual que la institución anterior, la UACh mantiene programas de enseñanza e investigación relacionados con los recursos genéticos forestales en varias unidades académicas, incluyendo la División de Ciencias Forestales, el Centro de Agroforestería y el programa de Manejo de Recursos Naturales. Tiene, además varias unidades regionales en la zona norte del país, con énfasis en los principales ecosistemas forestales en el área de influencia de cada región.
- Otras Universidades Públicas. A nivel regional o estatal, existen varias Universidades en el Norte y centro del país que desarrollan programas de docencia e investigación relacionada con los recursos genéticos forestales. Entre estas instituciones destacan la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro (UAAAN) y la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Autónoma de Nuevo León en el Noreste de México; la Universidad Autónoma de Chihuahua, la Universidad Juárez del estado de Durango y el Instituto Forestal de Durango, en el Norte; la Universidad de Sonora, la Universidad de Baja California y el Centro de Investigaciones Científicas y Estudios Superiores de Ensenada (CICESE) en el Noroeste; la Universidad de Guadalajara y la Universidad Michoacana en el Occidente; y la Universidad del Estado de Hidalgo, la Universidad Veracruzana y el Instituto de Ecología A.C. en el Oriente del país. Además, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Instituto Politécnico Nacional (IPN), mantienen algunas unidades académicas regionales que realizan actividades relacionadas con los recursos genéticos forestales en el Norte y Occidente del país.
- Centro de Genética Forestal A.C. Esta institución fue fundada en los años de 1980 por la Universidad Autónoma Chapingo y la Universidad Veracruzana. El Centro llevó a cabo varios proyectos operativos de colecta, estudio y conservación de los recursos genéticos forestales, aunque actualmente ha reducido drásticamente sus actividades debido a problemas de financiamiento.
- Instituto de Genética Forestal. Fundado por la Universidad Veracruzana inicialmente como una sede regional del Centro de Genética, actualmente se desarrolla como una institución independiente del Centro, pero ligada a la Universidad. Lleva a cabo programas de enseñanza e investigación aplicada en materia de recursos genéticos forestales.
