38. 根据其章程，粮农组织受权通过其全球性和规范性工作以及向成员国提供技术援助为其成员服务。这些作用进一步在粮农组织2000-2015战略框架中得到重申。总干事“对本组织计划、结构和政策的回顾”于1994年5月向粮农组织理事会提出了一揽子的改革。权力下放得到了成员国压倒一切的支持，并被定义为这一改革的“指导原则”之一；它将贯彻于各项改革建议之中，以保证本组织更加充满活力、更加具有效率。指导原则设想“将技术活动最大限度地下放到区域、分区域和国家各级………粮农组织总部与亚洲的农村群众、太平洋的小岛国家、非洲脆弱国家的巨大问题、拉美及加勒比和近东及东欧关注的具体问题 ，相距太远。本组织必须保持它的针对性和能见度，必须让人们看到它是在就近采取行动、解决问题。积极的权力下放政策的正面结果是：更多使用国家、分区域和区域的能力，在实施方式上实现可观的节约，并缩短成员国表示需要和本组织予以满足之间的时差”1。
1) 39. 这次评估是应粮农组织高级管理层和计划与财政两委员会的要求并得到理事会的批准后进行的。评估要对加强权力下放作出全面的独立评价 。这是在决定通过这次权力下放从制度上加强粮农组织十年之后采取的行动。 其首要目的由授权指示（见附录1）确定为“建议如何才能增加权力下放对成员国的好处，同时克服任何负面影响并保证成本效益的提高。这样，评估的中心宗旨在于促进上述指导原则概括的目标 ，即在保证作为统一组织的粮农组织的一贯性的同时，增加:
40. 评估组被委以下述任务：就组织结构、职能和程序，评价权力下放的优点和弱点，重点在于确定进行哪些重要调整，才能更好地满足今后的需要。 还要求分析权力下放的整体战略对发展变化中的全球环境和成员国的需要是否合理、有效，并提请人们注意这种需要的有关变化。
41. 在评价权力下放整体上是否足够有效时，需要研究的因素包括：
42. 评估是由一个独立小组进行的：组长是大卫·桑兹·史密斯 和玛丽·钦纳里·赫斯；地区顾问有米诺利·圣泰皮拉，阿代尔·阿布尔·纳噶和罗伯托·卡布拉尔；并由粮农组织评估处的3位成员约翰·马基，拉谢尔·撒维内·贝都因和图利娅·阿亚齐提供支持（关于外聘成员的简历，请见附录2）。
43. 评估工作于2003年10月开始，首先于总部准备介绍材料和进行初步讨论。评估组成员研究了粮农组织关于权力下放方方面面的内部审议。还回顾了各国在管理机构发表的有关权力下放各个方面的立场。
44. 然后进行了对世界各区域（访问了所有区域和分区域办事处和所有联络办事处，共计15处），外加16个代表不同类型的驻国家代表处2的广泛访问计划。在进行国家访问时，按照编排有序的问题清单走访了负责农业和财政、计划的各部。在被访问的大多数国家（55%）中，征求了部长或常务秘书一级的意见。在进行国家访问时，还与联合国、其他国际机构、以及公民社会和企业界的代表进行了磋商。评估组观摩了两次粮农组织区域会议3。与此同时，由发展中国家政府、粮农组织驻国家代表、区域和分区域办事处的专业人员和总部的高级官员回答了评估组的调查问卷。2004年6月初，与总部各司举行了一系列的进一步会议。通过国家访问、走访各个总部和发出调查问卷4，将粮农组织的制度安排与表现对照联合国体系其他专门机构进行了系统的比较。
45. 从一开始，评估组就认为：最为重要的是保证粮农组织对发展中国家提供最好的服务而权力下放的作用也在于此。小组因此与发展中国家就它们在这两方面的期望和满意程度进行了深入的商谈。
46. 评估组也确信，唯一现实的做法是在预算（按实际价值计算）零增长的基础上提出建议，而无须在规范工作和对成员国的各种形式直接援助之间进行资金的净转移。小组非常清楚：它并未相应地承诺对粮农组织总部所进行的规范工作进行评估，也没有建议将总部的技术岗位转移到区域，或进行相反方向的转移。同时，评估组意识到，规范工作和直接支持各国工作之间的有力联系是必要的。
47. 资金方面的制约因素限制了可以现实地提出的建议，而评估组始终意识到，有效的权力下放（这里强调的是“有效”）受到资金的限制。为了表明如何为提高效率的重要举措提供资金，评估组提示了可以进行削减和调整的领域。在此基础上，增加资金可以取得很好效果的领域在随后的结论里表达得也是非常清楚的；评估组将这些看法推荐给各成员国在审议 2006-2007双年度的资金时考虑 。
48. 经1994年5月理事会特别会议同意进行的粮农组织进一步权力下放所产生的主要变化，可以简洁地概述如下。本报告的后面章节评价了这些变化。得出的结论在文本中用黑体字标明，而主要的建议则一一编号，并说明实施这些建议的时间跨度。其他建议和提议在文本中也用黑体字标明。报告的实质部分分为以下各章： 2. 权力下放的背景；3. 权力下放的总效果（成员国和其他有关方面的看法）; 4. 支持国家发展的要求和粮农组织的回应; 5. 保证粮农组织在各国存在的资金及存在方式; 6. 在区域提供技术服务和区域办事处的角色; 7. 联络办事处的角色、用处和涵盖范围; 8. 人力资源及其管理; 9. 运作、管理和组织问题; 9. 总的结论 － 增强与加深组织上的统一性和一致性.
49. 粮农组织自从建立以来，有过一些权力下放。1946年，大会批准为欧洲开办一个区域办事处。在1946年和1959年之间，建立了4个区域办事处，其地点一如今日。1951－1974年间，设立了3个联络办事处5以及与联合国地区经济委员会联合的司级单位。粮农组织驻国家代表的设立则由理事会于1976年开创，并由经常计划出资（此前有过一个高级农业顾问制度，由粮农组织和开发计划署共同出资，但实际上向开发计划署常驻代表报告工作）。作为在1994-1995双年度加强权力下放的第一步，建立了5个分区域办事处，增设了2个联络办事处室，并下放了越来越多的技术人员和政策官员。1996-1998年间，项目的执行转移到区域办事处，以后从2000年起，进一步下放到粮农组织驻国家代表处。2001年，任命了第一批粮农组织驻国家代表/外派技术官员。
1.2.1 规范、执行和权力下放活动协调办公室（OCD）
50. 为便利权力下放，并支持所有下放办公室向总干事直接报告，1994年建立了OCD并任命了一名 D2 级的主任。此前，粮农组织驻国家代表通过当时发展部的一个办公室向总干事报告，而区域办事处人员则通过他们的区域代表报告工作。OCD在协调区域办事处上为总干事提供支持。它掌握粮农组织驻国家代表的预算，并在招聘和调动粮农组织驻国家代表的问题上为总干事提供咨询。它为粮农组织驻国家代表提供行政服务（预算外资金除外）。 OCD还负责制订组织方面的指导原则和程序 － 这些原则和程序指导总部单位和下放办公室之间的关系，以及如何定义它们之间的职能分工。
51. 在1994-1995年的权力下放中，区域办事处的数量和地点都没有变化。除此以外，增设了下述5个分区域办事处：太平洋岛屿（SAPA）；南部和东部非洲（SAFR）； 加勒比（SLAC）；北非（SNEA）；中东欧（SEUR）。 每个分区域办事处 都由一位分区域代表领导。凡是有这些办公室的国家，也由区域或分区域办事处代表粮农组织（REU 和SEUR除外）。从2004年起，SEUR的分区域代表也是驻两个独联体国家的粮农组织代表，外加国家联系人。
52. 期望区域和分区域办事处成为支持驻国家代表处并为区域机构提供服务的主要来源。区域办事处被授予以下责任： (1) 确定本组织在该区域的优先行动领域；(2) 监测与报告本区域在农业方面的主要动态和趋势； (3) 就本组织在本区域的规范和技术合作工作提出咨询意见；(4) 对各国和实地计划提供第一线技术支持； (5) 为实施实地计划提供管理和行政支持； (6) 组织区域会议和区域性技术会议 。
53. 区域办事处通过技术和政策援助专门知识的转移和管理支持组的建立而得到加强。同时，终止了与联合国地区经济与社会委员会的司级联合单位。虽然区域办事处的技术人员以前是向区域代表报告工作并很少参与实地计划， 如今要求他们至少花费一半时间对成员国提供直接支持。区域办事处人员组织为各个技术小组，而在分区域办事处则组成一个多专业工作队。这些小组是为协调服务的，但每个人都有向自己在罗马的技术单位报告的渠道。
54. 为改善与粮农组织的主要发达国家成员的联系，联络办事处的数量从一个（涵盖北美）增加到三个，即增加了驻日本和布鲁塞尔（欧盟和比利时）的联络办事处。维持了驻联合国系统的纽约联络办事处 (LOGE)和日内瓦联络办事处 (LONY)。这些办事处向总干事特别顾问(SAD)办公室报告工作。
55. 粮农组织驻国家代表处的角色从主要起联络作用演变为在执行本组织活动中担当更加中心的作用 。粮农组织驻国家代表从2001年起就担负了执行项目的责任；而在2004年更决定越来越多地给予他们在开发实地计划中的正式领导作用。为了既节省人员开支又更好地利用驻在国人才，粮农组织驻国家代表处的国际计划官员岗位也已改变为当地专业岗位。
56. 1976年的理事会决议确定粮农组织驻国家代表的总数最多不得超过78名。因此，从那以后一直利用其他办法来扩大国家的涵盖面以满足更多国家的要求：
表 1: 粮农组织的国家涵盖面 (2004年4月) |
数量 (2004年4月) |
设有完整的粮农组织驻国家代表处（即在区域/分区域办事处之外）的国家 |
74 |
设有区域或分区域办事处并由其担负粮农组织驻国家代表处职能的国家 |
9 |
由多重授权涵盖的国家 |
32 |
只有国家联系人的国家 |
8 |
由外派技术官员/粮农组织驻国家代表涵盖的国家 |
9 |
总计 |
132 |
57. 从1994年起，逐渐引进了实施实地计划的新安排，包括将其执行工作下放：
58. 在2003年，粮农组织驻国家代表处在整个预算外计划和技术合作计划（不包括伊拉克的石油换粮食计划）的执行中所占的总额为31%，而它们与各区域的执行科一起又占了粮农组织执行量的13%。除去伊拉克不算，还有28%的执行量属于驻国家代表支持总部执行的紧急情况。其余的28 %则由总部各技术部执行，主要用于区域间和规范性计划。
59. 1995年，前政策分析司处理对成员国进行政策援助的人员与技术合作部负责实地计划开发的人员合并，而新成立的政策援助司大体上已下放到区域和分区域办事处 。
60. 作为1994年改革的一部分，优先进行了信息技术和本组织相关的行政和会计系统的升级 － 这也是为了支持有效的权力下放。逐步建立了 Oracle软件系统以取代过去的财政、计划和人事管理制度。通讯基础设施也得到大大加强。区域办事处都可以联网Oracle系统，而所有的粮农组织驻国家代表处都已上因特网 － 其质量在大多数情况下都是可以的。由于推行了大区网 (WAN), 许多粮农组织驻国家代表处也接上了粮农组织内联网。驻国家代表处信息网 (COIN) 直接提供驻国家代表处的信息。新的实地会计制度 (FAS) 和办公室自动化给驻国家代表处一级带来了通讯和整个报告制度上的重大改变。现在还在对COIN 进行开发，以便利业务的处理。
61. 与行政、财政、人事和采购有关的程序，以及信息管理制度，在此期间已作了可观的修订，现在仍在审议中。 这些都是通过一些创议来进行的，其中包括成立实地计划委员会和建立关于行政和操作程序的常设工作组。通过因特网，驻国家代表处可以得到一套不断增加的服务。 开发出来的数据库，如今可以供75个驻国家代表处提取基本的预算和财政信息。 它们还可以联结一个实地计划信息体系 (FPMIS) 和范围很广的帮助工具 － 可以用于实地计划，也可以越来越多地用于其他方面。实地计划手册正在修订，以适应新情况。有的程序已经得到修改，如预算负责人的责任，项目的执行与采购等。
62. 驻国家代表进行采购的高限1997年从2万美元提高到2.5 万美元，分区域代表提高到5 万美元，而区域代表提高到10 万美元。驻国家代表现在可以根据项目预算招聘各国顾问工作到11个月，而以前只限于4个月。这就加快了项目人员的招聘。
63. 表2 概括了人员和资金转移的总情况 。可以看到：从1994-1995年到 2004-2005年，区域和分区域办事处的粮农组织专业人员比重从10%上升到17%，总部所占的比重相应地从80%下降到70%，而驻国家代表处的比重 (包括驻在国专业人员) 由 10%增加为 13%。财政资金的情况则没有那么清晰，区域单位增加的比例也没有那么大。其中原因包括：罗马的固定设施维修费用以及罗马总部人员费用，相对区域而言，增加了很多。实际上，权力下放的一个作用就是要节省一般服务类人员的费用。
表 2: 权力下放后人员和预算资金分配上的变化 | |||||
|
地点 |
在全部专业岗位中所占的比例 |
全部岗位数中专业人员变化的百分比 2004-2005 到 2006-2007 |
预算比例 | ||
1994-95 |
2004-05 |
1994-1995 |
2004-2005 | ||
总部 |
80% |
70% |
-15% |
79% |
77% |
区域和分区域办事处以及联络处 |
10% |
17% |
+65% |
12%% |
13% |
驻国家代表处（国际专业人员） |
10% |
9% |
-42%% |
9% |
10% |
驻国家代表处（当地专业人员） |
0% |
4% |
没有数据 |
||
64. 作为比较，可以指出的是：世界卫生组织只有43%的人员驻在总部。其他主要专门机构的相关数字如下：教科文组织 － 65%；劳工组织－ 66 %；工发组织 － 80%。就世界卫生组织 2003年预算而言，40%用于国家一级， 23%用于区域一级。世界卫生组织的目标是在2004-2005双年度将70%的资金转移到国家和区域 。
65. 所有这些变化结果减少了工作的重复，特别是减少了一般服务类的工资开支。从1994-1995年以来，本组织报告已节省的费用总计为2600万美元，一如下列：
表 3: 由于权力下放而节省的费用 |
每双年度节省的费用：以百万美元计 (当前价格) |
以国家计划人员代替驻国家代表处的国际计划人员 |
12 |
将技术政策和执行职能下放到区域/分区域一级 |
4 |
下放实地计划的执行 |
10 |
总计 |
26 |
资料来源：粮农组织计划和预算处
66. 必须在全球动态的背景下来看权力下放，其中包括农业发展援助年平均额的整体下降 － 以不变美元计算，从1985-1989年间的193亿下降为1995-1999 年间的103亿（见图 1）。发展中国家的政策和发展援助的优先重点，以及捐助方提供援助的方式，也发生了重大的变化。就全球范围而言，千年发展目标集中了国际社会的注意力，却未导致整体发展援助的重大增加。许多发展中国家制订了减贫计划（PRSPs），而就非洲国家而论 ，这些计划要经过非洲发展新伙伴关系中同类国家的审查。发展中国家还密切注视全球性问题，特别是国际贸易问题。
67. 在联合国中，已采取行动，增加它的计划与专门机构以及布雷顿森林机构之间的一致性和合作。国际和区域的融资机构以及捐助国通常都将权力更多地下放到国家一级。它们还更加密切地相互合作，也与发展中国家政府和公民社会（包括非政府机构）以及私营部门更加密切地合作。这些机构日益通过部门性计划和与国家减贫计划联系的预算支持，来相互配合、提供援助。与这些动态同时，各种事件导致对紧急援助的需要的增加 － 此项援助每年为55亿美元，相当于官方发展援助的10%，和上个十年相比，在实际价值上翻了一番。
68. 不断演变的这一背景，在对国家与区域需要作出恰当回应和作为伙伴与其他机构合作上，对粮农组织提出了新的挑战。在这种背景下，本组织在区域和国家各级上的存在也变得更加重要了。
图 2 粮农组织经常计划预算的下降 （以百万美元计）
69. 1994-1995年的权力下放是在粮农组织资金逐渐减少的背景下进行的。 在1994-1995和2004-2005这两个双年期之间，粮农组织经常预算以1994-1995年不变美元计算， 从 6.73亿下降到 5.41亿。就对成员国的回应而言，这种情况对权力下放的最终效果有着重大的影响。
70. 实地发展计划的预算外资金也经历了可观的下降（不幸的是紧急情况却有所增加）。除去伊拉克的石油换粮食计划，预算外支出（以当前美元计算）在1992年为每年3.43 亿美元，其中2200万美元用于紧急情况，1.52亿美元来自开发计划署。随后，预算外支出于1996年跌入每年2.24亿美元的低谷，主要因为开发计划署决定逐步脱离依靠联合国机构执行项目。于是，开发计划署提供的资金从1992年的1.52亿美元减少到2003年只有1200万美元。同时，政府合作计划的资金增加了：这样，加上单边信托基金资金，该计划的资金从1992年的1.69亿美元上升到2000年的2.58 亿美元，并大体稳定在这一水平上，但是增加了用于基于总部的规范工作的资金比例。用于紧急情况的预算外资金，不算伊拉克的石油换粮食计划，从1992 – 1999期间浮动于1200万至2200万美元之间的水平，上升到2003年的6500 万美元。图3 总结了这一趋势。
图3: 粮农组织计划的预算外资金 (不算伊拉克的石油换粮食计划)
(Emergencies – 紧急情况; GCP/UTF – 政府与粮农组织合作计划/单边信托基金; UNDP – 开发计划署)
71. 在决定进行权力下放的时候，其主要想法自然受到此前不久的情况的影响：那时，预算外实地计划很大，而经常预算技术人员和技术合作计划在保证对各国的技术支持上的作用都不如今天这样突出。
72. 评估组在得出结论时意识到：不管粮农组织有多大的资金，也不可能满足所有的期望。评估组也知道，预算的连续减少严重地制约了权力下放的有效执行。还要记住：在权力下放的全过程中进行的这些削减，导致了岗位的废除和非人员资金的减少，因而限制了粮农组织驻国家代表处和其他下放机构的能量。评估组进一步获悉，原来的种种权力下放计划，包括建立更多的分区域办事处，由于预算紧张的原因，不得不缩减或取消。
73. 评估组发现，各国、捐助方和联合国大家庭都赞成权力下放。在这一前提下，它们强调的是下放职能和权力，而主要不是人员。并大体上同意1994-1995年权力下放过程确定的目标，即保证粮农组织取得：
74. 加强权力下放满足了发展中国家感到的需要，也符合发达国家关于如何最大地增加本组织效率的看法。因此，它得到了管理机构的完全支持，而实际执行过程是由总干事推动的，但遇到了来自总部行政和技术各司的某些阻力。实地活动的下放，先从总部到区域，然后由区域到驻国家办事处， 也遇到来自受影响单位的某些阻力。再加上资金的短缺，其结果是，权力下放是以一种反反复复、断断续续的方式进行的：推行了一个决定，然后再加以调整，以保证该决定得以实施。任何制度变革都有其破坏性；评估组得出结论，鉴于必须打破组织上的惰性，除此以外也没有什么别的进行办法。
75. 增加粮农组织的能见度、贴近程度、回应能力和对成员国的服务 － 这些是理事会定义的1994-1995权力下放的主要目标。关于粮农组织权力下放征求意见的总体评价，随着区域的不同而大有区别。评估组在进行国家访问时发现，在太平洋和加勒比岛屿，这些目标得到实现，在太平洋地区更是如此。在欧洲最靠近匈牙利的国家中，粮农组织也增加了它的能见度和回应能力。而在其他地方，政府、捐助方和联合国系统的其他成员常常说，它们并没有见到粮农组织进一步下放权力或产生什么好处的证据。令人失望的是，在非洲、南亚、独联体以及某种程度上还有中美，绝大多数国家报告说，它们并没有从进一步下放人员，包括下放到分区域办事处中得到好处。必须看到，产生这一问题的背景是实地计划规模的压缩及粮农组织人员出差资金的减少 － 不管权力下放本身如何，这些都减少了国家与粮农组织的接触。
76. 千年发展目标之8和粮农组织战略框架都承认小岛国家的特殊需要。因此，令人鼓舞的是：在太平洋和加勒比地区，评估组与之谈话的每一个人都十分强调拥有一个着重他们所在分区域的粮农组织办事处的价值。这种价值来自这两个分区域办事处对它们所涵盖的国家的了解 － 不仅是整体的社会-政治背景，而且是农业、林业和渔业部门所面对的具体问题。这种了解使得分区域办事处能够保证粮农组织作出适当而有效的回应。分区域代表及其班子中的一些成员来自该分区域 － 这一事实也增加了该办事处的优势。
77. 虽然存在着较大的改进余地，成员国对亚洲（不包括独联体国家）和拉美的区域办事处的服务大体满意。在非洲，评估组在访问时听到对粮农组织的方向和工作方式的许多批评，但是各国政府和捐助方常常认为，粮农组织是联合国专门机构（而不是基金会和计划署）中最好的一个。亚洲国家看来不一定这样看 － 在那里，各国的计划和财政部或捐助方和联合国常驻协调员对粮农组织的评价就不一定有其他联合国专门机构高。在欧洲，人们不满意粮农组织对独联体国家的涵盖情况。
78. 各国政府和评估组与之商谈的所有其他发展伙伴都强调，粮农组织有必要深化权力下放，特别是下放决策权，以应对一个不断变化、日益全球化的世界所提出的挑战 － 权力下放和相互联系正在成为这样一个世界中的规范。他们感到，粮农组织必须与国际社会其他成员和国家一级进行的变革相适应。特别是：人们共同要求粮农组织应有更善于回应的技术能力为各国服务，并做到以下各点：
79. 国际社会和一些国家的政府表示了这样的意见： 粮农组织在使用下放的资源（包括区域技术支持人员的关注，驻国家办事处的能力和对技术合作计划的使用）以应对各国的需要和潜力上需要有更强的比例感。
80. 高层管理人士正确地强调：权力下放应该加强，而不是削弱本组织的统一宗旨 ，还应该维持财务和行政标准并尽量降低滥用权力的风险。 粮农组织总部的多数资深技术人员在回答评估组问卷时认为由于权力下放而损失了效率 。评估组也听说（主要从在总部征求意见的一部分人员那里），权力下放运动中有一种缺乏现实感的危险，特别是：a) 更多的权力下放已削弱了执行中的效率； b) 由于一系列的因素，例如下放办事处的人员不可能在任何一个方面具有足够的专长等等，这些人员不可能具有与总部人员同样的整体素质和责任心； c) 在总部环境以外，要保证把滥用权力或对程序无知的危险降低到可以接受的程度，需要付出高得难以接受的代价； d) 权力下放对粮农组织在为规范工作所必需的技术专业拥有关键数量的人员，已经产生了负面作用（回答问卷的总部资深人员中几乎有40%觉得这是个问题）； e) 关于职工聘用条例的联合国共同制度不允许为机构重组进行必需的人员灵活调整。
81. 评估组研究了这些问题，以及如果要进一步加强权力下放，每个问题构成的合理风险会有多大。本报告的后面部分将回答这些问题。
1 见CL 106/2, 第 24段和 执行情况总结第 6 e段。
2 布基纳法索、埃塞俄比亚、肯尼亚、莱索托、马里、多哥、中国、印度、老挝、约旦、黎巴嫩、叙利亚、吉尔吉斯坦、土耳其、巴西和尼加拉瓜。
3 拉美及加勒比和近东。
4 劳工组织工发组织和世卫组织对征询问题单作了回答。教科文组织 开发计划署和粮食计划署在一些方面提供了书面材料。
5 驻联合国联络处（纽约－LONY），驻北美联络处（华盛顿－ LOWA） 和驻联合国联络处（日内瓦－LOGE）。
6 开发计划署在17个国家内代表粮农组织；此外，在8个粮农组织只有1名国家官员的国家中，它在其中6国，外加2个由多国授权办法涵盖的国家中，代表粮农组织。
