6.1 区域内各种服务和角色的现状
151. 为便于理解本报告建议的改变的含义，下面简单总结一下有关现有报告体系和下放办公室角色的一些特点：
152. 政策援助科: 1994-1995权力下放的一个主要特点是：在每一个区域办事处内设立政策援助科，在分区域办事处内也设有政策援助官员。评估组研究了这些科的工作以及它们通过新成立的领导单位政策援助司 (TCA)与 总部提供的服务之间的关联。评估组发现：建立一个将经社部的政策援助科与以前的发展部的计划官员合二为一的全新的司，不可避免地产生了人员难以具备所需的素质、影响士气等等问题。
153. 评估组在讨论中和在回顾各政策援助科的成效时发现：对于这些科应做的工作，人们的期望有过几次变化。这尤其适用于下面一些方面：政策工作、部门回顾和国家情况的准备(后者主要供粮农组织内部使用) 以及拟订实地计划的某些方面，包括准备国家计划、为粮农组织驻国家代表准备项目提供支持，以及动员资金和监测实地项目的全过程。
154. 评估组的结论是：有必要澄清人们对政策援助科在拟订实地计划中的作用究竟应该寄予什么期望。已经说明，粮农组织驻国家代表在驻在国内起着领导作用；但是仍有一些期望：政策援助科将有助于动员捐助方的资金。随着捐助方日益下放其权力，它们也在国家一级，或在它们的首都，或两者相结合地作出决定。它们可能也有区域办事处，但是并不与粮农组织的区域一致。因此，政策援助科人员能起的作用与其他技术官员所起的作用没有什么不同，除了在访问各国时以外，也是相当有限的。
155. 在发展国家实地计划时，粮农组织驻国家代表处需要整个区域技术支持小组的支援，其中政策援助科的角色可以是帮助提供战略性的视角并协助设计具体的政策或战略干预。还有一种有时似乎流行的想法，即政策援助科可以准备国家一级的计划，然后提供给捐助方资助 － 这其实也不可能产生多少效果。政策援助科与区域技术组的其他成员一起才能为粮农组织驻国家代表处制订前面已谈到的国家优先重点框架提供非常有用的支援。但是必须记住，在向一个国家提供不偏不倚的政策援助和努力促进粮农组织继续执行项目的作用之间，确有可能发生利害冲突17。
156. 在区域办事处，对政策援助科官员和来自农业及发展经济司和商品及贸易司的少数官员各自应起什么作用，存在一些模糊之处。现在有一种做法，要把具有亚部门政策专长（如水资源管理）的人员吸收到政策援助科里。评估组发现确实需要亚部门战略专长，但认为：需要从区域技术支持小组的整体背景看待这个问题，而如今有可能与其他技术部门，如农业及可持续发展司招聘的官员的职责，发生进一步的重复。
157. 评估组得出结论：离开区域办事处的其他技术官员单一地管理政策援助科，可能会造成职责的重复和回应国家技术支持需要时缺少整合。
158. 罗马的政策援助司 (TCA) ，作为其主要职能，通过其政策协调处 (TCAR)，为各政策援助科提供协调和信息交流服务。它是为粮农组织管理层准备国家情况介绍材料的中心。它还与各技术部，特别是经社部（ES）磋商，以便为各政策援助科的工作提供联系点。区域官员向评估组报告的观点是：这种交流信息的职能用处有限。农业政策支持处 (TCAS) 从规范工作中吸取有用信息为各国使用，并准备关于政策问题各方面的培训和信息材料。对发展中国家人员的培训，是与各政策援助科合作进行的。它还为制订和调整政策进行它自己的研究。迄今为止，它在很大程度上依靠经社部的帮助来发挥这种作用，不过打算扩大它的角色。关于启动一个关于政策援助的粮农组织部门间工作组的决定，非常受欢迎。政策援助司的领导希望采取步骤，建立一个更加网络化的、与各政策援助科共同工作的方式，以便将经验传播到各个区域。另外，这两个处的人员还补充了各政策援助科为进行国家和区域研究而需要的材料，尤其是对紧急工作的要求。
159. 如果政策援助司能够实现更加网络化的工作方式，就可以减少总部的某些信息交流工作，因此评估组对此表示支持。
160. 农业政策支持处与农业及经济发展分析司之间，和商品及贸易司与乡村发展司之间在研究和培训材料开发上的工作分工，仍有审议的余地。 虽然如此，评估组得出结论：需要大大加强出版基于粮农组织和其他机构规范工作的、浅近易懂的政策和战略介绍材料，而农业政策支持处在这方面的作用是积极的。这类介绍材料应该涉及亚部门和部门性问题，以及部门与宏观的联系；它们不仅应该针对政策官员，还应面向所有的技术支持人员，特别是粮农组织驻国家代表处的人员。
161. 当前，政策援助司事实上还提供一组政策官员可以灵活地在世界各地调动，以便在必要时支持各政策援助科。 其用意是更灵活地使用各洲政策援助科的人员，但是这可能难以做到，尤其是如果工作更紧密地与区域的需求结合起来的话。因此，在罗马的政策援助司人员继续进行一些政策支持工作可能是有好处的（或改由同样进行政策工作的投资中心司来做），并可由这些人员继续按照需要到各区域出差。评估组的结论是：从政策协调处和农业政策支持处抽调一些人员去区域工作是有可能的，但余地有限。
162. 区域办事处的执行科的地位不明确。在某些办事处里，它们对粮农组织驻国家代表处起着一种颇有价值的帮忙作用，并提供一些培训和辅导材料。评估组同意粮农组织对实地计划在亚洲实行权力下放情况的内部回顾的结论：由每个区域办事处的执行官员组成的实地计划支持小组应该承担与粮农组织驻国家代表处一起监测全过程并进行后继行动的责任，同时还负责监测交工、提供帮助。政策援助单位也被要求监测项目全过程 － 这种安排分裂了员工的职责和特长， 按评估组的结论是并不成功的。可能在某些地区，这种职能的转移可以成为将一个岗位从政策援助科转移到执行科的正当理由（在后一类单位一些具有计划工作背景的现任人员是很适合从事这类工作）。评估组因此同意粮农组织实地计划委员会的看法：应在每个区域办事处内成立一个实地计划小组 。对分工的这种明确可能对总部政策援助司和实地执行司的组织机构也有可以借鉴之处。
163. 投资中心司(TCI) 一直有人员作为联络员和世界银行（在华盛顿）及亚洲开发银行一起工作，还有一名员工驻在东、南部非洲地区。 评估组与世界银行和国际农业开发基金的总部及其驻国家代表处，以及其他国际融资机构的同等单位，一起研究了这些联络员的价值，发现这种价值由于人员本身能力和他们对粮农组织整体和作用缺少了解而部分地受到限制。至于投资中心司人员能否进一步下放到国家或区域一级，各国际融资机构感到这种做法将是消极的。它们发现 与总部团队打交道要容易些，而不觉得个别的投资中心司人员，如果局限于一个国家或区域，或者仅在国家一级联系某一个国际融资机构的国家办事处，会具有同样的价值。总之，征询意见的每一个人都反对投资中心司进一步权力下放。
164. 就粮农组织驻国家代表感到他们从区域和分区域办事处得到多少支持而言， 他们的看法差别很大。总体来看，53%报告说，从权力下放以来，上面的反应速度并没有什么重大的变化，而 34% 觉得有所改善。65% 感到在质量上没有明显的变化。认为反应速度有所下降的粮农组织驻国家代表数量最多的两个区域是非洲 (19%) 和拉美 (18%)。 粮农组织驻国家代表还被问到：他们是更愿意从总部，还是从区域得到技术支持。在近东，总部得到强烈的赞同(63%)。在非洲，70%没有强烈意见，而22%赞成总部。在亚洲和拉美，多数人支持区域办事处。从整体来说，23%的粮农组织驻国家代表发现获得足够的技术支持是个大问题，还有46%认为这是个相当大的问题。
165. 总起来说，把问卷所得到的答复和通过国家访问获得的信息综合起来，粮农组织驻国家代表和政府的整体满意程度在东南亚、中国、南美和加勒比还是可以的。南太平洋是一个特殊情况，因为那里没有粮农组织驻国家代表，但评估组发现粮农组织的服务却是好的，尽管一些非常小的岛屿只得到有限的访问 － 巴布亚新几内亚也是如此。在非洲，对粮农组织技术服务不满意的程度很高，甚至在那些离区域和分区域办事处较近的国家（共访问了8个国家）也是如此。粮农组织驻国家代表发表了非常强烈的意见：他们没有从区域和分区域办事处得到他们所需要的服务，也很少见到这些办事处的工作人员。在中亚，粮农组织驻国家代表的满意程度也很有限，而在中美，则稍好一些。大多数的独联体国家，尤其是其中的中亚国家，只得到有限的关注，也没有粮农组织驻国家代表。
166. 由区域和分区域办事处向各国和实地计划提供直接援助服务的实际数量，除其拥有的人员数目（从1994/1995年权力下放以来已增加65%）以外，是由许多因素决定的。就各区域现有的技术和政策人员数量而言， 每个国家所占的人员比重就非洲、亚洲、近东和拉美来说大体相仿，各国之间的差异从 1.2到 1.4 人而已。加勒比和太平洋地区的这一比重就要低得多(各占0.6 和 0.4人)，因为那里有许多小国。就人员对农业人口的比重而言，该数字在亚洲就低得多，而对小岛国家就相对高些。欧洲和独联体的数字，无论用何种计算方法，都是低的。
167. 常常有区域技术人员报告说他们每年从经常计划只能得到一两次出差的经费。这显然意味着这些人员无法有效地进行工作。表 5 支持了这一说法。每个岗位的出差费用平均为1.06万美元（足够每年出差2-4次）。整个来看，欧洲（REU）的最低数字大体只够出差1次，而在太平洋区域（SAPA）的最高数目则够用2-3次 (由于路程很远)。在国家一级由经常预算出资为技术/咨询支持所做的实际出差量，实在太少，因为这种费用还用于开会和培训的旅费(这占出差的很大的一部分)。非人员资金中还有一些变通之处 ，可以用于增加出差。不过这种变通却会减少会议、培训等开支。如果区域办事处出现亏空，那只能用进一步削减非人员资金的办法来弥补。
表 5: 技术和政策岗位每年的平均出差经费（按区域办事处计） | |||
区域/分区域办事处 |
万美元 |
区域/分区域办事处 |
万美元 |
非洲区域办事处 |
1.4 |
加勒比分区域办事处 |
1.3 |
南部及东部非洲分区域办事处 |
1.4 |
近东区域办事处 |
1 |
亚洲及太平洋区域办事处 |
1.3 |
北非分区域办事处 |
0.9 |
太平洋岛屿分区域办事处 |
1.9 |
欧洲区域办事处 |
0.7 |
拉丁美洲及加勒比区域办事处 |
1.2 |
中欧及东欧分区域办事处 |
1.3 |
168. 员工也利用项目预算出差。 粮农组织的每一个项目都指定一个主管技术单位作为后盾。这是一个总部单位；虽然这个单位有时可能会指定它的区域官员作为主管技术官员，但通常不这样做。区域官员抱怨说，总部人员所占的支持项目的出差费用大得不成比例，从而剥夺了区域官员将项目出差与对该国的其他支持活动结合起来、从而了解该国情况并挣得出差补贴的机会。他们还指出，区域人员出差的费用一般也要少些。
169. 给区域办事处的指导原则是：技术人员最少应该将他们50%的时间用于指导支持性活动。在工作评估调查中，区域人员报告说他们将一半多一点的时间用于直接的支持活动。但是，尽管职工在工作评估调查中报告的数据是这样，在区域办事处之间和具体人员之间，看来存在着可观的不同，而区域对更多的规范工作的实际要求也不同 。同样重要的，还有总部作为全球计划一部分而对具体区域官员下达的从事规范工作的指令，以及各个办事处对直接支持各国或规范工作的关注程度。 超过70%的区域技术人员在答复问卷时说，他们应该更多地从事对各国提供直接咨询和项目支持的工作。71% 还说，他们应该在经常计划的全球性规范工作上少花一些时间。虽然区域代表和技术人员都报告说总部对官员的要求可能会限制他们用于直接支持各国的时间，总部有时抱怨：区域官员由于区域代表提出的专项要求而可能在他们已经列入计划的规范工作上只用上很少的时间 (这是问卷答复中大多数人的意见)。
170. 对各国访问的平衡: 除了在拉美南部问题较小以外，在所有同一类型国家中，对各国的访问都不成比例地集中在有限的几个国家。在每个区域，受到访问最多的25%的国家得到区域官员超过半数的访问和出差时间。其中，访问最多的10个国家包括交通方便，往往也是举行各种会议和研讨会的区域中心的中等收入国家。在最少受到访问的 25 %的国家中，就独联体国家而言，完全没有得到访问；在中美洲，它们得到总访问日的1% ；而在亚洲和非洲都为4%。部分国家在2003全年没有或很少得到访问的原因有紧急情况或签证困难，但一般并不是这样。
171. 用于国家访问的时间: 差不多 60%的区域人员每年用 60个以上的日历日出差，其中出差时间超过90天的占总数的33%。 在评估组看来，区域人员最好每年最少能用100个日历日出差，以便直接为各国服务。官员出差最多的是在亚洲 (RAP) 和太平洋 (SAPA)。拉美的数字显示了最大的出差分布面，但有一半的人出差时间不到30天。在欧洲，分区域办事处(SEUR) 的数字说明每年有三分之一人员的出差时间不到10天。
表 6: 区域技术和政策人员每年用于出差的日数 | |||
区域/分区域 |
2002年人员出差百分比和出差日数 | ||
<30日 |
31-60日 |
>60日 | |
非洲 (RAF 和 SAFR) |
4% |
36% |
60% |
亚洲 (RAP) |
14% |
7% |
79% |
太平洋 (SAPA) |
0% |
25% |
75% |
欧洲 (REU 和 SEUR) |
29% |
14% |
57% |
拉美和加勒比 (RLC) |
50% |
17% |
33% |
加勒比 (SLAC) |
0% |
60% |
40% |
近东 (RNE 和 SNEA) |
17% |
33% |
50% |
总平均数 |
12% |
26% |
58% |
172. 决定各国得到技术服务的方便程度的因素之一是区域办事处的地理位置是否适中，但更重要的是有否方便、现成的航班。因此，曼谷的位置就很好，尤其对它作为地区航线中心的东南亚来说；就近东大部分地区而言，开罗也是这样。在非洲旅行有其特殊的问题，而独联体国家也是如此。
173. 粮农组织驻国家代表希望得到直接技术支持和对实地计划开发和实施的支持。几乎所有的发展中成员国都在答复问卷时指出，应该给予粮农组织驻国家代表更多的权力，以便从粮农组织人员获得短期的技术投入。捐助方参与粮农组织的国家实地项目，从确定设想开始，一般都来自国家一级的伙伴关系和对话过程。因此，需要授权粮农组织驻国家代表通过技术支持开发国家内的实地计划 － 粮农组织驻国家代表和成员国在答复问卷时表示， 这种技术支持最有用的形式是每次较短但连续进行的访问。政策和战略对话也需要持续的支持。
表 7: 区域技术和政策官员出差时的时间分配 |
占总出差时间的百分比 |
对项目的支持 (国家和区域) |
36% |
项目和计划开发 |
19% |
实地计划总和 |
55% |
对国家的政策与技术支持 (独立于项目之外) |
11% |
参加会议和研讨会 |
16% |
支持经常计划的规范工作 (不算会议) 和其他活动 |
18% |
规范工作总和 |
34% |
总计 |
100% |
数据来源: 工作人员问卷答复 |
174. 正如职工在答复问卷时所报告的那样，区域技术人员超过一半的出差时间是用于实地计划。这一比例在拉美(RLC)要明显更高一些，而在加勒比 (SLAC)就要小得多。就近东 (RNE)而言，参加会议和培训班几乎与项目和计划开发一样重要。规范性活动占了34%的出差时间。不过，评估组对实际出差数据进行的分析表明，会议在整个出差时间中所占的比重远远大于表7所示。两种数据都显示：出差中用于在项目以外的政策或技术工作上直接支持国家的时间比重很小。这证明了评估组从粮农组织驻国家代表们听来的情况，后者报告说，除非可以从实地项目中提供人员费用，他们提出的要求很少能得到直接支持。
175. 粮农组织工作评估调查表明，区域技术人员将他们 57 %的时间用于项目支持而只有8%的时间用于非项目的对国家直接支持。拉丁美洲及加勒比区域办事处报告说将71%的时间用于项目，而只有4%的时间用于直接支持；不过，其他区域办事处的回应大体上是一致的，其中，非洲区域办事处和南部及东部非洲分区域办事处报告的项目和直接支持数据都比平均数略微高一些。
176. 结论是：粮农组织驻国家代表和各国在决定区域办事处技术人员提供技术服务问题上的发言权相对是薄弱的。粮农组织驻国家代表要求总部技术单位和区域代表派出人员，将时间和短缺的资金花费在回应各国的直接需要上。但这些人员有他们自己的工作计划。由实地计划花费一些资金、报销人员费用是可能的，不过，评估组的结论是：实地计划以外的，对国家的直接支持更多地是由供应，而不是由需求推动的；就提供实地计划外的技术支持而言，不存在重大的财政或实质性动力。
177. 区域技术人员的专业组合是通过多种因素的作用形成的。这包括：
178. 区域和分区域办事处的技术官员是由总部的处或司一级任命并向它们报告工作的；有一些林业官员则由部一级任命。 评估组发现：由于工作人员是由他们所属的技术单位的计划实体出资，这些单位期望他们在他们的专业方向领域内工作，而他们的职权范围也限制他们只能作为总部的某一个处或司的外派官员行事。这样，工作人员的专业特长并不一定能符合作出第一线技术反应的需要 － 这种反应应该能够按照各国对源头投入日益增长的需要，考虑到更广泛的政策和战略的问题。还要求工作人员具有更宽广的视野，在一个相对广泛的技术领域（例如畜牧、渔业和林业）里处理一大批各色各样的问题，并在必要时确定哪些需要专家的特长。评估组注意到，有时某些人可能符合所需要的条件，但是他们的职权范围却仅限于所属的单位。
179. 区域技术官员向总部的具体单位负责。区域办事处通常有一名高级官员可以在来自总部某一个部的人员中起协调作用，但对这些由总部某一个部派到区域的官员们并没有直接领导权。技术部门会在不同程度上就技术官员的计划征求区域代表的意见，但后者也不拥有对技术官员工作的正式权力。
180. 有关区域办事处已在欧洲、亚洲、非洲和近东建立了国家工作组，但是这些工作组只是在出现具体任务或需要进行访问时才真正启动，看来一般并不在战略层次上发挥作用。在拉美和加勒比，为每一组国家及其包括的各国建立了小组。在拉美区域办事处，举行了有有关国家政府和其他代表参加的讨论会，以便在发生政府变化后准备一系列的国家战略。在亚洲，以及某种程度上也在非洲，在区域办事处与粮农组织驻国家代表一起讨论了国家指导原则。
181. 评估组发现，在拉美，以及某种程度上也在亚洲，在小的分区域办事处，区域/分区域代表能够将工作人员聚集起来对国家一级的问题进行多专业的讨论，并组织一些跨专业工作访问团。据报道，这种合作不包括规范工作，而国家一级的多数工作还是由单个的官员来做。在一些情况下，官员们拿总部来压区域代表，以便去做他们自己愿意做的事，或限制他们所做的工作量。 虽然评估组发现大多数的区域规范需要以及许多国家一级的直接工作的需要都属于多专业性质，粮农组织在组织上的报告制度和区域技术人员的职权范围都不便于进行多专业行动。
182. 最后，也许是最重要的，现有的技术专业组合是上述因素造成的结果，而并不完全基于需要和要求。
183. 粮农组织驻国家代表们常常告诉评估组，如果在政策或计划讨论的关键阶段有一位高级官员给予支援，将会对他们非常有用 － 这包括从捐助方动员资金的重要潜在作用。他们需要高层支持以宣传本组织的宗旨，但这一般是难以实现的。粮农组织驻国家代表们还说，参与就影响本区域相似国家的问题进行的对话对他们是有用的，而这最好由区域代表来协调。区域/分区域代表通常不在本区域广泛访问。他们的预算有限，而且难以从总部得到为熟悉情况进行访问的批准。因此，区域代表对所驻区域各国的了解，以及与各国部长们讨论政策的机会，也很有限。他们往往没有建立和粮农组织驻国家代表们的密切工作关系 － 这限制了他们对后者的需要的了解，包括对技术支持的需要。一位区域代表告诉评估组他无法访问各国，但可以为部长们和粮农组织驻国家代表们来区域办事处付费。他批准一组一组的人从各国前来区域办事处，而且所费不赀，但自己不去访问各国。
184. 区域代表也不经常访问总部，并不一定参加粮农组织管理机构的会议。 这些活动，对总部高层人员与区域代表就组织上和区域计划上的优先重点进行面对面的讨论和加强相互了解，都是重要的。这对区域代表更广泛地从整体上了解粮农组织，以及保证本组织的统一性和凝聚力，也很重要，而区域代表的相对孤立则削弱了这种统一性和凝聚力。
185. 评估组得出结论， 在支持各国和拟订具有针对性的粮农组织区域计划上利用区域/分区域代表不够。把他们更紧密地融入本组织，将有利于本组织的统一性，以及作为整体的各种计划的作用和效率19。
186. 如今有必要改进区域人员与各国技术支持要求之间的结合。虽然各区域有着重大的不同，某些特点还是共通的，包括都需要更接近源头、更面向政策和战略的专长，都需要具有这种部门战略视野的高层次人员 － 他们熟悉自己的部门/亚部门，并在必要时能够确定对专家特长的需要。评估组得出结论，总之，现有资源没有得到最好的利用，而目前在区域一级提供技术人员的安排存在着下述需要解决的问题：
187. 评估组指出，由于资金的短缺，任何对如此众多问题的解决方案都必然不能做到尽善尽美；因此，提出下面的建议，以更有效地利用现有的资金并加强对各国的反应。
建议 8 (到2007年实施): 在区域和分区域办事处里，凡是以总部为基础的规范工作（例如为渔业机构服务）所全部需要的岗位，应确定为严格按照所属技术单位指令工作的外派技术官员。这些人员的预算拨款也由总部技术单位保持。为了便于计划，区域其余技术人员（这是大多数）的预算应由本组织总部的计划转移到区域计划。 这样做，将容许把工作岗位的计划放在通盘分析区域和全球规范工作需要的基础上。一旦确定了每个双年度的人员编制，一部分预算应置于技术计划之下，以利用区域官员为全球规范工作服务。 也可以考虑是否能将这部分拨款交由技术部门保持。 余下的预算拨款应由区域代表掌握。 |
188. 评估组在提出上述建议时意识到，这或许是本报告在粮农组织秘书处内最会引起争执的建议。总部技术单位人员和区域代表持有截然相反的看法。总部高级技术人员在回答问卷时主张，区域和分区域代表在决定员工工作计划时应起比现在更小的作用。答复问卷的总部高级技术人员中，超过60%的人希望保留在目前区域办事处人员编制，以及人员甄选和任命上的决策机制。另一方面，区域技术人员感到，他们应被委托全面领导区域/分区域的工作(78%)，并通过直接提出意见支持各国的工作 (82%) 和国家实地项目(88%)。反过来，总部高级技术人员则认为，国家一级工作的全面领导仍应留在总部，尽管这是一个较小的多数(60%)。
189. 评估组得出结论：建议8提出的转变是粮农组织权力下放所必须实现的几个变化之一，只有这样才能对国家和区域的需要作出人们期望的技术反应，而不是主要由同样重要的全球规范议程主宰。这将加强区域办事处的统一意志，并促进团队精神和跨专业工作。
190. 虽然如此，这种变化也具有潜在的负面含义，包括总部技术单位对区域人员和区域计划的责任心的下降。为提供更广泛的部门专长而对工作岗位定义的上述调整，意味着官员们将会在技术上从属于总部的整个一个部 或一个司，而不大会是一个处 － 这也可能削弱直接的占有感和归属感。评估组发现，这种责任感在目前也是变化不定的。 在区域办事处，许多技术人员报告说，他们感到脱离了他们在罗马的单位。66%的人在答复问卷时认为，总部是否欣赏区域技术官员的角色颇成问题。这在非洲和近东尤为明显。在总部，45 %的高级技术人员答卷时认为，与区域技术同行的交流机会有限是个重要问题。
建议 9 （与建议8同时，到2007年实施）：为了抵消建议为区域和分区域技术官员就预算、计划和报告体制进行的调整所包含的危险，提议实施以下的补充变革（其中有一些也是本报告其他部分中另外提议的主题）：
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191. 区域技术人员对各国的支持大体上应该由需求，而不是供应推动，并应由区域代表最终为此负责 。当前，粮农组织驻国家代表除项目外，没有资金可以用来在粮农组织内“购买”职工时间 － 在这方面，技术合作计划可以起更大的作用 (为陈述方便，技术合作计划作为一个整体将在第9.1.1节中进行讨论).。
192. 需求将逐渐反映在办公室的人员组成中，而评估需要应成为一个不断进行的过程。除了下面建议的措施外， 使人员构成与需要一致 － 这可以通过定期评价对国家的支持来促进。需要注意保证：评价过程在国家内进行足够的磋商，并应不限于作为主流的农业部；充分地使粮农组织驻国家代表参与其事； 征询国际社会的意见；不要通过提问的倾向性迫使人们照章答复。据认为，书面问卷在这方面是不大会有帮助的。
193. 粮农组织驻国家代表感到，非常需要在他们之间并与区域进行讨论。 36%说缺少这样的会议是个大问题；还有28% 觉得这是个问题。
建议10 (立即实施): 区域技术人员对国家的支持大体上应由需求推动。为此目的： a) 应该根据粮农组织驻国家代表处的要求，为技术人员制订滚动式技术支持工作计划。这些计划应该由区域代表召集会议，与各种类型国家的粮农组织驻国家代表进行讨论，以协商确定优先重点。 会议还应讨论共同性问题，并在拟订规范计划中起到作用。工作计划自然要按照发展情况进行调整 (这是世界粮食计划署在亚洲的做法而世界卫生组织加强了国家与区域计划)； b) 为帮助决定对不同技术专业的需求以及对特定专业官员的需求， 应该实行按技术/政策专业和专业官员类型，对粮农组织驻国家代表所要求的人/日投入进行监测。这应包括不能满足的要求。对需求的监测结果应编成图表并提供给管理人员，以协助调整现有的专业和技能构成。 |
194. 为改善本组织对需求的回应，评估组还探讨了扩大粮农组织为成员国服务的内部市场。内部市场指职工必须挣得他们自身费用的一部分；在评估组看来，这可以成为增加回应的一个有价值的工具。现有的制度难以为职工时间（大多是从项目中）提供补偿 － 这个问题需要解决20。因此， 建议试行一种机制,，以探索提供由需求推动的服务的内部市场。在这种机制下，技术人员的工资和用于支持国家的非人员资源只有 40-50 %作为拨款按双年度划给区域办事处。不足部分将分配给粮农组织驻国家代表处，用于购买它们所需要的人员资源。现建议将这一机制在太平洋分区域试行 － 那里的粮农组织驻国家代表和分区域代表由一人充任，并有两、三个技术核心小组 (如果建立这类小组的原则得到采纳的话 － 见下)。另一方面，也可以在一个区域办事处试行，比如拉丁美洲及加勒比区域办事处。
195. 区域官员抱怨说，总部技术主管单位把他们排斥在项目支持工作之外。首先是在项目设计上，主管单位自然影响项目，使之偏向于它们自己的专长和兴趣领域。随着项目日益接近源头， 逐渐不需要单一技术单位的支持，而本报告提倡的多专业的专长和广阔的视野往往意味着：领导责任最适合交给区域办事处的区域代表一层，以协同工作并在必要时取得总部的专长。在另外的情况下，项目继续保持狭义上的技术性质；如果区域办事处人员朝源头行动，这类专长会变得更难以得到，而不是更容易。这样一来，领导责任就归于总部。
建议 11 (早期实施): 在设计和宣布项目的时候，执行的领导责任最好交给区域或分区域办事处，但是这一决定要根据技术内容和能否取得专长而行。不论领导责任归于哪里，总部和区域专家之间联网的技术支持合作应该成为常规。 |
196. 为保证在不同类型国家内提高多专业质量和专长，区域和分区域办事处的安排需要突破国家任务专家组的格式 － 这种组合因数量过多而无法聘用官员，一般只能 围绕某一具体行动或事件开几次会。拉丁美洲及加勒比区域办事处为特定的国家类型建立工作组的做法值得仿效。
197. 有必要使人员更接近那些需要他们的国家，特别是在那些旅行费时、费钱的地方。建议为某些类型国家成立由粮农组织资深部门专家组成的技术小组以支持粮农组织驻国家代表处的工作。预期通常可以将技术小组设于一个航线和电信中心；他们便于进行电话联系，也容易经常对各国进行几天的访问 － 这是一个很有价值的优势。评估组曾收到建议将这类技术小组放在区域经济组合之中以加强他们的发展。评估组的结论是：如果这与地理中心正好吻合，那确实是可取的，但压倒一切的原则是改善各国取得技术支持的条件。技术小组驻于近处而服务的国家数量较少，应该有利于做出灵活的反应并取得对各国的深入了解。每个小组将有5-7名资深技术部门专家；他们都有根据需求调查确定的政策和战略专长，视情况可以包括诸如粮食安全、制度、土地、畜牧、林业和渔业等方面。他们在各自的领域具有足够的资历，既能提供战略的全局观，也能在特定情况下确定需要哪些更加专门的技术。小组的编制应该比较灵活，以便视需要选定人员(逐步走向定期合同)， 并可在必要时（如果资金允许）为处理影响本组国家的新问题使用更加短期的人员来补充小组力量。技术小组还应在必要时按照物流和需要的变化灵活地重新部署。技术小组将由某一个粮农组织驻国家代表处安排住处并给予行政支持；他们将执行区域代表批准的工作计划。
建议 12: 在今后两个双年度期间 (2006-2009), 建议通过重新定义现有区域岗位的办法，在航线中心建立技术小组。下面建议为旅行特别困难并需要为粮农组织驻国家代表处提供更多的政策、战略及一般专长的地方，建立6-7个上述技术小组。 |
198. 曾建议评估组研究是否可以将技术人员短期派驻重点国家以满足具体需要，以代替技术小组和各种改善由需求推动的反应的措施。这符合粮农组织按照国家需要和潜力加强其反应的总体平衡的要求。这可以使粮农组织驻国家代表处得到持续支持。评估组得出结论，在某些情况下这可以是一种合适的措施；评估组一般也支持灵活地使用各种不同的办法。但是，评估组不认为这是可以替代区域机制给予综合技术支持的主流方案。这会限制随时都能得到技术支持的国家的数量。除非对现有的专长进行重大调整，都将短缺对本部门具有全局观的人员。大批人员是否愿意许多个月长期离开他们的工作驻地，也值得怀疑。该方案还没有考虑到粮农组织驻国家代表、各国政府和国际社会表达的意见，即需要的往往不是全职专门人员，而是通过相对较短但较经常的访问所给予的持续支持。
199. 作为解决改善区域机制的服务问题的替代办法，一些粮农组织总部人员向评估组建议对区域和分区域机制进行重大裁减。理由是：这将允许本组织将资源集中于那些在任何权力下放中都处于第一线的国家。这将便利为全球规范工作保持足够的关键数量的人员，简化指挥系统，并导致资深岗位的重大节省。有些人还觉得这会加强全球规范工作和国家需要之间的直接联系。评估组承认这一做法确实有一些吸引力，并感到应做一切努力以促使总部工作人员参与各个类型国家的规范工作，正如前面已经讨论的那样(第 4.4.2节)。尽管如此，评估组得出结论，整体来看，这样做的坏处大大超过好处 － 其中包括:
a) 丧失区域和跨专业的视角，同时减少处理各类国家的共同规范问题的可能性；
b) 削弱对各国的详细了解；
c) 增加提供技术支持的费用，特别在拉美及加勒比和亚太区域。
200. 最重要的是：这将倾向于把重心从各国引开，而偏向于全球规范工作和一种由供应推动的议程。
201. 此外，为了增加技术人员对国家的支持量及其反应的及时性， 评估组的结论是，除了将人员派驻于离各国更近的地方以外，还需要解决出差经费问题。出差是本报告所建议的技术服务调整中最费钱的一项，然而，还有其他费用。 因此提议削减区域办事处的技术岗位数量。这种削减可以使留下的人能够发挥作用，因此是必要的；如果按照需要调整岗位以提供广泛的接近源头的专长，那么，这也是可能的。
建议 13 (在下一个双年度2006-2007实施): 为了释放出职工出差所需的费用 (包括区域代表的出差)，更好地与驻国家代表处和总部进行磋商，并更多地利用区域专长，粮农组织应将区域和分区域办事处的技术岗位削减15-20%。 |
202. 需要进一步澄清区域内各国所需的专长并将其专门化，而这取决于各办事处涵盖各国时有效地利用专长。建议任何国家都不应该从两个区域得到技术支持 (这不影响它们自由选择理事会代表的所属区域)。应该明确分区域办事处涵盖的国家范围，而各国首先应向分区域办事处提出要求 (目前产生某些含糊之处的，只有两个分区域办事处，即中欧及东欧分区域办事处和南部及东部非洲分区域办事处)。提议中的技术小组的涵盖范围也应该清楚地予以划分。
203. 成员国在答复问卷时差不多都感到，可以更多地利用区域和国家的专门人才，尽管在欧洲和近东，各国对利用国家人才的支持要少一些。
表 8: 国家人才和发展中国家间合作人才的利用 | ||||
权力下放以来对国家专家的利用 | ||||
粮农组织驻国家代表报告的利用情况 |
比前更多 |
67% |
差不多 |
30% |
区域技术官员报告的利用情况 |
比前更多 |
56% |
差不多 |
40% |
区域技术官员报告利用人才的质量 |
良好 |
27% |
够格 |
57% |
权力下放以来对本区域发展中国家间合作专家的利用 | ||||
粮农组织驻国家代表报告的利用情况 |
比前更多 |
50% |
差不多 |
43% |
区域技术官员报告的利用情况 |
比前更多 |
45% |
差不多 |
50% |
区域技术官员报告利用人才的质量 |
良好 |
39% |
够格 |
47% |
区域技术官员报告付酬太低是个问题 |
重大问题 |
45% |
不成问题 |
17% |
204. 对问卷的回答表明：从实行权力下放和有关的改革以来，对区域内各国和发展中国家间合作专家的使用都有所增加。据报告，使用国家专家的最低增长率在非洲，而最高增长率在欧洲。近东则在利用区域内发展中国家间合作的专家上增长最低。从总部人员收集的类似数据说明，他们在利用国家或区域专长上，不如他们在区域的同行。一般说来，付酬标准的限制被认为是个问题，不利于招聘合乎要求质量的发展中国家间合作的专家，而人们倾向于认为这一问题在总部尤为严重，但正如上表所示，对于区域技术官员来说也是一个重要问题。亚洲区域发现这最不成为问题。发展中国家间合作专家的质量也是一个问题。虽然答卷者认为绝大部分都合格，但亚洲和欧洲发现他们中有1/4质量较差。
205. 评估组从讨论中得出结论，存在着更多利用国家和区域专长的机会，但是目前这方面的安排受到每次聘用均为一次性咨询的限制。这样一来，有关人士不会具有向粮农组织提供自己的服务的特殊忠诚感；要想灵活地使用他们承担非常小的工作任务就有困难；而且每次聘用他们都需要做许多行政工作。发展中国家间合作的安排还规定了其他形式咨询所不需要的批准和借调手续。此外，发展中国家间合作和国家顾问的报酬标准可能会阻碍在他们自己国家或区域里聘用具有国际水平的人士。现在也不存在专门为愿意提供专长作为捐助的中等收入国家所制定的足够灵活的安排。评估组获悉有一个旨在便利从捷克共和国和一大批中等收入国家提供此类专长的信托基金 － 这些国家愿发展与粮农组织合作的捐助关系，以便在现有的发展中国家间合作计划之外利用技术专长。
建议 14 (2006-2007年开始实施)：随叫随到的专家: 各种类型的国家应该建立某种随叫随到的 (保留)合同安排，以便使有关专家可以随时为某一类国家提供服务。这些专家将成为粮农组织整体能力的灵活延伸；或许还可以通过召开一年一度的会议以及信息网络使他们感到自己是粮农组织的一部分。专家小组将由区域（区域办事处）内的粮农组织技术人员协调。这些人士将为粮农组织驻国家代表处提供专项的短期支持，评论各种草案，等等 ，但还应承担更有实质性的工作，并可参与不时举行的活动，例如关于战略的方方面面的对话。然而必须牢记，由于各种原因，包括语言和发展阶段的不同，关于区域/国家小组专家的这一安排不是对所有区域都同样适用的。 |
206. 关于设立随叫随到的区域专家的想法，在讨论中一般都受到欢迎。由于随叫随到 (保留) 合同的有效期为一年或更长时间，而不只限于某个单一任务，就可以请有关人士从事专项咨询和非常小的工作任务（这些通常都不值得为之履行签订合同的书面手续）。随叫随到合同的进一步好处还在于：一旦签订了合同，就可以较快地使用有关人员，而每次需要签订一个新合同就要费事得多。评估组被警告不要在这类安排中过多地倚赖粮农组织退休人员，因为人们提出，退休人员质量不一，而且其知识可能老化。如果不使用具体人士，替代办法就是与机构达成安排，但是，使用个人的回应和责任界限比较清楚，他们是否具有某种已知的素质也比较有保证。尽管如此，这并不排除更好地开发那些与粮农组织具有确定关系和服务协定的优秀中心。
建议 15 (早期实施): 粮农组织应该灵活地与提供技术专长的新捐助国，建立针对具体国情的安排，特别要依靠愿意起到这种作用的中等收入国家。在某些情况下，这可以与随叫随到的区域专家安排联系起来。 |
207. 从上面的讨论可以清楚看出：粮农组织需要朝着建立更灵活的结构前进 － 这种结构要能够为不同类型国家的具体需要服务，并能随着需要的变化及时进行调整。 实施了前面建议的措施，包括为某些类型国家建立技术小组并任命区域专家参加小组，预期区域结构将在以下重要方面发生变化。
208. 从各种指数来看，并就战略框架所体现的粮农组织管理机构决议而言，非洲是个优先重点。不过, 对各国的区别对待，需要更加符合它们所对付的问题的规模大小。人们看到，这里对当前技术支持安排的不满程度非常之高，大多数国家发现很难及时得到它们所需要的技术支持。因此，非洲是建议进行最多改革的区域之一。
209. 在亚洲，人们发现权力下放的基本结构运行得不错。这里对更多的规范工作，比最不发达国家占据显著地位的大洲，有着更高的要求。但是，区域办事处人员的工作一直未能集中于优先国家。最不发达国家尤其值得关注。
210. 在近东，预期并不会有进行重大改革的需要，但是要指出，分区域办事处 (北非分区域办事处) 为5个语言要求并不一致的国家21服务。另外，可以很容易地从开罗或罗马到达这些国家，何况区域人员也很少(只有3名专业级人员，比上面建议的技术小组还小)。
211. 在拉丁美洲, 中美的小国有它们的特殊需要 ，但离区域办事处相当远，因此得到的访问也等比地少。区域办事处已建立工作组来专门处理每个分区域的问题。
212. 独联体是另一个已确认在粮农组织国家涵盖方面存在重大问题的国家组合。建立两个技术小组大体上应该可以涵盖高加索国家和中亚独联体国家22。鉴于该区域不断变化的需要和更多国家参加粮农组织的可能性，需要在技术小组的驻地问题上保持灵活。就技术小组涵盖的国家而言，驻国家代表处的职能应该由区域办事处担当；应该设一名专职的执行官员 (可以由当地人担任) ，但此人是应该驻于交通枢纽还是应在区域办事处，则取决于联络的方便程度。
213. 说明权力下放的效率的一个重要问题是欧洲区域办事处的地点和独立性。地点设于罗马的好处有：1) 由于使用总部行政和通信设施而可能在效率上得到一些好处 (与把地点设于东欧或中欧的替代方案相比，上述好处就会因为罗马的一般服务人员费用较高而抵消)； 2) 更能够在所有事项上与总部互动，包括与技术单位互动 (不过，欧洲办事处仍然在吸引总部的兴趣上感到困难)。 坏处是：这使得办事处不大为人注意，也没有什么地位，并冲淡了对办事处职权范围的重视，而代之以总部类型的关注。另外，它的工作也完全与布达佩斯的分区域办事处重叠。另选地点的坏处是：需要设立一个单独的管理支持组。向评估组提出的替代方案有:
214. 评估组的结论是，欧洲区域办事处应与分区域办事处合并，布达佩斯立刻带来的好处超过了任何不利之处。很可能在最近的将来，区域办事处都应设在该处；也承认它的大部分工作有可能逐渐进一步向东转移重点，而多数工作人员将会组成两个服务于独联体国家的技术小组。
215. 在加勒比和太平洋的两个办公室工作得都很好。有一些可以改进的地方，例如:
建议 16 (2009年前实施): 在所有情况下，区域办事处应保留它们为区域会议和支持其他纯区域活动所需要的文秘职能，并继续提供区域管理支持组的支持：
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216. 每个区域办事处都有信息官员，而每个联络处都有信息职能（在华盛顿有一名信息官员而在东京有一名顾问）。非洲和欧洲的信息官员分别驻于内罗毕和巴黎。问题是：不是所有的信息官员岗位都是由信息专门人才担任的，而且有关官员还会用于完成别的任务，如组织出版物和办公室信息。
217. 评估组的结论是， 某些区域低估了信息功能在传递粮农组织消息、保证其影响，从而支持本组织的宗旨等方面的重要作用。许多问题都是地方性的，做出反应也是在地方比在罗马更能为人理解，但是仍有必要协调并有根有据地发布整体的消息和报道。因此需要十分协调而又区别对待的、针对每个办事处的不同报道渠道。另外:
218. 有两个联络办事处主要对联合国系统工作 (日内瓦和纽约)。它们通过联合国关系组向总干事特别顾问报告工作。有三个联络办事处与不同类型的国家打交道；它们通过规范、执行及下放活动协调办公室向总干事报告工作 (华盛顿，对美国和加拿大; 东京，对日本；布鲁塞尔，对比利时和欧盟)。布鲁塞尔和东京办事处是随1994-1995的权力下放而设立的。
7.1 国家联络办事处 (LOBR, LOJA 和 LOWA)
219. 评估组发现，各国政府、非政府机构伙伴和欧洲委员会都大力支持联络办事处。保持这些办事处是完全有道理的：它们涵盖的国家对粮农组织预算贡献最大，并且是世界上最大的农产品生产国及进口、出口国。在华盛顿完全没有听到对联络办事处的任何批评，虽则从加拿大的角度来看，它的好处可能会要有限一些。就日本而言，对联络办事处业绩的批评要多一些。日本作为粮农组织经常预算的第二大贡献国和一个主要的信托基金出资国，感到联络办事处得到的资金不够。人们觉得有必要更加积极地宣传粮农组织，包括更多地使用日文来向一般公众进行宣传。布鲁塞尔的驻欧盟及比利时联络处的进展较慢，而欧洲委员会及其他欧洲机构对它的兴趣也相对较小，但是它们坚定地支持保持这一联络办事处。联络办事处的工作促进粮农组织成为最先与欧洲委员会签定战略伙伴关系协定的联合国组织之一。
220. 评估组注意到，华盛顿办事处积极促使人们注意美国农业与贸易政策的变化，注意可能影响粮农组织及其成员国的媒体报道。在日本也在一定程度上这样做，例如关于粮食安全问题，但是在布鲁塞尔，粮农组织在共同农业政策和欧洲农业及贸易问题上与欧洲委员会的互动，看来几近于无，而重点放在援助及欧盟对粮农组织的政策。在日本，一直十分强调电子食品，不过，日本支持者的兴趣现在有所下降。
221. 驻欧盟及比利时联络处正在与非加太国家集团进行具有颇大潜在价值的合作。这种合作集中于促进更多地将农业包括到欧盟对非加太国家集团的资助计划中。评估组认为，应该扩大对非加太国家集团和其他与欧盟订立贸易及其他协定的发展中国家的技术支持。评估组相信，与主要贸易集团（欧盟、北美自由贸易区，等等）签订的协定，对发展中国家来说，是和世贸组织协定一样重要的。粮农组织完全应该起到自己的作用，向许多发展中国家透明地提供信息，帮助它们理解这些协定中包含的意义和相互妥协。对发展中国家来说，这肯定与粮农组织对发展援助的影响同样重要，如果不是更重要的话。在布鲁塞尔的对贸易工作的支持可以来自驻联合国联络处（日内瓦） (见下)。应该在粮农组织内指定一个关于非加太国家集团-科托努协议的集中点，而最理想的应该是欧盟及比利时联络处之内负责非加太国家集团工作的岗位。
222. 这两个联络办事处都起着非常有价值的作用，并与联合国伙伴建立了良好的关系。
223. 评估组发现，在纽约的各个联合国伙伴都很看重纽约联络办事处(LONY)的贡献。对世界粮食日的关注比以前增加了。LONY具体地为那些在罗马没有派代表的成员国驻联合国代表团提供信息。各非政府组织也是一个重要的工作目标。
224. 在日内瓦，驻联合国联络办事处（LOGE）为各国在世贸组织的工作起着重要的技术支持作用。该办事处受到发展中国家驻世贸组织代表团和它们的机构的表扬，认为它提供了有价值的咨询和分析作用。就农业贸易而言，我们采访的人都认为，粮农组织比日内瓦的联合国贸易机构有用得多，尽管日内瓦联络办事处自己感到各国还是可以求教于这些贸易机构，而不一定是粮农组织，因为它们拥有更多的工作人员。联络办事处担心，他们不一定总能从罗马就介绍情况的专项要求得到充足的回答，而如果他们不得不回过头来自己准备就会缺乏时间和条件。一个问题是，这种被十分看重的工作成功与否，完全取决于一名非常能干的工作人员。评估组得出结论，为了保证高峰时期能有足够的人员，也为了发展与贸发会议可能进行的共同工作，应该由商品及贸易司 (ESC) 将1-2名人员外派到日内瓦工作，他们可以在那里继续做与罗马有关的分析工作，同时根据要求进行帮助发展中国家分析问题的工作以及联络工作。鉴于联络方便，评估组感到，还可以由这个小组与驻欧盟及比利时联络处密切联系，在布鲁塞尔产生的贸易问题上，对发展中国家提供支持。
225. 在纽约和日内瓦都有一项重要活动，即为人道主义援助进行联络，而粮农组织紧急行动及恢复司(TCE) 原来的一名人员现在在纽约联络办事处任职。日内瓦是协调人道主义问题上的反应和政策发展的世界中心，主要的捐助方都在这里驻有人员以协调人道主义反应。因此，关于人道主义援助资金分配的大量决策，在很大程度上受到日内瓦进行的讨论的影响。 评估组得出结论，粮农组织加强在日内瓦的存在（可以通过从TCE外派一名官员到 日内瓦联络办事处工作的方式）将会在人道主义社团中提高能见度并便利资金的募集。
226. 评估组确认了一些可以加强联络办事处的领域，其中一些是一般性的。既然这些联络处都已成熟, 应该审议它们的职能，拟订2-3年的滚动式战略，并针对它们服务的国家和机构情况规定一套清楚的目标。这可以用每年的工作计划来支持，并载明用以衡量工作业绩的预期结果 － 正如驻联合国联络处（纽约）所做的那样。 另外:
227. 总的来说，联络处的资金是足够的，但是缺少承担可以提高粮农组织能见度、扩大伙伴关系的专项工作的非人员资金。需要增加日本联络处的经费，以增加一名全职的媒体官员并加强日语文件工作和网址的发展及维护。
17 参见《对粮农组织政策援助工作的评估》 (与成员国合作制订国家政策，1994-1999，特别关注粮农组织的技术合作计划) – PC85/4。
19 联检组在其2002 年报告中写道，“常驻代表授权上的限制以及列举他们职责的主要内部文件用词的混乱矛盾，制约了他们履行职责的能力。 结果，本组织活动的权力下放实际上限于运作和某些行政方面，而决策仍然强烈地留在总部。”见上引联检组文件。
20 这些问题包括：1) 在双年度快要结束时进行的工作难于报销 (对回答问卷的72% 的区域技术官员都是问题)； 2) 有些人在报帐时在行政制度上显然碰到问题；3) 事实上，报销的钱往往并不能归于挣钱的人员小组，而不得不用来弥补亏空或别处的超支 (对于58%的区域技术官员，这都构成问题)。
21 阿尔及利亚、利比亚、毛里塔尼亚、摩洛哥和突尼斯。
22 高加索国家 (格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞尔拜疆) 和摩尔多瓦及乌克兰; 中亚独联体国家: 吉尔吉斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦。
23 包括政策援助在内，非洲的区域和分区域办事处当前共有40 个技术和政策专业岗位，不算渔业和林业。因此大约有24 个岗位可以在提议建立的、设于交通枢纽的4个技术小组之间分配，平均每组有6名人员。
