4 RÉPONSES DE LA FAO AUX BESOINS DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT DES PAYS

4.1 Besoins de soutien au développement, dans les pays

4.1.1 Priorités du Cadre stratégique et des Objectifs du Millénaire pour le développement

82. L’équipe chargée de la décentralisation a reconnu que la meilleure façon d’apprécier l’efficacité des efforts de décentralisation de la FAO était de vérifier sa capacité d’aider les États Membres à atteindre les objectifs fixés dans le Cadre stratégique de l’Organisation, à savoir:

• accès de tous, à tout moment à une nourriture saine et nutritive, en quantité suffisante, de façon à réduire de moitié le nombre des personnes souffrant de sous-alimentation chronique d’ici 2015, ce qui correspond en gros au premier Objectif du Millénaire pour le développement (Réduire l’extrême pauvreté et la faim - réduire de moitié la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour et réduire de moitié la proportion de la population qui souffre de la faim d’ici 2015);
• la contribution constante de l’agriculture et du développement rural durable, y compris des pêches et des forêts, au progrès économique et social et au bien-être de l’humanité. Cet objectif est très proche du huitième Objectif du Millénaire pour le développement (Mettre en place un partenariat mondial pour le développement (notamment «Poursuivre la mise en place d’un système commercial et financier multilatéral ouvert, fondé sur des règles, prévisible et non discriminatoire). Cela suppose un engagement en faveur d’une bonne gouvernance, du développement et de la lutte contre la pauvreté, aux niveaux tant national qu’international »; et « S’attaquer aux besoins particuliers des pays les moins avancés. La réalisation de cet objectif suppose l’admission en franchise et hors contingents » de leurs exportations)
• la préservation, l’amélioration et l’utilisation durable des ressources naturelles, qui incluent les terres, les eaux, les forêts, les pêches et les ressources génétiques pour l’alimentation et l’agriculture (ce qui correspond au septième Objectif du Millénaire pour le développement « Assurer un environnement durable »).

83. L’équipe estime que la FAO doit avant tout suivre le premier objectif, à savoir celui fixé lors du Sommet mondial de l’alimentation en 1996 (« Accès de tous à tout moment à une nourriture saine et nutritive, en quantité suffisante, de façon à réduire de moitié le nombre des personnes souffrant de sous-alimentation chronique d’ici 2015 »). Selon l’évaluation, pour pouvoir atteindre ce but, il faut s’occuper des pays et des régions où le nombre de personnes sous-alimentées est le plus élevé. Parallèlement, la FAO doit apporter des réponses appropriées aux autres pays et régions, où le nombre de personnes sous-alimentées est peut être moindre, mais où la part de la population tributaire de l’agriculture est importante et qui connaît d’autres problèmes qui relèvent clairement du mandat de la FAO.

4.1.2 Opinion des pays et des partenaires du développement

84. Les ministres et les hauts fonctionnaires ont déclaré au cours des réunions avec l’Équipe d’évaluation qu’ils souhaiteraient que la FAO insiste davantage sur l’élaboration ou l’avancement des politiques et des stratégies nationales. Ils considèrent que la FAO est une source d’informations et de connaissances, notamment sur des points délicats comme les questions commerciales et les répercussions des nouvelles technologies (les OGM par exemple sont souvent cités). Les fonctionnaires techniques du Siège accordent aussi une priorité élevée aux politiques et aux stratégies et les Représentants de la FAO ont mis l’accent sur la nécessité d’encourager un dialogue dans les pays autour des politiques nationales. Les réponses des pays aux questionnaires, qui reflètent probablement les intérêts des ministères de l’agriculture à tous les niveaux, insistent sur la nécessité d’une aide dans tous les domaines. Elles insistent moins sur les politiques et les stratégies et sur l’établissement d’un dialogue autour des politiques et davantage sur les compétences spécialisées. Les besoins relatifs à l’élaboration de projets et de programmes arrivaient en général en tête.

85. Les questions relatives au commerce international, et en particulier celles sur les normes sanitaires et phytosanitaires et les obstacles techniques au commerce (comme les OGM, la sécurité sanitaires des aliments et les ravageurs et maladies des plantes et des animaux) sont importantes, pratiquement dans toutes les régions. Sur d’autres points toutefois, l’évaluation a constaté des différences substantielles selon le niveau de développement et selon les régions, pour ce qui est des politiques qui nécessitent une contribution de la FAO. Les réponses des pays aux questionnaires ne font pas ressortir une forte demande de spécialistes de politiques sectorielles et de macropolitique. Cela correspond en fait au souhait que l’aide relative aux politiques et aux stratégies concerne des domaines techniques, institutionnels ou sous-sectoriels. Les pays qui disposent de Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté ou qui sont en train d’en élaborer, notamment en Afrique, cherchent souvent un soutien au plan sectoriel et intersectoriel ainsi que pour la sécurité alimentaire des ménages et la lutte contre la pauvreté rurale. Ailleurs, des apports plus spécifiques axés sur les politiques sont souhaités sur des questions comme les régimes fonciers (CEI et Afrique) la gestion des eaux, les pêches et les forêts. L’évaluation a relevé que les pays fortement peuplés soulèvent des questions de stratégies ou des questions relatives aux politiques à suivre, à l’échelon provincial. De nombreux pays d’Amérique latine, outre les questions commerciales, s’intéressent aussi aux foyers de pauvreté rurale et de famine.

86. En général, ni les hauts fonctionnaires des gouvernements ni les donateurs ne considèrent la FAO comme un acteur majeur, contribuant à mobiliser des fonds ou se chargeant de la mise en œuvre de l’aide. Les réponses aux questionnaires distribués dans les pays n’ont pas en général fait valoir le rôle de la FAO dans la mise en place de projets à grande échelle. On a également relevé que les demandes et les besoins relatifs aux activités pilotes destinées à faire connaître les diverses politiques et démarches, varient d’un pays à l’autre. Des activités pilotes sont organisées par la FAO dans des domaines comme la lutte intégrée contre les ravageurs et la gestion des eaux ainsi que pour le lancement du Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA). Au Burkina Faso et en Chine, l’évaluation a relevé que ces activités pilotes avaient été suivies d’effets mais que certains éléments superflus devaient être supprimés et que seuls les aspects intéressants des projets pilotes devaient être repris (non l’ensemble). Les pays à revenus moyens ont répondu dans les questionnaires qu’ils accordent une priorité réduite aux activités pilotes. Elles sont souvent prises en charge par les ONG ou les projets bilatéraux indépendants, dans les pays où leur présence est importante. Les hauts fonctionnaires du gouvernement ont parfois communiqué à l’Équipe d’évaluation qu’ils n’attribuaient à la FAO qu’un rôle réduit dans le secteur des activités pilotes et des démonstrations, pour cette raison. Nombre de hauts fonctionnaires appartenant à des organismes du système des Nations Unies et à la communauté des donateurs ont fortement critiqué les activités pilotes, soulignant leur inutilité et indiquant que le travail doit être effectué au plan stratégique. L’Équipe d’évaluation a observé que la conception des projets pilotes devrait tenir compte d’éléments qui permettent de les reproduire et de les améliorer facilement.

87. Les pays à revenus moyens considèrent aussi la FAO comme un canal d’échange pour les expériences, entre les pays et les continents. Ils estiment qu’ils ont quelque chose à offrir au reste du monde, et que la FAO devrait servir d’intermédiaire.

88. Les partenaires internationaux du développement (organismes du système des Nations Unies, donateurs, IFI) ont également été consultés dans les pays, pour qu’ils indiquent quelles sont, à leur avis, les priorités de la FAO et, partant, les domaines dans lesquels ils pourraient vraisemblablement appuyer l’Organisation. Ils ont presque toujours mentionné les avantages comparatifs de la FAO en matière d’élaboration des politiques et de développement institutionnel, dans les domaines qui relèvent de son mandat. La neutralité de l’Organisation, ses connaissances des orientations mondiales et des répercussions des technologies sont un atout. Ils ont aussi insisté sur le rôle normatif de la FAO et sur sa capacité de signaler aux pays des expériences comparables menées ailleurs.

89. Les partenaires du développement international estiment que la FAO a un rôle important à jouer dans les équipes de pays des Nations Unies, afin d’orienter et d’harmoniser le travail de la communauté internationale dans tous les secteurs relevant du mandat de la FAO. L’accent a été mis surtout sur la participation à la conception des Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté et sur une mise en œuvre plus précise des stratégies. Ils ont aussi indiqué qu’il était important que la FAO travaille avec l’ensemble des ministères concernés, ce qui n’était pas toujours le cas. Les ministères des finances et de la planification ont aussi insisté sur le fait que la FAO devrait agir en tant que partie intégrante du système des Nations Unies pour avoir une incidence sur le programme de développement des divers secteurs (développement rural, rôle de l’agriculture dans la lutte contre la pauvreté et contribution à la croissance économique). Les fonctionnaires des gouvernements et les partenaires internationaux ont constaté, dans de nombreux pays, que les ministères avaient des difficultés (notamment ceux de l’agriculture) à établir un dialogue intersectoriel et à un niveau supérieur des politiques. La communauté internationale peut agir favorablement sur la communication interne, en travaillant en synergie.

4.1.3 Convergence de l’action de la FAO et des objectifs stratégiques

90. L’évaluation a examiné, par le biais d’une analyse statistique, le rapport entre les réponses obtenues dans les pays sur la FAO et les priorités globales de l’Organisation (besoins couverts et soutien des potentialités de développement). Les ressources de la FAO mises à la disposition des pays (dimension des bureaux des Représentants de la FAO et ressources dont l’Organisation dispose directement, avec une certaine latitude, comme le PCT) ont été confrontées à une série de données (notamment, nombre de personnes sous-alimentées, part de la population tributaire de l’agriculture, importance du Programme de terrain de la FAO, et volume de l’aide au développement octroyée au pays). L’évaluation a aussi pris en considération d’autres facteurs moins tangibles comme l’existence de compétences spécialisées dans les pays et la possibilité de faire appel à d’autres sources de soutien technique.

91. L’évaluation a relevé que les pays à faibles revenus recevaient de la FAO plus de ressources par pays, que la moyenne de tous les autres pays. Elle a aussi constaté que les besoins de l’Afrique sont pris en compte dans le niveau des ressources octroyées. En effet, la part la plus importante des ressources échoit à l’Afrique. La Chine et l’Inde ne faisant pas partie de l’étude, la corrélation la plus forte a été établie entre les ressources du PCT et la population tributaire de l’agriculture; une corrélation plus faible existe entre les ressources du PCT et le nombre de personnes sous-alimentées. Pour aucun de ces indicateurs, la corrélation ne permet d’appréhender les écarts d’un pays à l’autre, mais les allocations au titre du PCT varient considérablement selon les pays⁷. L’attribution des ressources va donc dans la bonne direction, puisque ce sont les PMA et les populations tributaires de l’agriculture qui sont favorisées. Toutefois, la corrélation avec la situation de la sécurité alimentaire et la pauvreté, surtout dans les grands pays, doit être renforcée.

92. L’Inde et la Chine regroupent 44 pour cent des personnes sous-alimentées du globe (environ 350 millions de personnes). Dans ces deux pays, la pauvreté est un phénomène principalement rural. La pauvreté se concentre dans certains États et provinces dont la population (environ 100 millions d’habitants) correspond à celle de nombreux pays de taille moyenne. Ces deux pays sont confrontés à des questions de politique délicates pour lesquelles ils peuvent s’inspirer d’autres situations dans le monde; par ailleurs ils ont aussi des expériences intéressantes à partager en retour. Ces deux pays disposent de vastes ressources intellectuelles et financières nationales, bien que l’Inde ait encore le revenu par habitant d’un PMA. L’équipe est parvenue à la conclusion que la FAO a un rôle particulier à jouer dans ces deux pays en raison du nombre des pauvres ruraux et des personnes souffrant de la faim. Ils remplissent les conditions requises pour obtenir davantage de ressources (du point de vue des effectifs des représentations de la FAO, des allocations du PCT et de l’utilisation des ressources du Programme ordinaire). Toutefois, dans les pays, la FAO doit agir en priorité sur la pauvreté et en fonction des thématiques retenues.

93. Cinq pays de la CEI appartiennent à la région Europe de la FAO⁸. D’autres pays de la CEI, en Asie centrale⁹, relèvent du Bureau de la FAO pour le Proche-Orient et dans une certaine mesure du Bureau de la FAO pour l’Asie¹⁰. Les pays de la CEI ont, dans certains cas, reçu un soutien technique substantiel mais aucun d’eux n’a un Représentant de la FAO résident et l’on constate une pénurie de personnel connaissant bien les problèmes de la région. Huit pays relevant du Bureau régional pour l’Europe/Bureau sous-régional pour l’Europe centrale et orientale, ont accédé à l’Union européenne, le 1er mai 2004, et ne pourront plus bénéficier du PCT de la FAO¹¹. Cela modifie la physionomie de la région. Les pays de la CEI ont des liens historiques, culturels et linguistiques avec l’Europe centrale et l’Europe orientale. Ils sont en outre confrontés aux problèmes typiques des économies en transition, similaires à ceux des autres pays de la CEI, dans le Caucase et les Balkans. Ils ont aussi en commun un processus de transition qui ressemble à celui suivi par les pays d’Europe orientale qui ont rejoint l’UE. Dans la CEI, la langue commune (au moins dans les sphères gouvernementales) est le Russe.

94. L’évaluation a conclu qu’au cours de sa décentralisation, la FAO doit s’employer à renforcer les contributions techniques en tenant compte des priorités de l’organisation, tout en respectant davantage les besoins et les souhaits de chaque pays, surtout dans le domaine de l’insécurité alimentaire et de la dépendance vis-à-vis de l’agriculture. Ces réponses, qui respecteront les priorités de la FAO, devront aussi tenir compte aussi des exigences exprimées par les pays et être clairement définies.

4.1.4 Domaines d’intervention de l’aide de la FAO

95. L’évaluation n’a pas pu procéder à une estimation des besoins permettant de confronter parfaitement les capacités et les exigences, mais elle a pu tirer des conclusions d’ordre général, à partir des visites effectuées dans les pays sélectionnés, et des réponses fournies aux questionnaires. L’évaluation a relevé que les demandes des pays sont très proches des objectifs des États Membres que la FAO s’emploie à soutenir, comme indiqué dans le Cadre stratégique pour la FAO. En règle générale, les pays dont une grande partie de la population est sous-alimentée demandent principalement à la FAO un soutien pour éliminer la faim et la pauvreté rurale. D’autres pays mettent l’accent sur le deuxième objectif des États Membres, stipulé dans le Cadre stratégique, à savoir la contribution de l’agriculture au progrès économique et social.

96. En raison des avantages comparatifs de l’Organisation et des demandes des pays, il ressort que la FAO doit mettre l’accent sur un soutien en amont. Ce soutien doit permettre de contribuer à la conception et à la mise en oeuvre des politiques et des programmes destinés à la lutte contre la pauvreté et la faim (Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté) mais aussi d’agir de manière décisive sur les politiques sous-sectorielles et le développement des échanges. L’évaluation a également établi que:

1. Dans toutes les régions, on constate la nécessité d’un travail normatif au plan régional, afin de rapprocher les pays pour assurer notamment le suivi de la sécurité alimentaire des ménages, aborder les questions communes liées au manque d’eau ou éliminer les obstacles au commerce pour les produits agricoles des sous-régions. Les problèmes des pays à revenus moyens et des pays très peuplés, comme l’Inde, bénéficient plus directement du travail normatif effectué à l’échelle mondiale par de la FAO.
2. Les demandes de projets de transfert des technologies sont plus fréquentes dans les petits pays, notamment les petits États insulaires. Dans les pays à revenus moyens, et dans les pays très peuplés qui ont d’importantes ressources intellectuelles, on ne relève pas de domaine dans lequel la FAO ait un net avantage comparatif. La FAO dispose toutefois d’ un avantage comparatif, quant aux connaissances relatives aux répercussions des technologies, aussi bien pour l’intensification des cultures, des biotechnologies, de la mécanisation ou de l’industrialisation agricole).
3. Les projets pilotes peuvent servir à présenter des politiques, des démarches et des technologies. Ils ne doivent toutefois être utilisés qu’à bon escient, là où ils sont réellement nécessaires et où les décideurs utiliseront par la suite les résultats et où les conditions préalables requises sont réunies en vue d’un développement éventuel des éléments considérés importants par le projet pilote.
4. L’incidence du soutien aux réformes et au renforcement institutionnel est en général plus marquée là où des bouleversements majeurs ont lieu (comme les pays de la CEI) ou lorsque des mesures institutionnelles n’ont pas abouti (par exemple pour la gestion de l’eau, des forêts et des pêches). Il convient toutefois de bien prendre garde que les efforts de renforcement institutionnel ne pèsent pas à l’excès sur les capacités du gouvernement.
5. La FAO joue un rôle important dans les activités de redressement à la suite d’importantes crises (guerre et troubles civils) et dans le maintien des conditions d’existence lorsque les crises sont en cours. Les pays à revenus moyens et les pays très peuplés, n’ont pas besoin de l’aide d’urgence de la FAO en cas d’inondations, de sécheresse ou autre. Ils peuvent cependant y recourir dans le cas de maladies transfrontières, comme récemment la peste aviaire, quand un soutien est nécessaire au plan des politiques et des stratégies, plutôt qu’au niveau des apports matériels.

4.2 Mise en oeuvre décentralisée du Programme de terrain pour répondre aux besoins des États Membres

97. L’évaluation a noté qu’un Programme de terrain de dimensions limitées s’accompagne souvent d’une présence réduite de la FAO et d’une capacité médiocre d’action comme partenaire des gouvernements et de la communauté internationale. Il ressort des discussions engagées avec les donateurs qu’il existe dans de nombreux pays des possibilités d’expansion, pour les contributions de la FAO, si l’Organisation est prête à établir des partenariats flexibles, à accepter de jouer un rôle de soutien et non seulement un rôle de premier plan, et à donner la preuve de ses capacités techniques et d’exécution.

98. Le processus de décentralisation du Programme de terrain a entraîné des effets tant négatifs que positifs et ouvre des perspectives pour l’avenir. On estime que les effets néfastes des premières étapes du processus ont favorisé un recul de la mise en œuvre du Programme de terrain, sur des fonds extrabudgétaires, même si cela ne semble plus maintenant le cas et si les causes de ce phénomène sont complexes. Le facteur principal a été le désengagement du PNUD du système d’exécution des organismes des Nations Unies. Les répercussions ont été importantes, à un moment où les réductions globales du budget de la FAO rendaient impossible le maintien de la capacité opérationnelle mise en place auparavant au Siège. Parallèlement, les donateurs s’intéressaient moins à l’agriculture. Le financement des projets a reculé en faveur de diverses formes de soutien octroyées aux programmes et aux budgets. L’option de la mise en œuvre dans les pays a été le plus souvent retenue et plusieurs donateurs eux-mêmes ont procédé à une décentralisation, à l’échelon des pays. La décentralisation de la FAO devient de plus en plus importante, si l’on veut maintenir le Programme de terrain (sur financement extrabudgétaire) et faire appel à de nouvelles sources de financement.

99. On peut aussi donner un poids exagéré à ces effets, du fait de la complexité du phénomène. Le PCT est l’indicateur qui permet le mieux d’évaluer si le processus d’évolution, au cours de la décentralisation, a restreint le Programme de terrain, puisqu’il est financé sur des fonds propres de la FAO, qui ne sont donc pas soumis à des facteurs externes. À la suite des récentes mesures de décentralisation, le PCT connaît maintenant un net renversement de tendance, pour les dépenses et les approbations. En outre, il est évident que l’ensemble du système global de traitement des projets du PCT est satisfaisant. Les dépenses affectées aux projets du PCT qui se montaient à 37,2 millions de dollars EU en 1995 ont chuté en dessous de 22,8 millions de dollars EU en l’an 2000, mais on a enregistré une reprise (51,4 millions de dollars EU) en 2003. Certains aspects du PCT posent encore problème, notamment les retards, mais l’évaluation conclut que la décentralisation de l’exécution des projets de terrain, qui relève des Représentants de la FAO, est maintenant effective.

100. Les Représentants de la FAO élaborent maintenant dans les pays un programme de travail, pour la FAO, qui s’inscrit à part entière dans leur rapport annuel. Certains, par exemple au Mozambique, ont même préparé des documents sur le programme de pays. En mai 2004, 49 programmes ont été élaborés. En Afrique australe et orientale et en Amérique latine, on a enregistré diverses missions de programmation interdisciplinaires conduites par les sous-divisions d’assistance en matière de politiques. Ailleurs, certaines missions ont été entreprises par les sous-divisions, sans autre personnel technique selon les informations fournies par les Représentants de la FAO, un document national de stratégie, destiné à encadrer l’action de la FAO, aurait été élaboré dans 38 pour cent des pays dotés d’un Représentant de la FAO. La grande majorité des Représentants de la FAO (90 pour cent) et les coordinateurs nationaux se sont prononcés en faveur d’un tel programme (seulement la moitié des fonctionnaires principaux du Siège partagent ce point de vue).

101. L’Équipe d’évaluation a suggéré comment la FAO pourrait mieux soutenir la réponse du Programme de terrain aux besoins des pays, dans le cadre de la décentralisation. Le premier consiste à adapter les réponses de la FAO aux priorités des pays. À cet effet un dialogue soutenu au plan national est indispensable. La présence de la FAO dans les pays doit permettre de conduire ce dialogue, de le canaliser et d’établir par son intermédiaire les priorités de travail de la FAO dans le pays, d’élaborer des activités spécifiques et de gérer le cycle du projet.

102. L’Équipe d’évaluation a estimé que tous ces efforts allaient dans la bonne direction. Toutefois, elle a noté (et les partenaires de développement et les gouvernements lui ont fait remarquer) que l’Organisation plutôt que de donner au Représentant de la FAO le pouvoir d’engager un dialogue continu avec les autorités nationales (en vue d’élaborer le Programme de terrain et pour bénéficier des possibilités d’investissement dans le cadre des Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté, du NEPAD, etc.) préférait souvent s’appuyer fortement sur les contributions à court terme des Sous-Divisions d’assistance en matière de politiques, de la Division d’assistance en matière de politiques et de la Division du Centre d’investissement, à Rome. L’Équipe d’évaluation a aussi examiné un certain nombre de documents préparés par ces missions au cours des visites effectuées dans les bureaux des pays et dans les bureaux régionaux, et a signalé que dans nombre d’entre eux, il n’y avait pas de priorités établies ou que les stratégies faisaient totalement défaut. Ces documents, peu diffusés, n’entraînaient pas toujours la participation des parties, qui ne les avaient pas rédigés (y compris dans certains cas le Représentant de la FAO et les pays eux mêmes, la FAO dans son ensemble et les donateurs). Exception faite de l’Amérique latine, l’Équipe d’évaluation a constaté que la participation des pays se réduisait souvent à une consultation de la part de la mission chargée de préparer ces documents. L’équipe n’a pu relever aucun cas où les documents avaient été élaborés en étroite collaboration avec les donateurs. Le problème majeur reste toutefois l’absence de toute reconnaissance officielle dans le pays, ou à la FAO. Ces documents ne sont pas acceptés, ni même reconnus, comme attestant de la stratégie de la FAO dans les pays concernés.

103. Le PCT de la FAO est un outil très important de l’Organisation, pour élaborer une intervention par le biais du Programme de terrain. L’évaluation a toutefois constaté que divers facteurs (une latitude réduite du PCT, le manque de pouvoir des Représentants de la FAO, qui ne peuvent pas décider de son utilisation, ainsi que les retards) ne lui permettent pas de réaliser pleinement ses possibilités. Pour simplifier, toutes les questions relatives aux PCT, seront traitées ensemble dans le présent rapport (para. 9.11).

4.3 Partenariats avec la communauté internationale, dans les pays

104. L’Équipe d’évaluation a constaté (cela n’a pas toujours été le cas auparavant), que la FAO coopère maintenant de manière active avec la communauté internationale, notamment dans les équipes nationales des Nations Unies où, en général, elle participe autant que d’autres institutions spécialisées des Nations Unies. Toutefois, 19 pour cent des Représentants de la FAO qui ont répondu aux questionnaires, considèrent que les nombreuses requêtes émanant du Coordonnateur résident des Nations Unies sont un problème.

105. L’Équipe d’évaluation a relevé des exemples importants illustrant les cas dans lesquels la FAO a joué un rôle de coordination dans le domaine de la sécurité alimentaire et du développement rural, soit directement, soit comme facilitateur auprès du gouvernement ou du Coordonnateur résident des Nations Unies. Les partenaires internationaux ont reconnu que les autres institutions spécialisées des Nations Unies ne disposent pas de fonds similaires au PCT susceptibles d’être utilisés pour encourager les partenariats. Toutefois, un certain nombre de facteurs ont été dénombrés, qui empêchent la FAO de mobiliser pleinement des ressources par le biais de partenariats. Le plus important de ces facteurs, souvent mentionné par les partenaires internationaux, semble être le manque de pouvoirs des représentants de la FAO, ce qui explique pourquoi l’Organisation est parfois tenue à l’écart. L’accent a été mis sur les facteurs suivants qui, à leur avis, limitent de manière significative la participation des pays à des partenariats:

1. manque d’un cadre établissant les priorités des activités de la FAO dans le pays, qui pourrait servir de référence aux autres organismes et permettre d’examiner les possibilités de synergies (Recommandations 1);
2. politiques et stratégies inadaptées, au sein des bureaux des Représentants de la FAO (voir para 8.1);
3. pouvoirs restreints des Représentants de la FAO: ils ne peuvent ni accepter des fonds au nom de l’Organisation (même pour de très petits projets) ni approuver des projets du PCT. En outre leur marge de manœuvre pour l’utilisation du PCT est réduite (voir para 9.1);
4. difficultés rencontrées par la FAO pour soutenir les fonctions de coordination et de mise au point des politiques dans les pays, compte tenu du manque de fonds destinés à cet effet, par le biais du PCT ou d’autres sources; pouvoirs restreints pour accepter avec toute latitude de petites sommes provenant d’autres partenaires (voir para 9.1);
5. réticence de la FAO, bien qu’aucune règle ne l’interdise, à coopérer en tant que partenaire mineur, même lorsque le PCT pourrait mobiliser des ressources nettement plus importantes dans des domaines conformes aux objectifs de l’Organisation.

106. En plus des questions d’ordre général concernant les partenariats dans le cadre de la décentralisation, l’évaluation a examiné la possibilité d’établir des partenariats particuliers, au niveau national, qui ont été signalés par divers États Membres et qui ont été pris en considération par les organes directeurs. La question du partage des locaux avec les Nations Unies a aussi été examinée (voir para 5.5). Cela concernait également le FIDA et le PAM ainsi que le partenariat avec l’Institut interaméricain de coopération pour l’agriculture en Amérique latine (IICA).

107. Après une période de ralentissement de la collaboration, l’évaluation a constaté que la situation des partenariats de la FAO avec le PAM s’était considérablement améliorée dans le cadre des secours d’urgence. La FAO a collaboré étroitement avec le PAM et d’autres organismes des Nations Unies et partagé notamment des locaux dans le cadre des secours d’urgence en Afrique australe. Il existe maintenant la possibilité de renforcer cette collaboration sur le terrain dans les domaines où les mandats des deux organisations se rejoignent, en particulier l’évaluation de la sécurité alimentaires et les programmes d’amélioration de la nutrition destinés aux populations particulièrement désavantagées, notamment celles touchées par le VIH/SIDA.

108. Le FIDA est en train d’instaurer différentes modalités de présence dans les pays. L’évaluation a relevé que la FAO et le FIDA ont nettement amélioré leur partenariat au niveau mondial où, avec le PAM, ils se sont faits les promoteurs de l’Alliance internationale contre la faim. Toutefois, le tableau est nettement moins satisfaisant au plan national, la synergie naturelle qui devrait exister entre le FIDA et la FAO, ayant du mal à s’établir. Le FIDA est souvent le principal donateur dans le secteur agricole; la FAO, de son côté, dispose à la fois de connaissances techniques et d’un bureau de pays. Cela dit, le FIDA tend à préférer le PNUD, le PAM ou d’autres organismes lorsqu’il doit s’établir dans un pays. La FAO, qui ne cache pas ses difficultés financières, ne fournit pas de services à titre gratuit, même de nature technique. Le FIDA s’est donc tourné vers des organisations susceptibles de le faire, pour établir avec elles des partenariats sur des projets. Il pourrait bien s’agir d’une occasion manquée, tant pour la FAO que pour le FIDA, qui auraient pu renforcer mutuellement leurs avantages comparatifs.

109. Les activités de l’Institut interaméricain de coopération pour l’agriculture (IICA) sont axées sur la promotion du développement de l’agriculture durable, de la sécurité alimentaire et de la prospérité dans les communautés rurales. L’IICA agit par le biais d’un réseau de bureaux de pays couvrant l’Amérique latine et les Caraïbes. Certaines personnes consultées par l’Équipe d’évaluation ont déclaré que la réactivité de la FAO dans le secteur des politiques était moins performante que celle de l’IICA. La similitude des domaines relevant du mandat de l’IICA et de celui de la FAO a conduit, en 2002, à la signature d’un accord de coopération, entre les Directeurs généraux des deux organisations. L’évaluation a noté que les deux organisations échangent des informations dans les pays, mais qu’elles n’ont pas encore entrepris une action commune concrète. L’IICA souhaite néanmoins approfondir la collaboration. Un certain nombre de pays ont suggéré que leurs relations devraient évoluer vers une fusion du type OMS/OPS mais l’évaluation est contraire à cette position, compte tenu des orientations différentes des deux organisations et des attentes différentes qu’elles suscitent auprès des États Membres.

110. Selon l’évaluation, il est important que les deux organisations poursuivent le dialogue qui a été engagé et évitent tout chevauchement. Elle préconise en outre d’accroître les efforts pour déterminer des secteurs qui pourraient bénéficier d’une collaboration sur des points particuliers, tant au niveau des politiques ou des stratégies, que sur des projet, surtout lorsque la FAO et l’IICA disposent toutes deux d’un avantage comparatif sur un aspect différent de la question à régler. Les efforts devraient se poursuivre dans les pays et être accompagnés également de discussions entre l’IICA et le Bureau régional de la FAO à Santiago. L’évaluation a également signalé qu’il convenait d’étudier l’utilité de réunions conjointes ou parallèles, notamment pour ce qui est des conférences régionales des deux organisations.

111. Des considérations similaires relatives à l’amélioration des partenariats s’appliquent aussi à d’autres organisations agricoles, par exemple au Proche-Orient.

4.4 Activités normatives dans les pays et dans les régions et rôle des conférences régionales

4.4.1 Représentations de la FAO et accès aux informations techniques de l’Organisation

112. Au cours des visites effectuées dans le pays, l’Équipe d’évaluation s’est trouvée confrontée à une situation hétérogène quant à la disponibilité et à l’utilisation des informations et des publications de la FAO (version électronique ou papier). Ces documents sont en général bien accueillis et dans certains cas retenus fort utiles par les fonctionnaires nationaux. À plusieurs reprises, il a été dit à l’Équipe d’évaluation que la FAO était la seule source d’information statistique sur des données essentielles pour les donateurs et les pays. Toutefois, dans de nombreux pays (même à revenus moyens), on note des difficultés d’accès à l’Internet et des problèmes d’utilisation, même pour les fonctionnaires de haut niveau, surtout dans les provinces. Des problèmes de langue sont aussi mentionnés. Les versions papier des publications de la FAO ne semblent pas avoir une meilleure diffusion dans les pays et elles s’accumulent souvent dans les bureaux des ministères.

113. L’évaluation n’a pas pu se rendre systématiquement dans toutes les bibliothèques des Représentants de la FAO, dans les pays visités, mais l’impression générale est qu’à de rares exceptions près, elles sont assez mal tenues et peu fréquentées. Par ailleurs, l’accès au site web de la FAO à partir des bibliothèques est souvent de qualité médiocre. Les mesures de sécurité visant à protéger le personnel des Nations Unies rendent encore plus difficile l’accès aux locaux de la FAO.

114. L’évaluation a conclu que les Représentants de la FAO doivent assurer une meilleure circulation des informations techniques de la FAO dans les pays, et faire savoir que du matériel de la FAO est disponible, sous format électronique. Les dépenses consacrées à l’amélioration des bibliothèques des Représentants de la FAO ne semblent pas toujours rentables.

4.4.2 Activités normatives régionales

115. Les activités normatives sont fondamentales dans toutes les régions, pour les groupes de pays ayant des problèmes communs. Cet aspect est important pour tous les pays, mais il concerne surtout les pays à revenus moyens. Les activités situées sur une ligne de démarcation assez floue, entre les activités normatives et le soutien technique, dans des domaines tels que l’évaluation de la sécurité alimentaire ou le développement des échanges sous-régionaux, ont souvent une application particulière dans les pays les moins avancés, notamment en Afrique. Le travail normatif effectué à l’échelle mondiale a parfois eu certaines répercussions à l’échelon régional (par exemple, étude du secteur forestier; gestion des pêches; évaluation de la sécurité alimentaire). D’autres formes d’activités normatives concernent la formation et la sensibilisation, notamment pour les questions d’ordre commercial relatives aux négociations de l’OMC et pour les questions non tarifaires relatives au commerce des produits agricoles et alimentaires. De même certains programmes techniques basés au Siège pourraient bénéficier de la présence de fonctionnaires détachés dans les pays, travaillant directement sur certains points (par exemple les organismes régionaux des pêches ou le développement régional des SICIAV).

116. L’Équipe d’évaluation a noté qu’actuellement, la programmation du travail normatif relève des départements techniques du Siège. Les bureaux régionaux contribuent à la programmation de deux manières: d’une part, les services et les fonctionnaires consultent, dans une certaine mesure, les fonctionnaires régionaux sur le programme mais, en général, leur rôle est très limité; d’autre part, les représentants régionaux fournissent aux départements du Siège des indications sur les priorités régionales, en tenant compte des opinions exprimées lors des conférences régionales. Leur utilité est très variable et il ne s’agit parfois que d’une simple liste énonçant les contributions des fonctionnaires techniques régionaux. Le Bureau régional pour l’Asie et le Pacifique a mis au point un document de cadre stratégique et la Conférence régionale pour l’Europe a établi les priorités pour l’Europe au sein du Cadre stratégique pour la FAO. Le Système d’appui à la planification et à l’évaluation du programme, ainsi qu’à la présentation de rapports sur son exécution (PIRES), disponible sur Internet, permet aux régions de voir ce que proposent les départements du Siège. Il n’existe pas de programme normatif régional de la FAO (entités de programmes) pour l’instant, mais rien n’exclut cette éventualité.

117. L’évaluation a noté que l’intégration des bureaux régionaux au processus de programmation s’est améliorée depuis la décentralisation de 1994-95. Cependant, dans l’ensemble, les positions régionales étaient mal présentées et n’ont bénéficié que d’une faible priorité dans les départements du Siège. Les Représentants de la FAO ont la possibilité d’indiquer dans leurs rapports, les points qui sont, à leur avis, prioritaires pour l’aide de la FAO. Le Bureau OCD attire apparemment l’attention des départements du Siège sur ces informations, mais selon l’évaluation, il semblerait que le rôle formel des Représentants de la FAO dans la planification des activités normatives, soit actuellement très limité et que leurs opinions ne soient pas intégrées au plan régional.

118. L’évaluation a conclu qu’il était fondamental d’établir des liens étroits entre le travail normatif global et les besoins spécifiques des différents pays, groupes de pays ou régions. Les mesures actuellement en vigueur ne sont pas totalement satisfaisantes, faute d’un système interactif efficace (permettant d’obtenir une analyse unifiée des besoins régionaux dans le domaine des activités normatives) et compte tenu de la nécessité de renforcer les liens entre les bureaux décentralisés et le Siège (pour ce qui est de la planification et de l’exécution des activités normatives).

119. Cela ne devrait pas déboucher sur un modèle d’intégration verticale rigide de programmation du travail de la FAO, à partir des pays. L’évaluation a signalé les risques d’une budgétisation trop stricte des fonds destinés aux programmes, dans les pays (comme dans certaines autres institutions spécialisées). Le modèle proposé pour la FAO devrait permettre de répondre aux besoins des pays par le biais de programmes régionaux et mondiaux. Le travail normatif régional devrait s’inscrire dans un programme intégré de la FAO. Le travail normatif mondial devrait continuer à rassembler les potentialités, les possibilités et les avantages comparatifs au niveau mondial, tout en favorisant les perspectives des pays et des régions.

120. La part des ressources affectée au travail normatif ne devrait pas être uniforme, dans toutes les régions ou sous-régions. Parallèlement, si les recommandations de l’évaluation sont suivies (pour ce qui est de l’organisation des services techniques offerts aux pays) l’orientation devrait aller dans le sens d’un soutien direct aux pays, par le personnel technique régional. Les discussions relatives aux besoins des pays ont fait ressortir qu’en Afrique et dans le Pacifique, il s’agirait surtout de demandes de services d’appui technique. Ailleurs, les activités normatives revêtent une grande importance, notamment celles qui sont à cheval entre le soutien normatif et technique d’un groupe de pays qui doivent affronter les mêmes problèmes. Ces activités pourraient être soutenues par les entités de programme régionales.

4.4.3 Le rôle des conférences régionales

121. Les membres de l’Équipe d’évaluation ont participé en qualité d’observateurs à deux Conférences régionales de la FAO¹². Ils ont également reçu des informations des États Membres sur la question, au cours des visites dans les pays, et par le biais de questionnaires. L’organisation des Conférences régionales a changé mais les États Membres considèrent qu’elles sont encore trop standardisées (ordre du jour et démarche) et qu’elles ne facilitent pas toujours un dialogue réel respectant la spécificité culturelle des régions. Les États Membres estiment qu’il est important que l’Organisation écoute attentivement les points de vue des pays lorsqu’elle prépare les conférences. Parmi les pays qui ont répondu aux questionnaires, 47 pour cent estiment que, dans l’ensemble, les conférences régionales sont utiles (mais 13 pour cent seulement en Amérique latine et de 25 pour cent en Asie). Le principal problème soulevé par les pays est que les conférences ne sont pas suffisamment axées sur les questions ayant une priorité régionale. Les États Membres estiment aussi que les opinions exprimées au cours des conférences régionales ne sont pas suffisamment prises en compte lors de l’établissement du programme de travail de la FAO.

122. Les conférences peuvent mettre en lumière les problèmes fondamentaux d’une région, mais ce potentiel n’a pas toujours été pleinement exploité. Selon l’évaluation, les États Membres estiment que les sujets traités lors des conférences ne doivent pas faire double emploi avec ceux qui sont déjà examinés dans d’autres instances régionales et qu’ils doivent déboucher sur des conclusions claires et précises et des recommandations. Ils sentent le besoin de participer à un processus qui se traduise par des mesures prises par la FAO et ses États Membres. La FAO n’est pas le seul organisme régional s’occupant d’agriculture dans de nombreuses régions et si les conférences régionales doivent consolider leur rôle « de forum agricole de chaque région», des partenariats avec d’autres organisations et la participation d’autres organisations aux travaux pourraient avoir toute leur importance. Dans la mesure du possible, le calendrier devrait favoriser leur participation au processus de planification du programme de la FAO.

5 PRÉSENCE DE LA FAO DANS LES PAYS: RESSOURCES ET MODALITÉS

123. Dans les pays, la capacité est étroitement liée à la compétence du personnel, au soutien technique et administratif et à la délégation de pouvoirs. Ces aspects seront examinés plus loin aux paragraphes 6.3.8, 8.1, 9.1 et 9.2. La présente section étudie les modalités relatives à la présence dans un pays et aux moyens d’assurer des ressources suffisantes.

5.1 Diminution des ressources et adaptation des capacités des bureaux de pays aux besoins

124. Grâce à diverses formes de représentation, la couverture géographique des pays a augmenté d’environ 23 pour cent, depuis 1994. Du fait des compressions budgétaires de 2004-05, les fonds affectés au réseau des Représentants de la FAO ont diminué de plus 10 pour cent par rapport au budget initial qui lui-même avait été établi en tenant compte d’un nombre élevé de postes vacants. La dimension relativement réduite des bureaux (en règle générale un Représentant de la FAO et 7 à 10 personnes recrutées sur place) atteste de la diminution des ressources, tout comme le nombre de postes vacants non pourvus de Représentants de la FAO et, dans une moindre mesure, de fonctionnaires locaux de haut niveau (mesure rendue nécessaire pour des raisons budgétaires). Selon toutes les personnes consultées, ces vacances de postes ont entravé de manière très grave et négative l’efficacité de l’action de la FAO. En réponse aux questionnaires, 57 pour cent des Représentants de la FAO ont estimé que les postes non pourvus de Représentants de la FAO constituaient un problème (importance modérée ou majeure). L’élaboration du Programme de terrain, le dialogue au niveau des politiques et les partenariats ont tous souffert de ce phénomène, tout comme la réputation de la FAO. La FAO a, dans une certaine mesure, couvert les postes essentiels en faisant appel à des retraités de la FAO, pendant de courtes périodes. Cette solution est préférable à un poste non couvert, mais n’est pas entièrement satisfaisante (cependant l’utilisation d’un fonctionnaire retraité pour une période plus longue, de 12 à 18 mois, pourrait résoudre parfois certains problèmes).

125. En 2003, 37 pour cent des postes de Représentants de la FAO¹³ ont été vacants pendant une partie de l’année (la durée moyenne a été de 5,3 mois). La vacance la plus longue a été de 13 mois. Les compressions budgétaires de 2004-05 devraient encore aggraver la situation. De même, si les mesures prises en vue de remplacer un Représentant de la FAO n’interviennent qu’après son départ, cela peut compliquer les formalités d’accréditation du nouveau Représentant de la FAO.

126. Dans les bureaux de la FAO, le personnel compte au maximum 22 personnes recrutées sur place (un pays d’Amérique latine) et au minimum cinq personnes (dans plusieurs pays). Les bureaux comptant 15 personnes ou plus, représentent 8 pour cent de l’ensemble. Ils sont tous situés en Amérique latine, où les gouvernements prennent en charge en partie le coût du personnel national. Trente-deux pour cent des bureaux comptent de 10 à 14 personnes recrutées sur place (ce groupe comprend quelques pays d’Afrique ayant un nombre relativement élevé de personnes sous-alimentées et fortement tributaires de l’agriculture). En outre, 40 pour cent des bureaux ont des effectifs nationaux de 5 à 9 personnes. Le Bureau OCD distingue trois catégories de Représentations de la FAO et leur personnel devrait correspondre à divers critères relatifs aux pays. D’après le Bureau OCD il s’agit notamment de la part de la main d’œuvre agricole dans la population totale, du PIB et de l’ampleur du Programme de terrain. Il existe en outre des pays supplémentaires couverts par des accréditations multiples. Il a aussi été noté que les compressions budgétaires ont limité ces différences en réduisant le plus possible les effectifs de chaque bureau. L’évaluation a examiné du point de vue statistique les ressources en personnel pour chaque représentation de la FAO par rapport à l’ampleur du Programme de terrain et aux besoins du pays (nombre de personnes sous-alimentées et nombre de personnes tributaires de l’agriculture). Il a été impossible d’établir un rapport direct entre ces éléments.

127. L’évaluation a conclu que la structure décentralisée doit fonctionner au mieux dans le cadre du budget disponible. La présence de la FAO dans les pays est de plus en plus limitée et elle n’est pas répartie de manière uniforme du fait de l’amenuisement des ressources. Aucune redéfinition satisfaisante des bureaux de pays de la FAO n’a été effectuée récemment en vue d’équilibrer les besoins et les ressources disponibles. Ainsi, dans un certain nombre de pays, les fonds affectés aux Représentants de la FAO et aux nouveaux FAOR/ fonctionnaires techniques détachés ne sont pas adaptés aux besoins (compte tenu du nombre relativement bas des personnes sous-alimentées, de la part réduite de la population qui se consacre à l’agriculture, des dimensions modestes de l’économie agricole et, dans certains cas, du PIB relativement élevé, sauf dans les pays ayant des besoins spécifiques comme les petits États insulaires). Parallèlement, d’autres pays ayant un grand nombre de personnes sous-alimentées et une part importante de la population tributaire de l’agriculture ne reçoivent pas les ressources qui leur sont dues en termes de dimension et de capacité des bureaux de pays. Enfin, certains pays, notamment ceux du groupe de la CEI, ne sont absolument pas couverts de manière satisfaisante.

128. On est arrivé à la conclusion que la politique visant à avoir le plus grand nombre possible de pays dotés d’un Représentant de la FAO agit négativement sur l’efficacité. Certaines institutions spécialisées des Nations Unies, comme l’UNESCO ont fermé divers bureaux de pays en vue d’obtenir une meilleure efficacité d’ensemble, en fonction des ressources disponibles. Certains fonds et programmes des Nations Unies, comme le PNUD et le PAM ont également fermé des bureaux de pays.

5.2 Modalités de la présence dans les pays

5.2.1 Accréditations multiples

129. Les Représentants de la FAO à accréditations multiples ont répondu à l’unanimité dans les questionnaires qu’ils estiment que les autres pays dans lesquels ils ont été accrédités n’avaient pas besoin, à leur avis, d’un représentant à temps plein. Les informations essentielles fournies surtout par les Représentants de la FAO ont souligné le bien-fondé des accréditations multiples mais signalé que les fonctionnaires nationaux de programme, recrutés dans les pays d’accréditation secondaire, sont en général d’un niveau trop bas. Pour que les accréditations multiples puissent fonctionner de manière satisfaisante, le Représentant de la FAO doit se rendre fréquemment dans le pays, ce qui peut être difficile, mais qui devrait clairement être prévu dans le plan de travail. Un fonctionnaire international chargé de Djibouti, où il se rend souvent, est en poste à Addis Ababa et cela semble donner de bons résultats. Par ailleurs, il a aussi été relevé qu’un poste de Représentant de la FAO a été vacant, mais qu’un très haut fonctionnaire local a assuré ses fonctions, à la satisfaction de toutes les parties concernées. Ce pays s’accommode donc parfaitement, dans la pratique, d’un Représentant de la FAO national. De nombreux ajustements pouvaient aussi être pris pour rendre le système plus efficace. Ainsi, le Représentant de la FAO au Botswana est en poste à Harare et, faute de vol direct, il doit changer d’avion en Afrique du Sud, où est en poste un Représentant de la FAO, à une heure de vol de Gaborone.

130. Dans plusieurs cas, des pays relativement petits, dont les capitales sont à quelques heures de distance en voiture ou à une heure de vol, ont actuellement des Représentants de la FAO distincts. L’évaluation a examiné les possibilités d’augmenter le nombre d’accréditations multiples, en tenant compte de la proximité et du volume de travail et estime qu’il serait possible d’y avoir recours à juste titre dans cinq des pays actuellement dotés d’un Représentant de la FAO/fonctionnaire technique détaché et dans cinq-six pays qui ont actuellement un Représentant résident de la FAO. L’amélioration de la couverture géographique par le biais de groupes techniques situés dans des villes qui sont des plaques tournantes pour les liaisons aériennes, sous la direction d’un Représentant de la FAO ayant des accréditations multiples, est aussi envisageable surtout pour la CEI.

131. Les Coordonnateurs résidents des Nations Unies ont suggéré à l’Équipe d’évaluation que les fonctionnaires nationaux du programme dans les pays couverts par une accréditation multiple pourraient être accueillis dans les locaux du PNUD au lieu d’avoir des bureaux distincts, ce qui permettrait d’exercer une certaine supervision et de faciliter leur intégration à l’équipe nationale des Nations Unies dans leurs pays et d’affirmer leur position vis-à-vis du gouvernement. Cela pourrait aussi être un avantage pour les transactions financières que le PNUD doit effectuer dans ces pays au nom de la FAO. Cette idée digne d’intérêt devrait être davantage approfondie et les coûts des dispositions correspondantes devraient être définis d’un commun accord avec le PNUD.

5.2.2 Fonctionnaires administratifs internationaux en poste dans les représentations de la FAO

132. L’évaluation a relevé que les fonctionnaires administratifs internationaux en poste dans les bureaux des Représentants de la FAO (16 en tout) étaient affectés à diverses tâches liées au programme et à l’administration, mais qu’ils n’étaient pas toujours adaptés à ces fonctions. L’Équipe d’évaluation a également été informée par la FAO que les fonctionnaires administratifs internationaux fournissaient souvent un appui pour la formation et les systèmes, dans les pays voisins. L’évaluation n’arrive pas à s’expliquer pourquoi les multinationales réussissent à avoir des effectifs nationaux, même à un niveau très élevé, dans la plupart des pays (comme le font les IFI) et que la FAO n’y parvient pas. Aussi bien pour les secours d’urgence que dans les situations où la FAO dispose d’un Programme de terrain important, il pourrait être envisagé de recruter le personnel administratif sur des fonds extrabudgétaires. Pour cela, la FAO doit attribuer à ce personnel national une classe suffisante, solution néanmoins moins onéreuse que celle des fonctionnaires internationaux. L’évaluation a conclu qu’il s’agit d’un secteur dans lequel il est possible de réaliser des économies en remplaçant les fonctionnaires internationaux par des fonctionnaires nationaux, sauf pour les secours d’urgence complexes, et de quelques autres situations spéciales.

5.2.3 Correspondants nationaux

133. Les correspondants nationaux sont des fonctionnaires gouvernementaux qui s’occupent des contacts et de la correspondance avec la FAO dans les pays en développement, là où il n’existe pas de Représentant de la FAO ou de fonctionnaire national de programme. Ils sont actuellement 24, et tous (sauf huit) relèvent d’un Représentant de la FAO, qui a une accréditation multiple. La FAO leur verse une petite rétribution sur la base de leur traitement et en fonction du temps consacré à la FAO (de 20 pour cent à un maximum de 60 pour cent). En général, ils ne semblent pas être reconnus par la communauté des Nations Unies dans le pays. En répondant aux questionnaires, les correspondants nationaux ont relevé que l’insuffisance du soutien de la FAO est un problème majeur, pour ce qui est des bureaux (50 pour cent) et du transport (67 pour cent). Par contre, les ordinateurs et les communications semblent en général donner satisfaction. Les instructions, les orientations et la formation de la FAO laissent souvent à désirer et sont un obstacle majeur signalé dans 29 pour cent des cas. Ils ont aussi mentionné l’absence d’un point de contact personnel à la FAO. Les résultats obtenus par les correspondants nationaux varient évidemment beaucoup, selon l’évaluation. On note que le rôle des correspondants nationaux diminuerait considérablement si les recommandations faites pour la couverture géographique de la CEI était acceptée (voir Section 6.5).

134. Le PNUD a suggéré que dans certains cas, par exemple lorsqu’il est difficile de trouver auprès du Ministère de l’agriculture une personne ayant les connaissances requises, il pourrait être envisagé d’utiliser à temps partiel un assistant du programme du PNUD. Cette hypothèse doit être évaluée au cas par cas.

5.3 Accroissement des ressources destinées aux bureaux de pays

135. Certaines des mesures susmentionnées pourraient permettre aux pays de bénéficier de ressources supplémentaires. L’évaluation a aussi constaté la volonté des pays de prendre en charge les bureaux et autres installations nécessaires aux représentations de la FAO, et dans le cadre du mécanisme Représentant de la FAO/fonctionnaire technique détaché. De nombreux pays prennent aussi à leur charge le coût du personnel national, ce qui permet dans certains cas de réduire la contribution de la FAO et d’affecter des ressources à d’autres postes. Il semble qu’actuellement les contributions des gouvernements en espèces couvrent 8 pour cent des coûts des représentations de la FAO.

136. L’évaluation a aussi examiné un certain nombre d’autres possibilités susceptibles d’augmenter les ressources de la FAO, dans les pays:

1. Capacité et Programme de terrain de la FAO: Plus les dimensions du Programme de terrain de la FAO augmentent dans un pays, plus la présence et la marge de manœuvre de l’Organisation se renforcent, grâce aux ressources accrues disponibles pour l’utilisation de consultants techniques, personnel national, etc. Les ressources extrabudgétaires du Programme de terrain peuvent être affectées au renforcement des capacités. Compte tenu des services couverts par les coûts normaux de soutien du projet, certains Représentants de la FAO font figurer le cas échéant, dans les budgets du projet, du personnel de soutien dont le coût est partagé pour les projets mis en place dans une représentation de la FAO. Ces modalités ont été adoptées pour les programmes de secours d’urgence, mais cela pourrait être plus fréquent. Ce même concept pourrait aussi s’appliquer à la mise en commun des connaissances techniques entre les projets. Avec l’accord du donateur, il pourrait aussi être possible de défrayer en partie certains postes de Représentants de la FAO pour les services d’un Conseiller technique principal, là où ces projets demandent une forte participation du Représentant de la FAO et relèvent d’un grand programme national. C’est déjà le cas au Guatemala, et avant de penser à utiliser cette formule pour d’autres pays ou pour le financement d’un poste entièrement à partir de ressources extrabudgétaires, il pourrait être envisagé de l’utiliser dans les pays qui ont déjà une représentation de la FAO, en élargissant les ressources disponibles.
2. Recours à des volontaires et du personnel détaché: L’Équipe d’évaluation a relevé plusieurs cas où les Représentants de la FAO ont mobilisé un soutien considérable et précieux auprès de sources internationales et nationales, sous la forme de volontaires et de personnel détaché. Il a toutefois été signalé que les Représentants de la FAO ont des difficultés à fournir à ce personnel des ordinateurs et des codes d’accès au réseau, etc. Ces mesures souples doivent être encouragées et soutenues par les procédures de la FAO.
3. Groupe d’experts dans les pays: De nombreux Représentants de la FAO ont des contacts avec des personnes qui ont des connaissances techniques et stratégiques. Si la FAO décidait d’établir des groupes d’experts techniques par pays, pour des questions scientifiques et stratégiques, sur la base d’une sélection tenant simplement compte des compétences et de l’expérience, cela permettrait à la FAO de bénéficier de conseils techniques selon les besoins, et d’avoir une instance de référence par exemple pour les missions de donateurs en visite dans les pays. Il est tout à fait possible, compte tenu du dévouement de nombreuses personnes, que ce groupe d’experts pourrait travailler dans une large mesure à titre bénévole, surtout si leur rôle est formellement reconnu par l’Organisation. Compte tenu des fortes pressions exercées sur les fonctionnaires techniques de la FAO, qui ont peu de temps disponible, les compétences techniques qui existent dans les pays permettraient de réagir plus rapidement à des besoins spécifiques que le Siège de la FAO ou les bureaux régionaux. Cela va aussi dans le sens de l’un des objectifs déclarés de la décentralisation, à savoir un plus grand recours aux compétences des pays. Toutefois, il faut reconnaître que ce mécanisme ne s’applique pas toujours. Dans certains pays, les gouvernements pourraient trouver que des conseillers indépendants font double emploi avec ceux du gouvernement et il conviendrait donc de parvenir à un accord avec les membres du groupe d’experts, pour délimiter clairement les rôles respectifs
4. Suppression de postes techniques régionaux afin d’augmenter les ressources des pays. Il a été suggéré à l’Équipe d’évaluation que la FAO devrait supprimer la plupart des postes techniques à l’échelon régional, afin de pouvoir détacher un fonctionnaire international en plus dans la plupart des pays ou encore de couvrir les coûts de deux ou trois fonctionnaires nationaux. Comme indiqué ci-après (Section 6.3), les services techniques fournis par les structures régionales ne sont pas totalement satisfaisantes, mais les pays Membres s’attendent que la FAO assure le transfert des expériences acquises au niveau régional ou mondial. L’Équipe d’évaluation a donc conclu que l’accroissement des postes techniques dans les pays réduirait les capacités techniques de la FAO et affaiblirait, au lieu de renforcer, l’accès des pays aux compétences techniques pertinentes. L’Équipe d’évaluation s’est donc penchée sur la question de savoir comment rendre ces compétences techniques plus effectivement disponibles plutôt que sur le moyen de les remplacer par des compétences nationales ou de rétablir un poste du type fonctionnaire international chargé de programme dans les représentations de la FAO.

5.4 Représentants de la FAO/fonctionnaires détachés de la FAO

137. Les propositions relatives à la démarche visant à affecter aux bureaux de pays des fonctionnaires internationaux ont été examinés par le Conseil en novembre 2000, sur la base du rapport de la session conjointe préalable du Comité du Programme et du Comité des Finances¹⁵, qui « ont reconnu que ces propositions doivent être appliquées avec précaution ». Ce mécanisme repose essentiellement sur deux éléments: i) un fonctionnaire technique est détaché dans un pays dans lequel il n’y a pas de Représentant de la FAO, lorsqu’un pays en fait la demande; et ii) le pays accepte de fournir un bureau et divers services (téléphone, voiture, secrétariat, etc.). L’Équipe d’évaluation a rencontré tous les FAOR/fonctionnaires détachés de la FAO au cours de visites dans le pays ou les a consultés par téléphone¹⁶. Tous les FAOR/fonctionnaires détachés de la FAO ont également complété des questionnaires. Les premiers résultats sont décourageants. Les FAOR/fonctionnaires détachés de la FAO ont signalé dans leurs réponses que le montant du budget affecté à leurs fonctions de représentation de la FAO, et la combination de ces fonctions et de leurs activités techniques, représentent un problème dont la portée est variable (limitée ou déterminante).

138. La plupart des pays ont respecté leurs obligations (locaux, personnel) mais ils s’en sont souvent tenus au strict nécessaire. Les FAOR/fonctionnaires détachés de la FAO ont signalé les difficultés rencontrées avec un personnel apathique, des véhicules sans carburant, des services médiocres de courrier électronique, etc. Ces conditions peuvent faire obstacle au travail du FAOR/fonctionnaire détaché de la FAO car l’essentiel lui fait défaut et il doit consacrer un temps considérable à résoudre des problèmes pratiques. Ces difficultés sont toutefois inhérentes à toute forme de représentation de la FAO reposant entièrement sur les services des pays.

139. La volonté des pays de fournir des bureaux (ainsi que d’autres services) est un fait très positif, que ce soit pour le FAOR/fonctionnaire détaché de la FAO ou pour tout autre forme de représentation. L’équipe a néanmoins estimé que le financement total du soutien du bureau par le gouvernement ne devrait pas être strictement limité à la modalité de représentation FAOR/fonctionnaires détachés de la FAO. Des financements supplémentaires sont toujours nécessaires pour permettre le fonctionnement des bureaux des FAOR/fonctionnaires détachés de la FAO même si ces coûts sont en fin de compte remboursés par les pouvoirs publics. Ils ont donc besoin d’un compte d’avances temporaires, ce qui ne semble pas être le cas actuellement. Par ailleurs, dans les pays à revenus moyens, on devrait pouvoir compter davantage sur la prise en charge des coûts du bureau de la représentation de la FAO par les gouvernements.

140. Le deuxième point concerne l’utilisation des fonctionnaires techniques. Sur neuf FAOR/fonctionnaires techniques détachés (mai 2004), trois proviennent de la Division de l’assistance en matière de politiques et cinq, du Département de l’agriculture. L’un d’eux est rémunéré sur des fonds de projets et le système semble fonctionner assez bien, ces ressources étant suffisantes même pour le bureau. Les autres fonctionnaires techniques et les unités dont ils relèvent signalent dans l’ensemble qu’ils sont actuellement incapables d’effectuer un travail technique concret, notamment en dehors du pays dans lequel ils sont en poste. Un fonctionnaire, spécialiste des eaux, a trouvé une situation plus satisfaisante et a pu travailler dans quatre pays. La Division de l’assistance en matière de politiques est en train d’élaborer des plans de travail technique pour ces fonctionnaires, mais estime, comme les autres divisions techniques concernées, que le pays dans lequel le fonctionnaire est en poste n’a pas forcément un besoin prioritaire dans sa spécialité. La création de FAOR/fonctionnaires techniques détachés est donc un transfert des ressources affectées aux activités techniques vers des fonctions de représentation de la FAO, mais le budget dépend en grande partie du programme technique. Il a aussi été relevé que plusieurs FAOR/fonctionnaires techniques détachés ont été affectés dans des pays dont les besoins sont limités (dimension du secteur agricole, part de la population sous-alimentée, etc.) et plusieurs de ces pays ont des fonctionnaires nationaux très qualifiés qui pourraient servir de Représentant adjoint de la FAO, avec des accords d’accréditations multiples.

141. Certains éléments de la philosophie qui sous-tend cette démarche (fusion des fonctions de représentation de la FAO et de capacités techniques) sont pris en considération dans les propositions faites par l’évaluation. Il s’agit notamment de l’extension des responsabilités des Représentants de la FAO pour les Bureaux sous-régionaux des Caraïbes et du Pacifique et des nouveaux groupes techniques en poste dans des villes qui sont des plaques tournantes pour les transports aériens et dotés des responsabilités de Représentant de la FAO, proposés pour les pays de la CEI et pour l’Afrique.

5.5 Locaux des représentations de la FAO

142. Certains États Membres ont suggéré que la FAO devrait, en règle générale, installer ses bureaux de pays dans des locaux communs avec d’autres organisations des Nations Unies (Bâtiment des Nations Unies). L’Équipe d’évaluation n’accorde qu’une importance relative à cette question. Pour l’instant, la FAO dispose à la fois de bureaux indépendants (souvent mis à la disposition de l’Organisation par les gouvernements), de bureaux situés dans les Ministères de l’agriculture (ce qui est relativement rare) et de bureaux en commun avec d’autres organismes des Nations Unies. Le choix est essentiellement déterminé par le coût. Des bureaux en commun avec d’autres organismes des Nations Unies sont souvent plus onéreux que des bureaux indépendants, surtout lorsque la FAO peut bénéficier de l’aide des gouvernements. Pour le Bureau OCD, la solution idéale est de pouvoir installer gratuitement les bureaux de la FAO dans les Ministères de l’agriculture. L’OMS, qui est un organisme similaire, dispose souvent de locaux dans les Ministères de la santé. L’évaluation a toutefois noté que l’installation de locaux de la FAO auprès du Ministère de l’agriculture peut réduire considérable l’attention portée à d’autres ministères concernés par d’autres secteurs (eau, élevage, environnement, forêts et pêches). Cela peut aussi limiter l’accès aux ministères des finances et de la planification. Un Bâtiment des Nations Unies n’est tout simplement pas envisageable dans de nombreux pays. Des bureaux dans les locaux des Nations Unies permettent un meilleur contact avec les autres organismes et donnent une image unitaire du système des Nations Unies, mais les échanges essentiels entre les organismes, d’après tous les partenaires, n’ont aucun rapport avec la localisation des bureaux. L’accès des bureaux, par contre, est facilité aux autres partenaires des Nations Unies mais plus malaisé pour les fonctionnaires du gouvernement et pour le public, depuis les problèmes récents de sécurité. Cet aspect doit également être pris en considération afin de déterminer si la sécurité du personnel des Nations Unies est mieux assurée sur un ou plusieurs sites.

143. L’évaluation a conclu que la question de l’emplacement des bureaux de la FAO devait être réglée au cas par cas (le choix du Ministère de l’agriculture étant en général à éviter).

5.6 Présence de la FAO dans les pays en situation d’urgence

144. Dans les pays frappés par des catastrophes naturelles ou confrontés à des situations d’urgence complexes durant plusieurs années, la FAO coordonne l’aide internationale afin d’aider à maintenir la production vivrière et à assurer le relèvement agricole. Elle assure notamment l’information sur la situation agricole et alimentaire. La FAO joue également un rôle direct en aidant les ménages à maintenir la production.

145. Les situations d’urgence complexes durent en général plusieurs années. Elles relèvent de deux catégories, pour ce qui est du niveau de soutien du pays: celles qui seront affrontées à partir de la capitale du pays concerné et celles qui doivent être soutenues de l’étranger (soit parce que les structures gouvernementales se sont effondrées, soit parce qu’une partie du pays nécessitant de l’aide est en conflit avec le gouvernement). Il est donc fondamental que la FAO puisse disposer d’une certaine marge de manœuvre.

146. Dans toutes les situations d’urgence, les retards ont des répercussions beaucoup plus graves que dans le cadre du développement. Cela est vrai notamment pour les urgences qui concernent les ravageurs et les maladies (en cas d’invasions de criquets pèlerins par exemple, la situation se détériore si des mesures ne sont pas prises à temps). La mise en place d’une stratégie adaptée à la situation, dans l’immédiat et pour l’avenir, est fondamentale mais les retards accumulés dans les efforts visant à rétablir ou poursuivre la production agricole, peuvent entraîner une marginalisation définitive des ménages et augmenter presque toujours les besoins d’aide alimentaire. Cela nécessite des connaissances spécialisées et des capacités de gestion.

147. Les activités relatives aux situations d’urgence et à la réhabilitation sont actuellement gérées par la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation, à Rome, qui envoie du personnel spécialisé dans les secours d’urgence sur le terrain et assure le soutien opérationnel, à partir du Siège. Les Représentants de la FAO, avec l’aide de ce personnel, passe les contrats et procède aux achats dans les limites de ses pouvoirs. Toutefois, l’évaluation a relevé que dans certains pays, il existait des conflits de pouvoirs entre les Représentants de la FAO et le personnel de coordination employé par la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation (qui gère les fonds). On a également relevé des divergences quant aux situations d’urgence – faut-il suivre des stratégies de réhabilitation ou de développement (la première relevant de la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation et de ses coordonnateurs d’urgence, et la deuxième du Représentant de la FAO, soutenu à divers degrés par les équipes des bureaux régionaux et sous-régionaux)?

148. La structure mise en place par les Nations Unies fait intervenir le PNUD et le Bureau des Nations Unies pour la Coordination des affaires humanitaires (OCHA) qui envoient conjointement un Coordonnateur des Nations Unies sur le terrain (il n’y a pas de distinction Représentant résident du PNUD /Coordonnateur résident des Nations Unies). Le Représentant de la FAO manque souvent des capacités de « réactivité immédiate » essentielles en cas d’urgence et pour les activités de réhabilitation, secteur pour lequel par ailleurs, il connaît mal les stratégies fondamentales. Une formation en ce sens pourrait être utile.

149. L’évaluation a conclu que dans les pays frappés par des situations d’urgence complexes, la priorité absolue était d’unifier la direction et la responsabilité des opérations au lieu d’appliquer des dispositions distinctes pour le travail d’urgence et les projets de développement de caractère continu, situation qui comporte des risques de tension.

150. Pour que ces mesures produisent les résultats voulus, il faut toutefois qu’une décision soit prise d’augmenter les pouvoirs des Représentants de la FAO en matière de gestion budgétaire et d’approbation des projets, au moins dans les situations d’urgence (voir ci-après). Cela dépend aussi de la volonté de la FAO de prendre des décisions quant aux Représentants de la FAO/coordonnateurs d’urgence, chose qui n’a pas été simple par le passé. Si cette transition n’a pas eu lieu, il pourrait être contre-productif d’abandonner les modalités actuelles appliquées par la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation, qui fonctionnent relativement bien. Pour la mobilisation des fonds destinés aux urgences, les compétences centrales de cette Division resteront nécessaires, et il faudra définir clairement les responsabilités et les pouvoirs en matière de mobilisation de fonds, à l’échelon des pays et des régions.

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⁷ Dans les pays, les dépenses de 2003 (à l’exclusion des opérations d’urgence) se montent en moyenne (classement par quartile) à 0,64 million de dollars EU (quartile exceptionnel); 0,34 millions de dollars EU (quartile supérieur); 0,06 million de dollars EU (quartile moyen, tranche inférieure); et 0,035 millions de dollars EU (quartile inférieur).

⁸ Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie, Ukraine – la Fédération de Russie et le Bélarus n’étant pas actuellement Membres de la FAO.

⁹ Les pays d’Asie de la CEI sont le Kirghizistan, le Kazakhstan, l’Ouzbékistan, le Turkménistan et le Tadjikistan.

¹⁰ Ouzbékistan et Kazakhstan.

¹¹ Ils bénéficieront encore des projets régionaux et d’autres services de la FAO.

¹² Amérique latine et Caraïbes et Proche-Orient.

¹³ Calculé à partir des pays dotés d’un Représentant de la FAO de plein droit, résident, et ne relevant pas d’un bureau régional et sous-régional (Iraq exclu, le poste étant vacant pour des raisons particulières).

¹⁴ Position partagée par le Corps commun d’inspection en 2002: « Le Conseil pourra s’il le souhaite définir une série de critères objectifs pour pouvoir déterminer la nature et l’ampleur de la représentation de la FAO dans les pays. Ces critères devraient tenir compte non seulement des besoins spécifiques des pays tels qu’ils sont mesurés par leurs indicateurs du développement humain et leur qualité de pays à faible revenu et à déficit vivrier, mais aussi du rapport coût-efficacité des activités de la FAO à l’échelon national ».

¹⁵ Réunion conjointe de la quatre-vingt-quatrième session du Comité du Programme et de la quatre-vingt-quinzième session du Comité financier, septembre 2000, JM 2000/2 – « Tenant compte des préoccupations exprimées par certains Membres, les Comités ont reconnu que ces propositions doivent être appliquées avec précaution, en tenant dûment compte des exigences suivantes: nécessité de nommer à ces nouveaux postes des fonctionnaires pleinement qualifiés, possédant tant une expertise technique qu’une expérience de gestion; application des mécanismes d’évaluation professionnelle en vigueur; nécessité de veiller à ce que les représentants de la FAO continuent à s’acquitter de leurs fonctions en toute indépendance; et capacité des pays d’accueil à s’acquitter de leurs obligations découlant de la mise en œuvre de ces propositions.

Les Comités ont suggéré qu’on leur soumette, à une date ultérieure, un rapport intérimaire d’évaluation des nouvelles dispositions.

¹⁶ Algérie, Argentine, Guinée équatoriale, Guatemala, Jordanie, Libye, Paraguay, Qatar.