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第九十二届会议 |
2004年9月27日－10月1日，罗马 |
粮农组织对国家一级工作两次内部评价的 |
1. 评估处于2003年间对粮农组织在南部非洲1和阿富汗2的工作进行了评估。 这是接受紧急行动及恢复司(TCE)代表整个技术合作部所做的委托进行的。两次评估均属内部性质，研究了粮农组织的紧急情况处理、恢复和发展计划的全过程，其重点在于评价实施情况和结果，从而为将来得出教训。评估注意到下述文件提出的问题和建议：“对A.3战略的主题评估: 对粮食及农业紧急情况的准备，及有效而可持续的回应”3. 这是多年来第一次对粮农组织在一个国家或地理区域的全部计划进行的评估。它们在实地计划的一般问题上汲取教训，并确定针对具体地点的国家问题，从而为主题性评估提供成本效益方面的补充。评估得以涵盖一些本身并不值得单独评估的小型活动，包括粮农组织-技术合作计划和紧急情况项目。把这种形式的评估制度化，可能是可取的，其中，可以混合利用技术合作计划和项目评估资金，以便为粮农组织学习经验并为提供实质性的问责制做出贡献。
2. 两次评估均由独立外部顾问和粮农组织评估处成员组成的小组进行；对阿富汗的评估由独立外部顾问领导。每次评估都先对现有书面材料进行案头审议，然后再进行国家访问。对南部非洲的评估组访问了安哥拉、马拉维、莫桑比克和赞比亚，大约在每个国家花费一周；阿富汗评估组在该国花了两个半星期。两次评估均进行了广泛的磋商。在南部非洲，这包括列席了由南部及东部非洲分区域办事处、粮农组织驻国家代表和计划官员、粮农组织紧急情况协调员出席的研讨会。至于阿富汗, 召开了几次研讨会，与粮农组织驻阿富汗人员以及亚洲及太平洋区域办事处人员讨论了评估组的评估结果。定稿前，还在粮农组织内讨论和评议了报告草稿。
3. 在分析粮农组织的反应时，认识南部非洲和阿富汗紧急情况非常不同的性质，是重要的。
4. 南部非洲: 评估组发现，虽然国家之间有着明显的区别，南部非洲的许多国家都陷于贫困的恶性循环之中－造成的原因有艾滋病、政府统治失败 (包括经济增长的条件)、土壤肥力下降，和捐助方投资不足。持续遭受粮食不安全的农户和遭受季节性粮食不安全的户口都有上升。易受害户数的增加意味着：任何危机，不论是由于气候造成的灾难、内部动荡，还是错误的经济管理，都会变得越来越难以由当地社区自己承受。因此，该分地区正面临由于每次危机而更加恶化的持续的粮食不安全局势。2002年的旱灾也是这个背景的一部分。没有产生大规模的流离失所现象，但是粮食形势已急剧恶化。
5. 评估组发现，应对艾滋病的势头在增长，但是可以肯定的是：农村地区活跃人口的感染率在今后若干年内仍将上升，而现已感染艾滋病人口的死亡率还会更加急剧地增加。在农业上，单亲家庭、孤儿家庭和以老人为首的家庭数量都会上升。这将进一步与营养不良、经常怀孕和疟疾等疾病的后果交杂在一起，而使劳动生产率下降。与此同时，尽管活跃劳动人口的疾病和死亡增加，城乡人口仍将继续增长，虽然速度会低一些。
6. 安哥拉的紧急情况与此不同，而与阿富汗有更多的相似之处，因为评估是在2002年4月和平协议签定大约14个月后进行的－援助主要为解决难民返乡的社区和难民本身的需求。
7. 在阿富汗，20多年的政治和军事冲突，外加重大的气候和自然制约因素，造成了一系列的人道主义危机、脆弱的法律和治安状况，以及非法毒品生产和贩卖的泛滥。在塔利班政权于2001年底垮台和建立临时政府之后，联合国的联合国家小组在“立即和过渡援助计划”的呼吁中，评价该国为世界上最紧急的形势之一－100万以上的人口流离失所，存在高度的营养不良状况。粮农组织在阿富汗内战、社会动荡和政治、经济孤立的背景下已经工作了40多年。 联合国呼吁的成功给了本组织开展援助计划的重大机会－这使得粮农组织在阿富汗的活动成为它在全球范围内仅次于伊拉克的规模第二大的活动。虽然如此，该国破坏程度之大，给所有应对紧急情况的机构造成了巨大的问题。大量机构涌入，政府立足未稳，若干地区仍有战斗，而基础设施已因多年的冲突和失修而毁坏。
8. 粮农组织在南部非洲和阿富汗，以及安哥拉，的支援活动之间的主要区别在于：在后两种情况下，发展援助已大体停止，因此必须在初步的应急反应之后重新开始。在阿富汗，实际上必须重新建立政府，而在安哥拉，许多地区基本上不存在政府机构－但南部非洲的其他国家就完全不是这样；发展援助一直随着对2002年大旱的危机反应而继续进行。在阿富汗，对若干机构工作的评估和审计，曾对这些机构的表现提出强烈的批评－ 这也许是由于对当地实际情况缺乏足够谅解的缘故。 因此发现，粮农组织在实施计划中遇到的许多问题，实际上超出了本组织的控制能力。
9. 几乎不言而喻的是：信息是采取任何有意义的政策或行动的前提，而信息基础越好，就越有可能采取合适的行动，不论是对紧急情况还是对发展的反应。在南部非洲, 最近的紧急情况鲜明地突出了预警和关于易受害性的信息的重要性，而信息是所有评估组与之交流的资助机构给予粮农组织优先地位的唯一领域。同样的情况也存在于阿富汗。
10. 在所有访问过的南部非洲国家，粮农组织一直都在积极地建立信息体系。在安哥拉，对农业部门的迅速评估，提供了审议农业恢复和发展选择的部分基础。在莫桑比克，对综合农业发展方案(PROAGRI)的部分援助也用于信息，特别是农业人口调查。粮农组织还在每一个国家支持早期警报和粮食安全信息体系的开发。紧急情况协调员们的职权范围经常包括建立信息体系，以便为捐助方和非政府机构的反应提供信息（这种体系一般都涉及对投入需要的预测）。在南部非洲的区域一级，发展南部非洲发展共同体(SADC) 能力，尤其是遥感能力，得到了支持。SADC在遥感和有关的地理信息体系分析方面，向其成员提供了独一无二的关键服务－这是区域解决方案最有成本效益的鲜明例证。然而，这一职能需要进一步加强，而在可预见的未来，不可能在SADC内部做到自给自足。如今，这方面的进展很快；换言之，随着技术的变化，必须为改进信息体系和培训继续投资。
11. 评估组还发现，关注粮食安全、营养和易受害性的职能并未在南部非洲国家的政府部门中确立。莫桑比克一直有持续的捐助方参与，而在其他国家，原先的捐助方的支持并未得到延续。据发现，信息体系缺少延续性的根本原因包括: 1) 完全依赖政府文官系统的能力; 2) 各个捐助方、粮食计划署，还有粮农组织自己的努力大量重复－这造成了精力的分散和可持续的关键数量的短缺; 3) 各种体系都试图在经常的基础上收集过多的数据。别的问题还有：不够关心潜在用户的信息需要以及传播、包装信息，使之可以使用的手段。总的来说，捐助方和非政府机构 一直是信息的最大用户；如何使信息适用于国家用户也是一个重要的挑战。
12. 在阿富汗，粮农组织在政权改变以前已经开发了一个包含有关农业信息、具有地理标志的数据库。这个数据库已经过时，并且不够完备，但是可以作为一个出发点。冲突结束后，启动了两个项目：一个立即向粮农组织、粮食计划署、以及其他机构提供数据，以回应眼前的需要；另一个是较为长期的项目，旨在为粮食安全、营养和生计问题上的决策提供信息，并发展政府、伙伴机构和社区的能力。这些项目是在政府形势非常不稳定而又有大量机构正在建立信息体系的时候进入阿富汗的。看来，在粮农组织内部也缺少协调，因为一个项目是由紧急行动及恢复司作为紧急项目进行的，而另一个则由非洲区域办事处作为发展项目推行。虽然如此，评估组发现，还是产生了效果：正在建立作物监测体系，并已完成作物调查。这一工作支持了粮农组织/粮食计划署的作物和粮食供应整体评价报告；对于工作的质量，一般都是认可的。粮农组织/粮食计划署这一报告的发表，提供了政府和国际社会就粮食安全和粮食援助进行讨论的第一次真正的讲坛。
13. 在南部非洲，评估组发现，捐助方和粮农组织现在认识到需要大大加强它们支持的连贯性。一种也涉及一些非政府参与者的相互联网的做法，正在莫桑比克作出令人鼓舞的开端。在阿富汗，粮农组织项目正在密切地与饥荒预警体系网络及粮食计划署合作。对南部非洲的评估的结论是：就中期而言，不能指望以政府资金和政府人员为基础来保持可持续性。建议粮农组织支持将政府和非政府关系，以及（它认为是信息体系重要用户的）捐助方的一揽子资助，逐渐制度化。也应该为南部非洲发展共同体谋求这种一揽子资助。虽然不大可能设计一种无所不包的体系来处理易受害性的每个方面，目标应该是取得最大程度的互补性。总的来说，基本体系应收集关键的最低数据，并在需要时用专门研究予以补充。
14. 对阿富汗评估的结论是：建立粮食安全信息体系比一般认为的更费时间。在机构涣散、数据缺乏的国家，粮农组织/粮食计划署的作物及粮食供应评估组(CFSAM) 为更好地了解粮食援助和农业救济需要，提供了一组有用的基本分析。所有的人都看到：这种行动是粮农组织比较优势的一个领域，因为粮农组织不偏不倚，而其评估组依靠的则是一种坚定可靠的方法论。建议本组织制订一种两阶段的做法，以收集复杂紧急情况下的粮食安全信息。在危机刚刚过去的反应中，粮农组织应通过支持作物评估调查，并使用已有的实地工作者（例如粮食计划署的粮食援助监测员），集中进行作物及粮食供应评估组的准备工作。迅速集中信息的这一阶段要求进一步的方法支持和指导原则。随着制度环境稳定下来，粮农组织应把目标放在建立国内的粮食安全评估能力。粮农组织在这个阶段的角色和它参与粮食安全和营养方方面面工作的程度，应该在很大程度上基于粮食不安全和易受害信息及绘图系统 (FIVIMS)的原则，对各种政府和非政府参与者的认真分析，以及现有体系的空缺之处。阿富汗所遵循的模式被认为提供了一个健全的例子，可供别处灵活应用。
15. 必须强调：体系设计人员应始终牢记信息的实际用途。在第一阶段，信息应结合人道主义和救济的需要，但也能为建立基层的监测能力做出贡献。后来的着重点应转向为恢复战略和政策所需的信息，同时还应保证及时提供关于易受害性的信息。评估组强调，信息体系自成领域可以为不同的对象服务。
16. 在南部非洲和阿富汗，评估组都发现，大概在信息和政策这两个领域，有关各方和伙伴都最同意说粮农组织起着关键的作用。现发现：在南部非洲，与本组织在政策上能够起到多么重大的作用密切联系的，是粮农组织驻国家代表处的能力，以及粮农组织作为支持政府与捐助方在粮农部门的协调机制的实质参与者，究竟在多大程度上发挥作用。因此发现，在莫桑比克的作用是特别有效的，而在赞比亚也产生了一定影响。通过较长期项目进行的专家支持在这两国都是一个主要因素，而粮农组织驻国家代表处通过与政府对话进行参与和支持，也起了作用。还发现：单独的政策咨询报告则影响有限。
17. 在阿富汗战争结束后，政策和战略文件蜂拥而至。粮农组织既参加了由亚洲开发银行牵头的、多捐助方的中期发展框架的准备，又单独起草了一份“早期恢复农业战略”。阿富汗政府批评后者没有将政府总体战略与粮农组织的战略区分开来，没有充分处理易受害性问题（这在战后不是关注的主要问题），也没有足够地着重粮农组织具有比较优势的地方。评估组发现，这一文件在粮农组织内部得到的承认也很有限。另一方面，粮农组织对中期发展框架的贡献比较得到认可，但评估组发现，一份说明如何实施项目的后继战略文件也不大受到重视。粮农组织作为政策对话者的作用，在这个较早时期，由于没有粮农组织驻国家代表处而受到限制。由于财政部感兴趣的是跨部门的协调方式和国际融资机构的突出 作用，亚洲开发银行就取代粮农组织，成为自然资源管理咨询小组的协调员。然而，本组织在农业部内成为政策发展问题的主要后援，并通过许多项目的投入提供了持续的支持。
18. 在安哥拉内战结束后，粮农组织也派去一个小组，以提升着重国家优先重点的发展战略。在评估组访问时，评价它的影响还为时过早。
19. 对南部非洲国家政策过程的评估，有一部分结论对于粮农组织的工作具有更广泛的意义。“结论是：决定国家政策和战略的方式有了可观的变化，而这对粮农组织援助各国的方式，以及本组织如何能对加强民主、改进民主治理做出贡献，颇有意义。决策方式改变的一个重要特点是议会以及议员作用的增加。许多议员是由农村选区选出的事实，使得农村地区的需要不那么容易遭到忽视。不利方面是：容易采取本质上平民主义的短期决策，而正式战略和政策的作用可能会下降。公民社会组织、媒体和企业界的影响增加了。捐助方看来越来越把资金分配建立在自己促进政策变化的议程的基础上，而且，捐助方在努力促进何种改变问题上的意见也比以前更加一致。公务员们在决策上的作用也降低了－这既因为前述其他方面影响的增加，也因为能力的下降。由于议会、媒体和公民社会的作用，法律已变得不那么容易遭到行政方面的忽视。这意味着决策和实施成为一个反复而持续的过程。它也可能在更大程度上取决于什么看起来更灵，什么更得人心。粮农组织已不再能够和公务员们一起准备一项政策，然后指望这一政策得到实施。决策过程的性质决定必须进行不断的支持和宣传。有必要为公众辩论提供方便，协助人们理解有关问题，并得出全国性的解决方案。要把政治家、媒体和公众社会作为提供信息的对象。这样，信息体系开发的一些方面就与政策发展支持密切联系起来。”
20. 对南部非洲的评估还指出，冲突结束之后的形势提供了进行变革的大好机会，而这在以后可能会变得比较困难。然而，阿富汗的经验表明：冲突结束后难以立即进行关于政策和战略的真正对话，尤其在涉及大批的参与者而全国性对话机制尚未很好建立的时候。看来，效果较好的做法是：把重点放在国内利害有关各方和国际社会之间就优先重点达成协议，而将具体行动问题留给政府和捐助方去协商，并在得到要求时提供这方面的支援。由此看来，即使在冲突后的情况下，粮农组织在政策方面最有效的作用还是要着眼于较长期的过程。
21. 紧急援助: 粮农组织在重大紧急情况下协调农业援助的作用，是两次评估的重要问题。在阿富汗，一些捐助方起初显然指望粮农组织起到协调和开发立即适用的战略的作用，但是，同样存在大量机构和竞争的大问题。在当地没有驻国家代表处的粮农组织失去了势头－也许，在冲突刚刚结束的时候，本来就难以取得较大的进展。此后，本组织通过提供信息系统和对种子问题等论坛的实质性参与，逐渐树立了它的地位。
22. 在南部非洲发现，在粮农组织驻国家代表处从一开始就投入制订联合国紧急情况呼吁和战略的地方，农业问题的处理，就比依靠新招聘的紧急情况协调员进行这种投入的地方，要好得多，因为后者既没有所需要的资历，又缺少背景知识。粮农组织也较快地取得了协调中的领导地位。对南部非洲的评估发现，这一角色也由于粮农组织已经具有足够的资金可以成为非政府机构农业救济工作的主要承包者而方便不少。因此，非政府机构愿意与粮农组织交换信息，并尊重粮农组织一定程度的协调。粮农组织也可以在别的机构资助的计划不够活跃的地方起到填补空缺的作用。由于捐助方承认粮农组织的协调作用并为此提供资助，这就创造了某种良性循环，使得粮农组织能够更好地发挥作用。另一方面，评估组在阿富汗得出结论：粮农组织通过非政府机构和其他伙伴散发信息而发挥的主要作用，部分地被其他机构看作是一种竞争，而后者认为这削弱了粮农组织在战略开发或协调中取得的可信度。
23. 发展援助: 在南部非洲，还研究了粮农组织在协调发展援助中的作用。评估组在这里发现， 粮农组织可以对捐助方起到有用的作用，因为捐助方和政府都希望粮农组织发挥这种作用，而它又是作为联合国驻国家团队的一员这样做的。这种作用随着粮农组织对协调过程进行实质性投入而增长， 因为这种协调过程是与政府和国际社会的政策对话密切联系的，其中，粮农组织驻国家代表的个人能力十分关键。
24. 广义来说，制度支撑了一个国家的发展能力，然而，对南部非洲的评估发现，在所研究的粮农组织援助的各方面中，制度建设最缺少持续影响的证据；除了上述信息体系以外，粮农组织在这方面的援助看来甚至还在下降。在访问的几个国家里，发现公务员体系的能力削弱了；其原因有：政府作用的政策变化、预算的困难、公务员为别处更高报酬的工作而辞职，以及艾滋病造成的越来越大的损失。虽然如此，这也意味着：依靠公务员体系的能力建设经常是难以持续的。据发现，单个的粮农组织技术合作计划项目由于期限较短而在制度建设上尤其难以发挥持续作用，只有从兽医到营销的一些较长期限项目产生了某些影响。
25. 评估组的结论是：在南部非洲，需要按照发展阶段和区域机构如东、南部非洲共同市场、南部非洲关税联盟和南部非洲发展共同体等的潜力，非常现实地评估在国家一级建立能力的必要性，并要时刻牢记许多国家都只有相对小的人口和非常小的经济。因此，通过分区域组织进行活动往往更符合成本效益，但这些组织在制度上经常也是软弱的，并没有多少资源可以用来提供经常性开支。评估组注意到：在若干国家里，开发活动，包括农业推广，都是依靠政府与非政府机构的合作进行的，而这既是政府政策，又是当地的实际情况。非政府机构常常引导资金提供给推广工作者和其他公务员，以便他们得以协助发展活动。结论是：在目前发展阶段和公共部门能够提供货物和服务的水平，应该有捐助方的持续支持，以开展政府应做的工作。信息体系在这种背景下特别关键，而由于推广服务基本上不起作用，向农村人口普及发展知识是另一个关键领域。不过，不要不合理地指望政府能够，甚至在中期内，完全为这些活动提供资金或人员。这些能力的建设大概要在相互联系的解决方案和公众-非政府机构-私人共同合作下才能最好地持续下去。
26. 另一方面，粮农组织在阿富汗 (2001年以后) 仅仅因为依靠先前制度建设的结果，才能开展它在种子和牲畜卫生方面进行的工作。良种生产是在1990年代与中央和省政府以及非政府机构共同合作开展的，并由非政府机构与阿富汗农民签定合同生产种子。另一个相似的做法是在牲畜生产和卫生方面，不过，社区的参与更多一些，并发展了一批赤脚兽医兼推广人员。随着政权的改变，社区里更多的人、非政府机构和这些计划的省政府方面，都能够大体原封不动地继续进行。阿富汗的这种经验因此加强了深入进行制度建设的观念，从而包括中央政府、地方政府和非政府机构伙伴，而不是集中于中央政府能力，并依靠中央政府将此转化为地方能力的传统做法。评估组得出结论：粮农组织如今应在加强中央政府部一级的制度能力上发挥重要作用，因为这方面的能力由于冲突和多年的孤立而受到极大的破坏。评估组还得出结论：原来各自独立并更多地与非政府机构合作的粮农组织项目，如今一般应该充分融入政府制度中，以最佳地发挥它们的能力建设效果。
27. 粮农组织在紧急情况下的工作宗旨总是保护或恢复以农业为基础的生计。通常采取分发种子和工具的形式，以保证在下一个季节进行种植。但是，如同本报告所表明的那样，着眼于较长时期的恢复是阿富汗战略发展的紧迫要求；在南部非洲则是多样化技术发展问题（见下）。在这两处，评估组都欢迎在紧急情况中采取更量体裁衣的做法。
28. 种子：两次评估都重视在紧急情况中提供种子和其他投入物以帮助农业恢复。在阿富汗得出的结论是：在该国的所有机构在种子需求问题上都没有足够的信息，因此可能造成了供过于求的现象，并由于免费分发而对市场有所损害。本来可以指望粮农组织在提供可靠信息上发挥领导作用，但它也同其他机构一样，在冲突刚刚结束的时期里受到许多相同的限制。 评估组发现，虽然粮农组织的威信在第一次发放种子运动中受到损失，但是几个月以后，在2002年发动的第二次运动却要有次序得多，而且符合需求。粮农组织还通过对现在的全国种子委员会提供支持，对大大改进信息互享做出了重大贡献。
29. 南部非洲的经验从一开始就更为积极；粮农组织能够通过强大的非政府机构网络进行工作。虽然不必夸大问题的严重性，但最大的问题是及时交货、品种对路和保证质量。如同在阿富汗一样，在区域市场的紧急采购使市场供应能力达于极限。赴阿富汗评估组注意到，尽管有一个种子公司在第一个季节未能交货，但是根据粮农组织的规章，它在第二个季节仍被允许参加竟标，并再次获得合同，然后又一次未能交货，于是项目资助款被交还捐助方。评估组在南部非洲也听说过类似的问题：种子交货太迟，耽误了下种，而且在粮农组织总部授予种子合同时，难以足够地重视保证交货日期并了解公司过去的表现。还有报道说：提供的种子与规定的品种和包装的标签不符，出芽率也低。
30. 两次评估都建议解决上述问题，而对南部非洲的评估更具体建议：在与种子公司签订的合同中，应有条款规定延误交货将予重罚，并在弄清发芽率和纯度之前保留抵押金。另外，可以在粮农组织的南部非洲内联网数据库里保存种子公司的表现记录。为了加快和简化种子采购的准备和批准程序，并保证所有的种子对改良基因都有所贡献，应拟订一份粮农组织关于南部非洲的统一种子名单；该名单按农业生态地区排列，并经常予以更新。评估组认为，这不但对粮农组织而且对其他机构都将具有价值。
31. 两次评估都谈到分发种子和其他投入物对农业生产资料市场的破坏性影响。在南部非洲，所有的采购都在分区域内进行，这就促进了商业部门的生产。两处都存在的一个问题是：在何等程度上免费分发就会使农民不那么看重得到的种子，而当地市场则会受到农业生产资料分配方案的影响，以至破坏。在南部非洲，试行举办了凭赠券购买的农业生产资料集市，取得了令人鼓舞的初步成果。据发现，种子集市的好处是：它们刺激了当地贸易，给予农民选择余地，而又在一定程度上控制提供的投入物的质量，并限制将赠券挪作他用的潜在危险。
32. 阿富汗的蝗灾: 评估发现，当地的灭蝗运动是及时而划算的；它节省了本来需要用粮食援助进行弥补的粮食。注意到粮农组织正在发展一种虫灾管理一体化方案，以减少将来进行紧急行动的需要。
33. 灌溉的恢复，是回应阿富汗紧急情况的一个重要组成部分。其中一部分是为将来的计划工作提供信息基础，但是也通过省一级灌溉部门启动了眼前的恢复工作；这些部门人员都受过培训，善于应用以社区为基础的自救方案。评估组发现这已在产生效益，但是担心，所建立的能力能否持续下去。然而，这有可能通过一项由世界银行出资而由粮农组织提供技术投入来执行的项目予以保证。脚踩水泵的推广是对南部非洲紧急情况反应的一部分，取得了令人鼓舞的成果，不过，对于销售由此而增加的蔬菜生产却有一些担忧。
34. 畜牧业: 对阿富汗紧急情况的反应利用了过去已建立一支社区畜牧推广人员骨干队伍的基础，因此，在一定程度上是一种持续的发展活动；它将牛群的人工受精服务、饲料救济和牲畜卫生结合起来。该计划还包括一名政策顾问和牲畜统计调查。评估组发现，该计划有助于恢复畜群，涉及全国牛群的5%，差不多一半的绵羊，和大约20%的山羊。游牧性的畜群则是难以涵盖的。
35. 在南部非洲紧急情况及最近的发展反应中，都忽略了畜牧业－这在最初的呼吁以及捐助方对要求的回应中都是如此。重点是为了控制跨边界的传染病，但是，用于此目的的技术合作计划的有限资金证明没有取得效果。从进行评估以来，粮农组织取得了用于防治牲畜疾病的更多资金，不过，评估时的结论是：按照跨国界动植物病患紧急预防体系的政策，需要对牲畜的紧急状况以及牲畜在易受害农户粮食安全和生存战略中的作用给予更大的重视。评估说明：在南部非洲的大多数国家，由于政府服务的持续下降，需要采取能够引入更多参与者和资金的、应对传染病的新战略。粮农组织能够从一开始就支持这一新战略并在思想上接受捐助方，以便成为参与者。在评估组看来，该战略可以包括以下成分: a) 重新研究牲畜疾病的预警体系，包括非政府参与者，特别是贸易商，的作用，以及将牲畜信息体系融入诸如作物和易受害性评价等易受害性其他方面的同类体系; b) 更多地在当地组织跨边境合作，而较少依赖远在首都的中央兽医部门; c) 必要时加强立法; d) 在防治的所有方面，更多地吸收非政府机构和私人兽医助手 (赤脚兽医) 参与; e) 拟订国际协定，包括促使经济和制度上较强的国家支援较弱的国家进行防治。
36. 对紧急情况的反应和技术的传播: 对南部非洲的评估发现了宝贵的例子，说明粮农组织利用紧急援助传播现有技术，特别是非政府机构创始的技术。这包括赞比亚的生态农业和马拉维的脚踩水泵及小型灌溉计划。木薯的改良种苗得到推广，尤其在马拉维。优点是：所有这些工作都在利用现有经验的基础上进行，并包括培训。非政府机构与政府推广工作者还在基层进行合作。主要令人担心的是：对营销缺乏注意，特别在灌溉方面。另一个担心是：紧急资助期限较短－但是，这在某种程度上由于非政府机构的持续承诺，以及改善带来的早期效益使得农民可以持续这种改进，而抵消。评估组注意到，非政府机构和政府推广工作者之间的这种伙伴关系看来比政府主办的粮食安全特别计划项目更有成本效益，而与非政府机构合作的紧急资助计划从农民家庭得到更大的自救性投入。尽管如此，现在要确定最终能否持续下去，还为时过早。
37. 在阿富汗, 粮农组织多年来一直在支援改良种子的开发和生产。它能够利用现有能力来推广进一步改进的种质。在分发种子的最高峰，从这一基地生产了大约1.8万吨标明质量的种子，但是还有质量的重大问题－这在以后的季节大体上得到克服。现在该国播种的灌溉小麦中，起码有50%来自粮农组织20年来推行的计划。粮农组织基因材料在旱地地区的影响也很可观，但不如前者。这些品种的平均增产量在灌溉地区大约为三分之一，在旱地约为四分之一。
38. 局部的紧急情况: 对南部非洲的评估考虑了粮农组织对比较局部化的紧急情况的反应。它注意到：在许多情况下，捐助方不太愿意提供紧急援助，而倾向于把重复发生的灾难模式看作是需要解决的延续性问题，而不是紧急情况。虽然这些对于受灾社区显然是很严重的，这些捐助方的理由是：对此做出回应，主要是当地救灾机制和政府以及非政府机构救济的事。评估组的结论是：在南部非洲，这种紧急情况构成持续的易受害性的一部分，而不能指望政府在没有援助的情况下对此做出反应。因此，重要的是：粮农组织要与政府、捐助方、联合国系统其他成员（尤其是世界粮食计划署），以及主要的非政府机构一起工作，以便在国家一级建立协调而联合的快速反应机制，从而避免就事论事地提出各个的要求。
39. 两次评估均研究了农业和人类发展的根本问题，因为它们与危机有关，并考虑了粮农组织当前回应的针对性，以及粮农组织将来的重点应该放在那里。两次评估都强调政策工作，包括重大的亚部门问题。粮食安全评价与信息也被认为是粮农组织具有比较优势的共同优先领域。
40. 在阿富汗，制度建设和改革享有十分优先的地位，包括对农业部门的各部而言。能力建设被认为应融入大多数行动之中。目标明确的农业救济对于易受害人群仍然是个重点。在南部非洲，这方面的重点放在为持续的易受害性启动的政策及社会保障计划。两次评估都强调要发扬紧急情况行动的胜利成果，并把它贯彻到恢复和发展阶段中去。在南部非洲，这尤其适用于技术推广和农民实地学校。在阿富汗, 这包括种子、植物保护、小型灌溉，以及园艺等方面的工作。粮农组织被认为在发展以社区为基础的可持续生计的做法上，取得了积极的经验。同样在阿富汗，本组织与其他伙伴合作，为减少罂粟种植而执行以生计为基础的综合做法，占有重要的优先地位。
41. 评估组在分析南部非洲危机及农业在处理危机中的作用时强调，易受害农户的最好保障还是社区拥有富余粮食和收入，而易受害社区的最好保障则在于国家日益增长的繁荣。以全体人民的基本粮食安全为重点的农业发展，因此需要既促进增长，又促进经常或不时缺少粮食的家庭的社会保障。在南部非洲的农村经济中，农业仍然是经济增长的主要潜在推动力，也是主要的下降因素。结论是：难以寻找生计的农户将会越来越多。这些人将需要或是持续地或是季节性地得到粮食援助。还需要为他们提供无须消耗太大体力的自救生产手段。
42. 失去或削弱体力的家庭，包括受艾滋病影响的家庭，甚至比其他家庭更需要增加按体力劳动计算的经济收益和粮食生产，并减少对体力的需求。增加单位面积生产的价值大概是最重要的减少体力消耗的办法。 其方式包括进行灌溉、种植更值钱的作物、增加肥料投入等，但是，还有其他重要因素: 1) 饲养小家畜的收入; 2) 使用农业动力，尤其是畜力农具; 3) 扩大旱季种植工作; 4) 减少家务劳动。集约化也被认为是解决脆弱干旱土地土壤肥力下降的主要办法，而总的来看，灌溉必须成为促进集约化的更加突出的因素。一些国家还存在为那些愿意移居更有潜力地区的家庭提供搬迁的便利。
43. 评估组关注的是：虽然对南部非洲问题的社会和医药回应确是优先重点，但农业在家庭、社区和国家生存中的作用没有得到足够的重视。评估组确认，促进公平经济增长环境的具体因素包括：取消分区域一级和国家内部的贸易障碍，并找出鼓励既在商业农业中扩大就业，又能鼓励小企业家增长的办法。土地所有权问题对于地方上的粮食安全和增长都是重要的。评估组得出结论：粮农组织应该在它的政策工作中支持这些趋势，并在可能时通过项目支援这些优先领域的执行工作。
44. 两次评估都发现，粮农组织如何定义它在及时回应紧急情况和进行恢复及发展中的优先重点，是一个需要改进的领域。在南部非洲，粮农组织驻国家代表们抱怨说，粮农组织的反应，尤其是通过技术合作计划所做的反应，是支离破碎的。然而，评估组的结论是：这只在评估的一个国家中属实，而在其他地方，粮农组织一般还是将有限的资金集中使用的。他们建议，粮农组织对一个国家的援助应该在一个连贯一致的框架中拟订、整合。这个框架应强调根据粮农组织比较优势制订的优先重点，并应与当地伙伴密切合作下制订。
45. 南部非洲评估组得出与权力下放评估组4类似的结论，并建议在粮农组织驻国家代表领导下拟订滚动式优先顺序框架－这将提供粮农组织与捐助方一起工作以动员资金并提供技术合作计划支持的背景。阿富汗评估组得出类似的结论，不过是涉及过渡问题。它强调粮农组织有必要发展与伙伴们共通的清晰看法，并指出，“凡是明确形成有时相邻的易受害和比较易受害的人群、众多的参与机构，和各种人道主义、恢复性和发展性支持的地方，重要的是尽早确定关于粮农组织应起何种作用的共同看法。应围绕两个主要目标明确这种作用：(1)通过保护、恢复和加强他们的生计，改善最易受害者的应对能力; (2) 为建立一种农业在其中起到一定作用的、促进增长的环境，奠定基础。关于粮农组织在后冲突情景下所起作用的这种战略，应该: a) 基于对需求的评价; b) 清楚区分粮农组织的作用和部门的广泛需要; c) 准备与当地伙伴进行密切合作; d) 利用粮农组织过去在该国的经验。”
46. 两次评估都发现，在紧急情况下确认和针对受益对象以及评价需要，属于应该改进的领域。南部非洲评估组指出，重要的还有找出预计的受益者究竟需要什么。看来，一般仍依赖相当老一套的投入定式，而不考虑农业条件的多样性、易受害程度和生产能力。例如，评估组评论了在旱灾或水灾实际并没有破坏农具的地方分发农具的问题，以及农民兴趣在于得到某些类型，而不是别的类型农具的问题。评估组还感到，在设计对应计划时分清易受害的程度是有用的，并应在不同农户间加以区别：a) 甚至在紧急情况下也不需要援助，并有潜力为社区的利益增加生产; b) 得到援助后能够逐渐走向家庭自给; c) 能够生产一些东西，但仍不能自给，而将继续需要粮食援助。
47. 阿富汗评估组主张，分发紧急农业投入物，要求以分析生计的脆弱性及其原因为基础，全面评价需求。挑战在于：要在比较短的时间内完成这一分析，必须使用弄脏手脚的快速办法，但仍要求全面分析。 在分析中，特别要注意：农业投入物的分配作为维持并恢复生计的手段是否适用、作用如何。
48. 两次评估都提到将最后确定具体受益家庭的事留给有关社区的困难，但是都主张：除安排回乡难民以外，一般说来，这是唯一的实际解决办法。不过社区应了解在向各户提供投入物或其他援助时应掌握的标准及其理由。
49. 阿富汗评估组主张，项目设计标准一般说来必须更为清晰，并应包括使用简化的日志框架分析和可衡量的指数等，以便利为改进管理和责任制而进行的监测和评估。加强对粮农组织项目周期审议培训班的支持，将有助于完成在本组织内普及好的实践的任务。
50. 南部非洲评估组还指出，许多紧急项目已是第二代或是第三代，而不是对灾害的最初反应，因此，有更多的时间进行需求评价和项目设计。评估组进而研究在制订紧接灾害之后的紧急反应中进行健全评价的必要性和所需的时间，并建议，应在紧急情况下允许为捐助方的资助提供关于项目制订的最大灵活性。定义过程而不是关键细节－这需要设置在项目中，而项目可以在预算批准后，往往要与受益方磋商之下，进行详细设计。
51. 两次评估都证实了战略目标A3评估中提出的许多结果和结论。并发现在南部非洲的反应有一个特别有价值的特点，即粮农组织在联合国系统内密切协调其反应的极大程度。这包括充分支持联合工作组，并将它的区域协调人员置于联合国机构联合秘书处，即机构间协调及支持区域办公室5，之中。
52. 在阿富汗，随着主要战事的结束，粮农组织立即指定一名高级官员 (技术合作计划主任) 作为集中管理人。在阿富汗当地也做出了值得表扬的努力，以尽早填补管理岗位，并派出其他人员，但是这些努力遭到困难条件的阻碍。由于种种原因，在头一年的大多数时间，人员流动很快。粮农组织驻国家代表在他终于履任时却是一名对此岗位陌生，而且对粮农组织也相对不熟悉的新手。评估组发现，在当地缺少一名主管人员严重地妨碍了粮农组织的工作。评估组还发现，在粮农组织亚洲及太平洋区域办事处执行的发展项目（包括种子生产和信息项目）和由罗马的技术合作计划执行的紧急和恢复项目之间，存在着严重的问题。即使在粮农组织驻国家代表到位之后，这种责任体系的分裂仍然反映在实地工作的宗旨不够统一上。尽管在安哥拉和平协议达成之后并没有缺少一名粮农组织驻国家代表的问题，但是在受权执行发展项目的粮农组织驻国家代表和紧急情况协调员之间仍然发生了困难。
53. 权力下放评估组建议，粮农组织应建立一支粮农组织驻国家代表/高级紧急情况协调员的骨干队伍，以便轮流进入复杂的重大紧急情况，代替原有的粮农组织驻国家代表。阿富汗评估组的结论是：如果在阿富汗做出这样的安排，也许可以避免一些后来产生的困难。在安哥拉也是这样。还需要注意权力下放评估报告关于将责任委托给没有紧急感的官员或人的警告；正如阿富汗评估组发现的那样，一些困难的产生正是由于涉及发展项目的人对于解决易受害人群的当前需要重视不够。
54. 阿富汗评估组还强调，在冲突结束后应立即任命一位集中管理人，直到派出一名具有适当素质的粮农组织驻国家代表，并任命一个高级咨询组和协调小组时为止，正如在阿富汗所做的那样。正如权力下放评估组一样，本评估组得出结论，在复杂的紧急情况下，让罗马的技术合作计划和区域办事处的执行单位同时执行不同的项目，是不可取的。既然形势紧急，紧急行动及恢复司是所有项目逻辑上的执行中心，直到能够派出一名称职的粮农组织驻国家代表并具有必要的基础设施时为止。
55. 本评估组还确定了一个具有比较复杂的恢复性活动的问题：在这里，紧急情况的支持费用不足以达到所希望的粮农组织技术支持水平，而紧急行动及恢复司作为执行重点可以降低进行必要分析的程度。
56. 对任何计划来说，不论是发展项目还是紧急情况行动，种植季节过后来到的投入物都是用途不大的－起码就那个季节而言。拿紧接紧急情况后的时期来说，一般表明的用意是要保证下个季节的粮食收成。这一问题已在战略目标A3的评估中得到详细的处理，并得到阿富汗和南部非洲两个评估组的重视。后两个评估组的结论是：必须采取措施，加快提供资助及采购和分配投入物的整个过程，并得出结论：存在与缺少灵活性和粮农组织授权不够有关的严重问题。两个评估组都呼吁：在紧急情况下，对于何时赶得上下一个季节，何时赶不上，要有现实的态度。南部非洲评估组的结论是：在不可能赶上下一个季节的地方，也许最好为此后季节做出充分对路的反应，更仔细地进行计划。评估组因而认为，粮农组织应该在完成拟订和批准紧急情况项目和进行令人满意的栽种之间，建立一个可以接受的最低期限。评估组建议，这大致上可以定为3个月，除非，就现有的管理水平和投入物储备而言，具有在当地执行所有活动的能力－那样可能只需要两个月左右。
57. 两个评估组都呼吁进行努力，以改善交货的质量和及时性，其中包括采购。应该承认，对交货链中何处存在主要的“瓶颈”以及原因何在，缺少充分的认识。从完成这两次评估以来，进行了一些关于如何改进粮农组织向成员国提供服务的效率的研究 (这些超出了紧急情况的范围)。这些研究都提出了建议，有些还在权力下放评估中再次提起。就紧急情况而言，两个评估组为下述问题提出了一些具体建议:
58. 两个评估组都对紧急情况工作人员合同期限很短，因而流动性很大持有负面评价。这部分是由于资助的临时性质，但是两个评估组的结论是：仍有增加持续性的余地；而南部非洲评估组还得出结论：这样做可以降低涉及的人员交易数量，因而在这方面提高效率。
59. 南部非洲评估组敦促对内部监测体系要持现实态度。它发现一些事例，说明非政府机构在收集并分析关于受益方反应的数量令人吃惊的信息。然而，一般来说，对效果的监测并不算强。在一些国家，实地工作人员，不论属于非政府机构还是政府，理解并回应受益方对复杂信息的要求的能力都很有限。非正式的视察有时也很弱，但应该起到重要作用。需要使信息简单而针对关键问题。但是，基本的监测确实需要成为提供援助的伙伴组织的一项合约义务，而在已确定目标的地方，社区起码需要：a) 按类别、地区和性别，确定受益者; b) 明确对受益者提供的援助; c) 报告援助的使用情况 (例如是否全部种子都已下种); d) 汇集所提供的援助的结果，与未获援助的生产相比，究竟带来多少好处。一般说来，更为复杂而带有评价性质的信息，最好以独立抽样研究的方式，根据与大学等签订的单行合同，在季节后进行－如同有一次在赞比亚所做的那样。
60. 阿富汗评估组发现，粮农组织曾试图在阿富汗建立一个由过于庞大的内联网支持的评估体系。系统的设计和实施，由于粮农组织总部各单位，包括评估处，在方法上的分歧而受到妨碍。结论是：这个体系现在有了一些有用的产出，但是，如没有外部的持续支持，是不可能延续的。建议粮农组织发展一种计划监测和信息体系的可行模式，可供在复杂的紧急情况下快速部署。
61. 两个评估组都强调监测和评估在紧急情况中的重要地位，并强调说这应该由项目预算提供资金，而外部评估应更多地成为常规。两个评估组还认为，粮农组织为具体国家和国家组合进行的全面计划评估应该形成制度。
AIDS 艾滋病（获得性免疫缺损综合症）
CAP 共同农业政策
CFSAM 作物及粮食供应评估组
COMESA 东部及南部非洲共同市场
EMPRES 跨界动植物病虫害紧急预防系统
ESAF 粮食安全及农业项目分析处
FEWS-NET 饥荒预警体系网络
FIVIMS 粮食不安全和易受害信息及绘图系统（粮农组织）
GIS 地理信息体系
HIV 人类免疫缺损病毒（艾滋病毒）
NGO 非政府机构
RAP 粮农组织亚洲及太平洋区域办事处
RIACSO 区域机构间协调及支持办公室
SACU 南部非洲关税联盟
SADC 南部非洲发展共同体
TCE 粮农组织紧急行动及恢复司
TCP 粮农组织技术合作计划
UN 联合国
WFP 世界粮食计划署
1 2003年6－7月：J. Markie和C. Tarazona,粮农组织评价处; M.J. Watt 和M. Zaroug, 顾问;及G. Hemrich, 粮农组织粮食安全及农业项目分析处。
2 2003年10月: N. Chapman, 顾问－小组长; A. Fitzherbert 和R. Lough, 顾问;及R. Sauvinet-Bedouin和C. Tarazona, 粮农组织评价处。
3 PC 88/5 a), 2002年9月。
4 对粮农组织权力下放的评价，PC 92/6a), 2004年9月。
5 区域机构间协调及支持办公室。