En la primera parte de este documento se abordan las principales características biofísicas, sociales y económicas entorno del sector forestal guatemalteco, a partir de las cuales se establece su situación actual y potencial; luego se identifican y describen las principales fuerzas impulsoras (sociales, de mercado, económicas, tecnológicas, institucionales, normativa y de política) que determinan la dinámica actual del sector forestal; y finalmente con base al análisis de las fuerzas impulsoras se determinan los cambios esperados o tendencias del sector forestal en la próximas décadas; para lo cual se identifican tres escenarios: un escenario positivo, un escenario negativo y un escenario probable. El documento concluye con la presentación de algunas acciones estratégicas que se deben impulsar en el mediano y corto plazo para orientar el sector forestal hacia el escenario positivo.
Los objetivos del estudio son presentar el estado situacional del sector forestal de Guatemala en el año 2003 y la visualización de las principales fuerzas que determinarán la dinámica del sector en las próximas décadas y proveer parámetros que ayuden a orientar la planificación a mediano y largo plazo en el sector forestal.
Las tendencias se definieron a partir de un análisis de la situación actual de sector forestal considerando el marco político institucional y las características biofísicas y socioeconómicas; así como el análisis de algunos factores estructurales (crecimiento poblacional, educación, pobreza, distribución y tenencia de la tierra); de tipo político; tecnológicos y de mercado; considerados como las principales fuerzas impulsoras de las tendencias que pueda tomar el sector forestal en las próximas décadas, a partir de las cuales se construyen tres escenarios: escenario positivo, escenario negativo y escenario probable.
Las tendencias, cambios y escenarios esperados, identificados en este estudio, son aún bastante generales y si bien constituyen elementos de orientación para la definición e implementación de políticas institucionales, es necesario un análisis más profundo de cada caso, con la participación de equipos multidisciplinarios, para una mayor precisión en las medidas a aplicar y en la definición de la ruta a seguir para alcanzar el anhelado desarrollo del sector forestal.
El estudio concluye con la identificación de una serie de medidas que será necesario impulsar para orientar al sector forestal hacia el escenario positivo.
Situación actual y tendencias del sector forestal
El estudio muestra que al año 2002 el país presenta una cobertura forestal estimada en 4 286 650 hectáreas, que representan el 39,4 por ciento del territorio nacional; y de las cuales el 55.6 por ciento (2 383 460 ha) se encuentra dentro de áreas protegidas y el 44.4 por ciento (1 903 190 ha) se ubican fuera de áreas protegidas (INAB, CONAP; MAGA; UVG, 2004). Las áreas protegidas legalmente declaradas representan el 28 por ciento del territorio guatemalteco. En relación al cambio de uso de la tierra, las últimas estimaciones realizadas por FAO en el 2001, señalan una pérdida anual de cobertura de 53 700 ha. Se considera realista una cifra entre 50 000 a 60 000 hectáreas por año.
Los bosques naturales bajo manejo suman al 2 003 una superficie de 578 746 hectáreas, de éstas las Concesiones Forestales de Petén representan el 89 por ciento. Las plantaciones forestales se han venido fomentando desde 1976 y han tomado un auge a partir de 1997 con la ejecución del Programa de Incentivos Forestales que desde sus inicios en 1997 ha generado una dinámica en torno al establecimiento de plantaciones forestales alcanzando a establecer al año 2002 un total de 33 900 hectáreas que representan una tasa promedio de 5 600 ha/año, duplicando la máxima tasa anual alcanzada por Programas de reforestación anteriores. La superficie cubierta con plantaciones al año 2002 se estima que es de aproximadamente 71 mil hectáreas; sin considerar las plantaciones de hule (Hevea brasilensis) que sobrepasan las 50 mil hectáreas.
En relación a la producción de bienes y servicios forestales, el estudio muestra que la madera (con fines industriales o energéticos) sigue siendo el principal producto extraído de los bosques, el volumen promedio de madera cosechada de 1999 al 2001 con destino a la industria forestal nacional, fue de 575 000 m3; a esta cifra hay que sumarle los volúmenes cosechados en forma ilícita (tala ilegal), los cuales se estima son del 30 al 50 por ciento del volumen cosechado por año; lo que nos da un volumen entre 724 100 a 862 500 m3. La gestión de los servicios ambientales vinculados al bosque, cobran cada vez mayor importancia por los conflictos generados entre las comunidades beneficiarias de los servicios y los propietarios o poseedores de los bosques, llegando a ser en muchos casos una fuente de conflictos sociales.
El mercado y comercio de productos forestales muestra que el 90 por ciento del total de madera que se cosecha cada año tiene como destino el mercado interno y solamente un diez por ciento se exporta; es conocido que la mayor parte de la madera cosechada, es utilizada para uso doméstico como leña principalmente. Se observa una creciente penetración de productos importados principalmente de Estados Unidos, México y del Cono Sur de América. El principal mercado externo para los productos de la industria primaria lo constituyen El Salvador, Estados Unidos, Honduras y México. El principal producto de exportación sigue siendo la madera aserrada. El grupo de madera aserrada y elaborada experimentó en el 2001 un incremento de 78 por ciento en valor y 61 por ciento en volumen, (MAGA/PAFG, 2003b). A nivel internacional el país se enfrenta a la problemática de que muchos productos nacionales no pueden competir en calidad y eficiencia de costos, o no cumplen los requisitos en regulaciones. Según el estudio sobre comercio exterior de productos forestales de Guatemala, realizado por (MAGA/PAFG, 2003b) para el período de 1994-2001, la balanza comercial es deficitaria en todos los años del período de análisis.
En los aspectos sociales el sector forestal, existe una tendencia a una mayor participación social en el sector forestal, toda vez que se observa mayor interés en la administración forestal a nivel nacional y local, prueba de ello son los procesos de Concesiones Forestales en Petén y el surgimiento de un mayor número de organizaciones de productores forestales; así como la existencia de foros de discusión y análisis que son reflejo de los mecanismos de participación y descentralización que el Estado a fomentado en los últimos años producto de los Acuerdos de Paz. Un ejemplo es el proceso de administración forestal municipal que al año 2002 ha logrado el funcionamiento de 102 Oficinas Forestales Municipales que representan el 33 por ciento del total de municipalidades del país.
Fuerzas impulsoras del sector forestal
Las fuerzas impulsoras que definen las tendencias del sector forestal pueden ser entendidas como factores sectoriales y extra sectoriales que influyen en el desarrollo del sector; para el caso de Guatemala se han identificado las siguientes:
Cambios en los aspectos socioeconómicos
Entre estos se han considerado los siguientes:
• Crecimiento poblacional: Según los datos del XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación realizado en el 2003, la población guatemalteca en el año 2002, alcanzó la cifra de 11 237 196 habitantes (INE, 2003). La densidad poblacional media es de 103 habitantes por km2. El crecimiento natural (nacimientos-defunciones) anual de la población guatemalteca es de 2.8 por ciento, y si se toma en cuenta el saldo migratorio, éste baja a 2.6 por ciento, lo que se considera es todavía un crecimiento elevado, y si se mantiene ese ritmo de crecimiento, la población se duplicará cada 27 años. El aumento de la densidad poblacional en zonas pobres ejerce una presión cada vez mayor sobre la tierra y la falta de opciones económicas no agrícolas obliga a los campesinos a buscarla fuera de su lugar de origen. Este fenómeno ha provocado las migraciones masivas hacia tierras nacionales generalmente forestadas, principalmente en el departamento de Petén en donde la mayoría de las tierras son del Estado, y ha sido la causa de la pérdida de más del 30 por ciento de los bosques tropicales del sur de este departamento entre los años 1986 y 2000 (FIPA/USAID, 2002a).
• Tenencia y distribución de la tierra: la concentración de la tierra en Guatemala, sigue siendo elevada y no ha disminuido en los últimos veinte años: el 94.1 por ciento de las explotaciones menores que comprende las microfincas y fincas subfamiliares, suman el 18,6 por ciento de la tierra; mientras que el 1,5 por ciento de las explotaciones mayores a una caballería (45 ha) suman el 62,5 por ciento de la superficie en fincas.
• Pobreza: en Guatemala, la pobreza constituye precisamente una de las mayores limitantes para acceder a un mejor nivel de desarrollo humano, y aún cuando ha aumentado el empleo durante la última década, la baja productividad de la mano de obra impone serios límites al nivel de ingresos necesarios que permita mejorar la condición de vida de la población. (PNUD, 2002).
• Educación: El analfabetismo dificulta el uso de métodos convencionales de extensión y educación formal para informar y capacitar sobre la relevancia del buen manejo de recursos forestales y la aplicación de mejores prácticas de manejo. En Guatemala, la productividad media por trabajador es una de las más bajas de América Latina, por encima únicamente de Honduras y Nicaragua; lo que en parte se explica por el hecho de que Guatemala tiene uno de los niveles más bajos de calificación de la fuerza de trabajo (PNUD, 2001). En el sector forestal la falta de personal entrenado, competente, con conocimientos técnicos y con habilidades prácticas de trabajo, determinan que la productividad y la eficiencia de la industria primaria sea pobre, principalmente en los aserraderos pequeños.
Cambios en las políticas y programas nacionales:
• Políticas macroeconómicas: entre las variables macroeconómicas que mayor influencia tienen sobre los resultados económicos de las inversiones productivas están el tipo de cambio y la tasa de interés. En las últimas décadas, en Guatemala han sido implementadas políticas macroeconómicas que han causado distorsiones en ambas variables, que pueden haber provocado, en parte, dificultades para que el impulso a las inversiones en plantaciones forestales no haya ocurrido con el vigor esperado por varios sectores de la sociedad. Las altas tasas de interés han sido un desestímulo a la inversión productiva y la sobre valuación del quetzal un desestímulo a la actividad productiva de exportación.
• Política de comercio exterior: Guatemala ha participado en diversos procesos de negociación de Tratados de Libre Comercio, los cuales abren la posibilidad al producto nacional de incursionar en nuevos mercados con mayores ventajas comparativas. Así pues, cabe resaltar la finalización de negociaciones de Tratados de Libre Comercio con República Dominicana, México, Chile y Cuba. Esta pendiente de ser ratificado por el Organismo Legislativo el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos el cual fue firmado por las partes a finales del 2003, Se espera también en el corto plazo concluir los Tratados con Panamá. Asimismo, se están haciendo los mejores esfuerzos de los países latinoamericanos por concluir, en el año 2,005, la negociación del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Se percibe que el TLC significará una expansión de las posibilidades de inserción en el mercado de nuestro principal socio comercial (ASIES, 2003).
• Política forestal: presenta una orientación hacia el fomento de la actividad forestal productiva, estimulando la inversión pública y privada así como el desarrollo de la competitividad del sector forestal; tiene como objetivo “Incrementar los beneficios y servicios generados en los ecosistemas forestales y contribuir al ordenamiento territorial en tierras rurales, a través del fomento del manejo productivo y de la conservación de la base de los recursos asociados como la biodiversidad, el agua y los suelos; incorporando cada vez más la actividad forestal a la economía del país en beneficio de la sociedad guatemalteca” (MAGA/INAB/CONAP/PAFG. 1999).
• Política Nacional para el Desarrollo del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas: Esta política tiene como objetivo “mejorar la protección y la utilización sostenible del patrimonio natural y cultural del país, para coadyuvar a incrementar la calidad de vida de los guatemaltecos del presente y del futuro”; para lo cual define define siete líneas estratégicas. Además de las políticas mencionadas, también influyen directamente sobre el sector forestal las siguiente políticas a) política agropecuaria ; b) política ambiental; c) política de ecoturismo; d) política de fomento a la competitividad, e)política de descentralización y f) el marco de los Acuerdos de Paz.
• Financiamiento e inversiones en el sector forestal: En términos del financiamiento dado a las inversiones del sector forestal; la información disponible muestra que en las última década ha sido el Estado el que mayor aporte ha dado a las actividades de fomento de la actividad forestal a través de los Programas de Incentivos Forestales y los Proyectos de desarrollo. La inversión que el Estado ha realizado en la ejecución del PINFOR desde sus inicios hasta el 2003 asciende a 305.84 millones de quetzales que equivalen a 38.2 millones de dólares (comunicación personal del coordinador del PINFOR)., y el monto potencial estimado, que el Estado invertirá en los 20 años de duración del Programa asciende a 392 millones de dólares EE.UU. En relación al crédito forestal, diversos actores del sector forestal coinciden en señalar que el éste es limitado y se ha distribuido en pocos beneficiarios y ha dejado al margen a los pequeños productores.
• Cambios en el marco Jurídico-Institucional: El marco jurídico del sector forestal, esta definido por varias leyes y reglamentos que inciden directa o indirectamente sobre el sector. Las dos leyes específicas que regulan al recurso bosque son la Ley Forestal (Decreto 106-96) y la Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-86 y sus reformas Decreto 110-96). La Ley de Áreas Protegidas dio vida desde 1989 al Consejo Nacional de Áreas Protegidas –CONAP- como órgano máximo de dirección y coordinación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas –SIGAP- y con la Ley Forestal se creó en 1996 el Instituto Nacional de Bosques- INAB, ente rector que vela por la parte operativa y administrativa del manejo de bosques fuera de áreas protegidas; mientras que el CONAP es responsable de asegurar la conservación de niveles socialmente deseables de biodiversidad y la administración de áreas protegidas, quedando bajo su control y supervisión el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP). Además del INAB y CONAP, el marco institucional del subsector de los recursos naturales y medio ambiente está definido por la interacción de los ministerios de Agricultura, Ganadería y Alimentación y el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales. Este marco institucional del sector forestal no define con claridad un ente rector que coordine el accionar institucional (anexo 4); lo cual incide negativamente en la ejecución de acciones de campo.
• Cambios tecnológicos en el sector forestal: en Guatemala la industria forestal primaria está fundamentalmente orientada a la producción de madera aserrada (principalmente de coníferas), se caracteriza por poseer un bajo nivel tecnológico que no permite transformar los diámetros menores con rentabilidad, situación que determina que los compradores exijan un diámetro superior a ocho pulgadas en la punta de la troza. Eso implica un fuerte desperdicio de madera en el bosque natural y un limitado uso comercial para las trozas de diámetro menores a 25 cm. Desde el punto de vista de la administración, la industria forestal no ha logrado desarrollar las diferentes etapas del proceso administrativo que se reflejan en una oferta irregular de materia prima, un bajo nivel tecnológico, una demanda inestable, una baja capacidad operativa del personal, bajos niveles de inversión y bajo nivel de desarrollo empresarial (Kiuru, 2003).
Perspectivas del sector forestal
En función de las fuerzas impulsoras y las tendencias que ha seguido el sector forestal en los últimos años, es posible visualizar tres escenarios: a) escenario positivo, b) escenario negativo y c) escenario probable.
El escenario positivo tiene como premisa fundamental que se presenten cambios positivos en el ámbito social y político del país, reflejado en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, consolidación del Estado de Derecho, y el fortalecimiento de la institucionalidad. Los supuestos son: que se mantiene la estabilidad macroeconómica y se alcanza la estabilidad política y seguridad ciudadana; consideradas en la Política Forestal como la piedra angular del desarrollo sostenible pues se constituye en un requisito para atraer inversiones y la inserción en la económica global.
Este escenario parte de la premisa que las políticas macroeconómicas y los procesos de cambio orientados a la modernización del Estado, no logren los impactos positivos esperados; que se incumpla con los Acuerdos de Paz, y no se llegue a consolidar el Estado de Derecho y la institucionalidad en el país; es decir, que no se den las condiciones necesarias para promover la inversión en el sector forestal. Según el Consejo Nacional de Cambio Climático (MARN, 2001) los indicadores económicos de un escenario negativo son: un crecimiento en el PIB entre 1 y 2.5 por ciento; un déficit fiscal de 2 a 4 por ciento; una inflación de ll a 15 por ciento; tasa de interés activa de 20 a 21 por ciento, carga tributaria de 9.5 por ciento.
Con base a las premisas anteriores se han construido los siguientes escenarios:
Escenarios del Sector Forestal al año 2020
Escenarios | ||||
Positivo |
Negativo |
Probable | ||
1 .Cobertura forestal | ||||
1.1.Bosques naturales |
Bosques naturales bajo manejo superan el millón de hectáreas |
Decremento en el área de bosques naturales bajo manejo, superficie inferior a 500 000 ha |
Superficie de Bosques naturales bajo manejo en tendencia creciente, y superior a 700 000 hectáreas. | |
Tala ilegal disminuye a menos del 10 por ciento del volumen cosechado. Disminuye superficie de bosques afectados por incendios forestales. Tasa de perdida de cobertura forestal disminuye. |
Tala ilegal supera niveles de 50 por ciento. Incremento en superficie de bosques afectados por incendios forestales; aumenta la tasa de perdida de cobertura . |
Tala ilegal con tendencia decreciente, niveles inferiores al 30 por ciento. Superficie de bosques afectado por incendios con tendencia decreciente. | ||
Cambio hacia un manejo diversificado, se incrementa el número de especies aprovechadas en bosque latifoliado; incremento en superficie de bosques certificados. |
Se mantiene enfoque de manejo tradicional, poco interés en Servicios Ambientales y en la certificación forestal, disminuyen los bosques certificados. |
Cambio hacia un manejo diversificado, se incrementa el número de especies aprovechadas en bosque latifoliado; incremento en superficie de bosques certificados. | ||
1.2. Plantaciones |
PINFOR se consolida, y se logran financiamientos complementarios, con el Programa de Forestería Social y desarrollo agroforestal; se alcanza una tasa de reforestación superior a las 15 000 ha/año. Plantaciones al año 2020 superan las 500 000 hectáreas. |
Industria Forestal sin innovación tecnológica y debilitamiento del PINFOR dan como resultado: Abandono de plantaciones de PINFOR, tasa de reforestación inferior a 3 000 hectáreas, pérdida de credibilidad en la inversión forestal. |
PINFOR se consolida. Se mantiene una tasa de reforestación entre 8 a 10 mil ha/año. Se alcanzan las proyecciones de 250 000 hectáreas al año 2020. | |
2. Producción forestal | ||||
2.1. Productos maderables |
Producción maderable se incrementa con mayor participación de plantaciones forestales. Producción de madera industrial supera los 2 millones de metros cúbicos por año. |
Industria sin innovación; Producción basada en bosques naturales; diámetros mayores a 30 cm, reducido número de especies aprovechadas (menos de 10 especies). Producción se mantiene en niveles actuales alrededor de los 800 000 m3/año |
Incremento en la producción maderable, con aporte considerable de plantaciones forestales (más del 50%). Producción de madera industrial superior a 1.5 millones de metros cúbicos por año. | |
2.2. Productos no maderables |
Se diversifica e incrementa la producción de bienes no maderables |
Disminuye o se mantiene la oferta actual de productos no maderables . |
Se diversifica e incrementa la producción de bienes no maderables | |
2.3. Servicios ambientales |
Consolidación de mecanismos actuales de compensación por SAs y desarrollo de una política nacional de SAs. Implementación de la política de ecoturismo. |
No se consolidan los mecanismos actuales de compensación por SAs, disminuye interés en manejo de bosques naturales con fines ambientales. |
Consolidación de mecanismos actuales de compensación por SAs y desarrollo de una política nacional de SAs. Implementación de la política de ecoturismo. | |
Escenarios del Sector Forestal al año 2020
3. Mercado y comercio | |||
3.1. Oferta de materia prima |
Oferta sostenible de madera industrial superior a 2 millones de metros cúbicos por año, sin considerar oferta de plantaciones de Hule y sistemas agroforestales de café y cardamomo. Oferta de materia prima se consolida. |
Oferta de materia prima lícita decrece de niveles actuales; se incrementa la producción ilícita. |
Se consolida la oferta de materia prima industrial superando niveles de 1.5 millones de metros cúbicos por año. |
3.2. Demanda de materia Prima |
Crecimiento y modernización de la industria forestal , incrementa la demanda de materia prima, a niveles que superan los 2 millones de metros cúbicos por año. Disminuye la demanda de leña a niveles inferiores a 0.75 m3 percápita por año. |
Industria forestal no se moderniza. Demanda de madera industrial se mantiene en niveles inferiores al millón de metros cúbicos por año. Se incrementa la demanda de leña superando los niveles de 1 metro cúbico per cápita por año. |
Modernización y crecimiento de la industria forestal entorno a plantaciones forestales; demanda superior a 1.5 millones de metros cúbicos de madera industrial por año |
3.3. Comercio |
Se incrementan exportaciones de madera sólida, aglomerada, contrachapados y manufacturas de madera, triplicando los niveles actuales, disminuye el déficit en la balanza comercial. Se aprovechan nichos de mercado para madera certificada y las oportunidades de los TLC. Se desarrolla el mercado interno para la madera. El sector forestal se integra a otros sectores de la economía: como la construcción, energía. |
Exportación de productos forestales se mantienen en niveles del 2002. TLC constituyen amenaza, se incrementan importaciones; se incrementa el déficit de la balanza comercial |
Se incrementan exportaciones de madera sólida, aglomerada, contrachapados y manufacturas de madera, triplicando los niveles actuales, disminuye el déficit de la balanza comercial. Se aprovechan nichos de mercado para madera certificada, y las oportunidades de los TLC. |
4. Aspectos sociales | |||
4.1. Empleo |
Incremento constante en el número de empleos generados por el sector forestal. Más de 150 000 empleos directos generados solamente por plantaciones de PINFOR, manejo de bosques e industria. |
Poca incidencia en el empleo generado por el sector, disminuye los empleos generados en el sector forestal con respecto al año 2003. |
Incremento constante en el número de empleos generados por el sector forestal. Más de 100 000 empleos directos generados solamente por plantaciones de PINFOR, manejo de bosques e industria. |
4.2. Organización, participación |
Se consolida la organización de actores del sector forestal Se consolidan los procesos de descentralización de la administración forestal y se fortalece el poder local. |
Se debilita la organización y la gestión local, |
Se fortalece la organización de actores del sector forestal y los procesos de descentralización de la administración forestal. Se fortalece la gestión local. |
Prioridades y estrategias
Las tendencias y perspectivas del sector forestal de Guatemala al 2020, girarán en torno a la posibilidad de que se implementen o no, las siguientes acciones estratégicas para orientar al sector hacia el escenario positivo.
• Armonización e integración de marcos de política, legislación e institucionalización, relativo a los recursos naturales.
• Consolidar la estrategia de desarrollo de clusters forestales, en el marco del Programa Nacional de Competitividad.
• La vinculación financiera y tecnológica entre la acción de producción de materia prima y la transformación de productos de madera de alto valor agregado..
• Consolidar los espacios de diálogo referidos al tema bosques.
• La consolidación social, político, técnica, administrativa y financiera del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas.
• La vinculación del sector forestal a otros sectores de la economía, como el sector turismo, industria farmacéutica, construcción, energía y aguas, para desarrollar el mercado interno.
• El fortalecimiento de la organización de productores forestales.
• La gestión e implementación de mecanismos alternos y complementarios de financiamiento del sector forestal.
• Implementar una política sobre el pago de servicios ambientales. La Política de pago por servicios ambientales debe ser parte de la institucionalización del nuevo paradigma del desarrollo sostenible.
• La identificación de sectores que pueden ser competitivos en el mercado internacional.
• Realizar acciones de investigación y promoción para fortalecer el mercado de especies con mercado parcialmente desarrollado.
• Consolidar el Sistema de Educación Forestal como mecanismo para mejorar la situación de la educación forestal en el país.
• Establecer un Sistema de Información Forestal que permita realizar: inteligencia de mercados; análisis de coyuntura; comunicación entre productores y comercializadores e integración de esfuerzos institucionales.
