3 Tendencia en los últimos años y situación actual del sector forestal en el país

3.1 Importancia del sector forestal a escala económica, ambiental y social para el país

3.1.1 Aspectos sociales del bosque

Se conoce poco sobre las estadísticas socioeconómicas en el ámbito forestal. No existe ningún estudio específico (solo estimaciones) sobre la demanda de mano de obra de las actividades forestales y sobre el impacto económico que tienen estas actividades en la población rural. En Panamá las tierras indígenas están bien definidas y legalmente establecidas, por lo que cualquier concesión o permiso de aprovechamiento forestal en estas áreas debe contar con la aprobación de las autoridades indígenas.

Uno de los principales ejemplos de estas estimaciones sobre el empleo generado por el subsector forestal, es el presentado en 1995 en el documento “Informe de La República de Panamá en relación con los Avances Logrados para el Cumplimiento de la Meta al Año 2000” (Ver Cuadro 7) preparado por El Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables.

Cuadro 7: Empleos permanentes generados por la actividad forestal maderera.

Según este informe estas cifras se mantuvieron constantes a partir de 1991 a 1994, ya que en ese período el número de concesiones se mantuvo también constante y en consecuencia los planes de manejo aprobados.

Una de las características de las poblaciones aledañas a los bosques, en este caso la rural indígena y no indígena, es que existen altos niveles de pobreza y bajos niveles de educación y de acceso a la atención médica. Aunque no existe un estudio específico que permita conocer en detalle la situación social de las poblaciones relacionadas con los bosques, se puede inferir que son similares a las descritas para las poblaciones rurales del país. Es un poco mejor la situación de los trabajadores de la industria forestal, la cual se desarrolla próxima a los núcleos urbanos dotados de mejores servicios de salud, educación y servicios básicos.

Con excepción de la industria, las actividades forestales tienen la característica de “temporalidad”, es decir, requieren de mano de obra en ciertas épocas del año. Aunque existen algunas estimaciones, no existen registros recientes o estudios serios sobre empleo de mano de obra forestal.

3.1.2 Servicios

El manejo y protección sobre los ecosistemas forestales ofrece beneficios a diferentes sectores de la economía, y que por fallas en el sistema de Cuentas Nacionales, no se valoran adecuadamente. Sin embargo, existe una tendencia por los diferentes actores de la economía a reconocer que el servicio de protección y manejo de los bosques permite el funcionamiento de importantes sectores productivos y ofrece beneficios en materia de calidad de vida. Lamentablemente, este reconocimiento no ha logrado aún transformarse en medidas concretas que eleven el desarrollo forestal a niveles de prioridad o reconocida importancia en relación al desarrollo nacional. De manera resumida se indican los beneficios del servicio de protección y manejo de los bosques y la conservación de los recursos hídricos y los suelos:

• Producción agrícola: Existen en total 39,000 ha bajo riego, que requieren de agua para la producción agrícola. Cabe subrayar que el potencial de los suelos para riego del país es de 300,000 ha. Tal como se menciona arriba, se reconoce la importancia de los bosques como uno de los mecanismos importantes para el mantenimiento de la capacidad productiva de agua de las cuencas hidrográficas para suplir de agua a los sistemas de riego. Sin embargo, no se han diseñado medidas claras y de aplicación obligatoria para el manejo apropiado de las cuencas hidrográficas con el propósito de potenciar la capacidad de producción agrícola bajo riego.

• Generación de energía eléctrica. La producción de hidroenergía satisface el 80% del consumo nacional de energía eléctrica. (Panamá sólo utiliza el 30% de su capacidad hidroenergética). Esta generación energética con base a los recursos hídricos se hace posible gracias a la protección de los bosques y en consecuencia, su impacto positivo de la capacidad de producción en cantidad y calidad de agua de las cuencas hidrográficas. Los esfuerzos por orientar el uso adecuado de los suelos, también es importante. Sin embargo, los planes de manejo de las principales cuencas hidrográficas para la generación de energía eléctrica, no son comparables entre si, ni se articulan o apoyan ni incorporan el concepto de pago por servicios ambientales.

• Funcionamiento del Canal de Panamá y del complejo sistema antropogénico de Panamá y el corredor transístmico Panamá-Colón: La cuenca hidrográfica del canal y las áreas adyacentes, representan el centro económico vital del país. Aquí se genera el 75% del PIB y de las exportaciones, se aglutina el 50% de la población total y el 75% de la población urbana del país. El funcionamiento de este complejo sistema antropogénico (navegación, producción industrial y consumo doméstico), demanda cuantiosos volúmenes de agua para su funcionamiento. Sólo el Canal de Panamá requiere 10 millones de m³ de agua al día para su funcionamiento. Este beneficio se genera gracias a la gestión de manejo y conservación de los bosques, y a la gestión de recursos hídricos que se ha logrado imponer en la cuenca del Canal de Panamá.

• Producción pesquera: La producción pesquera promedio es de 72.1 millones de dólares anuales. A nivel artesanal existen 9,370 pescadores en el Pacífico con 3,811 embarcaciones y entre 2,000 a 3,000 en el Caribe. Se estima en 25,000 toneladas métricas la producción pesquera artesanal del país. El 70% de esta producción depende de la salud de los ecosistemas mangláricos, como resultado de su protección así como de la protección de los ecosistemas continentales. Sin embargo, tal como ha sido reiteradamente manifiesto, los recursos para el manejo apropiado de estos ecosistemas, no son suficientes.

• Producción de leña: La existencia de los bosques y áreas naturales permiten la satisfacción de las necesidades de leña del 30% de la población del país, y de las pequeñas y medianas empresas, cuya producción se basa en la dendroenergía. El volumen anual estimado en este consumo corresponde a 740,000 m³ (PAF-PAN, 1990). Sin embargo, aún no se ha logrado el diseño y puesta en práctica de un programa nacional que ordene y garantice el abastecimiento de la leña y carbón que requiere este segmento de la población.

• Protección de la biodiversidad: La biodiversidad representa un patrimonio natural de incalculable valor nacional. Ésta a su vez constituye una fuente de gran importancia para el ecoturismo, sector que ha recibido un gran respaldo político en los últimos años. Está asociada a los ecosistemas forestales, y constituye una fuente importante de productos no maderables y medicinales para las poblaciones locales. En los últimos años de la década del 90, se logró la formulación del plan nacional de desarrollo de la biodiversidad, el cual está en proceso de ejecución, sin que se cuente aún con información que permita identificar claramente su tendencia.

3.2 Recursos forestales naturales y plantaciones

Los bosques de Panamá al igual que los de muchos países del mundo, son amenazados por prácticas y usos inadecuados de la tierra que resultan de la creciente presión de la actividad humana. Los recursos forestales de Panamá están constituidos por las formaciones boscosas, tanto naturales como plantadas y por los suelos de aptitud forestal. La superficie total del territorio de la República de Panamá es de 7,551,690 hectáreas, de las cuales en el año 2000 de acuerdo a estimaciones elaboradas por el proyecto de información forestal de la ANAM, un total de 3,364,591 hectáreas estaban cubiertas por bosques naturales (Descripción en Cuadros 8,9 y 10), representando un 45% de la superficie total del territorio nacional. Adicionalmente a esta cifra, existían en el país alrededor de 920,000 ha de bosques secundarios y/o intervenidos. De este total, de acuerdo a expertos, aproximadamente trescientas cincuenta mil (350,000) hectáreas han sido catalogadas como bosques de producción.

Cuadro 8: Cobertura Boscosa por Provincia en Km², Años 1992 – 2000

Fuente: Sistema de Información Forestal ANAM, 2003

Cuadro 9: Estimación de la cobertura Boscosa, Según Tipo de Bosques, año 2000.

Fuente: Sistema de Información Forestal, ANAM, 2003

A diciembre de 2000, la superficie total reforestada por el sector privado y estatal por especie, se distribuía de la siguiente manera:

Cuadro 10: Superficie reforestada por especie, año a escala nacional, en hectáreas

Fuente: Plantaciones Forestales, SENADAF, 2001, ANAM, Panamá.

Por falta de un presupuesto nacional acorde con la realidad forestal del país, los bosques de producción no han sido delimitados ni cartográficamente ni a nivel de terreno, lo cual imposibilita conocer objetivamente su situación y condición actual. En la actualidad, se trabaja con información suministrada por el Sistema de Información Geográfica de la ANAM, complementado con el conocimiento de campo de informantes calificados. A pesar de que estos bosques constituyen legalmente parte del patrimonio del Estado, no se ha podido diseñar y poner en práctica los controles pertinentes, lo que les deja expuesto al proceso de apropiación y titulación por particulares.

En cuanto a los bosques de protección, del total de la cobertura boscosa estimada por la Estrategia Nacional del Ambiente (ENA) correspondiente al Sistema Nacional de Areas Protegidas, (SINAP), 1,584,682 hectáreas han sido clasificadas o se encuentran dentro de la categoría de bosques de protección, 170,827 ha y 1,259,082 ha son bosques de mangle y no clasificados, equivalentes al 5.08% y 37.42% respectivamente

3.2.1 Evolución de los recursos forestales

El Cuadro 11 demuestra las estimaciones cronológicas de la superficie boscosa de Panamá para el período 1947 - 2000. Para estimar el proceso de deforestación ocurrido en el país con mayor precisión, se hizo uso de imágenes de satélites de los años 1992 y 2000, dando por resultado una tasa estimada de 47,158 ha anuales.

Cuadro 11: Estimaciones de la Superficie Boscosa por Año Considerado

Fuente: Informe Cobertura Boscosa 1992 , SIG/INRENARE, 1995 y 2000.

3.2.2 Aptitud de los suelos del país

La aptitud de los suelos del país y su uso actual se recoge en los cuadros siguientes. Es necesario señalar que en las cifras levantadas por el censo del 2000 (Ver Cuadros 12 y 13), se modificaron algunos parámetros que dificultan la comparación del total de ha en agricultura y ganadería con los resultados presentados en los censos anteriores.

Cuadro 12: Aptitud de los Suelos

Fuente: Atlas Nacional 1980 Capacidad Agrológica de los suelos de Panamá.

Cuadro 13: Uso de la Tierra en Agricultura y Ganadería (ha y %)

Fuente: Estadística y Censo, Contraloría General de la República, 2000.

3.2.3 Bosques naturales

Los bosques pertenecientes al Patrimonio Forestal del Estado, podrán ser aprovechados por una de las siguientes modalidades:

• Mediante permisos especiales que se otorga con carácter doméstico o de subsistencia al solicitante, previa comprobación de carencia de recursos económicos.

• Por administración directa de la ANAM, o delegada por ésta, mediante convenios con organizaciones, empresas públicas y privadas en plantaciones forestales del Estado.

• Mediante concesión de aprovechamiento forestal otorgada por la ANAM a personas naturales o jurídicas privadas.

De acuerdo con la Ley No 1 de 3 de febrero de 1994 (Ley Forestal), es un requisito para el otorgamiento de concesiones que se presente el inventario forestal y el plan de manejo forestal del área a ser concesionada. La aprobación de estos documentos por parte de la ANAM está en función de un plan de explotación anual que define el sistema de manejo forestal y de los volúmenes a extraer. Estos instrumentos de manejo forestal permiten la definición de los volúmenes de madera a ser extraídos y por consiguiente, a la aplicación de supervisión y control pertinente por parte de la autoridad forestal. Los controles establecidos son principalmente, volumen de madera extraída por unidad de corta, complementado por visitas de supervisión de las operaciones del manejo silvícola (enriquecimiento, reforestación, protección de la regeneración natural, entre otras), reportes periódicos producidos por los concesionarios y los pagos de impuestos y otros servicios.

Lamentablemente los planes de manejo forestal presentados durante la vigencia del Decreto Ley 39 de 29 de septiembre de 1966 que regulaba los aspectos forestales, no incorporaban el concepto de sostenibilidad en su manejo y aprovechamiento. Este concepto fue incorporado en la Ley No 1 Forestal, pero se requiere de conocimientos, información, experiencias e instrumentos para el manejo forestal a ser aplicados por los concesionarios y el organismo normador-regulador. Como resultado se tiene que con la aplicación de la Ley No 1 de 1994, ninguna concesión forestal está operando.

En cuanto al aprovechamiento forestal, en el período de 1980 a 1990, se concesionaron unas 77,800 ha de bosques de producción a unas 23 empresas por períodos de 2 y 5 años de duración. Actualmente, debido a la deforestación, ausencia de manejo, problemas de accesibilidad, escasez de bosques de producción, presiones comunitarias y otros factores económicos, sólo existen 2 concesiones forestales ubicadas en las provincias de Darién y Panamá, mismas que no están operando.

Entre 1991 y 1999 se otorgaron 28 concesiones forestales sobre una superficie de 67,150 hectáreas, 17 permisos en fincas privadas sobre una superficie de 3,389 hectáreas y 66 permisos comunitarios sobre una superficie aproximada de 15,069 hectáreas (Ver cuadro 14).

Cuadro 14: Superficie Otorgada para aprovechamiento Forestal en las Décadas de 1980 y 1999, Según Tipos de Usuarios

Fuente: INRENARE, 1993; Servicio Forestal/ANAM.

* Permisos otorgados en los frentes de colonización.

N.D. no hay datos

Los volúmenes extraídos también han registrado valores irregulares y su comportamiento manifiesta más bien una tendencia descendente. Las razones de este comportamiento se atribuyen a diferentes factores: a) falta de una política clara y consistente en materia de producción forestal, b) política de globalización y de libre mercado que redujo los impuestos de importación de productos madereros, dando lugar a una competitividad no clara en término de sostenibilidad en el manejo y aprovechamiento forestal c) incremento de una percepción generalizada que considera a las actividades forestales en bosques naturales como lesivas a los ecosistemas forestales, d) conflictos con las comunidades que viven dentro o alrededor de las masas boscosas, e) al bajo interés de las empresas en el manejo forestal, asociado a la falta de incentivos y créditos y, e) reducción de los bosques por la deforestación.

Las cifras de los Cuadros 15, 16, 17 y 18, sugieren la existencia de insuficiente información para explicar las diferencias mostradas entre el volumen autorizado y el volumen extraído. Un aspecto que mantiene el “status quo” de las actividades forestales, responde a la baja prioridad de política económica que se asigna a esta actividad y para lograr su manejo forestal sostenible. Prácticamente la totalidad de los bosques que fueron concesionados han sido o están en el proceso de ser sometidos al cambio de uso de la tierra. Cabe destacar que a la fecha, no existe un plan nacional de desarrollo forestal que articule armónicamente los avances desarrollados durante los últimos años en lo relativo al manejo forestal sostenible y que por ende, oriente la inversión privada hacia objetivos específicos.

Cuadro 15: Producción Nacional de Madera Aserrada (m³)

Fuente: Mc. Veigh, 1968 y FAO, 1971 en Romero, M. A., 1999; Gutiérrez, R., 1999; OIMT/CEOE/FAO/EUROSTAT, 2000.

Cuadro 16: Producción Nacional de Madera en Rollo (m³)

Fuente: Volúmenes calculados con base a McVeigh, 1968 y FAO, 1971 en Romero, M. A., 1999; Gutiérrez, R., 1999; OIMT/CEOE/FAO/EUROSTAT, 2000.

Cuadro 17: Volúmenes Otorgados y Extraídos Mediante Permisos Comunitarios Indígenas
(m³ en rollo).

* Datos estimados por falta de información con excepción de los volúmenes extraídos.

Fuente: Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal/ANAM, 2003

Cuadro 18: Volúmenes Otorgados y Extraídos por Año Mediante Permisos Forestales en Fincas Privadas (m³ en rollo)

Fuente: Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal/ANAM

3.2.4 Planes de manejo forestal

Para el aprovechamiento forestal de los bosques naturales de acuerdo con la Ley Forestal vigente, se requiere de un inventario forestal, un plan de manejo y un estudio de impacto ambiental, documentos que deben ser presentados a la ANAM por el interesado. Sin embargo, a la fecha solo una concesión ha sido aprobada por un período de 20 años, pero aún no ha entrado en operaciones debido a la falta de un inventario de explotación por unidad de manejo que debe ser presentado por el concesionario. En el caso de los permisos comunitarios, su aprovechamiento se suscribe a 2 o 3 años y su manejo a 20 años. Por lo reciente de este sistema de aprovechamiento forestal, no se ha generado experiencia e información sobre los resultados logrados para ser incorporados en los planes de manejo del bosque.

3.2.4.1 Incentivos para el manejo forestal sostenible del bosque natural

En el país, prácticamente no existen incentivos ni programas especiales que promuevan y faciliten el manejo forestal en bosques naturales. La contribución de los escasos incentivos existentes en materia de manejo forestal sostenible, ha sido prácticamente nula de acuerdo con los responsables públicos en la materia. Los incentivos vigentes se resumen a continuación:

• Reconocimiento del Estado de la validez de los contratos de arrendamiento de fincas a cualquier título, siempre y cuando se dediquen a actividades de repoblación, manejo y aprovechamiento forestal de conformidad a la Ley Forestal.

• Se consideran excluidos de los fines de Reforma Agraria, las fincas privadas de aptitud forestal con planes de reforestación y de manejo aprobados por la ANAM.

• Se exoneran del pago de impuesto de inmueble las fincas que mantienen su cobertura boscosa.

• Toda persona que haya reforestado o dejado con bosques naturales primarios o secundarios al menos la mitad de las parcelas estatales adjudicables que ocupan con derechos posesorios y con un plan de manejo aprobado por la ANAM, se consideran adjudicatarias mediante título condicionado.

• Todos los créditos de origen estatal que sean otorgados para promover la reforestación y el manejo sostenible de bosques naturales y plantados, serán considerados créditos de fomento. El Estado incentivará a la banca privada para que dedique parte de su cartera al financiamiento de la actividad forestal.

En el caso de este último mecanismo de fomento, la banca estatal y privada no otorga créditos al manejo de bosques naturales por considerarlo como una actividad de alto riego. Sólo se han destinado algunos fondos en el banco central del país (Banco Nacional de Panamá), para otorgar créditos a las actividades de reforestación, pero siempre utilizando garantías colaterales.

Como puede observarse, tales incentivos no ofrecen estímulos satisfactorios al manejo forestal privado en bosques naturales, lo cual en ausencia de crédito, no inyecta dinamismo a la actividad, lo cual resulta en un proceso de descapitalización natural y de ineficiencia.

En general, el escenario forestal vinculado a los bosques naturales expresa características muy complejas y problemas de degradación de proporciones considerables. A pesar de la innegable preocupación manifiesta del Servicio Forestal sobre esta realidad y a las diferentes gestiones dirigidas a lograr dinamismo, consolidación y desarrollo a largo plazo de los recursos forestales en el marco de una perspectiva sostenible, no se observan cambios que sugieran modificaciones en el manejo y aprovechamiento forestal hacia procesos sostenibles. De esta forma y en consideración a los esfuerzos de la ANAM para el diseño de normas y otros requerimientos propios del manejo forestal sostenible, sólo podría visualizarse un escenario de manejo y aprovechamiento forestal sostenible si usuarios y los entes públicos (concepto de Inter.-institucionalidad) con competencia forestal unen esfuerzos en el marco de un plan de desarrollo forestal que ordene y articule funcionalmente la normativa e instrumentos diseñados y por diseñar.

3.2.5 Plantaciones forestales

En lo concerniente a las actividades de reforestación, es incuestionable que ha habido una mayor atención del Estado hacia esta actividad, al establecer incentivos fiscales, créditos y recientemente un seguro forestal. Las razones que han motivado al Estado a brindar este apoyo, se vinculan a la política implícita de incorporar al proceso productivo nacional tierras deforestadas, satisfacer la demanda nacional de productos forestales y generar divisas mediante la exportación de bienes forestales. Sin embargo, la Ley de Incentivos a la Reforestación de 1992 resulta vulnerable a la evasión fiscal e incentiva actividades forestales que no obedecen a un plan de desarrollo forestal acorde con la realidad socioeconómica actual y de mercado; reflejan costos de reforestación y manejo significativamente elevados y que requieren de un análisis más en detalle.

Un aspecto favorable a la gestión forestal sostenible, se refiere a que algunas empresas reforestadoras están aplicando prácticas de manejo forestal aceptables, cuya proporción se estima en un 85% de los proyectos de reforestación (Ver Deducciones Fiscales en el Cuadro 19). Incluso algunas han sido certificadas bajo el sistema de certificación del Forest Stewardship Council (FSC).

Cuadro 19: Deducciones Fiscales* en Proyectos de Reforestación

* Impuestos dejados de percibir por el Tesoro Nacional.

Fuente: Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal.

3.2.6 Otros aspectos

La distribución de los bienes físicos como viviendas y tierras es muy desigual, pero existen muchas similitudes entre los pobres en cuanto a las condiciones habitacionales. También, la distribución de la tierra es muy desigual. Los pobres que representan dos tercios de la población rural, son dueños de menos de un tercio de las tierras agrícolas y del 16% de las tierras con títulos de propiedad. Además, la mitad de los pobres y el 70% de los no pobres que residen en las áreas rurales no tienen tierra. Conceptualmente puede decirse que aquellas personas que poseen tierras con cobertura boscosa, son inducidos por el medio político-social-legal a deforestar como un mecanismo para asegurar la propiedad de la tierra. Desde este punto de vista, la Ley Forestal establece aspectos interesantes que merecen destacarse y que son:

• Señala que no es necesario deforestar como un paso previo par optar por un título de propiedad de la tierra y establece mecanismos de coordinación entre las autoridades forestales y de titulación de tierra, para atender en la práctica los casos que pudieran surgir relacionados con esta materia.

• Define incentivos para el manejo forestal sostenible para los propietarios de tierras con cobertura forestal. Lamentablemente, este aspecto de la Ley aun no ha sido reglamentado formalmente, aunque sí se han otorgado algunas certificaciones a propietarios que mantienen sus terrenos con cobertura forestal, para los efectos de la deducción del impuesto de inmueble.

Finalmente, es importante informar que actualmente está en ejecución un programa de titulación masiva de la tierra.

En promedio, el valor total de los bienes durables de los no pobres es 16 veces el valor de los bienes durables de los pobres. Además, los pobres, en especial los pobres rurales y los indígenas, no tienen acceso a muchos servicios básicos como agua, servicios de salud, electricidad y teléfono; por lo que son más vulnerables que aquellos que si los tienen, constituyéndose además, en un fuerte motivo de emigración rural-urbana.

3.3 Producción forestal y servicios ambientales

3.3.1 Productos forestales maderables

La transformación industrial de la materia prima forestal, ha incorporado muy pocas innovaciones tecnológicas para mejorar sus capacidades competitivas en calidad y precio. En general, la actividad manufacturera forestal nacional es poco desarrollada, mal localizada y mal utilizada. Solo unas cuantas industrias trabajan en forma permanente todo el año, existiendo un gran porcentaje de la capacidad industrial ociosa. Se carece de integración bosque-industria, existiendo una gran concentración de empresas industriales forestales en la zona metropolitana, con los consiguientes costos elevados por transporte de la materia prima y otros servicios y por ende precios elevados, cuyo índice es muy superior al del costo de artículos similares producidos e importados por Panamá.

La industria produce artículos no normalizados, muy vulnerables a un deterioro rápido, creando descrédito a la madera y la substitución consiguiente por otros artículos. La oferta de productos forestales local no es suficiente para abastecer la demanda nacional, lo cual obliga a importar el diferencial del exterior. Existe una muy limitada exportación de productos de alta calidad primaria y valor agregado. El déficit comercial en esta materia podría ser considerado un estímulo a la industria nacional, a la vez que al gobierno para identificar los incentivos necesarios para motivar el desarrollo de la industria.

La industria forestal, para los años de 1968 Panamá contaba con 56 aserraderos los cuales fueron disminuyendo con los años y para 1992 y 1999 solo se contaban con 41 y 31 aserraderos respectivamente. Según estimaciones de los miembros de la Cámara Forestal de Panamá, estos han disminuido en un 40% para el 2002, afectando significativamente la generación de empleos. En cuanto a las fábricas de tableros, en 1968 existían 5 plantas, en 1999 solo funcionaban 3, de las cuales solo queda una en el 2000. Entre las causas de esta disminución, se identifica la falta de materia prima y sus altos costos operativos. Los talleres de ebanistería que en 1968 eran 354, han experimentaron un leve crecimiento en los años de 1999, producto de la incorporación de pequeños talleres de tipo familiar.

En lo relativo a la generación de empleos por parte de la industria forestal nacional, para 1968 alcanzaba unos 3,578 empleos, pero se reporta un decrecimiento para 1999, en donde sólo se contabilizan unos 2581 (Ver Cuadro 20). Entre las causas de este descenso, figuran la condición tecnológica de la industria y su capacidad competitiva. Una característica propia de esta industria y que también ha influido en la deficiente gestión forestal, se vincula a la ausencia de integración bosque - industria.

Cuadro 20: Tendencias de la Industria Forestal de 1968 a 1999

N.D. Datos no disponibles.

Fuente: Romero, A., 1999

3.3.2 Materia prima y abastecimiento

Panamá al igual que muchos países en vías de desarrollo, poseía abundante bosques, los cuales con el pasar de los años se han ido reduciendo con rapidez. Las estimaciones para 1992 indicaban que en el país existían 1.2 millones de hectáreas con bosques naturales fuera de las áreas protegidas. De este total, aproximadamente 350,000 ha son catalogadas como bosques de producción.

Las principales fuentes de abastecimiento de la industria forestal son los bosques naturales y las importaciones. El aprovechamiento por la industria forestal de la materia prima procedente de bosques plantados, recién se inicia aunque en muy pequeña escala pero con tendencias de crecimiento, aunque limitada por el nivel de dispersión, tamaño de la plantación y especies que no han sido seleccionadas en función del mercado al que supuestamente están dirigidas. Por otra parte, la industria forestal no se ubica en las proximidades de los bosque, lo cual constituye uno de los factores por lo que la materia prima es adquirida por medio de particulares dedicados a la extracción forestal, situación que introduce inseguridad en el abastecimiento a la industria, lo cual coadyuva a aumentar la dificultas para la adopción y supervisión de un proceso de manejo sostenible del bosque.

Se destaca que los sistemas de aprovechamiento en los últimos 30 años no han cambiado significativamente. En general, una vez extraída la madera útil, las tierras pasan a ser utilizadas para la cría extensiva de ganado o para la agricultura de subsistencia.

3.3.3 Producción

El análisis de la perspectiva de la industria forestal local, se asocia con el bosque natural y el área, distribución y localización de los bosques de producción. Lamentablemente, no existe información histórica sobre la cobertura forestal de los bosques de producción; sin embargo, se estima que desde 1940 a la fecha se han reducido a solo unas 350,000 ha. Estos bosque de producción no han sido delimitados cartográficamente ni a nivel de campo y se estima que representan el 11.5% de los bosques existentes en el país.

La tendencia histórica de la cantidad de madera procesada, resumida en el Cuadro 21, que presenta la mayor producción registrada es en los años 1967 y 68, a partir de esa fecha la misma comienza a ser decreciente. Ver Gráfico N^o1.

Cuadro 21: Producción de Madera Aserrada y Tableros 1964-2000

Fuente: La industria forestal en Panamá: Consideraciones para su reconversión. Proyecto, PD-15/97 REV. 2. 1999.

La cobertura boscosa de Panamá que para los años 1940 era de un 70%, ha experimentado un decrecimiento de manera acelerada, donde en 1970 las políticas para la expansión de la frontera agrícola y la colonización desordenada han contribuido a disminuir la cobertura boscosa a un 53% para esa fecha y, a un 45% para el año de 2000.

Las principales variables que explican el aumento del proceso de deforestación se resumen en:

• Crecimiento de la población rural provocando una mayor presión sobre los bosques y la tierra, contribuyendo con el proceso de ampliación de la frontera agropecuaria.

• Acelerado proceso de colonización desordenada por locales e inmigración interprovincial que contribuye con la ampliación de la frontera agropecuaria.

• Normas legales que promueven y permiten la deforestación y el reclamo del derecho posesorio o título de propiedad de la tierra.

• Persistencia y desarrollo de una ganadería extensiva.

• Subvalorización de la participación de los recursos forestales en el desarrollo nacional

De no mejorarse la visión sobre los recursos forestales y de no promoverse y adoptarse una cultura forestal en la población, a la vez que se mantiene la normativa legal relacionada a la posesión de la tierra, el proceso de deforestación continuará y para el años 2020 el país no contará con bosques naturales de producción fuera del sistema de áreas protegidas, las cuales estarán bajo una fuerte presión de aprovechamiento. De acuerdo con estimaciones de la FAO, la cobertura forestal será de 2, 083,000 ha para el año 2020.

Las plantaciones forestales se iniciaron desde 1966 con especies de rápido crecimiento, en ausencia de políticas claras y específicas lo que limitó la armonización de esfuerzos y la canalización de las inversiones hacia objetivos claros y bien concebidos en relación al mercado y a la industria forestal. En consecuencia, la participación de la reforestación en el desarrollo de la industria forestal, no es significativo en la actualidad, aunque se notan ciertos esfuerzos aislados por mejorar esta condición.

3.3.4 Industria forestal

La industria forestal nacional esta concentrada principalmente en la ciudad de Panamá, aunque existen industrias en todo el país. Consta de una planta de tableros, aserríos, talleres de ebanistería y carpintería, constituidos estos últimos, esencialmente por microempresas con menos de veinte empleados permanentes por empresa.

El número de industrias forestales de transformación primaria y secundaria ha tenido cambios significativos en el transcurso de los años. Los aserraderos por ejemplo, se han reducido de un total de 56 en 1968, a 31 en el 2000 (Ver Gráfico Nº2). Las plantas de tableros que en 1999 eran 3, hoy solo queda una que trabaja a una capacidad instalada inferior al 20%. La causa en este último caso, ha sido la dificultad de abastecimiento de la materia prima y sus costos, sus costos de operación industrial y capacidad competitiva en precios y calidad de los productos finales. La evolución de la industria de transformación de la materia prima forestal, puede verse de la siguiente forma:

En resumen, el número de talleres como se muestran en los Gráficos N^o 2 y N^o 3, fábricas de tableros y aserraderos han disminuido dado que las fuentes de materia prima se encuentran más distante, los bosques de producción están desapareciendo, se da un abastecimiento irregular de materia prima forestal, se experimenta un incremento en el costo de transporte de madera. Incluso, existen focos de discordia entre concesionarios y comunidades indígenas, debido a la propiedad de los recursos. Por otro lado, la utilización de maquinaria y equipo obsoleto y la baja eficiencia en la transformación o producción de productos forestales, no les permite competir en los mercados cada vez más exigentes.

3.3.4.1 La industria de aserrío

Los aserraderos constituyen el principal componente de la industria forestal en el país, en relación a la magnitud de la demanda de materia prima proveniente de los bosques naturales. La industria de aserrío ha reflejado poca evolución. En muy contados casos se cuenta con equipo y tecnología de primera. Predominan los aserríos de cierra circular, con mucho desperdicio, personal no capacitado y con suministro no continuo de madera. La capacidad instalada, según datos del Proyecto PAF-PAN en 1990, era de alrededor de 194 mil metros cúbicos, y la producción promedio anual de 70 mil m³, lo que indica la existencia de una alta capacidad ociosa. La tendencia observada indica que la situación de los aserraderos tiende a empeorar. La calidad de la madera aserrada no es buena, se vende generalmente húmeda, sin uniformidad en sus dimensiones, y sin tratamiento de preservación.

3.3.4.2 La industria de tableros

Las fábricas de tableros se inician en el año 1961 con una planta, en 1975 se construyó la última empresa de tableros y hasta 1999, existían 3 empresas de contrachapados, con una capacidad instalada de 26,248 m³. En la actualidad solo existe una empresa, la cual afronta serios problemas debido al suministro irregular de materia prima. La comercialización confronta grandes dificultades debido a la liberación de aranceles frente a una manifiesta incapacidad de competir en precios y calidad. Su capacidad instalada es de 5000 m³ con una producción actual de 800 m³, lo que significa que la misma trabaja en 16% de su capacidad, según información suministrada por la propia empresa.

3.3.4.3 La Industria del mueble y ebanistería (Talleres)

La capacidad instalada de la industria del mueble, parece ser suficiente para cubrir la demanda nacional, sobre todo de los muebles populares tanto domésticos como para oficinas, lo que es atendida por empresas de todos los tamaños, (grandes y microempresas), que producen puertas, marcos, ventanas, gabinetes, muebles y otros. Son aproximadamente 371 talleres, distribuidos en todo el país. La industria del mueble es la mejor organizada entre las industrias forestales. Sin embargo, presentan problemas de secado de la madera, altos niveles de desperdicios, no existe una producción en serie que permita la especialización de talleres, problemas fitosanitarios (insectos y mancha azul), necesidad de renovación de equipos y capacitación de personal. Las industrias con equipo y tecnología de punta (incluyendo secado artificial), son unas cuatro empresas dedicadas a la exportación de puertas, parquet y muebles de oficina.

3.3.4.4 Tecnología

La industria de aserrío cuenta con equipo obsoleto, al igual que la industria de tableros donde la maquinaria data de 50 años de uso. La capacidad instalada tanto de aserríos y en la industria de tableros solo es aprovechada en menos del 50% y el manejo de la producción es manual. El control de calidad en el maquinado solo es de tipo correctivo, el acabado generalmente se hace con pistola, siendo pocas las instalaciones que cuentan con cuartos presurizados y con aire filtrado. No se conocen o no se utilizan técnicas de acabado por inmersión o por cortina, aunque hay uso de poliuretano.

3.3.4.5 Control de calidad

En el país, la institución que certifica la calidad de muebles y artículos de madera y las materias primas empleadas en su elaboración, tiene muy poca presencia funcional. El control de calidad es visual, generalmente hecho por el trabajador y se confunde con la calidad del producto. Por otro lado el mercado nacional no es exigente, en donde el precio de venta no esta definido por la calidad del producto.

3.3.4.6 Recursos Humanos

En términos de recursos humanos, la condición de las empresas durante el período analizado, se mantiene sin cambios significativos. Actualmente la falta de trabajadores especializados es notoria en los aserraderos, fábrica de tableros de madera y en las diferentes operaciones de extracción y transporte. En lo referente al nivel gerencial en términos generales, solo tres empresas parecen contar con personal de formación gerencial o de gestión, lo que les permite eficiencia en sus operaciones e incursionar en los mercados internacionales.

3.3.5 Productos forestales no maderables

La sociedad panameña en términos generales, reconoce la importancia de los bienes y servicios no maderables que ofrecen los recursos forestales. Sin embargo, este reconocimiento no se transformado en acciones concretas conducentes a un manejo y aprovechamiento forestal que por lo menos garantice las condiciones actuales de generación de estos productos.

3.3.6 Servicios ambientales

La tendencia institucional para dar inicio a un proceso conducente a la valoración y pago adecuado por servicios ambientales, es incipiente. Se reconoce abiertamente entre el personal técnico de las diferentes instancias administrativas de la ANAM la importancia de este proceso, pero no se han dado los pasos en firme para el diseño y puesta en práctica de la norma.

3.4 Mercado y comercio

3.4.1 Especies forestales preferidas por la industria

La materia prima que abastece la industria nacional procede básicamente de los bosques naturales del país. La participación de las plantaciones como fuentes de abastecimiento de materia prima es creciente pero aún muy pequeña, prácticamente insignificante y no existen estudios permitan visualizar el comportamiento en el abastecimiento del mercado con productos provenientes de las plantaciones. Las principales especies forestales del bosque nativo que abastecen la industria ha evolucionado en función de su abundancia y cercanía de los centros de acopio. Actualmente son: cativo, cedro amargo, cedro espino, cabimo, espavé, roble, bateo, otras. La evolución de su participación relativa es como se muestra en el cuadro “Costos de extracción forestal”

No existe información actualizada sobre costos de extracción forestal. De acuerdo al proyecto FAO/PNUD-PAN/1982, los costos para el periodo que se desarrolló ese proyecto se describen en los Cuadros 22 y 23.

Cuadro 22: Especies más utilizadas por la industria forestal

* Indica que el consumo es menor del 3%.

Fuente: La industria forestal en Panamá: Consideraciones para su reconversión. ANAM/OIMT, 1999.

Cuadro 23: Costos de extracción Forestal estimados para el bosque natural/ m³

Fuente: Aprovechamiento Forestal del Área, Piloto, Bosque especial de Canglón Darién, FAO/PNUD-PAN/1982

3.4.2 Los Impuestos y tarifas forestales

Los impuestos y tarifas que cobra el Estado a los concesionarios o permisionarios por el aprovechamiento de los bosques son fijados por la Autoridad Nacional del Ambiente y por los Municipios. Estos impuestos y tarifas se actualizan periódicamente, pero siguen estando en función de la necesidad de financiar otras actividades no relacionadas directamente hacia el incentivo y facilitación del manejo y aprovechamiento forestal sostenible. Los impuestos y tarifas actuales se muestran en el Cuadro 24, a continuación:

Cuadro 24: Impuestos y tarifas en la extracción forestal

Fuente: Resolución No JD 01-98 de 22 de enero de 1990, Ley Forestal y otros documentos.

3.4.3 Mercado para productos forestales

De acuerdo con el último censo histórico realizado por la Contraloría General de la República, el consumo interno de madera en trozas era en 1993 de 51.752.7 m³, reflejando una reducción del 45% con respecto a 1983. Para 1999, según los datos de producción nacional, importaciones y exportaciones, se estima que el consumo nacional de productos forestales era de 66.839 m³ de madera aserrada y tableros, y 85.699.44 toneladas de pulpa y papel, tal como se muestra en el siguiente Cuadro 25:

Cuadro 25: Estimación de consumo nacional de Productos Forestales en 1999

Fuente: ANAM con base en datos de producción nacional, importación y exportación (en revisión)

3.4.3.1 Consumo de leña en el país.

La tendencia de consumo de leña no es estable, aunque hay una pequeña disminución porcentual o relativa de la población consumidora de leña. Sin embargo en términos absolutos el número de personas que cocinan con leña, sigue aumentando. El uso de leña en la industria, tiene la tendencia de disminuir porcentualmente, pero en términos absolutos está disminuyendo. Su evolución es como sigue:

• De acuerdo a la información generada por el censo de 1990, el tamaño promedio de la familia era de cinco personas y los mismos consumían anualmente la cantidad de 667 kilogramos de leña per-cápita y por familia, 3,285 kg/año,. El mismo representaba un consumo de 724,000 m³/año aproximadamente. Es muy importante reconocer que la obtención de la leña proviene de bosques naturales desde jóvenes a maduros remanentes situados cerca de los poblados, áreas rurales, fretes de colonización, rodales dejados por los ganaderos o productores en áreas específicas y árboles fuera del bosque.

El cuadro 26 muestra el número de viviendas por provincia de los dos censos de población y vivienda llevados a cabo en Panamá cada 10 años a partir de 1,980.

Cuadro 26: Número de viviendas por provincia. Censos 80 y 90. Número de viviendas que consumen leña y carbón. Porcentaje de consumo por provincia y nacional.

Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda. 1980; 1990.

Como se podrá observar en el cuadro que sigue, la población consumidora de leña en el año de 1980 representaba el 30.42% y diez años después se reduce al 28.64%. En términos absolutos sin embargo, el consumo es mayor ya que cada año el número de viviendas aumenta y de igual manera la población panameña. Una estimación de estos datos para el año 2000, daría los siguientes resultados: total de viviendas: 681,799; total de consumidores de leña: 186,448, lo que equivale a un 27.35%.

Tomando como base el peso de 3.59 Kg de leña para cocinar, una familia conformada por cuatro personas promedio, estaría consumiendo diariamente un total de 10.77 Kg de leña. Según el censo de población y vivienda realizado en el año 2000, con una población de 2,839,177 habitantes y 681,799 viviendas existentes y tomando como referencia que 186,448 viviendas consumen leña en el ámbito nacional, el consumo promedio anual de leña por familia sería de 3,931.05 kg. Con dichas cifras el consumo anual por familia a nivel nacional corresponde a 6.05m³; lo cual arroja un consumo total promedio de 1,127,580.1m³/año.

De llevarse cabo un programa de plantaciones forestales con fines dendroenergéticos, con un rendimiento anual de 16 m³/año en un turno de 5 años, se estaría necesitando reforestar anualmente 14,094.75 hectáreas a nivel nacional Para completar el ciclo de 5 años, se requerirían 70,473.75 hectáreas, para satisfacer el consumo nacional de leña con fines domésticos. Esta figura no toma en consideración la demanda comercial como las destilerías, ingenios azucareros, trapiches, restaurantes y otros. Este programa aunque se reconoce su importancia, no se ha formulado a la fecha.

Otras de las características utilizadas en las encuestas se refieren al tipo de fogón que las personas tienen en sus viviendas. El 76.68% de los encuestados manifestaron que usan fogón abierto. Este tipo de fogón consume más leña que el mejorado el cual solo el 3.24% de los consumidores de leña lo poseen en sus viviendas y un 19.39% tienen el denominado fogón, (Ver Cuadro 27).

Cuadro 27: Número de informantes por tipo de estufas de leña, que utilizan para cocinar según provincia.

Fuente: Encuesta de leña 1,998.

Tomando en cuenta la proyección al año 2000 y de continuar el ritmo de crecimiento de la población y del número de viviendas que consumen leña, se estima que el consumo nacional de leña para el año 2,010 será de 1,653,924.8 m³, por un total de 273,376 viviendas.

3.4.3.2 Consumo de carbón

El uso del carbón para cocinar está disminuyendo en términos relativos y absolutos, ya que para el periodo del 80 solo 1,920 viviendas usaban carbón para cocinar sus alimentos y al cabo de diez años, el número de viviendas se reduce a 1,543. La producción de carbón, por otra parte, es a través de hornos construidos en el campo y la madera más utilizada es el mangle colorado, (Rizhophora mangle).

3.4.3.3 Consumo de leña y carbón en la industria

La encuesta de leña realizada en el año 1,998 generó la siguiente información: Del total de 483 establecimientos comerciales encuestados, solo el 3.73% utilizan leña para los trabajos en talleres de cerámica o artesanías. El 3.52% usan leña en sus panaderías. Solo el 1.01% utilizan leña para cocinar los alimentos en restaurantes y fondas. En las industrias de miel de caña y panela, menos del 1% utilizan leña para dicha actividad.

El consumo total de carbón por los restaurantes y fondas es de 520.74 kilogramos, en un total de 28 establecimientos. La información no señala tiempo, por el cual no se puede dar un estimado del consumo mensual o anual de los establecimientos que lo consumen. En cuanto al consumo de leña en los 483 establecimientos encuestados a nivel nacional, 81 consumen leña y el total consumido fue de 187,279.4m³.

Cuadro 28: Estimaciones del Consumo de Leña y Carbón Vegetal Años 1990-1998

La tasa de conversión de leña a carbón es 0.032; 3.733 tetracalorías (tcal) corresponden a 1,000 toneladas métricas de leña y 6.790 tetracalorías, corresponden a 1,000 toneladas métricas de carbón.

Tms = Toneladas de materia seca; * Leña utilizada en la producción de carbón.

Fuente: Encuesta CONADE/IRHE, 1,998.

3.4.4 Los precios nacionales de los productos forestales.

La información sobre precios es bastante escasa y poco confiable. Aparentemente los precios de la madera en trozas tienden a mantenerse estable para aquellas maderas de mayor uso por la industria (Ver Cuadro 29).

Cuadro 29: Precios de las maderas en trozas para tres especies de mayor demanda

Fuente: Estimación basada en información de precio por pie tablar suministrada por la fábrica de Playwood Orozco.

3.4.5 Importaciones y exportaciones de productos forestales

Según la última encuesta “Cuestionario Conjunto del Subsector Forestal (IOMT/CEPE/FAO/ EUROSTAT) 2000”, las importaciones y exportaciones para 1998 - 99 de productos forestales se presentan en el Cuadro 30.

Cuadro 30: Importaciones y Exportaciones de Productos Forestales

Fuente: Cuestionario Conjunto Sobre el Subsector Forestal. OIMTT/CEPE/FAO/EUROSTAT, 2000.

Aunque este cuestionario ha permitido conocer de forma aproximada las importaciones y exportaciones de productos forestales de los últimos años, es posible señalar dos razones por las que esta información pierde calidad: Primero porque los datos provienen de una fuente (la Contraloría General de la República) que utiliza unidades de medida diferentes a las de la encuesta, por lo que hay que hacer transformaciones. La segunda es que no existe un equipo definido de personas para recolectar y analizar cada año la información, por lo tanto adoptan diferentes criterios más diversos en el proceso de llenado del cuestionario. En cambio los datos de valor de los productos forestales importados y exportados si guarda cierta consistencia.

Se puede observar en el Cuadro 31, que las importaciones muestran una tendencia creciente y las exportaciones han caído en los últimos años, esto se puede atribuir al nuevo modelo económico que promueve el libre comercio y por tanto implica la reducción de barreras arancelarias.

Cuadro 31: Valor de las importaciones y exportaciones panameñas de productos de origen forestal (1995 – 1999).

Fuente: Cuestionario Conjunto Sobre el Subsector Forestal. OIMTT/CEPE/FAO/EUROSTAT, 2000.

3.4.6 Mercado para servicios ambientales

A pesar que por Ley de la República, se tiene la disposición de incorporar la dimensión ambiental en las decisiones, acciones y estrategias económicas, sociales y culturales del Estado, así como, integrar la política nacional del ambiente al conjunto de políticas públicas del Estado (Artículo 4 de la Ley General de Ambiente), aún no se ha logrado diseñar y establecer un mercado para servicios ambientales. De igual forma, es obligación del Estado valorar en términos económicos, sociales y ecológicos, el estado del patrimonio ambiental y natural de la Nación y establecer, como cómputo complementario de la Cuenta Nacional el valor de dicho patrimonio, aún tampoco se ha logrado. Sobre este aspecto en particular se requiere trabajar bastante, pues es un área nueva y existe aún poca información. Es importante destacar que actualmente, la ANAM adelanta acciones encaminadas a diseñar e implementar un sistema satélite de Cuentas Ambientales.

3.4.7 Balanza comercial del sector forestal

Panamá no tiene Tratado de Libre Comercio en ejercicio con ningún país. Se han firmado y ratificado TLC con El Salvador y con Taiwán, pero ninguno de los dos ha alcanzado la etapa de intercambio de bienes y/o servicios. Por otra parte, la Balanza comercial del subsector forestal, es por tradición, deficitaria.

3.5 Aspecto social del sector forestal

Cuando se describió la situación social del país, se señaló que en la población rural indígena y no indígena existen altos niveles de pobreza y bajos niveles de educación y de acceso a la atención médica. Sin embargo, estas comunidades indígenas son reconocidas en general como usuarios con sostenibilidad de los recursos forestales. Escapan a este calificativo aspectos novedosos necesarios para artesanías con niveles de demanda atractivos, como es el caso de la semilla de palma tagua que se utilizan para tallar figuras conocidas en el mercado como productos de marfil vegetal. En el caso de la palma chunga, su cogollo se usa para la fabricación de cestos. Ambos productos tienen buena acogida en el mercado nacional y turístico. La no sostenibilidad en el manejo de estos productos, se debe a las necesidades de subsistencia de la familia indígena y falta de suficiente capacitación en la forma y ventajas del aprovechamiento sostenible.

En cuanto a las estimaciones sobre el empleo generado por el subsector forestal (Ver Cuadro 7) se presenta la información preparada por El Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables. Según este informe estas cifras se mantuvieron constantes de 1991 a 1994, ya que en ese período el número de concesiones se mantuvo también constante.

3.6 Conclusiones de las tendencias y situación actual del sector forestal

En general, el escenario forestal vinculado a los bosques naturales expresa características muy complejas y problemas de degradación de proporciones considerables. A pesar de la innegable preocupación manifiesta del Servicio Forestal sobre esta realidad y a las diferentes gestiones dirigidas a lograr dinamismo, consolidación y desarrollo a largo plazo de los recursos forestales en el marco de una perspectiva sostenible, no se observan cambios que sugieran modificaciones a corto o mediano plazo en el manejo y aprovechamiento forestal hacia procesos sostenibles.

De esta forma y en consideración a los esfuerzos de la ANAM para el diseño de normas y otros requerimientos propios del manejo forestal sostenible, sólo podría visualizarse un escenario de manejo y aprovechamiento forestal sostenible si usuarios y los entes públicos (concepto de Inter.-institucionalidad) con competencia forestal unen esfuerzos en el marco de un plan de desarrollo forestal que ordene y articule funcionalmente la normativa e instrumentos diseñados y por diseñar.

Probablemente se requiera de la internacionalización de un fuerte apoyo de países grandes consumidores y productores de productos de origen forestal, en favor del establecimiento de normas mínimas internacionalmente aceptadas que procuren estandarizar la aplicación del concepto de sostenibilidad. De esta forma podría lograrse un proceso que favorece una competitividad regulada internacionalmente. Igualmente, se requiere de apoyo financiero amplio para llenar los vacíos detectados en torno al manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales.