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Les priorités en évolution et les nouvelles opportunités évoquées dans la section précédente, suffiraient déjà en soi à justifier la nécessité que la FAO s'adapte à ces changements pour pouvoir continuer à desservir ses Membres avec efficacité dans les années à venir. Il va de soi que l'Organisation a été en constante adaptation au cours des six dernières décennies et qu'elle pourrait continuer ainsi à répondre à des exigences nouvelles et diverses selon un processus de mutation et d'amélioration graduelles dans le temps. Il s'agirait alors simplement de maintenir la stratégie habituelle.
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La décision du Directeur général de proposer plutôt une réforme de grande envergure et d'application immédiate a été dictée à la fois par l'évolution du système des Nations Unies au sens large, et par une série de réflexions et de consultations tenues principalement durant l'année 2005, au niveau du Secrétariat et dans le cadre des organes directeurs de l'Organisation. La présente section fait le point de la situation et expose le processus de consultation sur ces propositions afin de promouvoir un consensus sur ces questions lors de la Conférence en novembre 2005.
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L'année en cours a été marquée par une succession de faits importants d'un grand retentissement pour la FAO. Le Sommet mondial 2005 des Nations Unies a mis encore plus vivement en lumière la nécessité d'agir en vue de réaliser les objectifs convenus au niveau international, et en particulier l'objectif primordial du Millénaire pour le développement (OMD 1) qui reconnaît explicitement les liens entre la faim et la pauvreté et la nécessité impérieuse d'éradiquer ces deux fléaux. Ce message était au cœur de l'action de la FAO durant les deux Sommets mondiaux de l'alimentation qu'elle a organisés au cours de la dernière décennie: le fait qu'il soit reconnu dans le cadre plus vaste de ces objectifs de développement au niveau mondial est la consécration des efforts déployés par la FAO en faveur des populations victimes de l'insécurité alimentaire. Si l'énoncé de ces objectifs a constitué une étape fondamentale, ceux-ci sont néanmoins encore loin d'être atteints et les organisations des Nations Unies ont un rôle important à jouer en aidant les pays à les réaliser.
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Les Membres des Nations Unies demandent une réforme du système pour pouvoir relever ce défi. Dans une importante section du Document final du Sommet mondial 2005, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à «rendre sa vocation à un système des Nations Unies, plus efficace, plus efficient, plus responsable et plus crédible». La FAO, qui est une des plus anciennes institutions spécialisées des Nations Unies, se doit d'examiner sérieusement la situation dans laquelle se trouve, à l'heure actuelle, l'ensemble du système, qui doit faire face à des appels pressants l'invitant à une réforme qui permettra d'éliminer les chevauchements dans les activités et les mandats et d'assurer davantage de cohérence et d'efficacité à l'échelle du système. Une telle volonté de changement est due en partie aux concepts de partenariat, de coordination et d'harmonisation qui ressortent de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement: appropriation, harmonisation, résultats et responsabilité mutuelle, adoptée à Paris lors du Forum à haut niveau tenu en mars 2005. Les organisations des Nations Unies se doivent de tenir compte des changements dans l'approche adoptée par les principales institutions de financement internationales et par les donateurs bilatéraux, en visant à promouvoir une véritable appartenance nationale des stratégies et des programmes de développement, et la responsabilité des pays à l'égard des résultats.
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Le processus de réforme des Nations Unies est en cours depuis plusieurs années. Au départ, toutefois, les efforts visaient essentiellement à assurer une meilleure cohérence entre les fonds et les programmes des Nations Unies, au niveau central et dans les pays. L'attention devrait être désormais concentrée plus particulièrement sur les institutions spécialisées, et c'est dans un tel contexte qu'une intervention résolue de la FAO s'avère nécessaire. Des études conduites récemment par des donateurs ont montré que ces institutions, et notamment la FAO, avaient été lentes à s'adapter à l'évolution du cadre élargi de la coopération pour le développement. Du fait de leur mandat sectoriel mondial, les institutions sont de nature très différente des fonds et des programmes des Nations Unies, des institutions de financement internationales ou encore des organismes donateurs. Elles ont des responsabilités importantes pour l'établissement de normes et la production de biens publics mondiaux dans leurs domaines de compétence; concernant l'appui aux efforts nationaux, leur principal avantage comparatif se situe, pour certains, au niveau des activités de promotion, des avis politiques et techniques, et du renforcement des capacités; pour d'autres, il se situe dans l'élaboration de projets pilotes servant de base à un élargissement au niveau national et à la coordination des programmes régionaux et internationaux.
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En règle générale, elles doivent relever des défis similaires en maintenant le juste équilibre entre leurs travaux à l'échelon mondial et la nécessité de fournir des services aux pays membres pris individuellement. Elles sont toutefois détentrices et dépositaires de savoirs dans leurs domaines de compétence respectifs et représentent l'important investissement effectué par leurs Membres, au fil de nombreuses années, pour constituer un patrimoine d'informations, d'expériences, de connaissances techniques et de capacités analytiques, qui leur permet de fournir des avis éclairés sur les différentes options politiques et techniques et de faciliter le renforcement des capacités et le transfert de connaissances. Il est donc essentiel que les institutions spécialisées participent de manière active et dynamique à la prochaine phase du processus de réforme des Nations Unies, qui devrait trouver les moyens de tirer parti de toutes les connaissances et expériences disponibles au sein même du système pour soutenir le développement dans les pays membres.
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La nécessité urgente d'une intervention décisive de la FAO face à de tels enjeux, est apparue encore plus clairement à l'occasion des débats au sein du Conseil des Chefs de secrétariat des organismes des Nations Unies (CCS) durant lesquels les nouvelles tendances indiquées plus haut ont fait l'objet d'un examen collectif de la part des responsables des organisations des Nations Unies. Au début de 2005, la FAO a procédé à un nouvel examen de tous ses programmes à la lumière des Objectifs du Millénaire pour le développement et du processus actuel de réforme des Nations Unies. Cette analyse a permis de constater qu'une grande partie des travaux de la FAO contribuaient déjà directement ou indirectement à la réalisation des OMD. Il a été conclu qu'environ la moitié des efforts déployés par l'Organisation en relation avec ces objectifs concernaient la réalisation de l'OMD 1 - réduire l'extrême pauvreté et la faim. D'importantes contributions sont également apportées à l'OMD 7 - assurer un environnement durable, et à l'OMD 3 - promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes. Des contributions indirectes appréciables sont faites à l'OMD 4 - réduire la mortalité infantile; à l'OMD 5 - améliorer la santé maternelle; et à l'OMD 6 - combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d'autres maladies. La participation accrue de la FAO à des alliances et des partenariats, ainsi que ses travaux concernant les produits de base et les échanges commerciaux, contribuent à l'OMD 8 - mettre en place un partenariat mondial pour le développement.
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Toutefois, l'examen ainsi effectué a également montré que l'Organisation devait «procéder à un nouvel examen critique de son propre rôle au sein du système [des Nations Unies] et indiquer clairement comment elle comptait faire face aux défis qui l'attendent». Il a été noté qu'un tel effort devra être déployé essentiellement au niveau des pays et que la FAO devra indiquer où et comment ses capacités seront le plus utilement employées à ce niveau dans le cadre de la contribution globale du système des Nations Unies à ce processus. La stratégie proposée pour renforcer la contribution de la FAO à l'action collective du système des Nations Unies face au défi des OMD, prévoyait quatre éléments principaux: une action de promotion visant à accélérer l'élan vers la réalisation des objectifs; un meilleur ciblage des programmes de la FAO; des alliances et des partenariats stratégiques; et une coopération au niveau national, dans le cadre du réseau des Coordonnateurs résidents des Nations Unies.
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Il a été conclu que la FAO devrait affermir son rôle en tant que conseiller privilégié des gouvernements dans ses domaines de compétence, et s'engager résolument dans les processus de réforme lancés à l'échelle du système des Nations Unies, en renforçant sa capacité de travailler en partenariat plus étroit dans le cadre des mécanismes des Nations Unies, tels que le CCS et les autres arrangements de coordination pertinents. Elle devrait également apporter une contribution aux processus de coordination au niveau national, notamment les bilans communs de pays et les Plans-cadres des Nations Unies pour l'aide au développement (PNUAD). L'Organisation doit considérer ces plans-cadres et les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (PSRP) ou autres stratégies nationales pertinentes, comme des points de référence clés pour une meilleure définition des priorités de ses propres programmes au niveau des pays.
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L'examen effectué a également souligné l'existence de vastes perspectives d'expansion de la portée des programmes réalisés conjointement avec d'autres institutions des Nations Unies, sur la base de l'expérience fructueuse de la Division mixte FAO/Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) des techniques nucléaires dans l'alimentation et l'agriculture, du Programme conjoint avec l'OMS sur le Codex Alimentarius, et du Programme de coopération FAO/Banque mondiale. L'une des conclusions a été qu'à l'avenir la FAO pourrait renforcer son aide aux pays pour la réalisation des OMD concernant la mortalité infantile, la santé maternelle et la lutte contre les maladies, domaines dans lesquels une nutrition adéquate revêt une importance cruciale, et qu'une telle action pourrait s'inscrire dans le cadre de travaux conjoints avec d'autres organisations des Nations Unies s'occupant de ces groupes cibles.
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Parallèlement à l'étude sur la contribution de la FAO aux OMD, une enquête approfondie a été entreprise pour examiner le rôle de la FAO en tant qu'Organisation chargée de recueillir, de produire, de traiter, d'harmoniser, de diffuser, de transférer et d'appliquer des connaissances en un cycle continu. La conclusion selon laquelle 80 pour cent des connaissances appartenaient aux gens eux-mêmes, au sein de la FAO et ailleurs, a eu des conséquences considérables qui ont abouti au concept de réseaux de connaissances.
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La préparation de l'examen de la FAO en tant qu'Organisation détentrice d'un savoir et de la contribution de la FAO aux OMD ainsi que de la réforme des Nations Unies a coïncidé avec l'analyse des conclusions de l'Évaluation indépendante de la décentralisation de la FAO. Les recommandations de cette évaluation n'ont pas été véritablement surprenantes, car la FAO s'efforçait déjà d'affronter certains des problèmes évoqués, mais elles avaient de profondes implications. Il apparaissait clairement que le processus de décentralisation - l'un des principaux éléments du réaménagement de l'Organisation effectué en 1994 et poursuivi au cours des exercices suivants - n'avait pas encore produit tous les avantages escomptés. L'évaluation reconnaissait que le contexte de réduction des ressources dans lequel la décentralisation s'était inscrite, avait eu des répercussions majeures sur son efficacité. Les recommandations formulées par l'Évaluation indépendante prévoyaient néanmoins des modifications substantielles à la structure et au fonctionnement du réseau des bureaux décentralisés de la FAO.
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L'évaluation a mis en relief la nécessité de renforcer la capacité de l'Organisation à répondre aux besoins de ses Membres de manière pertinente et rapide, à l'aide de fonctionnaires et de consultants dotés des compétences requises et ayant une bonne connaissance des conditions des pays. Pour ce faire, des arrangements flexibles ont été considérés comme essentiels pour l'identification des priorités nationales au niveau des pays en coopération avec des partenaires multilatéraux, de même que la décentralisation effective des pouvoirs et la localisation du personnel à proximité des pays, notamment dans les régions du monde où les communications physiques sont difficiles. Il a également été jugé important de renforcer l'efficacité des réseaux de l'Organisation afin d'améliorer les échanges entre le Siège et les bureaux décentralisés. Concrètement, la mise en application de ces indications et autres recommandations demandait des changements simultanés au niveau de la structure du Siège de la FAO pour en permettre et en renforcer l'exécution. Les mesures prévues pour l'application des recommandations devaient être accompagnées par des interventions destinées, comme l'avait indiqué le Conseil, à modifier radicalement les pratiques de l'Organisation, pour une plus grande souplesse d'exécution et des responsabilités plus claires à l'égard des résultats.
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L'Évaluation indépendante de la décentralisation de la FAO n'était qu'une des dernières séries d'études et d'évaluations extérieures sur lesquelles des rapports ont été soumis aux organes directeurs de la FAO. Ces examens, dont une liste figure à l'Annexe 1, ont porté sur divers aspects des programmes et des interventions de la FAO à la suite des premières mesures de réforme lancées par le Directeur général en 1994. Leurs recommandations ont été étudiées avec attention et mises en application dans la plus grande mesure possible, mais il allait de soi que, comme dans le cas de l'évaluation de la décentralisation, des modifications substantielles à la structure de la FAO et à ses modalités de travail pouvaient constituer un terrain plus fertile pour la mise en œuvre de certaines des principales conclusions de ces examens.
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Au moment des débats au sein du Conseil concernant la décentralisation, certains Membres ont manifesté clairement leurs préoccupations quant au système de planification et de programmation de la FAO. Afin d'assurer une plus grande transparence, comme cela avait été demandé, l'Organisation a considérablement modernisé et systématisé ses processus de planification, de mise en œuvre, de surveillance et d'évaluation, augmentant le volume de données fiables et d'informations détaillées qu'elle est en mesure de fournir aux organes directeurs. Cela pourrait avoir donné parallèlement l'impression d'une fragmentation accrue au niveau du programme et dans l'affectation des ressources. En demandant de rationaliser et de simplifier les procédures, le Conseil invitait le Secrétariat non seulement à réduire le volume de la documentation, mais aussi à obtenir une structure du programme et une forme de présentation qui permettent aux Membres et au Secrétariat de centrer leur attention sur les grandes priorités.
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Dans la perspective de formuler des propositions qui permettraient d'accroître sensiblement la capacité de l'Organisation de répondre aux attentes, le Directeur général a été amené à demander à ses collaborateurs les plus expérimentés de consulter le personnel pour obtenir leur point de vue sincère concernant les défis en matière de gestion et les priorités de programme de la FAO pour l'avenir. Des opinions franches ont été formulées, suivies par la présentation des priorités de chaque département. La conclusion tirée de ses propres réflexions et de celles du personnel a été qu'un changement était nécessaire et qu'il ne devait pas s'agir de modifications marginales mais d'un véritable réaménagement de l'Organisation, au niveau de ses programmes et de sa structure de gestion.
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Il est intéressant de constater que cette réflexion interne a permis, entre autres, de conclure que si des gains d'efficience ont pu être obtenus grâce à l'introduction de nouveaux systèmes de gestion budgétaire et financière, et que d'autres dériveront de leur extension à la gestion des ressources humaines, la FAO doit toutefois dépasser les aspects purement techniques de ces gains et se concentrer sur la transformation des procédures générales de l'Organisation afin d'éliminer les redondances au lieu de se limiter à les rationaliser. Le réaménagement du programme et de l'organisation devrait accélérer ce processus de transformation et permettre à l'Organisation d'intervenir de manière plus cohérente face aux principaux enjeux et possibilités. Un dernier aspect important concernait l'équilibre à maintenir entre les activités «normatives» et «opérationnelles», une distinction quelque peu artificielle sur laquelle les Membres ont toujours eu des opinions et des perceptions différentes. Une focalisation sur les activités principales de la FAO en tant qu'organisation détentrice de savoirs, offrirait un paradigme bien plus logique dans lequel inscrire les programmes futurs.
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Le Directeur général a donc pris la décision de présenter à la Conférence de la FAO, à sa trente-troisième session, un ensemble cohérent de propositions à mettre en œuvre à partir de 2006. La section V contient un descriptif sommaire du plan de réforme et de ses objectifs, tel qu'indiqués dans le Supplément du Programme de travail et budget 2006-2007 (C 2005/3 Sup.1) et les informations complémentaires (C 2005/3 up.1 Add.1) demandées par le Comité du Programme et le Comité financier à l'issue deleurs sessions de septembre 2005.
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À partir d'août 2005, date à laquelle les propositions de réforme ont été annoncées pour la première fois, le Directeur général a entrepris un processus d'information et de consultation avec le personnel de la FAO, à la fois au Siège et, dans les bureaux régionaux et sous-régionaux, ainsi qu'avec divers Représentants de la FAO. Il y a eu des réunions avec des fonctionnaires de direction et avec le Conseil de direction (PPAB) qui rassemble les chefs de département, les directeurs de division et les chefs des bureaux indépendants, avec la participation des associations du personnel. Le Directeur général a également rencontré séparément les représentants des associations du personnel. Il a rencontré tous les fonctionnaires du cadre organique et des services généraux du Siège au cours d'une série de réunions de divisions. À l'issue des sessions du Comité du Programme et du Comité financier, il a consulté par téléconférence tous les bureaux régionaux et sous-régionaux. Pour finir, il a établi un certain nombre de groupes de travail interdépartementaux chargés d'étudier et de recommander des mesures détaillées pour la mise en œuvre des réformes et il s'est entretemu avec eux.
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Le Directeur général a tenu compte des avis exprimés par le Comité du Programme et le Comité financier, des informations tirées de toutes ses réunions avec le personnel, du document du Sommet mondial 2005 et des suggestions des différents États Membres et groupes de Membres, pour modifier les propositions qu'il avait initialement présentées dans le Supplément au Programme de travail et budget 2006-2007. Ces modifications figurent dans le document C 2005/3 Sup. 1 Add. 1 contenant des informations complémentaires. La Conférence se verra donc proposer plusieurs options correspondant aux scénarios de maintien de la stratégie habituelle et aux propositions de réforme de la FAO.
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Les consultations menées par le Directeur général sont présentées plus en détail à l'Annexe 2. À l'issue des réunions au cours desquelles il a rencontré les États Membres et les groupes de Membres représentés à Rome, qui ont eu lieu à plusieurs reprises depuis le début du processus de changement, des arrangements ont été pris pour faciliter la consultation entre les Membres dans le but de parvenir à un consensus sur les propositions avant l'ouverture de la Conférence. Chaque document publié a été immédiatement mis sur le site de l'Organisation et distribué à tous les États Membres dans leur capitale, ainsi qu'à tous les représentants des Membres à Rome, conformément à la procédure établie. Dans les pays où la FAO est représentée, ces documents ont été apportés personnellement aux Ministres.
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Comme l'ont indiqué le Comité du Programme et le Comité financier, la mise au point des propositions devrait faire partie intégrante d'un plan de mise en œuvre qui sera préparé par le Secrétariat dès que le niveau du budget aura été approuvé par la Conférence. Quoi qu'il en soit, les propositions de réforme nécessitent un processus d'ajustement dûment planifié et bien orchestré, visant à assurer que l'introduction des changements suit une progression logique et comporte un dérèglement minimum des travaux de la FAO. Le Directeur général prévoit l'établissement d'un processus de gestion progressif du changement pour superviser la planification détaillée et la mise en œuvre des réformes. Le Comité des ressources humaines examinera les énoncés des fonctions des principales unités de l'Organisation, qui sont actuellement mis au point dans le cadre du nouvel organigramme proposé. Sur la base de l'expérience de l'Organisation, la transparence dans la gestion des mouvements de personnel sera assurée par des équipes spéciales chargées du redéploiement auxquelles participeront les représentants du personnel. Leur rôle crucial consistera à faire concorder les postes avec les compétences, tâche qui sera grandement facilitée par le nombre de postes déjà vacants et les départs obligatoires à la retraite attendus durant l'année 2005 et l'exercice biennal à venir.
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Conscient des implications sociales et humaines de ces propositions de réforme, le 3 août 2005, le Directeur général a donné pour instruction de bloquer le recrutement des effectifs des services généraux et du cadre organique, afin que des postes restent vacants pour faciliter le redéploiement du personnel en place, le cas échéant. Par conséquent, au 1er octobre 2005, il y avait 144 postes vacants au siège et 32 dans les bureaux hors siège pour le cadre organique et les catégories supérieures. Pour les services généraux, il y avait 65 postes vacants au Siège et 68 dans les bureaux hors Siège. Durant le reste de l'année 2005 et au cours du prochain exercice biennal, d'autres postes deviendront vacants du fait du départ obligatoire à la retraite de 74 fonctionnaires au Siège et 50 fonctionnaires dans les bureaux hors Siège, pour le cadre organique et les catégories supérieures. Les départs obligatoires à la retraite, durant la même période, pour la catégorie des services généraux libéreront 47 postes au Siège et 31 dans les bureaux hors Siège. La réserve de personnel temporaire offrira d'autres possibilités de redéploiement du personnel au Siège, de même que le départ volontaire ou le départ à la retraite de fonctionnaires.
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Les postes vacants dans les catégories du cadre organique et des services généraux offriront des possibilités de transferts latéraux qui seront examinées attentivement avec la participation des représentants du personnel dans le cadre des équipes spéciales chargées du redéploiement. Les décisions des organes directeurs concernant la restructuration au Siège prendront effet immédiatement, en tenant compte des contraintes logistiques résultant de la modification des départements. Dans les bureaux hors Siège, les changements devraient être mis en œuvre progressivement, lorsque des négociations auront été conclues avec les pays hôtes dans les bureaux hors Siège. La plupart des fonctionnaires ne partiront pas avant juillet/août 2006, afin de tenir compte du calendrier de l'année scolaire de leurs enfants, des baux de location et des autres contraintes des personnes concernées. Les équipes spéciales chargées du redéploiement examineront également, comme par le passé, des possibilités de licenciements à l'amiable.
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En fin de compte, les décisions intéressant non seulement la réforme, mais plus particulièrement le niveau du budget, incombent aux États Membres. La Section 5 décrit la teneur des propositions de réforme, dont la mise en application dépendra du niveau du budget qui sera approuvé par la Conférence.
