Franz Schmithüsen
FRANZ SCHMITHÜSEN es ingeniero forestal en Baden Württemberg, República Federal de Alemania. Redactó este artículo cuando trabajaba en el Departamento de Montes de la FAO.
Ordenación forestal en Camerún, Congo, Gabón y Costa de Marfil
Establecer objetivos de política forestal que sean realistas y darles forma legal es condición indispensable para el desarrollo equilibrado de la actividad forestal. En los países de habla francesa del Africa occidental, leyes de bosques muy avanzadas impulsan el desarrollo socioeconómico del sector forestal. En efecto, los antiguos reglamentos, que se aplicaban uniformemente a todos los territorios francófonos de la región, se han ido reemplazando poco a poco en cada país por leyes y decretos que tienen por objeto lograr un desarrollo más regular del sector forestal y de las industrias elaboradoras de madera; pero los países productores de madera han modificado sus leyes de bosques de manera muy diversa. En Camerún (1973) y en el Congo (1974) éstas se reformaron totalmente; en la Costa de Marfil (1965/66 y 1972/73) fueron objeto de profundas modificaciones; y en Gabón (1961/68) las antiguas leyes se refundieron en parte introduciendo muchas enmiendas.
En el Camerún y en el Congo en particular, se adaptaron las leyes a las necesidades locales del sector forestal, al aprobarse recientemente los códigos y los decretos reglamentarios respectivos, que atribuyen gran importancia al régimen de propiedad y a la condición jurídica de los bosques. Se trata de leyes y decretos notables sobre todo porque contienen un resumen de las disposiciones vigentes anteriormente en los territorios de habla francesa e inglesa. En cuanto al código forestal congolés, merecen especial mención la reglamentación de los derechos de explotación de los bosques y las disposiciones tributarias.
En la Costa de Marfil también se han modificado mucho las leyes de bosques en lo que respecta, por ejemplo, a las concesiones madereras, al abastecimiento a la industria local y a los derechos sobre la exportación de trozas, pero queda ano mucho por hacer en este campo.
En Gabón se han mantenido los reglamentos, anticuados y deficientes establecidos antes de la independencia. Habría que refundir un gran número de leyes y decretos, dándoles una redacción clara, inteligible y concisa, sobre todo a los decretos que reglamentan la aplicación de la ley. Para reglamentar ciertos aspectos concretos son mejores los decretos. En cambio tratándose de asuntos fundamentales, tales como la ordenación y la utilización de los bosques, es indispensable una ley.
El análisis comparado de las leyes de estos cuatro países revela que las modificaciones de la legislación forestal se han hecho con un mismo criterio, y éste consiste fundamentalmente en lo siguiente:
· Utilización más racional de la materia prima, mediante la determinación de las condiciones mínimas indispensables para la ordenación de los bosques a largo plazo.· Elaboración local de la materia prima en una proporción mayor, dando preferencia al abastecimiento de industrias integradas.
· Mayor participación en el sector del capital y de las empresas nacionales, y formación más rápida de personal técnico y administrativo para la industria de la madera.
· Aumento de las entradas tributarias provenientes de la utilización de los bosques, mediante la aplicación de medidas apropiadas.
En estos cuatro países, las disposiciones legislativas sobre el otorgamiento de permisos y concesiones son semejantes, salvo diferencias en cuanto a los plazos y a la superficie interesada, según el tipo y la importancia de las empresas beneficiarias. Actualmente las concesiones son de tres clases: concesiones a largo plazo para el abastecimiento de grandes industrias forestales integradas; concesiones a plazo medio para empresas muy mecanizadas, y permisos a corto plazo para empresas pequeñas y explotadores locales.
Las nuevas concesiones a largo plazo, que abarcan grandes extensiones y se otorgan específicamente para fomentar la instalación de industrias integradas, merecen particular atención. Este nuevo tipo de concesión, denominado permiso industrial, se creó en 1965 en la Costa de Marfil y se extendió poco más tarde al Congo y a Gabón. Su otorgamiento se limita a las empresas que elaboran en el país cierto porcentaje de las trozas. En Camerún se han otorgado grandes concesiones a las nuevas empresas, a partir de 1968.
En esta primera fase del otorgamiento de concesiones a largo plazo los resultados son muy discutibles. Por una parte, los Estados mencionados, distribuyendo grandes extensiones, han logrado atraer a un cierto número de empresas forestales importantes, pero, por la otra, después de obtener buenos resultados iniciales en la instalación de ciertas unidades de transformación, han constatado que estas concesiones fomentan aún más la exportación de trozas. En efecto, hasta la fecha se transforma en el país sólo del 30 al 40% de las trozas. Entre los factores que han contribuido a crear esta situación figuran principalmente: la falta de disposiciones suficientemente claras que obliguen a los concesionarios a transformar en el país un porcentaje considerable de las trozas y la inexistencia de medios de control para exigir su aplicación.
Por tal motivo, algunos países han tomado medidas destinadas a limitar la exportación de trozas. En virtud de estas medidas, se fijan porcentajes de transformación a los concesionarios que disponen de plantas elaboradoras, o se obliga a los operadores madereros a suministrar a la industria local determinado porcentaje de su producción de trozas.
En Camerún, desde 1974, los gran des concesionarios tienen la obligación de transformar por lo menos el 60% de la producción de trozas. Además, están obligados a instalar plantas de transformación en relación con la superficie en concesión, como se indica a continuación:
· Superficies de menos de 10000 ha: ninguna obligación.· Superficies de 10000 a 75000 ha: instalación de un aserradero con dos sierras de cinta, una de las cuales debe tener por lo menos 140 cm de luz.
· Superficies de 75000 a 130000 ha: instalación de un aserradero con dos sierras de cinta, una de las cuales debe tener por lo menos 160 cm de luz.
· Superficies de 130000 a 175000 ha: instalación de un aserradero con dos sierras principales, una de las cuales debe tener por lo menos 180 cm de luz.
· Superficies de 175000 a 250000 ha: instalación de una fábrica de chapas o de madera terciada y un aserradero con dos sierras de cinta, una de las cuales debe tener por lo menos 160 cm de luz.
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República de la Costa de Marfil Población: 5020000 (estimación) Situado en la costa meridional del Africa occidental, el país está cubierto de bosques en su mitad oeste, mientras por el este la vegetación forestal cubre una faja costera y se extiende luego hacia el norte hasta la mitad del territorio. Las llanuras dispersas del interior se cierran al noroeste con algunas montañas de poca altura. El cancho y las maderas tropicales figuran entre los principales recursos del país. Es independiente de Francia desde 1960. República Unida del Camerún Población: 6530000 (estimación) El territorio comprende una llanura costera, con bosques higrofíticos al sur, mesetas en el centro, dominadas al oeste por algunas montañas cubiertas de vegetación forestal, y pastizales en el norte, con una zona de marjales alrededor del lago Chad. Antigua colonia alemana (de 1884 a 1916), el Camerún fue dividido por la Liga de Naciones en dos Mandatos, que se confiaron respectivamente a Francia e Inglaterra y se convirtieron en territorios fiduciarios de las Naciones Unidas después de la segunda guerra mundial. El Camerún francés alcanzó la independencia el 1 de enero de 1960. Una parte del Camerún británico se le unió en 1961, mientras la otra parte se unió a Nigeria. República Popular del Congo Población: 1390000 (estimación) Gran parte del país está cubierto de bosques muy densos. La llanura costera se prolonga hacia el fértil valle del río Niari. El centro es una meseta. La cuenca del río Congo está formada por llanuras de anegamiento en la parte baja y sabanas en la parte alta. Los productos madereros representan una partida importante de exportación. Francia estableció su dominio sobre el antiguo reino de Loango y Anzico en 1885. El país alcanzó la independencia el 15 de agosto de 1960. Gabón Población: 530000 (estimación) Muy rico en bosques, el país comprende una serie de llanuras costeras sobre el Atlántico, mesetas al nordeste y al sur, y montañas al norte y al sudeste y en el centro. La madera no figura entre los principales productos de exportación. Francia estableció su dominio desde la segunda mitad del siglo XIX. El país alcanzó la independencia el 17 de agosto de 1960. |
En el Congo se ha fijado una cuota mínima de transformación del 40% en todos los bosques del norte. En los bosques no utilizados del sur del país, es obligatoria actualmente una tasa de transformación del 100% para el okumé y del 50% por lo menos para las otras especies utilizables.
En la Costa de Marfil, en virtud del Decreto N° 543 de 1972, se establece el principio de la cuota de abastecimiento o transformación, aplicable a todos los productores de trozas. Dicha cuota representa actualmente alrededor del 66% del volumen de las trozas exportadas por la mayoría de las empresas y 100% del volumen de las trozas exportadas por los beneficiarios de concesiones de gran extensión.
Algunos países toman también medidas para fomentar la actividad de las empresas locales y la participación de especialistas nacionales en la dirección de las empresas madereras y de las industrias elaboradoras. Además estas medidas contemplan:
· Otorgamiento de prioridad para obtener concesiones a los operadores agrupados en unidades más grandes.· Otorgamiento de créditos de inversión para fomentar la instalación de empresas nacionales.
· Obligación de las empresas creadas con capital extranjero de asegurar la formación de personal nacional, en los campos técnico y administrativo.
· Traspaso de las empresas a un nuevo régimen de participación nacional más intensa, o a empresas estatales, al vencimiento de la concesión.
· Construcción de ciertas infraestructuras en beneficio de la población local.
Las disposiciones legislativas sobre el pago de derechos e impuestos forestales han sufrido grandes cambios en los últimos años. Se entiende por «derechos e impuestos forestales» todos los pagos relacionados con la actividad del sector forestal que tienen que hacer las empresas forestales, elaboradoras y exportadoras, a cambio de las concesiones de corta o de la materia prima utilizada. No se incluyen los impuestos y derechos comerciales de carácter general (derechos de importación de maquinaria, impuesto al valor agregado, impuesto a las utilidades, etc.).
Los impuestos forestales se dividen en derechos de exportación, percibidos por la aduana, e impuestos internos percibidos por la administración forestal u otro servicio competente. Los impuestos y derechos internos abarcan:
· Los impuestos de concesión, prórroga y cesión de derechos de utilización.
· Los impuestos anuales por hectárea de bosque en concesión.
· Los impuestos de corta por metro cúbico de madera, o por árbol, según los antiguos reglamentos.
· Los pagos a efectuar para la construcción de ciertas infraestructuras en interés de la población local.
Los impuestos a la exportación consisten sobre todo en derecho de salida de trozas y de productos elaborados de la madera. Además, hay impuestos de ordenación de bosques y financiamiento de la reforestación percibidos bien como impuestos internos, o como derechos de exportación.
Los derechos de salida sobre las trozas y productos elaborados de la madera actualmente son de la mayor importancia. En efecto, representan del 80 al 90% de todas las entradas del Estado provenientes de la utilización de los recursos forestales. Antes de la independencia, estos derechos se calculaban determinando el valor comercial de cada producto y aplicando tasas imponibles diferentes según la especie y la categoría de los productos exportados. El valor comercial y el tanto por ciento de impuesto se establecían por leyes y decretos. El valor comercial generalmente se fijaba en 75 a 80% del precio de exportación (f.o.b.) y se reajustaba periódicamente, de acuerdo con las instrucciones de la autoridad competente. Este sistema se aplicaba prácticamente en todos los países de habla francesa del Africa occidental, pero adolecía de graves inconvenientes.
Las deficiencias del sistema tributario forestal, observadas en la mayoría de los países del Africa occidental, probablemente están relacionadas con el hecho de que los derechos e impuestos forestales se consideraban casi exclusivamente como una parte del sistema tributario general, que estaba destinado a producir ingresos al Estado y que podrían manejarse sin necesidad de preocuparse de las fluctuaciones económicas de la producción forestal. Esta actitud se debía al desconocimiento de la índole de estos tributos, que gravaban la madera específicamente y representaban en la práctica el precio que debían pagar al Estado, propietario de los recursos forestales, los empresarios del sector por la materia prima. Si en las actuales circunstancias se aplicara este principio a la actividad forestal tropical, el valor de la madera en pie sería igual a la suma de todos los impuestos forestales.
Sin embargo, en varios países de la región poco a poco se han ido difundiendo nuevos conceptos y comprendiendo mejor la función de la tributación forestal. Se han tomado nuevas medidas para asegurar que los pagos de los concesionarios y de los exportadores sean determinados basándose, sobre todo, en la evolución de los precios internacionales de la madera, pero sin dejar de tomar en consideración las condiciones económicas de la corta y el transporte. Evidentemente, estas medidas tienen por objeto exigir una compensación pecuniaria más realista a cambio de los derechos de corta otorgados por el Estado.
La evolución de un nuevo concepto en materia de tributación forestal, como es lógico, ha provocado grandes cambios en la legislación. En efecto, en el Congo y en el Camerún, en 1974, se abolió la determinación previa, por decreto, del valor comercial, y actualmente ambos países utilizan como unidad de referencia para el cálculo de los impuestos los precios corrientes de exportación (f.o.b.). En la Costa de Marfil se ha mantenido hasta la fecha el valor comercial, pero se reajusta con más frecuencia. Por ejemplo, desde 1971 hasta 1975 fue aumentado cinco veces, para reajustar con mayor rapidez la tributación en función de la evolución real de los precios de exportación. Pero estas medidas no han sido del todo suficientes para suplir la diferencia que se observa entre la evolución de los precios y la de los costos de producción. Por esta razón, se han modificado igualmente varias veces las tasas de los derechos de exportación, que se aplican a los precios de las especies comerciales. Gracias a todos estos cambios han aumentado sustancialmente las entradas del fisco.
No obstante toda una serie de medidas aisladas que tienen por objeto promover una política de precios más activa a favor del propietario forestal, hasta la fecha faltaba en la legislación de estos países una declaración oficial de que los impuestos forestales en su conjunto deben corresponder de la manera más realista posible al valor de la materia prima utilizada. Por este motivo, es de interés particular el Artículo 26 del nuevo Código forestal del Congo que, por vez primera, enuncia explícitamente este principio en el mareo del derecho forestal. Una ley tributaria forestal, aprobada conjuntamente con el Código mencionado, complementa dicho artículo disponiendo que:
a)
se determine el monto de los derechos de exportación en función del promedio de los precios f.o.b., calculado semestralmente;
b) se module la tasa de los derechos de exportación en función del valor económico de las diversas especies y de las diferentes calidades dentro de cada especie;
c) se diferencie la tasa de dichos derechos teniendo en cuenta las variaciones de los gastos de transporte en ocho regiones del país;
d) también puedan tomarse en cuenta, dentro de cada región, las diferencias de costo de explotación debidas a circunstancias locales.
La ley contempla, además, la revisión quinquenal del nuevo sistema y una revisión extraordinaria a los 30 meses de su entrada en vigencia, lapso considerado como período de transición.
En la mayoría de los países tropicales del Africa occidental, en los últimos 20 años, la actividad forestal ha dependido principalmente de la iniciativa de la empresa privada y ha evolucionado en función de su reacción a la coyuntura del mercado internacional de maderas tropicales. Sólo se ha utilizado una parte muy pequeña del volumen de madera en pie, y las cortas no han pasado de más de uno a tres árboles de alto valor comercial por hectárea. A esto se debe el constante desplazamiento de las operaciones y de los campamentos y aldeas forestales dependientes de dichas operaciones. Para mantener la actividad del sector, ha sido necesario aplicar un nuevo sistema acelerado de delimitación de nuevas zonas forestales, debido a lo cual se han ido desplazando rápidamente los centros de producción de trozas de una región a otra, e incluso de un país a otro. Esta manera de proceder, que supone una utilización irracional e indiscriminada, ha acarreado a medio y a largo plazo el peligro de subutilizar los recursos de materia prima y de provocar una gran inestabilidad en la economía forestal.
ARMADÍAS EN GABÓN - la extracción es más fácil que institucionalizar la silvicultura
Para atenuar estos inconvenientes, es necesario planificar la utilización de los recursos forestales dividiéndolos en grandes unidades regionales y sometiéndolos a determinados regímenes de ordenación, basados en principios técnicos. Este procedimiento es indispensable también para fomentar la instalación de unidades industriales integradas, que permitan una elaboración más avanzada de la materia prima. En los países de habla francesa del Africa occidental, la ordenación sistemática del bosque denso tropical, gracias al cual podrá progresar rápidamente la explotación de bosques hasta la fecha inaccesibles, es mucho más urgente, porque acaban de hacerse, o se están proyectando, grandes mejoras en las infraestructuras. En efecto, entre otras cosas, se han construido nuevos puertos y ampliado los existentes, se ha desarrollado y mejorado la red ferroviaria y se han construido nuevos caminos para vehículos pesados y tránsito rápido.
La legislación sobre ordenación de bosques, vigente en estos países al momento de su independencia, se ha revelado del todo insuficiente para planificar a nivel regional la explotación de sus vastas superficies boscosas. Faltaban especialmente normas técnicas coherentes y bien estructuradas que permitieran un desarrollo armónico del sector, a largo plazo. En efecto, las empresas podían establecer libremente sus programas de producción anual de trozas sin ninguna programación. Por tal motivo, la marcha de la actividad forestal dependía de la importancia de las concesiones otorgadas y los concesionarios, una vez obtenidos los permisos de corta en las zonas no explotadas, se esforzaban por utilizar con la mayor rapidez posible las especies de alto valor que encontraban en los bosques asignados. Otros, cuyas concesiones estaban por vencer, trataban de obtener rápidamente otras, cerca de sus centros de operación. Al principio de la explotación en gran escala, era difícil prever sus consecuencias perjudiciales porque el número de empresas era aún pequeño. Estas, en efecto, se encontraban ante enormes superficies boscosas no utilizadas y la liberalidad con que se otorgaban las concesiones facilitaba el aumento de la producción forestal; pero, al cabo de algunos años, con la intensificación de las actividades, comenzaron a escasear las especies comerciales más solicitadas.
Lo primero que hicieron los gobiernos para lograr un desarrollo forestal más sostenido en cada región fue prolongar las concesiones y ampliar su extensión. Varios países introdujeron reglamentos que permitían modificar la duración y la extensión de las concesiones según el tipo de empresas. Estas medidas tenían por objeto, sobre todo, reducir el desplazamiento constante de las operaciones y garantizar el abastecimiento a las nuevas industrias elaboradoras durante períodos más largos. Sin embargo, esta iniciativa no ha dado los resultados que se esperaban. Los fracasos frecuentes se han debido, sobre todo, a falta de datos adecuados sobre el volumen explotable y la distribución de las especies dentro de cada concesión. Los servicios forestales no estaban en condiciones de armonizar la evolución de las operaciones con los recursos disponibles a medio y largo plazo, y era también prácticamente imposible establecer contingentes de corta que sirvieran a las empresas de punto de referencia para preparar sus programas anuales de producción.
Hay otro hecho que revela la falta absoluta de planificación en la utilización de los recursos forestales, a saber, la inexistencia de disposiciones que hagan obligatorios los planes de ordenación en todos los bosques utilizables. En ausencia de tales disposiciones, los servicios forestales carecían de una base jurídica para organizar la actividad a nivel regional, ajustándose a los principios de la utilización sostenida de los recursos. Es evidente que la falta de planes de ordenación, en los que se estableciera anualmente, por lo menos tratándose de las especies comerciales más solicitadas, un volumen máximo de corta, contribuyó mucho a favorecer la corta selectiva de las maderas más valiosas.
La situación en la Costa de Marfil ilustra la evolución de la política forestal de los países estudiados. Gran parte de la superficie boscosa se había comenzado a utilizar mucho antes de que el gobierno pudiera establecer criterios técnicos para la orientación de la utilización a largo plazo de los recursos. El otorgamiento de derechos de corta y la programación de la producción se basaban exclusivamente en la extensión de las concesiones, otorgadas en unidades de 5000 × 5000 m a diversos concesionarios. Estas unidades de escasa extensión (2500 ha) eran difíciles de demarcar en el terreno y, además, no había ninguna división regional, ni administrativa ni técnica, que facilitara la planificación de la utilización de los bosques y el control de las operaciones en el terreno. Sólo en 1972/73 se modificó la situación en virtud de varios e importantes decretos.
En efecto, el Decreto N° 114 introdujo el concepto de «perímetros regionales de abastecimiento», en los que se fija el volumen máximo anual de corta de madera, en relación con el potencial de los recursos forestales disponibles en cada perímetro. Este decreto permite además al servicio forestal establecer por decreto planes de ordenación que limitan la corta de ciertas especies, o grupos de especies, en las concesiones ya otorgadas o que se otorguen en el futuro.
Se inició un programa de inventarios regionales que abarcaban superficies boscosas de 300 a 500000 ha, destinados a suministrar la información indispensable para la preparación de los planes. Los inventarios fueron efectuados por SODEFOR, empresa semiautónoma de reforestación, y ya se conocen los resultados de la mayor parte de los perímetros. Gracias a estas informaciones, en cada perímetro será posible trazar a grandes rasgos un esquema de instalación de industrias madereras para asegurar el abastecimiento a largo plazo de las plantas ya instaladas o de las previstas para el futuro. La reorganización de la industria maderera se facilitó gracias a otra disposición del decreto, según la cual no pueden renovarse las concesiones a su vencimiento si la empresa no dispone de una planta elaboradora o no se compromete a instalarla.
Gracias a la institucionalización de los perímetros regionales de abastecimiento y a la obligación formal de presentar planes de ordenación para cada uno de dichos perímetros, la administración dispone actualmente de bases jurídicas suficientemente sólidas para reorganizar la actividad forestal en el país. Sin embargo, esta tarea no será fácil, porque exigirá, por lo menos en ciertas concesiones ya otorgadas, una reducción de la corta anual de especies de valor. Además, la reorganización de la actividad forestal exigirá relaciones más estrechas entre las empresas especialmente orientadas a producir trozas para exportación y las plantas elaboradoras que necesitan un abastecimiento seguro de materia prima.
En Gabón, la administración forestal deseaba estabilizar la corta y garantizar el abastecimiento regular a las grandes plantas elaboradoras. Para lograrlo fue necesario modificar la política de otorgamiento de concesiones que el gobierno había elaborado en 1967. Esta preveía el establecimiento de reservas de gran extensión a favor de ciertas empresas que disponían de suficiente capital para asegurar la instalación de industrias forestales integradas. La modificación del Código forestal de 1968 creó las bases jurídicas para una planificación regional en gran escala y una ordenación de bosques sostenida. En efecto, el Articulo 42 bis y los siguientes estipulan que los bosques destinados principalmente a la producción de materia prima y al abastecimiento de industrias integradas a largo plazo se considerarán como parte del patrimonio forestal permanente del país. Los planes de ordenación, autorizados por decreto, serán especialmente preparados al efecto. La Sección IV del Articulo 42 es todavía hoy día de particular interés. El objetivo de la ordenación de bosques se define como sigue: a La ordenación conforme al Artículo 42 ter y sus revisiones sucesivas tendrán por objeto obtener progresivamente una producción de madera óptima, cualitativa y cuantitativamente, tomando en cuenta su situación y sus condiciones físicas, así como las necesidades económicas y sociales de la región y del país en su conjunto s. Esta disposición constituye un gran paso adelante, sobre todo si se considera la situación en que se encuentra actualmente el bosque denso tropical en Africa occidental. En efecto, por primera vez se sienta el principio según el cual los bosques deben someterse a un régimen de ordenación sostenida, a largo plazo. En vista de las condiciones en que se encuentra actualmente la economía forestal de la región, probablemente será difícil aplicar estas disposiciones de inmediato, pero el hecho de que figuren en el Código de bosques facilitará, sin duda, la instauración de un régimen de ordenación cada vez más racional de las grandes extensiones boscosas del país.
La situación en Camerún es semejante en parte. En los últimos diez años se han otorgado grandes concesiones dividiendo la actividad forestal por regiones. El Código forestal unificado, aprobado en 1973, contiene también varias disposiciones nuevas sobre la ordenación de los recursos forestales. El Artículo 16 exige un reglamento de ordenación para todos los bosques estatales delimitados, pero, hasta la fecha, hay muy pocas normas precisas sobre sus principales objetivos y las cláusulas del decreto pertinente son poco específicas. Además, la delimitación del patrimonio forestal del Estado ha avanzado poco en la zona de habla francesa del país. Salvo una sola disposición del decreto que se refiere a la ordenación de los bosques que no son estatales, la ley contiene escasas indicaciones sobre la planificación regional y el establecimiento de contingentes anuales de corta en las zonas forestales aún no clasificadas. Por tal motivo, es posible que las disposiciones sobre ordenación de bosques se cumplan poco, por lo menos en el futuro próximo.
En el Congo, con ocasión de la preparación del Código de bosques, se hizo una revisión completa de las cláusulas relativas a su ordenación. El sistema establecido difiere profundamente del precedente, en virtud del cual se podían otorgar concesiones sin reglamentar la corta anual ni exigir un plan de ordenación. La situación del sector forestal exigía modificaciones importantes, porque en el norte del país había grandes extensiones boscosas no utilizadas, y ya en 1970 el gobierno había decidido suspender el otorgamiento de nuevas concesiones hasta conocer los resultados de los inventarios y los planes de ordenación.
El reglamento sobre la ordenación a largo plazo, que figura en la legislación forestal del Congo, puede resumirse como sigue:
· Se divide la superficie boscosa del país en unidades regionales denominadas unidades forestales de ordenación. Estas sirven de punto de referencia a toda actividad forestal administrativa, de ordenación, explotación, planificación de industrias o control en el terreno. La unidad forestal de ordenación abarca superficies que aún no se han abierto a la explotación y zonas que ya han sido objeto de un primer ciclo de corta. En lo que respecta a los bosques no explotados hasta la fecha, se impone la obligación de esperar los resultados de los inventarios forestales y de los planes de ordenación, antes de otorgar nuevas concesiones.· Hay que preparar un plan de ordenación para cada unidad forestal reglamentando la utilización del potencial forestal a largo plazo. Cabe observar que este plan no se refiere solamente a la actividad maderera, sino también a los aspectos turísticos de ciertas zonas forestales, al ejercicio de la caza y a la protección de la fauna.
· Uno de los objetivos principales del plan de ordenación es establecer el volumen máximo de madera de las especies comerciales principales que se puede cortar anualmente. En el plan hay que incluir también un esquema general de las infraestructuras, especificando la red de caminos forestales y los tratamientos silvícolas prescritos.
· Una unidad de ordenación puede otorgarse en concesión a una sola empresa y, en este caso, las disposiciones del plan se aplican directamente a dicha empresa; pero también es posible otorgar varias concesiones de corta en una sola unidad de ordenación. En este último caso, se divide su superficie en varias unidades de explotación maderera y se preparan planes de corta para cada subdivisión en función del plan de ordenación. El conjunto de los contingentes anuales de corta asignados a las diferentes unidades no puede ser superior al volumen máximo anual establecido para una unidad regional.
· La preparación de los planes de ordenación se hace en base a los resultados de los inventarios regionales.
La aplicación del nuevo reglamento facilita la utilización del potencial forestal a largo plazo, estabiliza la corta a nivel regional y regulariza el abastecimiento de materia prima para las grandes industrias integradas de elaboración. Estas disposiciones, en su conjunto, ofrecen a la administración una fórmula elástica, que permite aplicar una política realista y otorgar nuevas concesiones en condiciones más favorables. Así, es posible evitar una de las principales dificultades con que se tropieza para un desarrollo forestal coherente, como se ha podido constatar en varios países de habla francesa, ya que toda medida de planificación depende directamente del criterio con que se otorgan las concesiones de corta. Por el contrario, el reglamento que contiene el nuevo Código de bosques restablece un orden lógico indispensable para su aplicación racional. En primer lugar, hay que hacer un inventario y un plan de ordenación de bosques; sólo después se pueden otorgar concesiones. Estas nuevas disposiciones se inspiran en los reglamentos vigentes en varios países de habla inglesa de la zona tropical.
Cabe observar también que las diversas medidas de ordenación a que se refieren las leyes del Africa occidental no implican necesariamente la aplicación estricta del principio de la utilización sostenida del potencial forestal. Pero las leyes vigentes permiten repartir dentro de cada unidad regional los volúmenes cortables por un período relativamente largo, por ejemplo, 30 años. Así se puede asegurar el abastecimiento a largo plazo a las grandes industrias madereras y construir una infraestructura estable en las principales regiones productoras de madera.
Entre las medidas de ordenación restantes, conviene mencionar las disposiciones sobre diámetro mínimo de corta. Se prohibe cortar árboles de diámetro menor. El objeto de esta disposición es proteger aquellos árboles que todavía no han alcanzado un volumen utilizable para cortarlos más tarde. Las leyes de bosques de la mayor parte de los países de habla francesa establecen diámetros mínimos, diferentes, por lo general, para cada uno de los grupos de especies comerciales. Sin embargo, con frecuencia faltan reglamentos complementarios aplicables a casos excepcionales, o a terrenos no destinados a bosques permanentes.
En los últimos años ha mejorado mucho, en general, tanto en el fondo como en la forma, la legislación relativa a la utilización y a la ordenación de los bosques tropicales del Africa occidental; pero, al estudiar ciertas disposiciones que aparecen en las leyes y decretos aprobados recientemente, uno se pregunta si los servicios forestales de los países de habla francesa del Africa occidental están en condiciones de aplicarlas realmente en todos los casos.
Al proceder a la modernización de la legislación forestal, a fin de que el Estado tenga una mayor influencia en el desarrollo del sector, conviene reforzar la planificación y el control. En los últimos diez años, los países de habla francesa han comenzado a reestructurar y ampliar sus servicios forestales, pero éstos no tienen todavía suficiente personal de nivel medio y superior, por lo que, en los próximos años, habrá que esforzarse por formarlo y reforzar ano más las estructuras administrativas, aumentando su presupuesto, a fin de que puedan aplicar la ley y someter los bosques a regímenes de ordenación eficientes.
En conclusión, de lo dicho se desprende que, con las nuevas leyes, sin un fortalecimiento considerable de la estructura y de la eficiencia de los ser vicios forestales, será imposible resolver los urgentes problemas del sector. Hay que recalcar también el hecho de que una legislación forestal coherente y bien estructurada contribuye mucho al logro de una utilización más racional de los recursos forestales.
