Dominique Alhéritière
DOMINIQUE ALHÉRITIÈRE es el Oficial Jurídico de la FAO encargado de las cuestiones del medio ambiente.
En las ciencias administrativas y jurídicas los neologismos son innumerables pero son pocos los que logran imponerse. La nueva expresión « evaluación del impacto ambiental» (que se citará con la sigla EIA) se ha popularizado en forma comparable a la del concepto de «análisis de costos/beneficios», hace más de un cuarto de siglo. Esta última expresión no indicaba que empezaran a tomarse en consideración los criterios económicos, como tampoco ahora la EIA es el primer indicio de que el hombre ha adquirido conciencia del medio ambiente. Esta conciencia ya la tenía Platón cuando hacia el año 400 A.C. lloraba los árboles desaparecidos del Atica. No se trata pues de una idea nueva sino de la renovación de su importancia consagrada por una nueva terminología. El objetivo de este articulo es analizar brevemente la EIA de la legislación forestal con referencia a las diferentes situaciones que existen tanto en los países desarrollados como en los del Tercer Mundo.
Los forestales han efectuado la EIA más que cualquier otro responsable de la ordenación de recursos naturales. Esto forma parte de su formación y podría decirse que todo forestal que no aplicara la EIA, de una manera o de otra, cometería un error profesional. La política forestal debe necesariamente entrañar una EIA, con toda la secuela de medidas que ello significa y que conoce perfectamente todo buen ordenador de recursos naturales, o sea el acopio y análisis de los datos sobre los recursos naturales, evaluación de las presiones que las operaciones de corta puedan ejercer sobre el área forestal, su composición y su papel en el medio ambiente considerado globalmente. Efectivamente, las prohibiciones o limitaciones a la tala o a la explotación comercial impuestas por algunas leyes o reglamentos, así como la creación de reservas naturales destinadas a la conservación de ecosistemas, son medidas que sólo pueden radicar en una evaluación de las consecuencias que tales actividades hubieran podido tener sobre el medio ambiente de no haberse prohibido.
La EIA es un procedimiento cuyo objeto es identificar y pronosticar los efectos que las leyes, reglamentos, programas o proyectos pueden tener sobre el medio ambiente. Por consiguiente, la EIA debe incluir información referente a dichos efectos así como también soluciones alternativas.
Se trata de una evaluación a priori, un análisis de los costos/beneficios para el medio ambiente que cabe prever ha de resultar de una determinada acción y de sus respectivas variantes.
Como es lógico, la legislación forestal ha respondido con más o menos flexibilidad a las diferentes actitudes sociales con respecto al bosque. La mayor parte de los textos y decisiones que constituyen el derecho forestal reflejan un cierto grado de EIA. Lo que ha cambiado es la importancia que se da en la legislación forestal a este concepto y, en particular, la forma en que se incorpora en la ley. Tradicionalmente, y hasta hace muy poco, la EIA era un concepto secundario, a menudo vago, y siempre incompleto. Sólo se reflejaba en la legislación de un modo implícito. Hoy día la EIA va adquiriendo cada vez más un carácter obligatorio y sistemático, claro y explícito. A este respecto, el derecho forestal está en pleno cambio y puede resultar útil describir una evolución que todavía está muy lejos de haber terminado y dar una primera opinión sobre ella.
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En los tiempos modernos, la legislación forestal ha sido probablemente una de las primeras en promover la idea de que el desarrollo y la protección del medio ambiente deben marchar a la par. Leyes tales como el Code forestier francés de 1827 o la Ley de Montes española de 1864 integran los conceptos de producción y conservación. Reflejan preocupaciones ecológicas bastante antes de que el adjetivo forme parte del vocabulario corriente.
Conscientes del hecho de que la explotación forestal no podía tener por única finalidad la rentabilidad económica a corto plazo sin menoscabo para el medio ambiente, muchos países han adoptado leyes tendentes a lograr una ordenación más ecológica de sus recursos forestales. Estas leyes suponen, por definición, que se habrá ya realizado una EIA global sin necesidad de exigirla oficialmente a nivel de los proyectos. Esto es lo que podría llamarse EIA «implícita». La mayoría de las leyes forestales, sobre todo en las zonas vulnerables, reflejan un enorme esfuerzo de EIA en el momento de su concepción. Por ejemplo, la Legge forestale regionale, 1978, de Venecia se orienta casi enteramente hacia los problemas de la conservación de suelos y aguas. El legislador piensa necesariamente en la EIA cuando propone una clasificación de los bosques por categoría (véanse a este respecto el Artículo 2° de la enmienda de 1975 al Forest Enactment, 1975, del Estado de Sabah en Malasia; el Capitulo 11 de la Ley Forestal, 1974, de Guatemala; el Capitulo III de la Ley General Forestal de la Nación, 1974, de Bolivia, y el Artículo 7° de la Ordonance (Ordenanza) de noviembre de 1961 en virtud del cual se establece el régimen forestal en el territorio del Camerún oriental; véase también, Christy/FAO, 1971). Asimismo, en algunas leyes, ya antiguas pero notablemente bien concebidas como la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, 1966, de Venezuela y la Ley de Montes española de 1957 (Titulo IV) se manifiesta la preocupación por la integración de los montes, los suelos y las aguas, que es precisamente el objeto de la ecología.
En todas estas leyes se estipulan las medidas mínimas que el forestal debe adoptar en la explotación de los recursos con objeto de limitar los daños al medio ambiente; por ejemplo, prohibición del transporte por flotación en determinadas corrientes de agua; prohibición de abrir caminos forestales de fuerte escarpa o de escarpa directa; obligación de habilitar pasos libres para peces anádromos, etc. Algunas de estas medidas influyen concretamente en una situación bien determinada como, por ejemplo, en el caso de la prohibición de efectuar cortas a lo largo de las autopistas con el resultado de conservar una cierta calidad estética a lo largo de las vías de comunicación por carretera. Otras medidas pueden tener efectos múltiples sobre el medio ambiente y tienden no sólo a conservar la belleza de un lugar sino también sus cualidades objetivas (capacidad de retención del agua de lluvias y de recarga de la capa freática; protección del potencial piscícola, etc.).
Las medidas legislativas concernientes a la repoblación, que son muchas, nacen, en general, de este mismo concepto de protección del medio ambiente (por ejemplo, el Articulo 4° del Forestry Act, 1967, de Gran Bretaña, el Capitulo III del Reglamento de Ordenación Forestal, 1977, de Perú), incluso en los casos en que estas disposiciones tienen sobre todo objetivos económicos (reconstitución del patrimonio forestal de la nación con vistas, por ejemplo, a reducir a largo plazo las importaciones de madera, como en la Ley polaca de 1960).
En las zonas vulnerables, la preocupación por la producción no puede disociarse de un espíritu de conservación, como se refleja en la Ley de Fomento de la Producción Forestal, 1977, de España, que contiene medidas concretas de conservación, mientras que su principal objetivo, expuesto en el preámbulo, es la producción de madera; en el Artículo 6° de la Ley de Conservación, Protección y Desarrollo de las Riquezas Forestales, 1967, de Nicaragua; en el Articulo primero de la Ley Forestal, 1973, de El Salvador, etc.
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Recordando el Atica En el Atica existen montañas que ahora ya no pueden sustentar más que abejas, pero que no hace tanto tiempo se hallaban cubiertas de un manto de hermosos árboles gigantes con cuya madera se permitía techar los edificios más grandes. Todavía hoy se pueden ver armazones construidos antaño con la madera de esos árboles. También abundaban en el país árboles frutales de gran nobleza y hermosas pasturas para alimentar al ganado. La lluvia que cala cada año no se perdía como ahora en el mar escurriendo sobre terrenos denudados. PLATÓN, 400 A.C. |
El solo hecho de que el legislador brasileño exija que, en los actuales planes de colonización de la cuenca del Amazonas se conserve como bosque el 50% de las tierras forestales del Estado, significa que se da cuenta de que los efectos de la deforestación sobre el medio ambiente dependen también del tamaño y densidad de los claros que se abren en el bosque [Artículo 16 (b) del Código Florestal de 1965]. En Francia, por motivos de calidad de la vida, el porcentaje superficial que ha de mantenerse como bosque alcanza hasta el 90% en las zonas arboladas clasificadas en un documento de urbanismo (Code de l'Urbanisme, Capítulo L-130). En Suiza, cuando la autorización de corta solicitada entraña peligro de daños para el medio ambiente, es obligatorio el dictamen pericial de la Comisión Federal para la Protección de la Naturaleza y el Paisaje. En los Estados Unidos, las State Forest Practices Acts estipulan las condiciones para la explotación y las talas. La más antigua de estas leyes se remonta a 1922. Actualmente, casi la mitad de los Estados Miembros de la Federación tienen una legislación que regula las cortas y actividades forestales y la constitucionalidad de estas leyes quedó confirmada en virtud de la sentencia de la Corte Suprema (State v. Dexter, 1947).
Indonesia, Filipinas, Papua Nueva Guinea, Malasia y Tailandia poseen leyes o proyectos de leyes, más o menos rigurosos, que atestiguan una evaluación implícita y reglamentan la explotación forestal (véase Pardo, 1978).
En general, para la explotación forestal, se exige la previa autorización. En este caso hay que preparar un plan de explotación (Ley Forestal, 1959, de Costa Rica, Ley turca de 1956) o justificar el origen de la madera que se transporta se pena de confiscación (Ley de Malí de 1968; véase también Christy/FAO, 1971).
El legislador se preocupa algunas voces de un impacto muy específico y particular, tal como el de las especies coníferas sobre la calidad del agua (véase la Orden real belga del 8 de marzo de 1963, que determina las corrientes de agua a lo largo de las cuales no se pueden plantar coníferas a menos de, por lo menos, 6 metros de distancia de las orillas).
Hace ya mucho tiempo que en las legislaciones nacionales figuran procedimientos administrativos formales, obligatorios y preliminares para el apeo de árboles. Algunos de ellos incluso se detallan en las leyes (Parte VII de la Forests Act, 1973, de Zambia) y exigen que, cuando se examine una solicitud de corta se tengan en cuenta la función protectora del bosque y su valor estético (Artículo 26 de la Ordonnance d'exécution de la loi fédérale suisse concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts, 1965). Sin embargo, estas medidas no pueden considerarse como procedimientos de EIA explícita ya que responden a otros muchos objetivos aparte de la simple EIA (seguridad, protección de bienes y personas, etc.). El procedimiento seguido en Gran Bretaña para la obtención de un permiso de corta de árboles protegidos por un decreto es un buen ejemplo de este tipo de procedimientos (Artículo 15 de la Forestry Act, 1967). De todas maneras, estas formalidades se parecen tanto al procedimiento de EIA que algunas administraciones las utilizan como tal.
UN TEMPLO GRIEGO - cerros desnudos y tierra árida
En la tradición jurídica de inspiración francesa, para la desclasificación del patrimonio forestal del Estado se exigía y se puede exigir todavía una EIA. La redacción del pliego de condiciones para la adjudicación de una concesión maderera puede ser un pretexto más para tomar en cuenta el impacto sobre el medio ambiente. Lo mismo sucede con la clasificación o expropiación, que, según algunas leyes, sólo son posibles si el proyecto entraña peligro de consecuencias negativas para la defensa del suelo contra la erosión, la invasión de las corrientes de agua, la protección de los manantiales, la fijación de dunas o la salud pública (Artículo 5° del Code forestier centrafricain de 1962). Este último texto exige una autorización administrativa para la tala de bosques de propiedad privada cuando la extensión de la tala propuesta es de más de 50 ha (Artículo 44), y en el Artículo 45 se enumeran los criterios en que puede basarse la administración para negar la autorización. Cinco de los seis criterios expuestos se basan en una EIA.
Los estudios técnicos que suele exigir la administración para otorgar una autorización de explotación o corta (véanse, por ejemplo, los Artículos 107 y siguientes del Reglamento de la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, 1977, de Venezuela) pueden equipararse a una EIA (véase el Artículo 32 de la Ley Forestal, 1974, de Guatemala).
Como último ejemplo, resulta interesante referirse al Anexo I del Decreto francés de 1977 sobre los estudios de impacto. El Artículo 3-B de este decreto exime de la obligación de un estudio de impacto para las talas previstas por el Code forestier. Todo esto tendería a demostrar en primer lugar que el derecho forestal clásico ha sabido, a veces, incorporar hasta tal punto las preocupaciones sobre el medio ambiente que resulta superfluo todo procedimiento de EIA, y, en segundo lugar, que la EIA suele estar disimulada en los procedimientos administrativos para la concesión de permisos, ya que para las talas previstas por el Code forestier se exige una autorización especial.
Aunque en la legislación forestal la EIA no aparece enteramente como un concepto nuevo, sería exagerado afirmar que las preocupaciones por el medio ambiente eran las de mayor peso en el derecho forestal clásico. Todavía hace 20 años (véase Unasylva, Vol. 15, N° 3) se presentaba la protección del medio ambiente más bien como un efecto normal e incidental de toda buena legislación forestal, mientras que en el derecho forestal moderno, al incorporar el concepto de la EIA, se tiende a considerar la protección del medio ambiente como uno de los objetivos fundamentales de la política forestal, y con ello la protección de los bosques en sí se sitúa al nivel de medidas o medios más bien que al de finalidades.
Hasta hace poco, la evaluación del impacto ambiental se reflejaba en la legislación de un modo implícito.
En cambio, hoy adquiere un carácter obligatorio, sistemático, claro y explícito.
Por consiguiente, no ha habido que aguardar al decenio de 1970 para que el derecho forestal se preocupara de la EIA. Sin embargo, las formas tradicionales de EIA no son sistemáticas (la exigencia de una EIA es muchas voces accesoria de otras formalidades administrativas y no se ajusta a un modelo específico), ni absoluta (ausencia de variantes o de soluciones alternativas), ni tampoco lo bastante precoz. A este respecto, cuando se conceda un permiso o una autorización administrativa, habrá que distinguir entre la EIA y una simple consideración de los impactos en el medio ambiente. En general, el permiso se solicita cuando el proyecto está ya definitivamente establecido, y entonces suele ser demasiado tarde para que la EIA que contenga distintas variantes pueda resultar plenamente eficaz.
La nueva era de la evaluación explícita empezó en 1970 con la promulgación en los Estados Unidos de la National Environmental Policy Act. Desde entonces, varios países se han dotado de instrumentos jurídicos comparables a la Sección 102 de la citada Ley americana que fue la que introdujo el concepto de la EIA. En dichos países este concepto se reflejó inmediatamente en el derecho forestal. Se tiende progresivamente a una EIA generalizada en todas las fases de la política y gestión forestal.
En los pocos países que han adoptado procedimientos modernos de EIA, las leyes, reglamentos, planes de ordenación y programas forestales, así como los trabajos y la construcción de obras en los bosques y las actividades forestales suelen estar cubiertos por las nuevas disposiciones con más amplitud que los demás sectores. Por ejemplo, según el decreto francés del 12 de octubre de 1977, la tala de bosques con vistas a operaciones de urbanización o de implantación industrial debe someterse a una EIA, incluso aunque el costo sea inferior a 6 millones de francos, mientras que casi todas las otras operaciones o actividades cuyos costos sean inferiores a este límite están exentas (para los desmontes con fines agrícolas sólo se exige una EIA sumaria y no específica). En un país, Luxemburgo, el Ministerio de Bosques y Aguas es el organismo encargado de preparar los estudios de impacto para los proyectos del Estado o privados que sean importantes por sus dimensiones o por sus consecuencias para el medio ambiente natural (Loi sur la protection de l'environnement naturel, 1978). Además, uno de los primeros estudios de impacto se refería a la construcción de una autopista que atravesaba una vasta zona de bosque. En los Países Bajos, la evaluación de las consecuencias ecológicas de la construcción de una carretera a través de un bosque cerca de Utrecht ha permitido al Ministerio de Asuntos Culturales, Bienestar y Recreo ensayar la eficacia de los procedimientos oficiales de EIA. Incluso en los países que no disponen de un sistema generalizado de EIA, se ha logrado introducirla en el sector forestal gracias a disposiciones legislativas especiales. Así, en virtud del Artículo 136 (a) de la Ley sueca sobre construcciones, toda creación o modificación de una empresa industrial se somete a una EIA en la medida en que afecta a los bosques.
En la Ley irlandesa Local Government (Planning and Development) Act, 1976, podría encontrarse una excepción al tratamiento particular que se da a los bosques o las actividades forestales. Esta ley, que introduce explícitamente la EIA en el país, circunscribe la obligación de una EIA a las actividades para las cuales se exige la autorización previa prevista por la ley de 1963. Por consiguiente, todos los proyectos forestales de los organismos del Estado así como las operaciones forestales en general están exentos de estudios de impacto, ya que también lo están de la autorización previa. Posiblemente, las condiciones naturales del país justifiquen esta excepción.
Cuando se exige explícitamente un procedimiento de EIA, no es necesariamente una ley especifica la que obliga a los promotores. Puede tratarse de una medida legislativa introducida por enmienda en un texto anterior (Land Surface Conservation and Reclamation Act, 1973, Alberta); de una medida reglamentaria, o de una simple decisión u orden gubernamental (Orden del Gabinete Federal, Canadá, Decisiones del 9 de septiembre de 1972 y 12 de septiembre de 1975 de la República Federal de Alemania, etc.). Con frecuencia, los gobiernos basan su acción a este respecto en disposiciones de leyes particulares (Land Act, 1970, y Water Act, 1960, de Columbia Británica; Articulo 4 del Decreto-Ley portugués 348 de 1977 sobre inversiones extranjeras, etc.). Sin embargo, no se ha podido encontrar ni un solo ejemplo de introducción de procedimientos de EIA explícita desde el punto de vista o con el exclusivo propósito de la legislación forestal.
El derecho forestal, por consiguiente, no parece ser una fuente abundante de EIA explícita. Es cierto que la National Forest Management Act, 1976, de los Estados Unidos hace repetidamente referencia a los impactos ambientales [Artículos 2(3) y 6(g) (3) (A)], pero se trata de una ley muy posterior a la introducción en el país de procedimientos oficiales de EIA.
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Implícita o explícita, la EIA debe hacerse en todas las etapas de la política forestal empezando por el momento en que se define tal política. Por ejemplo, en la República Federal de Alemania se estipula que en todos los proyectos de ley, decretos o instrucciones administrativas se hará constar expresamente la ausencia o existencia de impactos ambientales. Como toda ley forestal puede, a priori, tener repercusiones importantes en el medio ambiente, se aconseja someterla a una EIA. Lo mismo ocurre con los reglamentos, incluso aunque se estime que sólo pueden tener efectos benéficos. Prieur y Lambrechts (1979) citan el caso de reglamentos por los cuales se crean reservas de caza, lo que hace que se multipliquen los animales con grave peligro para algunas especies forestales. Todavía más a principios del proceso político, la EIA debería aplicarse a la planificación. A nivel de cada proyecto, efectivamente, la elección y el número de soluciones alternativas o de variantes suele ser limitado, y el responsable de decidir puede encontrarse con las manos atadas, cosa que se puede evitar en el momento de la planificación o de la preparación de los programas.
Podría afirmarse que todo técnico forestal que no llevara a cabo una adecuada evaluación del impacto ambiental cometería, de una u otra manera, un error de índole profesional.
Por último, en el sector forestal lo mismo que en los otros sectores, es a nivel de cada proyecto que la EIA adquiere plena significación y el problema consiste en saber qué proyectos deben someterse a ella. ¿Debe presumirse que todo proyecto forestal implica un impacto ambiental y deducir que deben ser objeto de EIA todos los proyectos forestales, salvo aquellos para los cuales un estudio preliminar haya demostrado que no habrá impacto ambiental? ¿Debe recomendarse que la administración prepare listas de los proyectos forestales que deben someterse obligatoriamente a EIA y de los que se podrían automáticamente exentar de ella? Este método seria interesante y la administración podría decidir caso por caso para aquellos proyectos forestales que no figuraran en ninguna de ambas listas. En todo caso, se comprende la gran utilidad que podría tener la preparación de normas y criterios que ayudaran en su labor a la administración forestal. La FAO se ocupa de esta labor de preparación para los países con bosques higrofíticos tropicales.
Lo ideal seria que el campo de aplicación de los procedimientos de EIA variara según la naturaleza del proyecto y guardara estrecha relación con su ubicación. En la práctica, sin embargo, en la mayoría de las leyes modernas de EIA se han incorporado criterios artificiales totalmente ajenos a las exigencias de la ecología en general y de la ecología forestal en particular. Uno de los criterios aceptados algunas veces es el del carácter público de las actividades. Esto es lo que ocurre en los Estados Unidos, Australia y Canadá, aunque en ellos no se nota demasiado en el sector forestal la arbitrariedad de este criterio debido a que una proporción importante de los bosques siguen perteneciendo al Estado. En Francia, entre los criterios determinantes figura el costo del proyecto. En el sector forestal un criterio así no es más satisfactorio que el de las dimensiones del proyecto. La pulverización en gran escala de insecticidas sobre masas forestales puede ser una operación infinitamente menos costosa que las cortas selectivas en medios ambientes no vulnerables. Sin embargo, la primera operación y no la segunda es la que necesitaría una EIA sistemática. Algunas veces los tribunales, cuando interpretan las leves han introducido ciertos criterios ad hoc que permiten precisar el canino de aplicación de los procedimientos de EIA. En los Estados Unidos por ejemplo, se decidió que era necesario emprender un estudio de impacto antes de decidir la desclasificación de toda la National Forest Roadless Area.
En el Canadá el Articulo 5a de la Ley de 1979 sobre la organización del Gobierno asigna al Ministro del Medio Ambiente una función coordinadora e incitadora en lo que respecta a la EIA. Todo proyecto, programa o actividad forestal que se realice en tierras federales (parques nacionales, zonas militares, tierras federales) de la Corona o financiadas con cargo a fondos federales y con probabilidad de tener un impacto importante en el medio ambiente (autoevaluación) tiene que someterse al Ministro del Medio Ambiente para que lo examine una comisión de evaluación ambiental. Estas medidas federales se complementan, en diverso grado, en cada provincia, y varios gobiernos provinciales han adoptado medidas por las que se exige la EIA. En Ontario, las operaciones forestales de cierta envergadura emprendidas por la provincia o por los municipios se someten al procedimiento. Lo mismo puede ocurrir con las operaciones privadas por decisión especial del gabinete.
La cuestión de la financiación de la EIA en el sector forestal puede plantear problemas especiales. En general, el solicitante o concesionario asume la responsabilidad de la EIA y de sus gastos. Lo mejor tal vez sería concebir un sistema por el que la administración forestal reembolsara los gastos de los estudios de EIA hasta un cierto porcentaje del costo total del proyecto, y el resto, si lo hubiera, quedaría a cargo del autor del proyecto. Este sistema, que todavía no parece se haya incorporado en la legislación nacional tendría la ventaja de que no frenaría las iniciativas de los particulares que emprenden operaciones forestales corrientes y al mismo tiempo disuadiría la ejecución de proyectos fantasiosos que, debido al número y complejidad de sus posibles impactos ambientales, entrañarían costos de EIA fuero de proporción con la importancia económica del proyecto.
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En el sector forestal el problema de responsabilidad de lo preparación de los estudios de EIA más que el de su financiamiento es el que resulta especialmente difícil. El empresario lo mismo público que privado no suele tener ni la competencia ni la formación necesaria para encargarse de preparar los estudios de EIA. Se podría pues tal vez pensar en un organismo de técnicos independientes de los encargados de tomar decisiones que ce especializara en la preparación de los estudios de EIA. En resumidas cuentas, la elección de un sistema jurídico particular dependerá de otros factores como por ejemplo de que exista o no un control judicial encargando de determinar la seriedad de los estudios, la posibilidad de que las personas interesadas soliciten a los jueces o a la administración que revisen el contenido de la EIA, etc.
Sería tan inconcebible emprender una importante operación forestal, sin proceder a una previa evaluación del impacto ambiental, como derribar el Taj Mahal para construir una carretera.
La mayoría de las legislaciones sobre los estudios de impacto pasan por la fase intermedia del estudio de impacto sumario (Decreto francés de 1977. Orden canadiense de 1973, Ley americana de 1970, etc.). En los casos en que se exige una autorización administrativa, el estudio de impacto puede ser también un documento suplementario que se incluye en el expediente de la solicitud de autorización. Así, en virtud del Artículo 11 del Decreto francés de 1977, las solicitudes de autorización de talas presentadas en cumplimiento del Articulo L. 311-1 del Code forestier tienen que ir acompañadas, según proceda, del estudio de impacto o de un resumen del informe de impacto. Se trata de un documento esencial del expediente.
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La repercusión de las leyes, reglamentos, planes, programas, actividades y proyectos forestales sobre el medio ambiente puede ser irreversible. Por lo tanto, es importante que en derecho forestal la EIA tenga un efecto jurídico preciso. La ausencia de EIA en los casos en que es obligatoria, permitiría, por consiguiente, al juez decretar con urgencia la suspensión inmediata de la ejecución (Derechos continentales de inspiración francesa) o emitir un requerimiento judicial como es corriente en los países de la Common Law. Las nuevas directivas del CEQ americano tienden a asegurar que la EIA se convierta en un auténtico instrumento de decisión administrativa o política.
Los procedimientos de EIA tienen algunas veces una función de previsión y un efecto de decisión. Para aumentar este efecto sobre la decisión administrativa, podría exigirse a la autoridad competente que haga referencia a los estudios de EIA cuando declare los motivos de su decisión.
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Las reglas que rigen la publicidad de la EIA no se refieren específicamente al sector forestal, pero si puede haber ciertos detalles que se apliquen particularmente a dicho sector. Por ejemplo, en el Decreto francés de 1977 se estipula un tipo especial de publicidad relacionado con el estudio del impacto de las operaciones de tala previstas en el Code forestier. El anuncio en el ayuntamiento y en el campo que indica la existencia de un estudio de impacto debe empezar, por lo menos, 15 días antes de que se inicien las operaciones de tala.
En este breve análisis de la evaluación explícita en derecho forestal, no ha habido oportunidad de hacer referencia a las legislaciones de los países en desarrollo, mientras que han sido muchos los ejemplos citados de evaluación implícita. Esto se debe al hecho de que son pocos los países del Tercer Mundo (Colombia y Filipinas siguen siendo excepciones) que han adoptado un procedimiento de EIA. Algunos de ellos no han sentido la necesidad de hacerlo, bien sea porque poseen rigurosos planes de desarrollo nacional vinculantes que no permiten casi ninguna otra solución alternativa en la fase de proyecto, o porque sus condiciones naturales, sociales políticas, jurídicas y económicas no se prestan a la introducción de un nuevo procedimiento de este tipo. La EIA algunas veces se interpreta mal y se considera como un luio de los países desarrollados de economía de mercado o al contrario como una etano suplementaria de un control estatal indeseable. Las iniciativas tomadas por muchos instituciones internacionales en pro de la introducción de la EIA en los programas de cooperación favorecen inevitablemente la extensión del derecho forestal hacia la EIA Por ejemplo, el rondo Europeo de Desarrollo de la Comunidad Económica Europea está tratando de incorporar en los acuerdos suscritos en Lomé II entre la Comunidad y 57 Estados de Africa Antillas y el Pacífico normas relativas al me dio ambiente. Esto afectaría sin duda alguna al sector forestal de dichos países en desarrollo. El Banco Mundial está también preparando normas de EIA para sus proyectos agrícolas. Una norte de la metodología de EIA preparada, en 1978, por la Organización de Estados Americanos para su programa de desarrollo de cuencas hidrográficas se refiere a proyectos forestales. Muchos de los organismos de cooperación bilateral, entre ellos la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA) y la Oficina Central Sueca para la Ayuda Internacional (SIDA) podrían también desempeñar un importante papel en la introducción de procedimientos de EIA en los países en desarrollo, especialmente para los proyectos forestales. La AID está ya obligada por Ley a incluir la EIA en sus principales proyectos de desarrollo en el extranjero. El 2 de agosto de 1979, el Presidente Carter escribió al Administrador de la AID pidiéndole que aplique la EIA en los programas de asistencia para conservar así los ecosistemas de bosque natural y la diversidad de los bosques tropicales, disminuir la presión de la agricultura sobre las zonas boscosas inadecuadas para el cultivo agrícola y desarrollar proyectos integrados de repoblación. Por último, el propio Sistema de las Naciones Unidas está tratando de conseguir que la EIA de los proyectos forestales se haga con éxito.
La FAO, que es el organismo especializado que se ocupa de las actividades forestales, está preparando normas específicas para la organización de la EIA de los trabajos, actividades, proyectos y programas forestales. Este tipo de normas ya se aplica para la formulación de los proyectos de desarrollo en los países sahelianos. Estas normas, preparadas por el Comité Permanente Interestatal para la Lucha contra la Sequía en la Zona Saheliana (CILSS), asignan un lugar importante a la silvicultura y a los proyectos forestales y, al mismo tiempo, prestan atención especial a los efectos que pueden tener los diversos proyectos de desarrollo para los recursos forestales.
La introducción de un procedimiento administrativo adicional no debe recomendarse con ligereza. La EIA implica ciertos gastos en capital, tiempo y personal especializado que no pueden ignorarse, estén o no ampliamente compensados por los beneficios inherentes de la acción preventiva. A este respecto, la actitud sumamente prudente y meditada que ciertos países, como el Reino Unido y los Países Bajos, revelan es ejemplar. Los países que poseen un sistema de planificación bien concebido y un sistema avanzado de ordenación de tierras sienten probablemente menos la necesidad de medidas específicas de EIA. Esto es lo que ocurre, por ejemplo en un país como Malta, que posee una planificación nacional integrada. En algunos países, como la República Federal de Alemania, la introducción de la EIA tiene por objeto únicamente colmar las deficiencias de los reglamentos, y, por consiguiente, sólo se aplica a actividades que no están cubiertas por una ley especial. La EIA no debe paralizar la evolución de la ley forestal propiamente dicha. Según la comparación propuesta por Chapuisat (1979), el procedimiento de EIA no debe parecerse al injerto de un órgano sobre un tejido insuficientemente preparado, en el que las causas de rechazo son tan grandes como los factores de éxito. El tejido legislativo referente a los bosques es especialmente receptivo a las cuestiones de EIA, ya que el concepto de ecología es la base de muchas leyes forestales. En éste, más que en cualquier otro sector legislativo, se plantea la cuestión de si conviene incluir nuevos procedimientos de EIA. La respuesta dependerá naturalmente de cada situación nacional, pero al formular dicha respuesta habrá que tener siempre en cuenta que la EIA constituye un necesario examen de conciencia. Como ha dicho acertadamente un conocido ecologista, sería tan inconcebible emprender una importante operación forestal sin una previa EIA como derribar el Taj Mahal para construir una carretera.
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