Christian du Saussay
CHRISTIAN DU SAUSSAY es profesor de derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Niza y está especializado en legislación internacional sobre parques nacionales y reservas naturales.
Una ojeada a un mapa mundial de parques y reservas naturales revelará que muchos de ellos se hallan situados en zonas fronterizas. Esto es especialmente el caso de Europa y de Africa.
Varias razones explican dicha localización. En primer lugar, las regiones fronterizas suelen estar escasamente pobladas, lo que hace que sea fácil imponer restricciones a la caza y a las actividades económicas y evitar la invasión del ladrillo y del cemento, con lo cual se protegen vastas zonas ecológicas. En segundo lugar, estas mismas regiones fronterizas suelen ser, precisamente, las que más se benefician de la conservación. Por haber estado menos expuestas a los estragos ancestrales producidos por el hombre, se han refugiado allí especies animales que ya no existen en otras partes. El paisaje ha sufrido menos los efectos de la mano transformadora y agresiva del hombre y, por último, las fronteras se extienden a lo largo de la línea que corona las cordilleras, a través de un medio ambiente único que alberga una fauna y flora especificas que merecen ser conservadas.
Si las zonas fronterizas son lugares ideales para la creación de parques o reservas, el próximo paso lógico es reunirlas para que formen extensas zonas transfronterizas dedicadas a la protección de la naturaleza. Se pueden atender así simultáneamente diversos intereses. En primer término, las relaciones internacionales. La creación de una zona de este tipo ofrece una excelente oportunidad para reforzar la cooperación entre países así como los vínculos bilaterales que ya pudieran existir. Esta consideración, si bien no está relacionada directamente con la silvicultura, se expresa en numerosos textos jurídicos y por ello es oportuno mencionarla. Por ejemplo, la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, en su recomendación de fecha 22 de enero de 1970, indica que los parques transfronterizos permiten reforzar el espíritu de cooperación y la solidaridad existente entre los pueblos europeos (1). Asimismo, el Congreso de los Estados Unidos, al autorizar, en virtud de un acuerdo suscrito por el Canadá, la creación del Waterton-Glacier International Peace Park, subraya en su declaración el propósito de recordar permanentemente las relaciones de paz y de buena voluntad que desde siempre han existido entre ambos pueblos y entre los Gobiernos del Canadá y los Estados Unidos. Además, la inclusión del término «paz» en el nombre de otra zona contigua protegida, el International Peace Garden, que mantienen conjuntamente Manitoba y Dakota del Norte, habla por sí misma.
En el ámbito de las relaciones internacionales, y aceptando la idea de la conservación de la naturaleza, cabe observar que se logrará mejor la protección de un parque situado en una zona fronteriza cuando el Estado vecino permite extender dicho parque a su propio territorio. Algunos países, especialmente los de Africa, no cuentan con los medios necesarios para aplicar la protección de la fauna con igual éxito en todos sus territorios. Como resultado, tienden a concentrar sus esfuerzos en una zona u otra. Esto significa que las zonas fronterizas están expuestas a las incursiones de los cazadores furtivos que atraviesan la frontera sin que el Estado de origen haga mucho para impedirlo. Hoy día, la forma más segura de convencer a estos Estados que les conviene organizar operaciones de policía suficientes para evitar estas depredaciones por parte de sus propios ciudadanos, consiste en proclamar también parque a la zona contigua al primero. En este caso cabe esperar que los dos vecinos, con un interés común, combinen sus esfuerzos para proteger toda la zona transfronteriza.
Por ejemplo, dos italianos observaron que el íbice, especie protegida del lado de su frontera en el parque nacional del Gran Paradiso, era blanco del fusil de los cazadores furtivos cuando pasaba a Francia. Durante muchos años los italianos han hecho todo lo posible para evitar que estos animales atravesaran la frontera, pero no se encontró una solución satisfactoria hasta que el gobierno francés creó el parque nacional de La Vannoise.
La importancia de los parques o reservas contiguos (2) se pone de relieve en todos los casos en que una frontera divide artificialmente dos Estados, es decir, un macizo montañoso, el hábitat de una especie, o cualquier otra zona natural que merezca declararse zona protegida.
Por último, la contigüidad permite una mayor rentabilidad. Con una interferencia mínima en las actividades del hombre en los Estados respectivos, se reserva un espacio máximo para una naturaleza que no conoce fronteras. El parque nacional de La Vannoise abarca una zona de 53 000 ha. A éstas hay que añadir las 62 000 ha del lado italiano, lo que da un total de 115 000 ha de extensión ininterrumpida reservada para protección de la naturaleza.
Dadas las perspectivas que abren las zonas transfronterizas protegidas, el legislador puede sentir la tentación de transponer a éstas, si no la idea de un organismo público internacional, por lo menos la de acuerdos vigentes en porciones de territorio de interés común entre dos Estados, por ejemplo los referentes a la pesca en los ríos fronterizos (3). Efectivamente, si es cierto que los Estados tratan de lograr realmente la contigüidad transfronteriza al declarar zonas protegidas, la cooperación bilateral en la organización y en la dirección de estas zonas sigue siendo, casi siempre, sumamente limitada.
Las muchas formas en que, hasta ahora, se han establecido zonas transfronterizas protegidas comprenden desde una simple sucesión de decisiones unilaterales a la aplicación de tratados bilaterales perfectamente concebidos. Para mayor simplicidad, se examinarán seguidamente cuatro casos típicos.
Cuando se comparan las fechas de creación de los parques contiguos, se observa que, con frecuencia, la iniciativa la toma un país varios años antes de que actúe el país vecino. El primero establece un parque fronterizo pero sin consultar a su vecino. Este último puede responder a la acción del otro en forma igualmente unilateral. Si bien no hay nada que permita identificar la situación jurídica de este tipo de parques, éstos son, por lo menos, el resultado de un diálogo extraoficial, como el que pudiera haberse en tablado entre las autoridades de los países interesados. La consideración por el vecino ha desempeñado un papel decisivo para la creación del segundo parque. Esto se ve incluso más claramente en los casos en que el primer país ajusta subsiguientemente los lindes de su parque para conseguir una superficie común más amplia.
Es, precisamente, lo que ha ocurrido en el caso del complejo franco-italiano. Los italianos crearon en 1922, el parque nacional del Gran Paradiso, que era un coto de caza perteneciente a la Corona. A partir de 1936, en los círculos científicos y de caza de Francia se prestó atención a los planes para la reserva del íbice concebidos para extender al lado francés de la frontera la protección que ya se prestaba a dicha especie en el lado italiano. El plan fracasó a causa de la oposición de la población local. Sin embargo, se reasumió más tarde, y en 1963 se creó el parque nacional de La Vannoise. En aquellos días, la frontera común tenla 6 km de longitud. Pronto hubo interés en extender esta línea de contacto entre ambas zonas protegidas. Menos de un año después de crearse La Vannoise, el 5 y 6 de noviembre de 1964, se celebró una conferencia de expertos italianos y franceses que convinieron en la necesidad de una extensión territorial del lado italiano. Un deseo similar se reiteró en la ceremonia en la cual se hermanaron los dos parques, celebrada en 1972. Finalmente, las autoridades regionales del Piamonte decidieron dicha extensión en agosto de 1974, creando un santuario de fauna que, sometido a rigurosos reglamentos de protección, abarca más de 2400 ha alargando la frontera común 14 km.
Pueden citarse otros casos de parques que no son, o no eran al principio, contiguos sino sencillamente cercanos entre si. En 1914 se creó el parque nacional suizo en Engadine, en la frontera con Italia. En 1935 Italia creó el parque nacional del Stelvio a poca distancia del parque de Engadine, pero sigue sin haber contacto fronterizo con el parque suizo. En 1974, como consecuencia de una ampliación de los limites del Stelvio, se estableció un ancho a «pasillo» para enlazar ambos parques.
De igual forma, el parque nacional de Ordesa en España se creó en 1918, y el de los Pirineos orientales francés en 1967. El primero se halla separado de la frontera por una distancia media de 2 km. mientras que el último linda realmente con la frontera. Desde entonces se han presentado planes para poner a los dos parques en contacto directo (4). Mientras tanto, la contigüidad se consigue a través de una serie, virtualmente continua, de reservas nacionales de caza, a lo largo del lado español de la frontera.
Incluso cuando sea resultado de decisiones exclusivamente unilaterales, la contigüidad consagra una cierta armonización. El paso definitivo se da cuando la contigüidad se confirma mediante un acuerdo jurídico bilateral.
Algunas veces se da el caso de que en la primera fase la contigüidad se establece en forma unilateral y que su reconocimiento jurídico se concede, más tarde, por los Estados interesados.
Esto es lo que ha ocurrido con el Waterton-Glacier International Peace Park. En 1895 el Canadá declaró parque nacional una extensión de 51 950 ha, limitada al sur por la frontera con Montana, con el nombre de Waterton Lakes National Park. En 1910, los Estados Unidos proclamaron a su vez parque nacional al Glacier National Park, que abarca 405 211 ha. Esos dos tramos contiguos forman un conjunto homogéneo cruzado por una frontera que resulta aún más artificial por el hecho de ser rectilínea. Las medidas de protección son idénticas, la condición de propiedad pública de las tierras es común en ambos lados y, por consiguiente, las dos autoridades administrativas, el Servicio de Parques Nacionales de los Estados Unidos y el Sistema de Parques Nacionales del Canadá, son similares en muchos aspectos. En 1932, ambos países decidieron combinar sus zonas respectivas para formar un solo parque internacional que se denominó Waterton-Glacier International Peace Park.
Sin embargo, esta altisonante designación no debe engañar. El nuevo parque no es el resultado de un tratado internacional sino de dos leyes nacionales distintas, una promulgada por el Congreso de los Estados Unidos el 2 de mayo, y la otra por el Parlamento canadiense el 26 de mayo de 1932. Además, los componentes respectivos han conservado sus identidades nacionales, y este parque internacional no tiene, como tal, su propia autoridad autónoma.
Una situación parecida existe en la frontera entre Polonia y Checoslovaquia, aunque en este caso un tratado ha abierto el camino para la creación de parques contiguos.
Polonia y Checoslovaquia son los dos países precursores en lo que se refiere a parques contiguos.
Una vez que estos dos países hubieron zanjado un conflicto fronterizo, entre las dos guerras, se pusieron de acuerdo para formular el llamado Protocolo de Cracovia, en 1925. En este documento se estipula la creación de zonas protegidas a lo largo de la frontera común, así como un convenio turístico cuyo objetivo consiste en facilitar el acceso a dichas zonas. Los estatutos han pasado por muchas vicisitudes, y hasta después de la segunda guerra mundial no se crearon los tres parques polaco-checoslovacos de Tatras, Pieniny y Karkonosze. Una vez más se observa una diferencia de tiempo entre el nacimiento de los tres parques citados. El parque nacional de Tatras se creó en 1948 en el lado checoslovaco, y en 1954 en el lado polaco; el parque de Pieniny en 1967 y 1954 respectivamente, y el de Karkonosze en 1963 y 1959. Hay que subrayar el hecho de que, a pesar del Protocolo de Cracovia, no existe un contrato oficial suscrito entre las partes, según consta en una carta dirigida al autor por los directores del parque de Cracovia. Por consiguiente, es raro que la contigüidad sea el resultado de una acción oficial bilateral.
Existen parques o reservas creados en virtud de un acuerdo internacional. A la cabeza de la lista, por motivos de su situación absolutamente excepcional, figuran el parque «W», el complejo formado por el parque nacional de la Boucle de la Pendjani y la reserva de caza de Arly. Ambos son legados de la antigua Administración colonial francesa.
Estimulados por la conferencia que se celebró en 1933 en Londres sobre la protección de la fauna y la flora (5), los Estados europeos aplicaron en los territorios africanos bajo su administración una politice de zonas protegidas que, con frecuencia, procedió a la creación de zonas similares en sus propios países. Así, por ejemplo, en 1954, el Gobierno del Africa occidental francesa creó el parque «W», llamado así por el doble meandro que, en dicho punto, forma el río Niger. El parque abarca en total una extensión de 1 132 000 ha, de las cuales 502 050 se hallan en el territorio de Benin, antiguamente llamado Dahomey, y 330 000 en el Alto Volta.
Ese mismo año, la Administración francesa declaró zonas protegidas el parque nacional de Dahomey y la vecina reserva de caza de Arly en el Alto Volta. Cuando ambos países lograron la independencia (1960), Benin y Alto Volta conservaron este complejo de zonas protegidas que, como resultado, se halla ahora bajo dos soberanías distintas.
Otro caso insólito es el del Roosevelt Campobello International Peace Park. A pesar de que su nombre parece la tino, Campobello es un islote situado frente a la costa de Nueva Brunswick (Canadá), cerca de la ciudad de Calais (Maine, EE.UU.). Era la residencia estiva del Presidente Franklin D. Roosevelt, y los gobiernos canadiense y estadounidense, deseosos de preservar el recuerdo del presidente, proclamaron Campobello parque internacional el 22 de enero de 1964 (6). El interés del parque es exclusivamente histórico, y la exigüidad de la isla impide toda comparación con otras zonas contiguas de conservación.
Aunque, en términos jurídicos, es obvia la distinción entre contigüidad resultante de decisiones unilaterales y contigüidad estipulada en un acuerdo internacional, esta distinción se mitiga bastante cuando los países se limitan a unir sus esfuerzos para proteger una única y misma zona fronteriza. Los programas franco-italianos del sur de los Alpes son un buen ejemplo de este caso.
Las zonas contiguas protegidas se establecen por procedimientos unilaterales, pero estos procedimientos proceden simultáneamente y, más aún, toman en cuenta lo que la otra parte hace. Esta es la justificación para el actual trazado del parque nacional de Mercantour en Francia. Prevaleció el criterio de que el potencial económico de la zona podría mejorarse parcelando el territorio en cuatro núcleos o isletas, tres de los cuales lindantes con la frontera italiana. Italia podría encargarse de que estas tres isletas no quedaran efectivamente aisladas, como se explica en un memorándum de la Dirección de Protección de la Naturaleza (7): «... una vez que se cree el parque italiano de la naturaleza se logrará la contigüidad entre los núcleos que se citan en el proyecto preliminar, con los nombres de Mercantour Vrai y de Haute-Tinée Lauzanier, que vincularán el núcleo de los Alpes Ligures con una zona protegida más extensa», y el autor añade, «una vez que se haya establecido todo el sistema, tanto en Italia como en Francia, habrá un vasto parque internacional de los Alpes Meridionales que abarque tres zonas protegidas, cada una de ellas de centenares de kilómetros cuadrados», a saber:
· enteramente en Francia: el macizo sedimentario Mont Pelat-Mont Mourrier;· parte en Francia y parte en Italia: el macizo cristalino Argentera-Mercantour;
· principalmente en Italia, pero con la cumbre más elevada en Francia: el macizo de los Alpes Ligures que es completamente diferente de los otros dos.
Pero las cosas no se ven de igual forma del lado italiano, y sus proyectos son menos precisos de lo que implicaría el memorándum de Mercantour.
El núcleo de Mercantour linda con la reserva de caza italiana Valdieri-Entracque que se ha propuesto declarar parque nacional. Por el momento, la región del Piamonte ha incluido esta zona en su plan regional de creación de parques y reservas de la naturaleza.
Para apreciar la importancia de esta medida, cabe mencionar que, en la legislación regional piamontesa se ha creado un mecanismo de dos etapas. La inclusión en el plan regional confiere inmediatamente protección a la zona, pero para una duración de sólo cinco años. Mientras tanto, las autoridades tendrán que promulgar una ley creando el parque y dándole su estatuto definitivo.
Por su parte, la Región de Liguria está proyectando la creación de un parque de protección de la naturaleza en los Alpes Marítimos, contiguo a la zona francesa de transición al núcleo de Mercantour.
Por último, el Ministerio de Agricultura italiano proyecta la creación de un parque nacional de los Alpes Marítimos que será una prolongación hacia el sur del parque de Valdieri-Entracque contiguo al parque francés. Con ello se conseguiría el previsto enlace de los núcleos de Mercantour. Sin embargo, a juzgar por los documentos consultados por el autor, este problema de continuidad sigue sin resolverse en el caso del núcleo más septentrional del parque francés (Haute-Tinée).
El concepto de parque transfronterizo es evidentemente atractivo, y se espera que la acción concertada de los Estados interesados dé como resultado una contigüidad lo más favorable posible para la cooperación en la ordenación de los parques fronterizos.
La Convención de Londres de 1933 invitaba a los Estados a cooperar en la ordenación de los parques y reservas contiguos (8). Igualmente, la Convención de Ramsar Wetlands de 1971 estipula (Articulo 5) que las partes contratantes se consultarán mutuamente sobre el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Convención, especialmente cuando se trate de una zona de pantanales que se extienda en el territorio de más de una de las partes contratantes o cuando varias de las partes contratantes compartan una cuenca hidrográfica. Los Estados se esforzarán, además, en apoyar y coordinar activamente sus politices y reglamentos actuales y futuros para la conservación de las tierras pantanosas y de la flora y fauna que en ellas existan.
Las ventajas de este tipo de cooperación se aprecian especialmente cuando se refieren a la ordenación de la fauna, al público que visita la zona y a la armonización de las medidas de protección.
Por lo que respecta a la fauna, el primer imperativo es conocer cuáles son las especies presentes y sus biotipos, luego intercambiar información científica y organizar inventarios conjuntos y, por último, mantener el debido equilibrio entre las poblaciones animales. La acción coordinada es inapreciable e indispensable para el buen resultado del control de las epizootias, o para la difícil tarea de reintroducir una especie que ya ha desaparecido. Además, si se quiere controlar la caza furtiva, la cooperación es indispensable.
Por lo que se refiere a los turistas, una de las recomendaciones es que se tracen mapas de las rutas que permiten atravesar las fronteras sin formalidades molestas. Otra consiste en coordinar el material de información que se distribuye para comprender la naturaleza, bien sea bajo la forma de exposiciones con comentarios explicatorios o de folletos sencillos.
Lo más difícil es lograr una cierta unidad en las medidas de protección que hay que aplicar en las zonas transfronterizas, ya que en ellas intervienen los poderes jurisdiccionales y las legislaciones nacionales de los Estados interesados. Sin embargo, es indudable que la degradación de un parque, debido a la construcción de edificios o a cualquier otra actividad humana nociva para la conservación de la naturaleza, no se detiene necesariamente en la frontera. Existe pues una solidaridad objetiva entre dos zonas adyacentes protegidas. La autoridad responsable de una de ellas no puede ignorar las leyes u ordenanzas municipales que se aplican en la otra.
Esto es precisamente lo que se expresa en la recomendación, citada anteriormente, de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, en la cual se hace observar que las leyes nacionales que rigen los parques regionales naturales siguen siendo todavía muy distintas y no suelen aportar las bases necesarias para la creación de parques transfronterizos.
La colaboración entre países sólo puede convertirse en realidad bajo la forma de una cooperación entre los distintos organismos estatutarios. Incluso cuando los países están de acuerdo en proclamar sus zonas adyacentes parques nacionales, cada parte conserva su identidad jurídica y su propia administración nacional. Por ejemplo, la ley norteamericana por la que se crea el Waterton-Glacier International Peace Park estipula claramente (Sección 2) que, por lo que respecta a la administración, fomento y desarrollo, la porción del citado parque situada en el territorio estadounidense, se llamará Glacier National Park. En otras palabras, el lado estadounidense del parque internacional seguirá bajo la responsabilidad del Sistema de Parques Nacionales (9).
Ante esta situación, habrá que comprender la manera en que se desarrolla la cooperación para administrar las zonas transfronterizas. Son muchas y variadas las soluciones concretas, pero pueden reducirse a tres tipos principales según que la citada cooperación sea el resultado de una práctica de facto, forme parte del mecanismo general que rige las fronteras o disponga de su propia organización institucional.
Las relaciones de facto que puedan existir entre dos parques colindantes son similares a las relaciones de buena vecindad. Su desarrollo dependerá, en gran medida, de la personalidad de las autoridades responsables de los parques, y rara vez tendrán el carácter de un negocio. Dos parques, La Vannoise y el Gran Paradiso, por ejemplo, se hermanaron en 1972. La historia de su relación es la siguiente: los directores de las respectivas administraciones de los parques se reunieron varias veces. Los guardabosques de uno de los parques hablan hecho varias incursiones en el territorio del otro parque. Del lado francés, los guardas fueron exonerados del servicio. Se invitó a un equipo de expertos científicos italianos a trasladarse a Francia para discutir los problemas de la fauna con su contraparte francesa. Algunas semanas después se celebró en Italia otra reunión similar. Los italianos participaron también en una reunión científica que se celebró en la Escuela Nacional de Veterinaria de Lyon.
También se cita el caso de un experto italiano que, en 1975, anestesió a un íbice con un fusil tranquilizante, lo que permitió a los veterinarios franceses diagnosticar un brote epizoótico responsable de la muerte de unos 25 animales del lado francés (10).
Aunque incompleto, este informe pone de relieve las limitaciones de la cooperación de facto. La solución de muchos problemas que se plantean en ambos parques podría facilitarse mucho gracias a una acción concertada oficialmente. Mientras las autoridades italianas prohiben el pastoreo de ovinos porque estiman que estos animales son portadores de enfermedades susceptibles de atacar a la fauna, los franceses no están conformes y permiten el pastoreo ovino. Cabe esperar que ambos puntos de vista contradictorios se pongan a prueba y que se termine adoptando una politice común en cuanto al pastoreo. Otro caso que exige cooperación es el referente a la lucha contra la rabia, enfermedad que ataca a los zorros del Gran Paradiso. También la cooperación es esencial para estudiar los movimientos de animales a través de la frontera o la reintroducción de especies desaparecidas. El fracaso, en 1975, de un intento italiano de reaclimatar a una pareja de linces da un ejemplo de lo difícil que es. Uno de los animales fue encontrado muerto cerca de Chambéry.
La cooperación de facto no surgirá empíricamente, ya que ello va en contra de los principios legales y tropieza con dificultades de carácter administrativo. El director francés que tiene que efectuar una visita oficial a su colega italiano necesita instrucciones de su ministerio sobre esta misión, autorizadas por el interventor, mientras que la organización material de la misión incumbe al Ministerio de Relaciones Exteriores. Toda acción tendiente a la cooperación implica gastos, pero hasta ahora no se han consignado los créditos presupuestarios necesarios. Debido a la libertad de que gozan, las asociaciones privadas pueden desempeñar un papel sumamente útil, dando oportunidades para una cooperación extraoficial, y actuando como grupos de presión comunes para ambas partes. Parece ser que esta posibilidad no se ha explotado a este respecto.
El hecho de ser vecinos internacionales plantea varios problemas que los Estados tratan de resolver creando comisiones conjuntas o subscribiendo acuerdos de fronteras. Cuando no existen organismos cooperativos que se ocupan específicamente de los parques y reservas contiguos pueden utilizarse procedimientos fronterizos generales para zanjar problemas de interés común. De esta forma, Francia y España han nombrado una Comisión Internacional Pirenaica que desde el siglo pasado ha ejercido jurisdicción general para tratar de los problemas fronterizos y, en un caso, incluso ha recibido poderes para tomar decisiones. Actualmente se está negociando, dentro del marco de esta Comisión, un acuerdo para la represión de la caza furtiva y de otros delitos de caza. Francia forma también parte de la Comisión franco-germano-suiza, establecida con fecha 5 de mayo de 1975 en Bonn y encargada de estudiar las relaciones de vecindad en las zonas fronterizas del Alto Rhin. Entre los cometidos de este organismo figuran el medio ambiente y la planificación del aprovechamiento de la tierra.
Hay otros tipos de convenciones que pueden servir para la ordenación de las zonas contiguas, especialmente los acuerdos relativos al medio ambiente. Por ejemplo, en el Articulo 16 del Acuerdo del 29 de diciembre de 1949 suscrito entre Noruega y la U.R.S.S. se estipula la cooperación en todos los campos relativos a la protección de la caza, incluyendo los pájaros, y el establecimiento de temporadas de caza idénticas a lo largo de determinadas partes de la frontera (11).
Las instituciones para la cooperación entre zonas protegidas transfronterizas pueden ser comunes para parques y reservas situados en la misma región o limitarse a una sola unidad formada por zonas contiguas. Niger, Benin y Alto Volta han adoptado la fórmula multiparque. Estos países han heredado vastas zonas protegidas creadas por la antigua Administración francesa y se han esforzado en organizar la cooperación entre sí para la ordenación de este legado, aprovechando el marco que ofrecía el Conseil de l'Entente, del cual son miembros.
Se trata de una organización internacional de carácter regional creada en 1959 en Abidján, con amplias funciones que abarcan el desarrollo económico, la cooperación técnica, y la política exterior. Por decisión de los Jefes de Estado, el 26 de febrero de 1976 se nombró, dentro del Comité Técnico Interestatal del Turismo del Conseil de l'Entente, una comisión coordinadora de parques y reservas en la cual se hallan representados los Estados miembros (Togo, Costa de Marfil, Niger, Benin y Alto Volta).
En el programa de la comisión figuran las tareas de intensificar la lucha contra la caza furtiva (que en Africa es un problema grave); la capacitación conjunta de guardas; la armonización de las leyes de los países miembros, y la búsqueda de fuentes de financiación. En realidad, los parques y reservas contiguos de esta región, especialmente el parque «W», tropiezan con grandes dificultades. El plan de establecer una sola autoridad encargada de administrar el parque «W», presentado a los tres gobiernos interesados en 1965, todavía no se ha llevado a la práctica (12).
Como la cooperación transfronteriza no basta para lograr una alineación de las leyes o una concertación de las políticas que conduzca a soluciones coordinadas de los problemas de ordenación que se plantean diariamente a las autoridades responsables de los parques, conviene, en todo caso, disponer de instituciones comunes para cada parque.
Los parques polacos y checoslovacos han logrado la cooperación para resolver los problemas urgentes gracias al intercambio regular de información, la comunicación por escrito, la celebración de reuniones regulares conjuntas, o de reuniones de sus organismos científicos y empresariales. De igual manera, por el tratado de Clervaux se nombró una comisión conjunta compuesta de ocho miembros, que se reúne dos veces al año, para el parque de protección de la naturaleza germano-luxemburgués.
Los procedimientos para este tipo de cooperación se aplican a diversos niveles. En primer lugar, la cooperación la comunicación de información y de material documental, textos legislativos, estudios científicos y publicaciones turísticas. En segundo lugar, se expresa en un enfoque concertado de las cuestiones científicas o administrativas dentro de los diversos organismos conjuntos, pero estos organismos no tienen facultades para decidir. Cabe esperar que las decisiones que adopten procedan de consultaciones previas. Puede facultárseles para tratar de problemas de su incumbencia, y para formular recomendaciones, pero se trata de facultades de carácter exclusivamente asesor.
Las decisiones que por ley tengan efecto vinculante se reservan para las respectivas autoridades nacionales o tienen que incorporarse en un acuerdo internacional. En este último caso, la prudencia aconseja limitar el alcance temporal de estos acuerdos. Por consiguiente, el tratado de Clervaux no impone de hecho obligación alguna (Articulo 3) para que las partes respectivas se abstengan de reducir la superficie total bajo bosque o de conservar paisajes de belleza excepcional dentro del territorio del parque de protección de la naturaleza germano-luxemburgués (13). Pero se trata sólo de un tratado decenal, aunque cabe esperar que se renueve.
Por último, la cooperación puede tomar la forma de empresas conjuntas o de la prestación de servicios oportunos, servicios que, sin embargo, nunca pueden institucionalizarse antagónicamente con el principio de la distinción entre entidades jurídicas contiguas.
Como es sumamente conveniente, la cooperación entre las reservas y parques transfronterizos tiene que incorporarse en los acuerdos internacionales, ya que de lo contrario no tendrán un auténtico sentido. Pero el mejor enfoque es el de la prudencia, buscando esta cooperación cuando existan ya las condiciones materiales, jurídicas y psicológicas para que tenga éxito. En el caso de las fronteras francesas, esto podría ocurrir en el campo de las investigaciones científicas, y en la reglamentación del acceso del público.
1. Recomendación 587 (1970) de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, 21a reunión ordinaria sobre la creación de parques regionales y parques fronterizos.
2. Por contigüidad, en el presente contexto, se entiende la de las zonas que se extienden a lo largo de una misma frontera internacional.
3. Véase H.T. Adam: Les Etablissements publics internationaux, París, L.G.D.J., 1957.
4. Estos planes eran el tema del informe Kai-Curry-Lindahl presentado a la Conferencia sobre Parques Nacionales que se celebró en Calgary, Canadá, en 1968 (Nelson and Scace, editores, 1968). The Canadian national parks: today and tomorrow. Actas de una conferencia celebrada en Calgary, 9-15 de octubre de 1968. Dos vols. Universidad de Calgary.
5. Convención sobre la protección de la fauna y flora en el estado natural, suscrita en Londres el 8 de noviembre de 1933.
6. Este acuerdo fue seguido de una ley de la Asamblea de la provincia de Nueva Brunswick que permitía la adquisición de las tierras necesarias. La ratificación fue autorizada por la ley canadiense del 30 de junio de 1964.
7. Véase «Mise au point sur les projets de délimitation et de réglementation du Parc du Mercantour», marzo de 1977. (Memorándum adjunto al expediente en el que se presenta el proyecto provisional para la creación de este parque.)
8. La Convención de Londres ha sido reemplazada gradualmente a medida que se declararon las ratificaciones y adiciones por la Convención de Argel sobre la Conservación de la Naturaleza y sus Recursos, del 15 de septiembre de 1968. Es notable el hecho de que esta última Convención sea mucho más vaga sobre las cuestiones aquí tratadas. El Artículo 17 se limita a estipular la cooperación entre Estados con vistas a aplicar cabalmente las disposiciones de la Convención pero siempre que cualquier medida nacional pueda afectar a los recursos naturales de otro país.
9. Esta dualidad jurídica se extiende en virtud de una separación material. En virtud de los tratados de 11 de abril de 1908 y de 24 de febrero de 1925, relativos a las fronteras americano-canadienses, se nombró una comisión internacional encargada de mantener los elementos materiales que marcan la frontera y de conservar una zona limpia de vegetación para no impedir la visión. La comisión no ha hecho excepción en el caso de este parque internacional. A través de él corre una faja rectilínea rasa de 1,5 m de ancho (del lado americano) lograda mediante pulverizaciones con picloram. (Comunicación privada dirigida al autor por el Servicio de Parques Nacionales de los Estados Unidos, titulada Wilderness and international boundary areas.) El Roosevelt Campobello International Peace Park puede considerarse una excepción en la medida en que lo administra una comisión mixta y se financia por contribuciones de ambos gobiernos. Pero se trata, en realidad de un museo bajo dirección internacional situado en una extensión diminuta de territorio puesta a disposición por el Gobierno canadiense, y sus estatutos se parecen al de un organismo internacional intergubernamental más bien que al de una zona protegida transfronteriza.
10. Se tomó nota de este informe en las entrevistas que mantuvo el autor con los directores de los parques del Gran Paradiso y de La Vannoise.
11. Véase Alexandre Kiss: «Survey of current development in international environmental law». IUCN Environmental policy paper, N° 10, Morges 1976, p. 90.
12. United Nations list of national parks and equivalent reserves, 1971, p. 370.
13. A este respecto, el tratado de Clervaux (Artículo 4) estipula que... «(2) los gobiernos de los Estados contratantes comunicarán a la Comisión todo plan de ordenación del parque natural, (3) la Comisión presentará a los gobiernos de los Estados contratantes los proyectos para la ulterior ordenación del parque natural y para la conciliación de las medidas que han de tomarse por ambas partes...». El Artículo 5 faculta a la Comisión para formular recomendaciones referentes a la demarcación del parque natural.
