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Las concesiones madereras

Cómo evitar las pérdidas de capital

A.J. Leslie

A.J. LESLIE es Director de Industrias Forestales del Departamento de Montes de la FAO.

En las negociaciones entre gobiernos de los países en desarrollo y grandes compañías que solicitan concesiones madereras, son éstas las que se ven aventajadas. La falta de preparación y de conocimientos técnicos básicos juegan en desfavor de muchos gobiernos. Algunas de estas deficiencias, cuyo carácter es institucional, podrían suplirse con la capacitación y con la práctica.

Los bosques tropicales de frondosas del sudeste de Asia son hoy en día uno de los principales recursos de la región. De componentes secundarios del comercio de productos básicos de la región, en los últimos 25 años han pasado a ser un componente importante: en el rubro de las exportaciones de trozas en Indonesia, Filipinas y Malasia; de la madera elaborada en Malasia peninsular, Filipinas y últimamente en Indonesia, y en el rubro de las importaciones de trozas en Japón, Singapur y la República de Corea. Si no hubiera sido por las guerras que han afectado a los demás países del sudeste de Asia, estos países habrían experimentado probablemente un auge maderero semejante.

En el cuadro aparece el desarrollo del comercio de maderas tropicales de la región en los últimos veinte años, reflejando la tasa de aumento de la corta. Además precisa otras características del comercio que se dan a conocer más adelante.

La corta implica un gran número de operaciones sucesivas y de transferencias de derechos o productos, en una cadena que comienza con los propietarios de los bosques y termina con el consumidor. El proceso comienza con la venta de la madera en pie. La técnica más corriente de reconocimiento jurídico del derecho a cortar madera en una superficie boscosa consiste en dar concesiones, en bosques del gobierno, públicos o comunales, a compañías privadas o semiprivadas (concesionarios), especificando las condiciones contractuales (acuerdo de concesión). En el sudeste de Asia, muchas concesionarias son compañías locales, pero las más importantes suelen ser las transnacionales.

Las condiciones con que el Estado o su representante transfiere al concesionario el derecho a cortar madera en los bosques fiscales son por tal motivo decisivas para determinar la manera en que conviene tratar el bosque. Pero la posibilidad que tiene el Estado de obligar al concesionario a cumplir el acuerdo es critica para determinar la manera en que se trata el bosque en la práctica. Muchas características del comercio de maderas tropicales y sus efectos están en relación con el tipo de contrato de concesión.

Los aspectos más visibles del bosque tropical son su extensión y algunas especies de valor que se dan en él. Por eso, el bosque puede hacer un aporte pecuniario muy grande al bienestar y al desarrollo nacional. En 1978, las exportaciones de madera tropical del sudeste de Asia y el Pacifico alcanzaron un valor de más de 2 500 millones de dólares EE.UU. Incluso en 1975, año de depresión económica, las entradas de divisas fueron de alrededor de 1500 millones de dólares EE.UU. Por tal motivo, una hectárea de bosque de dipterocarpáceas tiene mucho valor para su dueño.

El rendimiento total del bosque es suficientemente elevado para repercutir en el desarrollo, pero quizás no sea posible detectar su efecto sobre el ingreso per cápita. Sin embargo, los efectos de la corta en gran escala son también de otra índole. Se trata de una explotación en el verdadero sentido de la palabra; ni la más generosa de las apreciaciones permitirla dar otro nombre a lo que está sucediendo en la mayor parte de los bosques tropicales del sudeste de Asia.

Los bosques se están explotando como una mina, extrayéndose lo que resulta más fácil de obtener, amén de los árboles de mayor precio? sin ninguna preocupación real por lo que pueda suceder más adelante, es decir:

- la destrucción del bosque por la colonización agrícola después del madereo;

- la degradación de la tierra después del madereo por una agricultura migratoria con un ciclo de barbecho demasiado corto;

- la falta casi completa de reforestación;

- la continuación de la pobreza rural en gran escala.

TRONCOS DE CAOBA EN EL PERÚ, EN 1957 ya entonces piezas de colección; día imposibles de encontrar

Por consiguiente, para los bosques y para las personas que de ellos dependen, el único efecto perdurable y evidente de la explotación irracional es el retroceso económico y social.

Es lógico que este resultado sea causa de insatisfacción, porque la utilización de los recursos forestales por las industrias forestales deberla contribuir al desarrollo económico. Pero es difícil demostrar que en su mayor parte la utilización de los bosques del sudeste de Asia haya reportado beneficios positivos a largo plazo a los países en que se encuentran dichos bosques. Esto se debe en gran parte a que se utilizan excluyendo la fase industrial. En el cuadro puede observarse que las exportaciones de trozas siguen dominando el comercio, como en los últimos 15 años por lo menos. Las trozas se exportan a países desarrollados o a países en desarrollo más avanzados, y, conjuntamente, se exporta la mayor parte del potencial de desarrollo.

El hecho de que los países que importan trozas hayan logrado un desarrollo económico mucho mayor que los países que las exportan, quizás no confirme esta regla, pero indica una realidad. Fundamentalmente, la insatisfacción nace del hecho de que la explotación de las trozas para la exportación no redunda en beneficios económicos.

Los países que exportan trozas están convencidos de que habrían podido obtener muchos más beneficios de los que en realidad están obteniendo de la explotación de sus bosques tropicales. Por eso, quizás valga la pena estudiar las circunstancias que pueden haber contribuido a obtener un resultado tan insatisfactorio, y especialmente las relacionadas con los acuerdos de concesión.

Las criticas a la manera en que han funcionado los acuerdos de concesión proceden de ambas partes contratantes, que se acusan mutuamente de no haber cumplido con sus obligaciones. El gobierno, por su parte, aduce principalmente las siguientes razones en contra de los concesionarios:

· No han procedido a la fabricación de productos elaborados una vez que las trozas han producido los capitales que, según las compañías, son necesarios para financiar nuevas inversiones.

· No han pagado lo suficiente ni por la madera ni por los derechos de corta.

· No han hecho ningún aporte a la reforestación.

· No han capacitado al personal local a un nivel superior al de operador de planta.

· Mantienen los órganos administrativos firmemente en manos de extranjeros.

· Han exportado utilidades exorbitantes en vez de reinvertirlas en el país.

· Aplican sistemas de precios de transferencia sumamente injustos, en beneficio de la casa matriz y en desmedro del país que los aloja.

· Han cortado sólo los árboles mejores de los bosques, cosa que jamás habrían hecho en los suyos propios. Tales cortas nunca se habrían permitido en los bosques de un país desarrollado.

· Tratan las tierras en concesión como si fueran suyas propias y a los funcionarios del gobierno como intrusos.

· Falsifican las cifras en las declaraciones de renta y otras informaciones que suministran.

Las exportaciones de madera tropical del sudeste de Asia y el Pacífico alcanzaron, en 1978, un valor de más de 2 500 millones de dólares. Incluso en 1975, año de depresión económica' las entradas de divisas fueron de 1 500 millones de dólares. Por tal razón' una hectárea de bosque de dipterocarpáceas tiene gran valor para su dueño.

Lo anterior no significa que todas estas criticas se apliquen necesariamente a todas las transnacionales en todos los países y en todo momento. En realidad, no hay muchas pruebas concretas de que en su totalidad estas acusaciones sean fundadas, y se reconoce que es muy difícil encontrar pruebas que las confirmen. Pero lo importante es que los países exportadores en general creen que ésta es la manera de operar de las transnacionales. Sirve de ejemplo una cita del Indonesian observer del 22 de enero de 1980:

«Las concesiones otorgadas a firmas de Indonesia se traspasaron a compañías extranjeras, alegando que se trataba de empresas mixtas, cuando en realidad las dominaban totalmente los socios extranjeros.» «Estas compañías extranjeras han estado cortando árboles de grandes dimensiones, en Borneo, Célebes y Sumatra, en forma salvaje, sin planes de replantación ni de reinversión.» a Han hecho caso omiso de la orden del gobierno de exportar solamente trozas elaboradas (sic).»

Es claro que estas opiniones pueden considerarse erróneas o basadas en prejuicios, pero no siempre es así. Como puede observarse en el cuadro, las exportaciones de trozas siguen predominando ahora, lo mismo que en los últimos 20 años. Quizás no sea ésta prueba concluyente de incumplimiento de las promesas sobre elaboración, pero tampoco es prueba de un gran entusiasmo de parte de los concesionarios de proceder a la fabricación de productos elaborados. La causa es obvia: las exportaciones de trozas son muy lucrativas. Por ejemplo:

«Es imposible dejar de sacar la conclusión general de que el madereo en Kalimantán oriental durante los años setenta fue un negocio sumamente lucrativo (1).»

«La exportación de trozas del Estado es sumamente lucrativa. El rendimiento del capital invertido en la industria de productos forestales es muy inferior al rendimiento que se puede obtener del capital invertido en la exportación de trozas (2).»

La alta rentabilidad absoluta y relativa de la exportación de trozas en si misma no es prueba en apoyo de otras criticas a la conducta financiera, pero hace que la idea sea en parte plausible. Es claro que por lo menos a corto plazo a toda compañía, transnacional o no, le conviene proceder en esta forma, sobre todo si no tiene nada que perder en el futuro del país donde opera. Es claro también que le interesa seguir haciéndolo mientras sea rentable y pueda proceder en esta forma impunemente. En efecto, hay un informe que dice que «no es probable que los concesionarios se apresuren a cumplir el plan de utilización, ya que prefieren exportar trozas mientras el gobierno les permita violar las cláusulas del acuerdo (2) D. Por eso, quizás valga la pena averiguar en qué medida permiten que sucedan estas cosas los puntos débiles de los acuerdos de concesión o de su proceso de negociación.

Los puntos débiles de los acuerdos de concesión pueden tener su origen en tres etapas:

· en el proceso de negociación, si se estipula un acuerdo débil (para el gobierno);

· en la fase de documentación, durante la cual los términos del acuerdo se convierten en instrumento jurídico;

· en la fase de administración, si es causa de un control débil (de parte del gobierno).

Estas tres fases se funden. Por ejemplo, por muy favorable (para el gobierno) que sea el acuerdo negociado, independientemente de la forma en que se registre, si no es posible exigir su cumplimiento, resulta virtualmente inútil. Conviene tener muy presente la interdependencia de las tres fases.

En principio, la negociación de un acuerdo de concesión es una especie de regateo. En todo regateo es probable que las partes difieran en poder de negociación y en habilidad para negociar,

Las diferencias entre las partes en cuanto a estos dos factores determinan el resultado. En la práctica, los dos están íntimamente relacionados. Un negociador hábil es capaz de imponer un acuerdo muy favorable, a pesar de que su posición inicial sea débil, siempre que oculte este hecho. Por el contrario, un negociador inepto o descuidado puede desperdiciar las ventajas de una posición inicial muy fuerte.

A pesar de que el poder de negociación es sumamente difícil de medir, se pueden identificar fácilmente sus componentes. En efecto, el poder de negociación relativo de las partes en un caso dado puede calibrarse comparando:

· el conocimiento de los factores técnicos y económicos pertinentes;
· la presión que se ejerce sobre ellos para llegar a un acuerdo;
· el costo de no concluir un acuerdo;
· la alternativa disponible si no se concluye un acuerdo;
· el ceder un punto negociable por otro y el valor relativo de ambos.

«... no es probable que los concesionarios se apresuren a cumplir el plan de utilización. ya que prefieren exportar trozas mientras el gobierno les permita violar las cláusulas del acuerdo.»

En realidad, los últimos tres puntos forman parte de la segunda componente, pero se colocan por separado para facilitar su análisis.

La falta de conocimiento es quizás el más común de estos puntos débiles fundamentales. Es un blanco evidente, porque la falta de conocimiento casi por definición es característica del subdesarrollo. Pero es difícil descubrir por qué tiene que ser causa de una debilidad grave en lo tocante a los bosques y las industrias forestales. Por muy vasto que sea, el conocimiento requerido no es tan esotérico. Se puede adquirir estudiando, investigando e incluso comprándolo. Sin embargo, si la diferencia de conocimiento de los asuntos pertinentes que tienen ambas partes es suficientemente grande, ésta puede determinar el resultado, de modo que inevitablemente se ve aventajado el que tiene un conocimiento mayor, mejor o más al día.

Al considerar esta posibilidad, es importante distinguir entre las dos clases de conocimiento que entran en juego. Una se refiere al conocimiento de los terrenos de la concesión y la otra al conocimiento de la industria o del negocio. Estos dos conjuntos de información son los insumos para la evaluación de un terreno en concesión, son la primera etapa en la negociación de un acuerdo de concesión. La pregunta fundamental para el gobierno es: ¿cuáles son las condiciones mínimas para el otorgamiento de la concesión? La pregunta correspondiente para la transnacional es: ¿cuál es el máximo que estamos dispuestos a ofrecer Q a aceptar a cambio de la concesión? Ambas implican una evaluación de la concesión por una y otra parte. Raras veces y sólo accidentalmente coinciden ambas evaluaciones. Sólo dentro de estos límites - el mínimo del vendedor y el máximo del comprador - se puede llegar a un acuerdo y pueden ambas partes proceder racionalmente. Pero dentro de este margen, lo que logren dependerá de su poder y habilidad de negociación relativa.

El asunto es más complicado en la práctica, porque el valor de una concesión no se refleja sólo en la evaluación de la madera en dólares por m³, o sea, en el precio de la madera en pie. En realidad, el beneficio neto que cada parte espera obtener de un acuerdo de concesión representa un conjunto de valores interdependientes. Varias cosas, además del precio de la madera en pie, pueden darse en cambio para lograr un acuerdo satisfactorio. A1 concesionario le conviene pagar un precio más alto por la madera en pie a cambio de una concesión a más largo plazo o de una exención de impuestos. Al gobierno le conviene un precio más bajo de la madera en pie a cambio de la pronta instalación de una industria elaboradora o de una gama más amplia de elaboración.

Para el gobierno, la cosa es aún más complicada, porque se pueden obtener ingresos de una concesión maderera no sólo cobrando un precio por la madera en pie, sino de muchas otras maneras. No obstante, sigue siendo válido el principio de que mientras mejor pueda una de las partes establecer sus limites y la proporción de lo que esté dispuesta a dar en cambio, mayor será su poder de negociación.

Por eso, lo primero que cada una de las partes tiene que hacer al negociar un acuerdo de concesión es establecer sus propios límites y la pro porción de lo que da en cambio. Si puede estimar, además, con cierta seguridad los límites de la otra parte y el valor de lo que está dispuesta a otorgar, aumenta aún más su poder de negociación.

Una compañía transnacional suele estar en mejores condiciones que el gobierno respecto a ambas cosas. Lo que necesita saber acerca del terreno en concesión es fundamentalmente la cantidad de madera de cada tipo que hay en la concesión y los probables costos de extracción.

La información de inventario es escasa en los países en desarrollo, como se sabe. En efecto, con frecuencia sólo los concesionarios tienen una idea exacta al respecto. Con su mayor flexibilidad y fácil acceso a la costosa tecnología avanzada de censores remotos y proceso de datos, una compañía transnacional suele hacer una evaluación más exacta y al día de los recursos en una nueva concesión y lo puede hacer más rápidamente que un organismo gubernamental. Con su experiencia práctica de madereo en una vasta gama de condiciones, le resulta fácil utilizar la información de inventario y topográfica para hacer una estimación fidedigna del costo de madereo en una nueva concesión.

Pero las causas que impiden al gobierno tener una posición igualmente fuerte en cualquiera de estos aspectos son sólo institucionales. En lo que respecta al conocimiento de los recursos el gobierno, con su mayor acceso al saber local, puede enfrentarse de sobra con cualquiera transnacional.

Los madereros de experiencia pueden hacer interpretar y extrapolar estudios de costos de madereo con relativa facilidad. En realidad, eso es lo que hace la compañía al realizar sus estimaciones. Lo único que le impide al gobierno tener la misma capacidad es la falta de madereros de experiencia entre sus funcionarios. Por eso, cualquier desventaja en este tipo de conocimiento se debe exclusivamente a debilidad institucional. Puede haber buenas razones para permitir que esto continúe, pero de ninguna manera se puede imputar a las transnacionales la relativa falta de conocimiento del gobierno.

En los elementos restantes de la evaluación de una concesión - los costos de elaboración y comercialización y los parámetros del mercado -, evidentemente la transnacional tiene una ventaja. Ningún organismo ni funcionario de gobierno puede saber tanto acerca de los negocios y las operaciones de una próspera compañía domiciliada en el extranjero como la compañía misma. Además, son sólo institucionales las causas que impiden que los gobiernos tengan un conocimiento suficientemente fundado de los procesos de la industria forestal, de las estructuras industriales, de las estructuras del mercado y de los métodos comerciales. La mayor parte de estos conocimientos son del dominio público. Basta contar con un pequeño grupo de funcionarios especializados que tengan suficientes conocimientos y experiencia industrial y estén bien organizados, para disponer de datos fundados y al día cuando se precisen.

El conocimiento adquirido de esta manera es de carácter general y no específico de ninguna compañía en particular, pero es suficiente para aumentar mucho el poder de negociación del gobierno. Nada debilita más el poder de negociación de una de las partes como el mostrar tanta ignorancia de los asuntos industriales que puedan presentársele incluso declaraciones o cálculos dudosos sobre la economía de la industria sin temor a objeciones, averiguaciones o refutaciones. Es tan innecesario como perjudicial el que un gobierno se coloque en semejante situación.

Producción y exportación de trozas y madera elaborada de frondosas tropicales en los países en desarrollo de la región Asia-Pacifico (1961-1978)



1961

1966

1972

1978

Volumen en millones de m³

Producción de trozas





Sudeste de Asia

18,9

28,8

52,6

68,0

Oeste de Asia

6,7

7,7

8,9

10,0

Pacifico

0,1

0,5

1,3

1,6


Total

25,7

37,0

62,8

79,6

Exportación de trozas





Sudeste de Asia

7,4

15,3

31,7

37,5

Oeste de Asia

0,2

0,3

0,3

0,3

Pacifico

-

0,1

0,7

0,6


Total

7,6

15,7

32,7

38,4

Producción de madera elaborada





Sudeste de Asia

5,6

6,7

10,0

13,4

Oeste de Asia

2,5

3,4

3,7

4,2

Pacifico

0,1

0,1

0,2

0,2


Total

8,2

10,2

13,9

17,8

Exportación de madera elaborada





Sudeste de Asia

1,0

1,2

3,1

5,0

Oeste de Asia

0,1

0,1

0,1

0,1

Pacifico

-

-

-

0,1


Total

1,1

1,3

3,2

5,2

Porcentaje de la producción de trozas exportada





En forma elaborada 1

10,7

8,9

12,8

15,7

En forma de trozas

29,6

42,4

52,5

47,8


Total

40,3

51,3

65,3

63,5

1 Convertido en equivalente de madera en rollo a razón de 0,4 m³ de madera elaborada por 1 m³ de madera en rollo importada.

Por otra parte, puede ser relativamente más fácil que una transnacional adquiera, si lo desea, un conocimiento práctico de la situación específica del gobierno. Una vez más las causas son sobre todo institucionales: los sistemas gubernamentales tienden a ser mucho más abiertos. Un análisis prolijo y critico de los informes de los departamentos, junto con las declaraciones de los ministerios y otras de carácter político, suelen revelar más detalles operativos que los informes públicos de la empresa privada. Las fugas de información además suelen ser más difíciles de impedir en los organismos gubernamentales y cuando se producen suelen ser más reveladoras. Los celos entre departamentos y los conflictos de competencia aumentan las fugas del sistema, conduciendo a políticas, medidas, declaraciones y desmentidos contradictorios y confidencias, de los que no se deja constancia, que pueden explotar los de fuera para favorecer sus propios intereses. Además, los científicos profesionales del gobierno dan, y en realidad se espera que den, información técnica en un grado mucho más completo que sus colegas del mundo de los negocios.

En posesión de una gama tan vasta de fuentes de información, los hábiles analistas de las compañías pueden construir un cuadro de la situación del gobierno mucho mas exacto y dinámico que el que cualquier gobierno pueda formar de una compañía transnacional.

Los sistemas de gobierno son abiertos, pero no completamente. La oportunidad que esta apertura imperfecta ofrece para la manipulación entre bastidores socava el poder de negociación del gobierno mucho más que las fugas de información. En las negociaciones, la parte sometida a mayor presión interna para llegar a un acuerdo es, ipso facto, la que se encuentra en la situación más débil. Es probable que una de las partes trate de hacer todo lo posible por acrecentar la presión interna sobre la otra. A este respecto, los gobiernos son mucho más vulnerables que las transnacionales. La causa de esto reside en la complejidad de los sistemas del gobierno, sumada a su apertura imperfecta. En el gobierno tienen voz e interés en el resultado de las negociaciones muchas más personas que en una compañía transnacional. Sus acciones y objetivos son mucho menos coherentes y controlables, de manera que los criterios con que se juzgan las alternativas son mucho más amplios y con frecuencia no cuantificables. Esta situación hace que un gobierno sea relativamente vulnerable a las presiones externas para que llegue a un acuerdo, pero, incluso no siendo así, en las negociaciones del gobierno hay suficiente presión interna relacionada con la política gubernamental. Por ejemplo, la necesidad de dar trabajo en cierta localidad, o de mantener el nivel de los ingresos gubernamentales, o de obtener divisas, o de limpiar tierras para la colonización son factores que pueden ejercer presiones suficientemente fuertes para concluir un acuerdo, por muy desfavorable que sea en otros aspectos.

Los bosques se están explotando como una mina, extrayéndose lo que resulta más fácil de obtener, amén de los árboles de mayor precio, sin ninguna preocupación real por lo que pueda suceder más adelante.

Las transnacionales pueden ser menos susceptibles a las presiones de esta índole que sufren los gobiernos y pueden presentárseles alternativas que los gobiernos no tienen. Esto no significa que no tengan que preocuparse de presiones que les son propias. Al respecto, reviste particular importancia para las compañías que han hecho grandes inversiones en industrias forestales su necesidad de proteger sus fuentes de abastecimiento de materia prima en el futuro. Con el transcurso del tiempo, esta necesidad va en beneficio del gobierno. Los recursos forestales tienen una extensión finita y por eso es finita la superficie que se puede dar en concesión. Cada acuerdo de concesión que se concluye reduce la superficie disponible para el otorgamiento de otras concesiones. El valor de la superficie que se puede dar en concesión aumenta con su escasez, y esto permite al gobierno ejercer mucha presión sobre las transnacionales. Si además los Estados que poseen bosques forman un cártel de ventas de madera y solicitan ofertas por la madera a más de una compañía transnacional, pueden llegar a tener una posición más fuerte en las negociaciones.

Por eso, la relativa debilidad del poder de negociación de los gobiernos se debe en gran parte a ellos mismos. En efecto, algunos puntos débiles que suelen considerarse como los más graves pueden subsanarse de una manera relativamente sencilla; otros, que son inherentes a la estructura de los sistemas gubernamentales, probablemente son imposibles de subsanar. Con todo, esta debilidad puede contrarrestarse explotando el hecho de que el valor de los recursos que controlan aumenta con su escasez. Por eso, en lo que respecta a la madera tropical, la relativa debilidad del poder de negociación del gobierno no tiene por qué incapacitarlo necesariamente. Las causas mas fundamentales de insatisfacción en los acuerdos de concesión se deben en realidad a las insuficiencias en el arte de negociar, y pueden subsanarse incluso mediante la capacitación y la práctica.

Referencias

1. RUZIKA, I. 1972. Rent appropriation in Indonesian logging: East Kalimantan 1972-73-1976-77. Bulletin of Indonesian economic studies, Vol. 15(2).

2. FAO. 1980. Forestry development in Sarawak. Working Document of For. Dept., Project Mali/76/008/Rome.

Manual de la FAO sobre motosierras

Ediciones en español, inglés y francés

MOTOSIERRAS EN LOS BOSQUES TROPICALES

He aquí un ejemplo del manual ilustrado publicado en la Colección FAO: Capacitación N° 2 (para las ilustraciones, véase la página 25 del manual). Este libro está disponible en español, francés e inglés en las librerías y agentes de ventas de la FAO que aparecen en la lista del interior de la contratapa de Unasylva.

CHAINSAWS IN TROPICAL FORESTS

This is a sample page from an illustrated manual in the FAO Training Series No. 2 (see illustrations, page 25 of the manual). This book is available in English, French and Spanish through the FAO Sales Agents listed on the inside back cover of Unasylva.

SCIES A CHAÎNE EN FORÊT TROPICALE

Fac-similé d'une page extraite d'un manuel illustré paru dans la collection FAO: Formation n° 2 (voir illustrations p. 25 de l'ouvrage). Ce livre est disponible en anglais, espagnol et français auprès des agents et dépositaires FAO dont la liste figure à la page 3 de la couverture d'Unasylva.


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