Salah El Serafy
Salah El Serafy es Economista superior del Banco Mundial en Washington, D. C.; el presente artículo no refleja necesariamente las opiniones de esa organización. El articulo ha sido ya publicado en el Estudio FAO: Montes N°45, titulado Establishing Pulp and paper mills (véase una reseña del estudio en la página 54 de este número de Unasylva).
Al comienzo es inevitable que las nuevas industrias de la pasta y el papel de los países en desarrollo registren pérdidas y hagan frente a una intensa competencia. Ello hace muy tentadoras las medidas proteccionistas. La cuestión clave es si tras ser adoptadas, pueden suprimirse alguna vez. Su eliminación sólo es posible si se reducen los costos, cosa que en la mayoría de los casos no es segura y ni siquiera probable. Además, como sostiene el autor, al adoptarse una política proteccionista las nuevas industrias de la pasta y el papel se verán privadas de las muchas ventajas que comporta el libre comercio.
¿LIBRE COMERCIO O PROTECCIONISMO? : sopesando la balanza de la pasta y el papel (Svenska Cellulosa)
· En general, el libre comercio ofrece mayores posibilidades que la protección en lo tocante a la industrialización de los países; permite obtener productos más baratos y proporciona mayores mercados a los exportadores y, por consiguiente, economías de escala que conducen a una disminución de los precios. Las fuerzas de la competencia, junto con el libre intercambio, inducen a los productores a lograr una mayor eficiencia. En cambio, el proteccionismo eleva el precio que pagan los usuarios - sean consumidores o productores - por la mercancía objeto de protección, lo cual ocasiona una pérdida de bienestar para la sociedad en conjunto y per turba aún más los precios relativos, cuya función es servir de orientación para la asignación de recursos.
La lógica de la protección de una industria naciente reside en que es temporal: una vez que la industria se desarrolla, debe restablecerse el libre comercio. Una dificultad práctica a este respecto es que, después que se implanta la protección, los intereses creados se resisten a que sea suprimida, lo cual redunda en perjuicio de la economía.
Algunos indicios recientes señalan que los países que han adoptado una política librecambista y expuesto su economía a la competencia internacional han logrado mejores resultados, en cuanto al crecimiento económico y al equilibrio de la balanza de pagos, que las naciones que han adoptado una política proteccionista.
La industria de la pasta y el papel no es un sector con fuertes efectos de arrastre y propulsión sobre el resto de la economía de un país en desarrollo y, por lo tanto no es probable que proporcione beneficios sustanciales a otras industrias ni que actúe como resorte para el crecimiento de otros sectores. A menos que haya factores especiales que indiquen que los elevados costos iniciales de esta actividad de gran densidad de capital, que consume mucho combustible y requiere una tecnología avanzada - por lo general importada - disminuirán a medida que se desarrolle la industria, el establecimiento de tal industria en régimen de protección empobrecerá al país en cuestión, en lugar de enriquecerlo. Pero si se decide otorgar protección, lo ideal será hacerlo mediante una subvención directa que no distorsione los precios relativos. En caso contrario, es preferible un arancel proteccionista en vez de restricciones cuantitativas, y también un nivel bajo de protección efectiva uniforme y no un grado elevado y divergente de protección efectiva. Un análisis cuidadoso de costos y beneficios, realizado con anterioridad al establecimiento de una industria y utilizando precios que reflejen el verdadero costo de oportunidad de los insumos y productos durante el periodo inicial y en la fase de pleno desarrollo, indicará normalmente si la protección se justifica o no.
En el presente articulo no se examinan las prácticas irregulares del comercio, como el dumping, ni la proposición recientemente formulada de que el libre comercio perpetúa el subdesarrollo del Tercer Mundo - al parecer, una nueva formulación de la justificación de la protección en el siglo XIX - aunque se consideran brevemente estas cuestiones.
Los países en desarrollo, que tienen gran interés en industrializarse, suelen otorgar protección a las industrias recientemente establecidas en la creencia de que, aunque al principio no podrán competir con los sectores extranjeros similares bien implantados si serán capaces de hacerlo algún día. Los métodos de protección son diversos; se utilizan por separado o en combinación e incluyen la prohibición directa de las importaciones, contingentes, aranceles, tipos especiales de cambio, y subvenciones directas e indirectas. Antes de que se desarrolle la nueva industria y se ponga término a la protección, la economía del país en vías de industrialización ya habrá sufrido perjuicios que se toleran en la esperanza de que serán compensados, a veces con creces, por los beneficios futuros a través de productos más baratos, la creación de empleo y el logro de mercados de exportación de que gozará una industria bien desarrollada. En cambio, raras veces se tienen en cuenta los perjuicios causados al sector de exportación.
En el presente articulo se aducen argumentos contra la protección en general, sobre todo en el caso de una industria como la de pasta y papel, de gran densidad de capital, que depende de la tecnología importada y recibe insumos sumamente especializados. Aun cuando no es imposible que una tal industria recientemente establecida pueda valerse un día por si misma y ser competitiva sin necesidad de protección, a juicio del autor esto es, en general, poco probable. Cuando un país en desarrollo proyecte otorgar protección a una industria naciente en la creencia de que finalmente superará sus deficiencias iniciales deberá considerar si los costos podrán disminuir posteriormente en grado suficiente para compensar las pérdidas sufridas durante los primeros años de vida. De lo contrario, deberá tener conciencia de que va a iniciar una empresa que registrará pérdidas, sin tener la seguridad de obtener utilidades alguna vez. Es preciso conocer en detalle las condiciones necesarias para estimular esa actividad, y proponer orientaciones en materia de protección que reduzcan al mínimo el costo para la sociedad durante los primeros años de crecimiento.
Libre comercio
No es casual que el libre comercio, como movimiento y doctrina, se iniciara en Gran Bretaña cerca de la primera mitad del siglo pasado una vez consolidada la revolución industrial. Los economistas clásicos de ese país consideraban que el libre juego de las fuerzas del mercado era el motor que impulsaba a los nuevos procesos productivos, lo cual daba lugar a la especialización y a una mayor productividad. El hecho de tener que atender las necesidades de un mercado más grande daba a los productores la oportunidad de hacer economías, que la competencia les obligaba después a transferir a los demás participantes en el comercio. Por consiguiente, les era fácil propugnar la interacción sin trabas de las fuerzas de mercado, tanto en el plano nacional como en el internacional.
Se consideraba que la especialización entre las naciones que participaban en el comercio aumentaba los conocimientos y la capacidad técnicas, lo cual permitía una mejor división del trabajo y una producción en mayor escala, que se traducían en más economías y en menores costos. El libre comercio garantizaría la competencia y obligaría a las empresas ineficientes a dar paso a las más eficientes, con lo cual disminuirían los costos y los precios, dando lugar con ello a una expansión progresiva de los mercados y poniendo los productos al alcance de un mayor número de personas. A condición de que la expansión no condujera a la aparición de un poder monopolístico - y, si ello sucediese, el Estado lo combatiría mediante la promulgación de leyes -, las ventajas del libre comercio eran bastante evidentes. A la inversa, la restricción del libre intercambio llevaría a la ineficiencia, y se traduciría en mercados menos amplios y en costos más elevados, invirtiendo el proceso de expansión.
Sin embargo, los países que se industrializaron en una época más tardía pronto señalaron que el libre comercio, tal como lo propugnaban los países ya industrializados, favorecería en todo momento a la industria bien implantada en contra de los intereses de los recién llegados que, de hecho, tal vez tuvieran una ventaja relativa latente, que sólo encontraría expresión una vez iniciada la producción. Como los nuevos productores no podrían iniciar la fabricación y vender sus productos a causa de la competencia de los productores más antiguos y eficientes, el Estado debería otorgarles cierto grado de protección transitoria.
La esencia de la doctrina de la protección de la industria naciente es su carácter temporal, ya que una vez establecida la industria, y tras haber dispuesto de tiempo para desarrollarse merced a las barreras protectivas, sus costos se reducirían en medida suficiente para eliminarlas y el libre comercio reinaría de nuevo con provecho para todos. Así pues, la protección de la nueva industria no supondría sino una suspensión transitoria de las reglas del juego hasta que los participantes estuvieran en igualdad de condiciones para competir.
CLASIFICANDO DESECHOS DE PAPEL EN COSTA RICA : ¿en qué medida se estimula la economía? (Ray Witlin)
En fecha más reciente se han expuesto en forma pormenorizada los principios de la especialización internacional derivada del libre comercio. Se determinaron las causas básicas - como la riqueza de recursos - de la ventaja relativa de los participantes en el comercio, que los economistas del pasado habían supuesto. Los países tendían a especializarse en ramas de actividad que dependían de esa riqueza de recursos. Por ejemplo, el Brasil o la Argentina pueden especializarse en la ganadería, Australia en la producción minera, los países del Lejano Oriente en electrónica, los países escandinavos y América del Norte en pasta y papel, todo ello en consonancia con los recursos naturales de que disponen, incluso la inventiva humana, que se adapta a esa riqueza natural y la aprovecha. Estas modalidades de especialización cambian constantemente a causa de la búsqueda incesante de procedimientos nuevos y más eficientes, lo cual induce a los países a disminuir o abandonar viejas ramas de producción en favor de otras nuevas. Ello trae consigo una diversidad entre las naciones y crea nuevas oportunidades para el comercio. Las actividades nuevas y eficientes de producción reemplazan continuamente a las menos eficientes, y el mecanismo del libre comercio distribuye los frutos de este progreso entre los participantes en el comercio, independientemente de que sean compradores o vendedores.
Algunos indicios recientes señalan que los países que han adoptado una política librecambista y expuesto su economía a la competencia internacional han logrado mejores resultados, en cuanto al crecimiento económico y al equilibrio de la balanza de pagos, que las naciones que han adoptado una política proteccionista. El cierre de las fronteras a la competencia exterior aísla a la industria interna, privándola de los beneficios de las nuevas ideas que se transmiten mediante las relaciones internacionales y promoviendo entre los industriales locales hábitos de reflexión y comportamiento que finalmente se traducen en ineficiencia.
Producción de pasta y papel
En su forma moderna, la industria de la pasta y el papel es una actividad elaboradora cuyas necesidades de capital son considerables en relación con las oportunidades de empleo que crea. El proceso que es fundamentalmente sencillo, se divide en dos partes: la fabricación de pasta y su transformación en papel. La etapa de elaboración de pasta exige materias primas celulósicas que, con disolventes químicos y calor, se transforman en pasta semiliquida, que después es blanqueada, moldeada y secada para convertirse en diversos productos de papel.
Lo ideal es que esta fase, que depende de la disponibilidad de trozas o de materias primas análogas (bagazo, paja de arroz, borra de algodón y otras materias vegetales), que son por lo común voluminosas y cuyo transporte resulta caro se desarrolle en un lugar donde exista una fuente de ellas. Aun cuando en el proceso para preparar las materias primas para la producción pueden utilizarse como combustible los materiales que no son aptos para ser elaborados, la industria requiere una gran cantidad de energía que representa actualmente alrededor de la mitad de los gastos variables de transformación. La fase de fabricación de papel tiene una densidad comparable de capital y de energía ya que está sumamente mecanizada, y el sector de la tecnología está dominado por los antiguos fabricantes bien implantados. Por lo general, cada puesto de trabajo que se crea en esta fase exige una inversión de capital de 200000 dólares EE.UU. o más.
Por razones prácticas, ambas etapas de elaboración están integradas, a menudo en el mismo establecimiento. Aunque podría parecer lógico emplazar las instalaciones de elaboración de pasta en las proximidades de la fuente de celulosa y la fábrica de papel cerca de los mercados finales, así no se lograrían economías en los gastos de transporte. Además para trasladar la pasta a la fábrica de papel se necesitarían nuevos procesos de elaboración que consumirían costosa energía para secar la pasta a fin de transportarla y, posteriormente, para volver a licuefaría en las instalaciones papeleras a fin de transformarla en papel. Los gestos de todo ello serían prohibitivos. Este es el motivo de que la industria de la pasta y el papel esté en general ubicada cerca de las fuentes de madera en los países que disponen de abundantes recursos forestales apropiados.
Con todo, es posible que parte de la elaboración del papel tenga lugar lejos de las fuentes de materias primas. Los productos de baja calidad se fabrican muchas veces a partir de desechos de papel, con la utilización de técnicas menos avanzadas que suelen comportar una gran densidad de mano de obra. También puede utilizarse como ingrediente la celulosa de fuentes locales, sola o mezclada con el papel reaprovechado. Esta elaboración es en general rentable y no requiere la protección del Estado contra la importación de productos competitivos. Además, el valor del producto suele ser bajo en comparación con los gastos de transporte y, en todo caso, el producto raras veces es objeto de comercio internacional. Sin embargo, ese bajo valor supone asimismo un escaso valor agregado, y la fabricación de ese tipo de papel, si bien ventajosa para la economía, no reportará grandes beneficios al país productor. La mayor parte del mercado de papel, incluso en un país en desarrollo, corresponde a productos de calidad relativamente alta, y el papel de baja calidad del tipo indicado aunque es útil, sólo representa por lo común una pequeña fracción del consumo total.
Puesta en marcha Al tratar de establecer una industria moderna e integrada de pasta y papel, cuando en las condiciones dadas resultaría más barato importarlo, todo país en desarrollo deberá estudiar detenidamente la base racional de la operación. Si se considera que los costos de producción solamente son altos al comienzo y se prevé que con el tiempo disminuirán, es preciso examinar y analizar las razones del alto costo inicial y las bases para una mayor productividad futura.
No basta fiarse de la creencia intuitiva de que al familiarizarse con la industria disminuirán inevitablemente los costos. Es presumible que el país de que se trate ya dispondrá - o creará con el transcurso del tiempo - un mercado lo bastante amplio para sostener las instalaciones del tamaño elegido. Los países con poca población y de bajos ingresos por habitante no suelen tener un mercado suficientemente importante para sostener una industria viable, y a menudo es ilusorio proyectar la exportación de un producto que no disfrute ya de la ventaja de un mercado interno bastante grande. Pero es evidente que ni siquiera la disponibilidad de un mercado, aun cuando sea necesario, es suficiente. Si ya se dispone de un mercado, las perspectivas de la nueva industria serán mejores cuando haya fuentes internas de materias primas para fabricar la pasta, preferiblemente en forma de trozas de una calidad en consonancia con la tecnología disponible, aunque pueden ser más o menos aceptables otras fuentes adecuadas de celulosa, según la calidad de papel que se fabrique. El hecho de disponer de administradores, químicos e ingenieros capacitados, de fuentes de combustible, de mano de obra, de medios de transporte, de facilidades de crédito y de servicios de mantenimiento será una ventaja evidente. Si el país no cuenta con estos medios, es improbable que aprenda mucho en la práctica, o que pueda mantener una industria que inicialmente sufra pérdidas y que carezca de los elementos que suelen acrecentar la productividad y reducir los costos.
Al adoptar una decisión en el sentido de proteger a una industria por encontrarse ésta en su etapa inicial, se debe comprender bien que la protección es una causa inevitable de pérdidas representadas no sólo por la diferencia entre unas importaciones baratas y una producción interna costosa, sino también por la imposibilidad de lograr un mayor volumen de producción, a causa de los altos costos en este y otros sectores debido a la distorsión de los precios ocasionada por la protección. Si se puede demostrar claramente que esas pérdidas serán temporales y quedarán compensadas con creces por los beneficios futuros, la protección estará justificada. De lo contrario, no hay justificación alguna para proteger a una industria que siempre dará pérdidas.
Formas de protección
Una vez adoptada conscientemente la decisión de establecer una industria de la pasta y el papel que al principio sufrirá pérdidas pero que finalmente será rentable, el análisis económico proporciona un conjunto de reglas que permitirán una protección óptima. Por razones de eficiencia, la mejor protección es la subvención directa. Los subsidios de los poderes públicos a una industria recientemente establecida serán a la vez identificables y mensurables, lo cual hará posible conocer el costo de la subvención de la industria naciente, que será objeto de un examen periódico cuando se prepare el presupuesto. De esta forma se puede reducir la cuantía del subsidio a medida que se desarrolle la industria. Este procedimiento tiene la ventaja de que la protección no alterará los precios internos, y por lo tanto - y desde el punto de vista de la eficiencia de la asignación de recursos - es mejor que otros métodos de protección.
Si no se adopta dicho procedimiento la protección debe otorgarse mediante un arancel - y no con restricciones cuantitativas -, que debe ser lo más bajo posible guardar la debida proporción con la rentabilidad y ser objeto de un examen periódico. Todo ello porque, una vez que se establece un arancel proteccionista, existe la tendencia a perpetuarlo a causa de las presiones políticas por parte de los intereses creados. Cuando finalmente disminuyen los costos y los productores pueden obtener utilidades sin protección, el arancel pierde su razón de ser.
Otra regla derivada del análisis económico es que la cuantía del arancel no debe diferir mucho de la correspondiente a los demás aranceles de protección, ya que el objetivo que se persigue es igualar lo más posible los aranceles efectivos aplicables a todas las mercancías objeto de protección. Para obtener una protección efectiva, el arancel no debe basarse en el precio del producto, sino en el componente de valor añadido de ese precio. Como el valor añadido de la producción de pasta y papel es alrededor del 40% del precio final del papel, un arancel del 20% aplicable al papel importado equivale a una protección efectiva del 50%. La mejor norma de política es que el nivel de protección efectiva sea bajo y también convergente entre las distintas ramas de actividad industrial.
La protección arancelaria o con restricciones cuantitativas a las importaciones eleva los precios internos y, por lo tanto, altera el equilibrio de los precios relativos que son consecuencia del juego de la oferta y la demanda. Esta distorsión significa que los precios no tenderán a reflejar las necesidades de la sociedad ni los costos de producción, lo cual dará lugar a una asignación costosa y deficiente de los recursos.
Deben estudiarse y analizarse cuidadosamente todas las proyecciones, en el sentido de que el elevado costo inicial de la industria dará lugar gradualmente a costos más bajos y, finalmente, a la viabilidad económica. En el caso de una industria transformadora como la de la pasta y el papel ¿es probable que la mera familiarización con el proceso productivo permita reducir los costos y aumentar la productividad? Esta industria no tiene grandes repercusiones sobre otros sectores para que su desarrollo conduzca a la expansión de actividades conexas creando con ello economías externas de producción. De hecho, es mucho más probable que surjan dificultades una vez establecida la industria, a causa de la falta de familiarización con la maquinaria del mantenimiento poco apropiado, de escasez de repuestos o elementos indispensables, o simplemente como consecuencia de una mala administración. Las previsiones en el sentido de que la nueva industria superará sus dificultades iniciales, y de que podrá valerse por sus propios medios, aunque al comienzo no pueda hacerlo, tendrán que ser demostradas con razones bien fundadas. De lo contrario, la mejor alternativa es abstenerse de establecer la industria ya que no es lógico crear una actividad que será una sangría para la economía, y que producirá pérdidas y no ganancias.
El autor reconoce que los precios internacionales de los bienes de consumo y de capital por igual, que deben servir de base para las inversiones y para la adopción de otras decisiones en los países; en desarrollo, pueden no reflejar a veces el libre juego de las fuerzas del mercado. También pueden ser fruto de elementos indivisibles de economías de escala y de factores de monopolio, y, con frecuencia, están sujetos a fluctuaciones e incluso a una manipulación artificial, como la práctica del dumping. Esas imperfecciones deben tenerse en cuenta en los cálculos en que se base la política de protección, antes de que se decida aplicarla. Con todo, y pese a lo imperfectos que sean los mercados internacionales, brindan muchas veces oportunidades ventajosas que los participantes pueden aprovechar a través del comercio.
Otro aspecto que merece la pena señalar es la oposición de ciertos círculos al principio del libre comercio, incluso cuando los precios internacionales reflejan una verdadera ventaja relativa. Se sostiene que la especialización internacional entre participantes que no están en pie de igualdad llevará al continuo subdesarrollo de los países en desarrollo y perpetuará su especialización en actividades del sector primario. La alternativa al libre comercio que se sugiere a este respecto es el aislamiento económico, que mal puede ser el camino hacia el crecimiento para los pequeños países, y el estimulo del comercio entre los países; en desarrollo. Aun cuando es buena en teoría, es probable que esta alternativa tenga en la práctica un alcance limitado y produzca pocos beneficios. De hecho, se trata de una repetición del argumento proteccionista del siglo XIX contra el libre comercio.
