R.G. FontaineR.G. Fontaine, ancien directeur de la Division des ressources forestières, a fait partie de l'Organisation pendant 27 ans. Il a pris sa retraite en 1974.
· Quand on m'a demandé de rédiger un article pour Unasylva sur 40 années de foresterie à la FAO, j'ai été intéressé mais hésitant. Intéressé parce que je pense être actuellement l'acteur qui a eu le plus long rôle dans la période considérée; mais j'ai hésité car la présentation de 40 années d'activités de cette unité internationale, et dans une certaine mesure de leur logique, ne me semblait pas facile à faire. Pourtant, j'ai accepté en pensant à ceux qui avaient eu la responsabilité d'animer la Division des forêts à ses débuts, Marcel Leloup et Egon Glesinger, et qui m'avaient entraîné dans l'aventure si passionnante de la fonction publique internationale.
Je n'insisterai pas ici sur les raisons particulières, un peu anecdotiques, de la création d'une Division des forêts au sein de la FAO. Elles ont été rappelées dans différents articles et ouvrages. Je voudrais plutôt essayer de raconter, sans être absolument objectif, comment ceux qui ont participé à ces 40 dernières années de la vie forestière internationale, les ont vécues et perçues. Toutefois, il faut, pour être complet, évoquer rapidement les activités forestières internationales qui ont précédé la Seconde Guerre mondiale et l'<«héritage» que la FAO a reçu et qui l'a conduite à développer rapidement certaines activités pour assurer la continuité. Il convient également de parler du rôle de la FAO dans l'organisation des congrès forestiers mondiaux. Je conclurai par quelques réflexions sur la coopération forestière internationale.
Les forestiers ont été, à certains égards, des pionniers dans la coopération internationale. Dès 1890, s'est constituée l'Union internationale des instituts de recherches forestières (IUFRO), et la FAO devait plus tard en relancer les activités en assumant la responsabilité de son secrétariat de 1948 à 1955. Un rapport sur l'insuffisance de la production des bois d'œuvre dans le monde a été présenté à l'Exposition universelle de 1900, à Paris. Ce rapport peut être considéré comme un premier essai modeste des études que la FAO devait développer sur les tendances de la production et de la consommation du bois. En 1911, un congrès forestier tenu à Madrid a adopté une résolution pour la création d'une organisation forestière méditerranéenne. Cette dernière, formellement constituée sous le nom de «Silva Mediterranea» au début des années 20, est restée active jusqu'en 1935. Elle est née de nouveau dans le cadre de la FAO sous le nom de Sous-Commission de coordination des activités forestières méditerranéennes, et a tenu sa première session à Rome en 1949. En 1926, le 1er Congrès forestier mondial a eu lieu à Rome, dans le cadre de l'Institut international d'agriculture (IIA), et a proposé que des activités forestières soient développées au sein de cet institut.
En 1936, le 2e Congrès forestier mondial, tenu à Budapest, a proposé la création d'un Centre international de sylviculture (CIS). Ce centre, établi à Berlin en 1939, publiait une revue forestière internationale Intersilva, une série d'études forestières, Silvae Orbis, et des études de bibliographie forestière. En 1946, l'IIA et le CIS ont été formellement absorbés par la FAO, y compris leurs riches bibliothèques. Enfin, en 1928, une organisation non gouvernementale, le Comité international du bois (CIB), a été créée à Vienne et a publié d'abondantes statistiques sur le commerce international des bois d'œuvre jusqu'à la Seconde Guerre mondiale. Son expérience a été largement utilisée par la FAO qui en avait recruté le secrétaire général dés la création de la Division des forêts.
Trois périodes, nous semble-t-il, peuvent être distinguées pour ces activités, étant entendu que les années données pour le commencement et la fin de chaque période ne doivent pas être prises dans un sens strict mais comme une indication générale, et qu'il peut y avoir quelques chevauchements.
La première période (1945-1959) est celle de la paix revenue, des retrouvailles entre les forestiers de nombreux pays séparés par la guerre et des grandes espérances. Cette période, riche en développements, est marquée par la mise en place de structures et d'institutions au sein de la FAO et, dans le cadre de celles-ci, par la définition des grandes orientations des politiques forestières mondiales et régionales, par les tentatives d'une répartition équitable des ressources selon les besoins, et par la publication d'inventaires, de statistiques et d'études.
La deuxième période (1960-1969) est celle de la «décolonisation», de l'entrée à la FAO de nombreux pays en développement et de l'expansion des activités de terrain. Elle est aussi marquée par la nécessité de faire le point des connaissances en raison de l'explosion de l'information et par la prise de conscience pour la première fois des problèmes de l'environnement et de la limite des ressources naturelles.
La troisième période (1970-1985), qui correspond à la création du Département - jusqu'ici une Division - et à son développement, est plus difficile à cerner car elle continue actuellement, et on manque du recul nécessaire pour en dégager les grandes lignes. Elle est caractérisée, en dehors de la continuation d'activités devenues traditionnelles, par le développement d'activités nouvelles, le plus souvent interagences, en raison de la complexité des problèmes et de la diversité des sources de financement. Elle est également marquée par les crises qui affectent les pays membres (chocs pétroliers, montée du chômage, etc.), par des prophéties un peu hazardeuses sur l'épuisement des ressources et le développement des nuisances (Club de Rome, 1974-1975), et par le «vieillissement» des agences (Colloque de Lausanne, novembre 1984), qui nécessitent certaines remises en cause et de nouvelles structures. Nous y reviendrons dans les conclusions.
Période 1945-1959. La première tâche a été de constituer la division avec ses deux sous-divisions (Forêts, et Produits forestiers) qui ont été portées à trois en 1951 (Politique forestière, Production forestière, et Economie forestière). Des comités consultatifs, comprenant des experts reconnus en dehors de la FAO, ont été constitués, notamment dans les domaines de l'éducation, de la recherche et - conjointement avec l'IUFRO - de la bibliographie. Enfin, des bureaux forestiers régionaux ont été établis en Europe (Genève), en Amérique latine (Rio de Janeiro, puis Santiago), en Extrême-Orient (Bangkok) et au Proche-Orient (Le Caire).
Alors que l'ensemble des problèmes forestiers et des programmes de la Division était discuté au sein d'un comité des forêts constitué dans le cadre de chaque conférence de la FAO, des conférences régionales forestières ont également été organisées. Elles ont abouti à la constitution de commissions forestières qui se réunissent périodiquement et qui ont établi des groupes de travail selon les besoins de chaque région. Une sous-commission de coordination des questions forestières méditerranéennes groupant les pays du bassin méditerranéen et dépendant des trois commissions forestières régionales (Europe, Proche-Orient, puis Afrique) a été constituée. Enfin, dans chaque région, des relations étroites ont été établies avec les commissions économiques régionales de l'Organisation des Nations Unies pour traiter des problèmes concernant les marchés du bois et des produits du bois. Un des résultats les plus importants de ces activités au cours de la période a été «Les principes de politique forestière». Sur la base d'un document préparé par le secrétariat et soumis aux commissions régionales pour discussion et amendements, un texte définitif a été mis au point et approuvé par la Conférence de la FAO en 1951. Cette déclaration indique les grandes lignes d'une politique forestière en matière d'administration, de gestion, de recherche et d'éducation; elle a été largement diffusée par Unasylva.
En ce qui concerne les activités régionales, il faut rappeler l'importance qu'ont eue les activités forestières en Europe au bureau de Genève, qui a joué un peu un rôle pilote pour les autres bureaux. Tout d'abord, la Commission FAO européenne des forêts, créée à la suite de la Conférence de Mariánské Lázne (Marienbad) en 1947, a été très active dans le cadre de la reconstruction de l'Europe. Elle a établi des groupes de travail, par exemple pour les opérations en forêt et la formation des ouvriers forestiers [conjointement avec l'OIT et la Communauté économique européenne (CEE)], pour la correction des torrents et la lutte contre les avalanches, pour les statistiques forestières (conjointement avec la CEE), etc. Par ailleurs, un Comité du bois FAO/Commission économique pour l'Europe a été constitué en 1948 et a pris la suite des activités du Comité du bois de la Commission économique extraordinaire pour l'Europe (EECE) de Londres. Il a grandement facilité les échanges d'informations sur les ressources en bois d'œuvre et d'industrie disponibles et l'organisation d'une répartition équitable de celles-ci. Enfin, c'est en étroit contact avec le Comité du bois et la Commission européenne des forêts, qui se sont réunis en session commune à Genève, en octobre 1952, que les secrétariats de la FAO et de la CEE ont publié en 1953 une étude intitulée Consommation, production et commerce du bois en Europe - évolution et perspectives. Cette étude était basée sur certaines hypothèses concernant le taux de développement économique pendant les 10 années à venir' le rapport entre le prix du bois et celui des matériaux en concurrence avec le bois, et la mise en place d'une politique forestière dynamique. La méthodologie de cette étude a servi de modèle aux études semblables effectuées dans les autres régions, à l'exception de l'Afrique où une attention particulière a été portée à la consommation des ménages.
C'est aussi au cours de cette période que la division a porté une attention toute particulière aux inventaires forestiers. Dès 1948, elle publiait une enquête concernant 97 pays et couvrant 62 pour cent de la surface des terres. Trois inventaires forestiers mondiaux établis à partir de questionnaires adressés aux services forestiers nationaux ont suivi, en 1953, 1958 et 1963. Cependant, des différences dans la définition des concepts utilisés d'un inventaire à l'autre ne permettaient pas de préciser de façon satisfaisante l'évolution des ressources forestières, et ces exercices quinquennaux, qui avaient quand même atteint leurs objectifs principaux, ont alors été abandonnés.
C'est également pendant cette période que la division a publié de nombreuses études internationales, qui ont eu une large diffusion dans les pays membres et les universités. Parmi ces études, il convient de citer: Politique, législation et administration forestières; Sylviculture tropicale (en deux volumes); Agriculture itinérante en Afrique; Agriculture Hanunóo aux Philippines; Les influences forestières; Les eucalyptus dans les reboisements; et Le peuplier dans la production du bois et l'utilisation des terres.
Dans le cadre du projet majeur de l'Unesco sur les zones arides et sous l'égide de la Sous-Commission forestière méditerranéenne, un groupe d'experts FAO/Unesco (Gaussen, Einberger, Kassas et de Philippis) a préparé une carte de la saison sèche et une carte de la végétation de la région méditerranéenne, qui ont été publiées par l'Unesco. Un essai conjoint FAO/Unesco de définition d'une politique forestière de zones arides a été tenté (Montjauze, MacGuinnis, Pereira et de Philippis).
Enfin, pour être complet, il faut mentionner les nombreuses relations que la division a dû établir avec les autres organisations internationales - gouvernementales et non gouvernementales - afin d'assurer la cohérence des activités conduites par chaque organisation. Parmi ces organisations, citons l'Unesco et son projet majeur sur les zones arides; l'OIT et ses activités en matière de formation professionnelle; l'Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources (UICN) et ses activités en matière de parcs nationaux et d'espèces en voie de disparition; l'IUFRO et ses activités de recherches forestières: le Conseil de l'Europe et sa commission de l'agriculture, qui a exécuté une étude spéciale sur la forêt méditerranéenne; la Confédération européenne de l'agriculture et sa commission de la forêt privée et paysanne; le Conseil international de la chasse et de la conservation du gibier et son intérêt pour les pesticides. Enfin, en 1958, était signé le Traité de Rome, et peu après un bureau forestier était constitué au sein de la Communauté économique européenne.
En ce qui concerne l'assistance technique, elle a été surtout octroyée en dehors des aides bilatérales par le Programme élargi d'assistance technique (PEAT) à la fin des années 50, et a consisté en l'envoi d'experts soit en politique forestière et législation soit pour des sujets très spécifiques.
Période 1960-1969. Au début de la décennie, une réorganisation de la FAO approuvée par la Conférence établissait de grands départements pour: Administration et budget, Développement, et Relations publiques et affaires générales, alors que les divisions techniques (Production végétale, Production animale, Nutrition, Terres et eaux, Pêches, et Forêts) étaient regroupées dans un département technique. Par ailleurs, une décision du Conseil de la FAO confiait l'organisation et le secrétariat des congrès forestiers mondiaux à la Division des forêts en liaison avec le pays hôte. C'est ainsi qu'a été organisé le 6e Congrès forestier mondial, qui s'est tenu à Madrid en 1966. Une étude présentée à ce congrès divulguait les résultats d'une série d'importantes évaluations nationales et régionales des ressources et des besoins en bois. L'étude complète parut dans un numéro spécial double d'Unasylva (Vol. 20, Nos 80-81, 1966). Depuis lors, la FAO a entrepris des analyses régulières, systématiques et en profondeur des tendances passées et des perspectives d'avenir concernant l'offre et la demande sur le plan mondial des produits du bois.
Au cours de cette deuxième période, la plupart des activités mondiales et régionales développées pendant la première période ont été continuées, mais la faune sauvage et les parcs nationaux ont été largement compris sous le thème «conservation». Une quatrième sous-division a été établie pour traiter de l'exploitation forestière et a continué des activités concernant les techniques d'exploitation, la formation professionnelle et les transports forestiers routiers, en ajoutant les transports maritimes et l'ergonomie forestière, notamment sous les tropiques. De nombreuses activités ont commencé en Afrique; un bureau régional a été ouvert à Accra, et la Commission des forêts pour l'Afrique a été constituée. Cette commission a examiné les problèmes forestiers particuliers à la région, et notamment les législations concernant la propriété forestière et les différents degrés de protection de la forêt. Elle a établi un groupe de travail de la faune et des parcs nationaux, jusqu'alors négligés, qui a été particulièrement actif dans les domaines de l'inventaire et de la dynamique des populations animales, de l'aménagement de la faune et de l'élevage du gibier, du rôle des protéines animales dans l'alimentation humaine, et de l'éducation et de la recherche. Devant les problèmes posés par le développement des zones tropicales humides et sèches, le Comité de la mise en valeur des forêts dans les tropiques a été établi en 1965. Il a examiné en particulier les questions de l'aménagement des forêts naturelles (Protocole Catinot-Dawkins), des techniques de boisement de diverses zones et du choix des essences. Enfin, sous l'égide du Comité consultatif de l'éducation forestière, les activités dans ce domaine se sont concentrées sur la détermination des besoins en main d'œuvre qualifiée et sur la création d'institutions et de programmes d'enseignement pour satisfaire ces besoins.
Cette période a aussi été marquée par deux grandes conférences internationales où le secrétariat de la FAO a présenté des documents de base. La première a été la Conférence des Nations Unies sur la science et la technologie pour les pays en développement (Genève, 1963), qui a inauguré la première Décennie pour le développement. Le nombre des délégués et la quantité de documents présentés étaient impressionnants. La foresterie et la conservation des ressources ont été discutées dans deux commissions spéciales. La deuxième conférence a été celle de l'Unesco sur l'homme et la biosphère, dont le but était de faire du Programme biologique international un programme intergouvernemental sous l'égide de l'Unesco et autres agences internationales. La FAO a pris une part active à l'organisation et au secrétariat de la conférence ainsi qu'aux discussions durant les séances. Cette conférence a permis à l'Unesco de développer un programme sur l'homme et la biosphère (MAB), dont les activités au sein de la FAO seront illustrées ci-après.
Cependant, ce qui, à mon avis, a caractérisé cette période a été le développement des activités de terrain dont on pressentait l'importance dès la fin de la période précédente. Ces activités, financées par le PEAT et le PNUD mais dont la FAO était l'agence d'exécution, se sont développées au point de justifier à la fin de la décennie une réorganisation des services responsables. Des services spéciaux dans chaque division ont été créés pour gérer les projets, alors que les sous-divisions ne conservaient que la supervision technique des projets et des experts de leur compétence. Les activités de terrain, dont il n'est pas question de discuter les mérites, aussi bien pour les pays qu'elles ont pu aider que pour la division vers laquelle elles ont drainé des idées et des informations, ont eu une forte incidence sur les activités traditionnelles et les tâches de service public de l'Organisation.
Durant la décennie 1960-1969, ces activités ont été caractérisées par un déplacement graduel des tâches de nature consultative et à sens unique vers des activités opérationnelles et de projet. Des relations ont été établies avec des agences d'aide bilatérale, avec le PEAT (qui fut progressivement suspendu) et avec d'autres programmes de développement: le PNUD (créé en 1959), le Fonds fiduciaire, le Programme de coopération FAO/Banque mondiale (1964), le Programme de coopération FAO/industries (1965), la Campagne mondiale contre la faim (depuis 1960) et le Programme alimentaire mondial ONU/FAO (depuis 1963). Dans le domaine forestier, cette période a vu la formulation et la réalisation d'importants projets visant à créer ou développer les institutions d'enseignement et de formation à tous les niveaux, y compris écoles, facultés, et centres de formation et de démonstration. D'autres aspects importants de cette période d'expansion ont été la création de structures administratives, notamment la gestion des parcs et de la faune; le développement des ressources et des industries forestières (comprenant également celles de la pâte et du papier); des inventaires forestiers nationaux; des enquêtes sur les ressources et leur utilisation; et des études de préinvestissement.
Un groupe de projets concernant le développement de la région méditerranéenne mérite en particulier d'être mentionné, et je voudrais brièvement en raconter l'histoire. En 1954, la Commission économique pour l'Europe a attiré l'attention sur les dangers d'un écart excessif dans les niveaux de revenu et de vie entre l'Europe méridionale et le reste du continent. Plus tard, la Sous-Commission forestière méditerranéen ne, réunie à Nice en 1956, a adopté une résolution invitant le Directeur général de la FAO et le Secrétaire exécutif de la CEE à organiser «une étude de base pour définir une politique forestière plus vigoureuse et cohérente, comme le facteur le plus important dans le développement économique et social du bassin méditerranéen». Une étude définitive a été publiée par la FAO en 1959. Le rapport, après avoir analysé la situation physique, économique et sociale de la région, indiquait principalement comment accélérer la croissance, changer certaines institutions pour assouplir le système économique et social, utiliser l'aide financière extérieure et orienter l'assistance technique internationale.
La création du Fonds spécial des Nations Unies peu avant la publication du rapport devait permettre l'élaboration et l'exécution, au cours de la décennie 1960-1969, de nombreux projets de développement rural intégré en Algérie, en Grèce, en Jordanie, au Liban, au Maroc, en Tunisie et en Turquie. Ces projets prévoyaient, dans des zones suffisamment grandes pour être représentatives du pays et avoir un impact sur son développement mais suffisamment petites pour que les investissements à consentir soient compatibles avec les possibilités du pays, une série d'actions bien équilibrées dans le temps et l'espace. D'autres priorités, et peut-être des changements dans le personnel, n'ont pas permis que l'on procède en temps voulu à l'évaluation de l'ensemble de ces projets. C'est bien regrettable car on disposait alors d'une grande quantité d'informations et d'experts responsables qu'il serait difficile de retrouver aujourd'hui.
Période 1970-1985. Cette période va de la création du Département des forêts (parallèlement à celui des pêches) au 9e Congrès forestier mondial, à Mexico. Nous avons déjà essayé d'en donner les caractéristiques générales. Il faut souligner qu'au début de la décennie, les comités spécialisés de la Conférence de la FAO ont été supprimés et que des comités se réunissant en dehors de la Conférence et rendant compte directement au Conseil de la FAO ont été établis. Le Comité des forêts (COFO), qui depuis 1972 se réunit tous les deux ans à Rome, est devenu l'organe où se discutent les programmes et le budget du département pour chaque exercice biennal.
Cette période a été marquée par de nombreux événements et par des conférences extérieures à la FAO. En 1972, la Conférence des Nations Unies sur l'homme et son milieu s'est réunie à Stockholm. Le Département des forêts y a joué un rôle actif en présentant deux documents - l'un sur la forêt et l'environnement, l'autre sur la faune sauvage et les parcs nationaux - préparés en coopération avec les agences intéressées. A la suite de la conférence, était créé le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), avec lequel le Département des forêts devait coopérer pour de nombreux projets. En 1973-1974, une sécheresse exceptionnelle a provoqué une crise alimentaire dans le Sahel africain, et une mission conduite par un forestier a été envoyée dans la région à la fin de 1974. Un comité inter-Etats, siégeant à Ouagadougou, a été créé, et des activités forestières ont été développées. En 1978, s'est tenu à Jakarta le 8e Congrès forestier mondial, qui a élaboré la Déclaration de Jakarta. Cette déclaration a été discutée et adoptée en 1979 par la Conférence de la FAO, qui a considéré qu'elle constituait un tournant dans l'histoire de la foresterie et dans l'évolution du rôle de la forêt pour le développement économique et social en général et pour le bien-être des populations rurales en particulier.
Enfin, en 1979, s'est tenue à Rome la Conférence mondiale sur la réforme agraire et le développement rural (CMRADR), où les problèmes forestiers ont été évoqués et une Déclaration de principes et un Plan d'action approuvés. Il en est résulté une importance majeure accordée, au sein du Département des forêts, à la foresterie et au rôle central que celle-ci pouvait jouer dans le processus de développement.
Le Département des forêts a poursuivi ses activités de service public international et ses opérations de terrain. Elles sont parfaitement reflétées par les rapports du COFO au cours de la période considérée. Mais avant de donner plus de détails sur quelques activités majeures, nous voudrions attirer l'attention sur certaines décisions du comité lui-même. Tout d'abord, lors de sa 5e session (Rome, 1980), le comité a souligné l'intérêt d'une stratégie forestière pour un développement intégrant les fonctions protectives, productives et sociales de la forêt selon les conditions des pays, pour répondre à leurs besoins présents et futurs. Puis, à sa dernière session (Rome, mai 1984), il a discuté des problèmes forestiers au-delà de l'horizon 2000 dans les régions tempérées, les tropiques humides et les zones arides et méditerranéennes, ainsi qu'au niveau global.
A sa 3e session, en 1976, le COFO, sur la base de propositions du secrétariat, a distingué six domaines sur lesquels l'attention devait être concentrée: le développement des forêts sous les tropiques; la conservation; le développement des industries forestières; la promotion du commerce des bois tropicaux; les institutions forestières; et l'analyse, la planification et les statistiques pour la politique forestière. C'est dans ce cadre que nous avons choisi certaines activités qui sont, nous semble-t-il, porteuses d'avenir.
QUARANTE ANNÉES D'ACTIVITÉS DE LA FAO une rétrospective
Outre les premiers inventaires forestiers, dont nous avons déjà parlé, quelques synthèses régionales et mondiales ont été réalisées - dont certaines sous l'égide de la FAO. Cependant, dès 1970-1972, des préoccupations se faisaient jour concernant la destruction des forêts tropicales, et des informations discutables commençaient à circuler sur ces forêts. En 1974, la FAO et le PNUE ont mis au point un Système mondial de surveillance continue de l'environnement (GEMS) qu'ils avaient commencé sous une forme pilote dans trois pays de l'Afrique de l'Ouest; mais ces pays n'étaient pas en mesure d'assurer en quelques années la surveillance continue de leur couverture végétale. En 1978, la FAO a entrepris une réévaluation rapide des ressources forestières de la majorité des pays en développement (dont pratiquement tous les pays tropicaux). Les principaux résultats de cette ont été publiés sous le titre Superficies des forêts et des plantations dans les tropiques - situation actuelle et prévisions. Puis, à la fin de 1978, un document de projet était signé entre la FAO et le PNUE pour la réévaluation de la situation et de l'évolution des ressources forestières tropicales. Cette réévaluation a été achevée trois ans plus tard.
Le travail se poursuit maintenant avec les téledétecteurs à haute définition et à image latérale et multispectrale, qui permettront dans un avenir prochain de passer de l'inventaire à l'aménagement forestier. Ce dernier acquerra ainsi une nouvelle dimension et ne sera plus subordonné à l'occupation préalable des terres et à la cartographie.
Dès le début de la période 1970-1985, la FAO - dans le cadre du Programme de l'Unesco sur l'homme et la biosphère - a coopéré à la rédaction d'une étude concernant l'état des connaissances sur les écosystèmes forestiers tropicaux, publiée en anglais en 1978. Entre-temps, le Comité de la mise en valeur des forêts dans les tropiques a continué activement ses travaux. Le Comité des forêts, lors de sa 6e session (Rome, mai 1982), a approuvé et appuyé l'étude FAO/PNUE sur les ressources forestières et a recommandé: i) que les résultats de cette étude soient continuellement mis à jour et améliorés; ii) que la FAO en tant qu'agence principalement responsable de la forêt dans le système des Nations Unies continue à harmoniser ses travaux sur la forêt tropicale avec ceux du PNUE, de l'Unesco et des autres organisations; iii) que le Directeur général examine l'utilité de donner au Comité de la mise en valeur des forêts dans les tropiques des moyens supplémentaires, cet organisme étant le mieux qualifié pour assurer ce travail d'harmonisation et en rendre compte à la Conférence de la FAO.
Les activités de la FAO concernant les ressources génétiques et le reboisement ont porté, dès le début, sur les approvisionnements en semences forestières et les techniques de reboise ment. La FAO a publié une étude et organisé le premier Symposium mondial sur les forêts artificielles et leur importance industrielle (Canberra, 1967). Ce n'est toutefois qu'en 1968, avec la création du groupe FAO d'experts des ressources génétiques forestières que le programme dans ce domaine a pris une importance particulière. Ce groupe était destiné à «aider la FAO à organiser et coordonner la prospection, l'exploitation et la conservation des ressources génétiques forestières» et, à sa 3e session, tenue à Rome en 1974, il a approuvé un programme mondial de ressources génétiques forestières, préparé par le secrétariat de la FAO. Le but de ce programme était de renforcer les institutions nationales des pays en développement et d'aider ces derniers à atteindre l'autosuffisance en matière de semences de qualité pour l'établissement de plantations forestières et de boisements.
D'importantes enquêtes sur la productivité et le coût de l'exploitation et du transport des produits forestiers ont été entreprises dans de nombreux pays en développement, afin de fournir les données nécessaires à l'amélioration des méthodes d'exploitation. Ces enquêtes ont également été très utiles pour les projets d'évaluation et les études de faisabilité.
En ce qui concerne le transfert de technologie des pays développés aux pays en développement, de nombreux cours de formation, séminaires et colloques ont été organisés. Ils portaient sur l'exploitation, le transport, les routes forestières, l'ergonomie, ainsi que la sécurité et la santé des ouvriers forestiers; ils prenaient aussi en considération les aspects socio-économiques et environnementaux.
Dans le domaine du commerce et de la commercialisation des bois tropicaux, la FAO a poursuivi trois objectifs: promouvoir une utilisation plus efficace et intensifier la commercialisation des produits forestiers tropicaux; encourager la diversification du commerce des bois tropicaux dans le cadre d'une utilisation judicieuse des ressources forestières; et améliorer les pratiques d'aménagement forestier en vue d'assurer des réserves en bois pour l'avenir.
Les activités du Programme ordinaire ont comporté des études et des réunions sur: i) les propriétés et utilisations des bois tropicaux dans le cadre des initiatives nationales et internationales visant la promotion des espèces peu utilisées; ii) le développement des produits des forêts tropicales denses et le choix et l'application efficace de mesures promotionnelles tendant à encourager une plus vaste utilisation de ces produits; iii) des propositions et directives pour l'utilisation et la commercialisation des bois tropicaux dans une situation de fluctuation de l'offre et de la demande. La FAO a collaboré étroitement avec la CNUCED pour la mise en œuvre de son Programme intégré pour les produits de base dans le domaine des bois tropicaux. A la suite d'une série de réunions préparatoires pour lesquelles la FAO a fourni une ample documentation et sa direction technique, les négociations ont abouti à l'adoption d'un Accord international sur les bois tropicaux, actuellement en cours de ratification de la part des pays producteurs et consommateurs intéressés.
Alors que les activités du Département des forêts dans le domaine du bois et de l'énergie s'étaient limitées jusqu'alors à des activités relativement restreintes d'assistance technique et de formation, elles ont pris un nouvel essor à la fin des années 70. Le département a notamment été chargé de la préparation de la partie spécifique du bois de feu et du charbon de bois pour la Conférence des Nations Unies sur les sources nouvelles et renouvelables d'énergie (Nairobi, 1981). C'est ainsi qu'ont été effectuées des analyses de la situation des disponibilités dans les pays en développement et qu'une stratégie d'amélioration de celles-ci a été élaborée. L'accent a été mis non seulement sur les connaissances techniques mais aussi et surtout sur le développement d'approches participatives propres à impliquer les populations comme partenaires actifs autant que bénéficiaires. Un programme d'action pour la foresterie et l'énergie rurale a été lancé simultanément, en vue de mobiliser des ressources financières et une capacité accrue d'assistance aux pays les plus affectés par la crise du bois de feu.
L'un des buts du programme était d'aider les pays en développement à atteindre l'autosuffisance en matière de semences de qualité pour l'établissement de plantations forestières et de boisements.
Dans le domaine de l'éducation et de la formation forestières, les activités ont débouché sur une consultation mondiale sur l'éducation et la formation forestières, qui a eu lieu à Stockholm en 1971. Au début des années 70, les activités ont été orientées progressivement vers l'efficacité des écoles forestières par la formation du personnel enseignant et l'amélioration du contenu, de l'organisation et de la conduite des programmes de formation. Elles ont abouti à la création en 1979, aux Philippines, d'un Centre de développement de l'éducation forestière pour les régions Asie et Pacifique Sud-Ouest. La FAO a également joué un rôle de tout premier plan dans la création de la plupart des écoles forestières d'Amérique du Sud. Une enquête est actuellement en cours, en Afrique, pour déterminer les besoins forestiers et savoir comment les satisfaire. Enfin, un effort a été fait pour améliorer les relations entre les écoles forestières; une liste mondiale des écoles forestières a ainsi été publiée en 1974, puis révisée en 1977 et 1981.
Les activités dans le domaine des institutions, forestières sont étroitement liées aux problèmes touchant les politiques et législations en la matière et les facteurs d'organisation dans la mise en valeur des forêts. Dès 1977, une étude a été publiée sur les contrats d'exploitation forestière dans le domaine public. Après la parution d'une étude comparée sur les problèmes de l'administration forestière dans six pays d'Afrique (1976), deux autres études ont également été publiées: Administrations forestières publiques en Amérique latine (1975), et Comparaison des administrations forestières publiques en Asie et dans le Pacifique (1980). A la suite d'une enquête sur les administrations forestières publiques dans les pays francophones d'Afrique, une Consultation FAO/Office central suédois pour l'aide développement international (SIDA) sur l'administration forestière pour le développement s'est tenue à Rome en 1983.
En ce qui concerne les activités de terrain, la période allant de 1970 à ce jour est caractérisée par une approche intégrée au niveau de chaque pays. Dans l'ensemble, les projets à grande échelle peuvent encore être groupés en trois catégories principales: enquêtes, études de faisabilité et projets visant la création d'institutions. Pour que la FAO continue à jouer un rôle efficace dans l'identification des possibilités d'investissement, notamment dans le domaine des industries forestières, il est nécessaire de promouvoir la création de nouvelles institutions, de renforcer et améliorer celles qui existent déjà et de perfectionner les techniques et méthodes de planification. Nombre d'études ont été menées à cet égard, qui ont donné naissance à des industries forestières intégrées. L'éducation et la formation à tous les niveaux ont probablement été les principales bénéficiaires des opérations de terrain, et l'on pourrait citer bien des exemples significatifs à ce sujet.
Après ce rapport sur 40 années d'activités forestières internationales et un essai d'en dégager les points forts, certains s'attendront certainement à une évaluation des activités décrites, mais je me sens bien incapable de la faire. Tout d'abord parce que j'ai été trop mêlé à ces activités pour être objectif, même avec un certain recul. J'ai ressenti par exemple comme un échec le fait de ne pas avoir pu faire accepter certaines de mes idées sur le développement d'activités dans les «zones marginales», ou sur une meilleure liaison avec les représentants des sciences fondamentales pour déboucher sur des techniques nouvelles. En revanche, j'ai été assez satisfait des activités que j'ai développées dans les domaines de la conservation et de l'environnement.
Mais ma principale objection à une évaluation actuelle est que l'époque concernée est, selon certains philosophes, sociologues ou historiens, une époque charnière correspondant au début d'une ère, que certains ont appelé postindustrielle, caractérisée par l'explosion des connaissances scientifiques et techniques, le développement des communications et de l'information et un changement important dans les valeurs, sans parler de l'expansion démographique, de l'épuisement de certaines ressources et de l'augmentation des nuisances. Il est donc difficile de dire œ qui a été bien fait ou mal fait, alors que les critères de jugement ont changé.
Ce que je voudrais faire avant de conclure c'est évoquer les questions que certains fonctionnaires de la FAO se sont posées au cours des activités décrites, et qui peuvent aider quiconque tentera de faire une évaluation.
· Au cours des dernières décennies, la FAO a dû se partager entre les tâches de service public international - c'est-à-dire principalement d'organisation et de développement des relations entre Etats (Programme ordinaire) - et les tâches de gestion des projets de terrain. N'a-t-on pas trop développé les dernières aux dépens des premières?
Je le crois sincèrement, sans toutefois considérer, comme le font certains, qu'elles ont constitué un alibi pour ne pas s'occuper de problèmes plus graves. Reconnaissons simplement que les activités opérationnelles ont constitué une source exceptionnelle d'expérience et d'information, aussi bien qu'un repli utile en cas de tension internationale, mais qu'elles ont pu détourner l'organisation de tâches plus importantes. Toutefois, il ne faut pas oublier que la multiplication des activités de terrain a été due, en grande partie, à des décisions prises par les gouvernements membres de la FAO et qu'elles ont obtenu des succès incontestables tant en foresterie que dans d'autres domaines.
· Les activités forestières où une coopération internationale serait profitable sont nombreuses, et des choix doivent être faits compte tenu des moyens limités. Lors de ces choix, a-t-on toujours considéré ce qui est prioritaire sur le plan international, dans des situations où la coopération est nécessaire et profitable? De nombreuses activités sont tellement influencées par les conditions locales que la coopération internationale, soit n'apporte pas grand-chose à leur amélioration, soit n'a qu'un faible rendement. Cela semble avoir quelquefois été oublié.· Les agences ont été amenées à distribuer leurs activités entre le siège et les régions, et même les pays eux-mêmes, et l'on comprend fort bien cette tendance dans un souci de réalisme. On peut se demander si un trop grand développement des activités régionales et nationales ne risque pas de nuire au caractère universel de l'Organisation et nous éloigner des orientations à donner à l'économie mondiale.
· Certains projets relèvent de plusieurs agences, et il est nécessaire de mettre au point des mécanismes de coopération et coordination. Pour ne pas surcharger les procédures et rendre les opérations trop compliquées, ne devrait-on pas être plus strict sur les responsabilités respectives des agences?
· Enfin, les institutions créées au sein de la FAO (divisions, sous-divisions, etc.) mais également celles créées dans le cadre des articles VI ou XIV de la Constitution ont une logique dans leur évolution et une vie propre qu'il est souvent difficile de contrôler. Leur ajustement aux besoins de l'ensemble du système pose des problèmes, car il nécessite des mécanismes compliqués ou des réformes périodiques difficiles à réaliser si l'on veut éviter la prolifération d'activités non conformes aux buts de l'Organisation.
Si j'ai voulu éviter toute évaluation et me borner à quelques réflexions sur les problèmes qui ont pu se poser, cela n'exclut pas une certaine appréciation de la plupart des activités qui correspondaient aux besoins des différentes périodes. Ces activités, qu'il s'agisse d'inventaires, de statistiques, ou d'études sur les tendances de la production et de la consommation, me paraissent globalement positives. Un distingué délégué de la France me confiait, dans les années 60, que les pays de la Communauté économique européenne n'auraient pu concevoir la politique agricole commune s'ils n'avaient bénéficié des travaux de la FAO. Les dernières recommandations du Comité des bois tropicaux de la CNUCED concernant l'établissement de bureaux régionaux des bois tropicaux reprennent les propositions faites par la FAO au PNUD au début des années 70. On pourrait citer bien d'autres exemples. Mais je pense surtout au potentiel que ces activités représentent pour répondre à la dernière recommandation du COFO 84: «Que toutes les mesures possibles soient prises dans chaque pays afin d'éveiller et élever la conscience politique sur l'importance critique pour l'avenir de l'humanité d'apporter l'attention nécessaire à la forêt mondiale en l'an 2000 et au-delà.»
Toutes les activités et expériences passées devront être évaluées sans complaisance, non seulement en elles-mêmes mais pour servir de point de départ à des activités nouvelles. Elles devront tenir compte des besoins nouveaux et anticiper même sur l'avenir, ainsi que le font consciemment ou inconsciemment certaines sociétés, comme le souligne le biologiste René Dubos, récemment disparu, dans son ouvrage Célébrations de la vie. Toutes ces nouvelles activités, quels que soient les mérites des hommes politiques et des administrateurs nationaux, ne pourront être menées à bien que si l'on dispose d'une fonction publique internationale compétente et motivée, qui devra avant tout surmonter un certain désarroi que je ressens, à tort ou à raison, dans les organisations internationales avec lesquelles je reste en contact. Ses membres devront avoir le savoir, l'expérience et la modestie nécessaires pour ne pas céder aux modes passagères ou à la recherche de quelques succès personnels. Ils devront choisir - pour reprendre une citation d'Albert Camus, philosophe français disparu en 1960, tirée de L'homme révolté - «la pensée audacieuse et frugale, l'action lucide, la générosité de l'homme qui sait».
