En los países en desarrollo se está introduciendo de forma gradual la planificación ambiental, incluyendo la evaluación de los impactos ambientales de los proyectos de desarrollo. Lejos de ser un lujo que sólo pueden soportar los países industrializados, la planificación ambiental se está aceptando cada vez más como auxiliar fundamental de las evaluaciones económicas y técnicas de proyectos (Walter y Ugelow, 1979). La falta de interés sobre las consecuencias ambientales de grandes proyectos de desarrollo, ha demostrado ser muy costosa. En el caso de proyectos forestales y agrícolas mal concebidos, el impacto más dramático y universal es la pérdida de la productividad del suelo, especialmente en los trópicos húmedos. Por esta y otras razones, el bosque alto tropical se ha descrito con frecuencia, y con cierta justificación, como un recurso no renovable.
Otros ejemplos de degradación ambiental costosa, con componente forestal o sin ella, incluyen la transformación de tierras forestales en terrenos improductivos con predominancia de malezas persistentes, como la Imperata cylindrica del Sudeste de Asia, el rápido aterramiento de los embalses en cuencas hidrográficas mal manejadas de los Andes, la extensión de la bilarciocis debido al regadío en la cuenca del Nilo, la invasión del embalse de Kariba por plantas acuáticas que perjudican a la pesca, y el hundimiento de la pesca en el Este del Mediterráneo después del cierre de la gran Presa de Aswan.
Existe también un convencimiento creciente en los países en desarrollo, al igual que en los restantes, de que la planificación ambiental, con su hincapié en la evaluación de distintas alternativas de ubicación y métodos de los proyectos, mejora la calidad general de la planificación del desarrollo. El análisis ambiental de los proyectos evita, no sólo la degradación ambiental, sino también errores de construcción y análisis económicos defectuosos.
Aparte de las dificultades intrínsecas de la utilización de los recursos en los trópicos, hay una serie de acontecimientos institucionales, tanto en los países en desarrollo como en los restantes, que están favoreciendo también la introducción de la evaluación de los impactos ambientales (EIA) y otras formas de planificación ambiental. Un acontecimiento es el establecimiento de organismos reguladores responsables del medio ambiente en los países en vías de desarrollo. Así, mientras que en el momento (1972) de celebrarse en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente sólo once de tales países contaban con organismos reguladores del medio ambiente, en 1979 dicho numero se había elevado a 87 (Bassow, 1979). Es de suponer que un número creciente de estos países exigirán con el tiempo la evaluación sistemática de los impactos ambientales de los proyectos de desarrollo. Papua - Nueva Guinea es un ejemplo de país en el que se han adoptado medidas en este sentido a través de la legislación ambiental introducida en 1978. Parte de esta legislación estaba dedicada específicamente a los proyectos forestales y a sus impactos potenciales.
Hay también una cierta presión para que Be incluyan análisis explícitos y sistemáticos de las consecuencias ambientales de los proyectos de desarrollo, por parte de los organismos internacionales de financiación y otros organismos, de ciertos países donantes, y también por organismos internacionales de carácter científico y conservacionista.
Teniendo en cuenta los problemas sobre ordenación de recursos y los acontecimientos institucionales descritos anteriormente, la FAO, como organismo de las Naciones Unidas responsable del fomento de la ordenación racional de los bosques mundiales, ha preparado estas orientaciones como parte de su serie de Guías de Conservación de Suelos. Estas Orientaciones pretenden llenar un vacío en el creciente número de publicaciones sobre planificación ambiental, mediante una publicación dedicada específicamente a la evaluación ambiental de los proyectos forestales en los países en desarrollo.
Estas Orientaciones se redactaron ante todo para ayudar a los funcionarios responsables del sector ambiental y de otros sectores de los países en desarrollo que deseen establecer un sistema de análisis ambiental de los proyectos forestales. Por esta razón, las Orientaciones han incluido, siempre que ha sido posible, opciones en cuanto a procedimientos o instituciones, cuyas ventajas o inconvenientes pueden depender de las circumstancias de una determinada jurisdicción nacional o subnacional.
Las Orientaciones estaban destinadas también a los planificadores o proponentes de proyectos forestales - ya sean del sector público o privado, del país de que se trate o formando parte de misiones de asistencia - que tienen que cumplir los requisitos de los organismos reguladores, o de los organismos de financiación respecto al análisis ambiental de los proyectos. De forma más general, las Orientaciones están destinadas a ayudar a cualquier planificador forestal que desee ampliar el alcance de BU planificación para incluir intereses ambientales amplios. A continuación se describen en detalle los usos específicos qué se prevén para estas Orientaciones.
Las Orientaciones se aplican a todas las actividades forestales y a sus impactos ambientales, con excepción de la explotación de industrias de pasta y papel.. Se están preparando independientemente orientaciones referentes al impacto de estas industrias (sobre todo, la producción de desechos líquidos, sólidos y gaseosos). Las actividades forestales incluyen los aprovechamiento, la corta rasa de bosques para agricultura, la construcción de carreteras forestales y otras obras de infraestructura necesarias que sirven de apoyo a las operaciones forestales, el transporte de trozas por tierra y por agua, la reforestación y la forestación, la corta de árboles para el control de plagas, el aserrío, la elaboración de carbón y otras transformaciones de la madera (distintas de la fabricación de pasta y papel) y otras actividades que incluyen en algún momento la eliminación o el aumento de la cubierta forestal y otros impactos físicos sobre el paisaje. En consecuencia, quedan excluidas las actividades administrativas, como la evaluación de recursos forestales o el fortalecimiento de las facilidades educativas en el sector forestal.
Naturalmente, existen actividades no forestales (por ejemplo, la construcción de presas en los ríos y el llenado de embalses, muchos tipos de proyectos agrícolas, el establecimiento de plantas industriales con emisiones tóxicas) que también afectan a los bosques y a los terrenos forestales. Las presentes Orientaciones pueden ser también, en parte, apropiadas para la planificación de estas actividades.
Geográficamente, las Orientaciones son aplicables a todos los bosques del mundo en desarrollo. Esto significa, ante todo, los bosques situados entre los Trópicos de Cáncer y Capricornio, que van desde el bosque tropical húmedo en los trópicos permanentemente lluviosos (clima "Af" del esquema de Koeppen) hasta el bosque caducifolio de tierras bajas y el bosque de montaña de hoja persistente. Sin embargo, las Orientaciones se aplican también al bosque esclerofítico de hoja perenne del Mediterráneo, al bosque montañoso de coníferas, por ejemplo, del Himalaya, y a otros bosques de la zona templada. Las Orientaciones hacen hincapié sobre todo en el bosque húmedo tropical debido a su importancia, a su fragilidad intrínseca y a las actuales demandas económicas que pesan sobre él.
La finalidad y el uso pretendido de estas Orientaciones son:
Ayudar a los funcionarios forestales, ambientales y de otros sectores de los países en desarrollo que deseen incorporar intereses ambientales explícitos a la planificación forestal} las Orientaciones llaman la atención sobre las opciones reguladoras disponibles y describen el posible contenido de los distintos documentos empleados para evaluar los impactos ambientales; también enumeran los impactos potenciales de los proyectos forestales, así como las fuentes disponibles de información ambiental.
Ayudar a los autores de documentos de los proyectos forestales que deban decidir sobre el alcance y naturaleza de la planificación ambiental exigida.
Ayudar a los planificadores forestales o a los organismos reguladores del propio país que deseen llevar a cabo una evaluación preliminar de los impactos ambientales, mediante una lista de comprobación disonada especialmente para proyectos forestales.
Ayudar a los autores de estudios detallados de viabilidad de proyectos forestales que tengan que presentar informes detallados sobre impactos ambientales, junto con análisis costo-beneficio y evaluaciones técnicas, a los organismos reguladores del país o a los organismos bilaterales o multilaterales de financiación.
Ayudar a los organismos reguladores del medio ambienté en aquellas jurisdicciones en que' tales organismos asumen la responsabilidad de preparar informes detallados de impactos ambientales.
En general, proporcionar a los funcionarios forestales, públicos y privados, listas de comprobación de las consecuencias potenciales de las actividades forestales, especialmente la deforestación en gran escala en los trópicos húmedos.
Las Orientaciones contemplan la EIA como un procedimiento progresivo, reservando los pasos más formales y complicados para aquellos casos en que sea evidente que las actividades forestales tengan consecuencias ambientales graves, o en que no se pueda predecir la naturaleza de estas consecuencias mediante una inspección ocasional. En muchos casos el examen o evaluación preliminar de los impactos bastará para determinar que las consecuencias son aceptables o, por el contrario, suficientes para modificar el proyecto para hacerlo aceptable ambientalmente (cf. CILSS, 1979).
Los impactos del hombre sobre su ambiente y sus esfuerzos para evitar o reducir estos impactos tienen ya una larga historia. En particular, los países que cuentan con una larga tradición en la planificación del uso del suelo llevan mucho tiempo dedicados a la prevención o reducción de impactos perjudiciales otorgando o denegando permisos de planificación. Algunas leyes forestales han sido también durante mucho tiempo buenas leyes conservacionistas, a menudo con EIA implícitas (Althéritière, 1979). No obstante, la EIA es nueva en la medida en que representa una evaluación sistemática y explícita de las acciones de desarrollo económico y de sus consecuencias ambientales (cf. Alhéritière, 1979).
Además, la EIA utiliza metodologías de predicción de impactos y procedimientos administrativos que no se empleaban en la planificación tradicional del uso del suelo o en el sector forestal. Una EIA formal significa, por ejemplo, la adopción de nuevos dispositivos institucionales para la preparación y análisis de los informes de impactos. Hay una fuerte suposición en la EIA de que el diseño y ejecución de grandes proyectos están o deben estar abiertos a un examen independiente, y más abiertos de lo que han estado hasta ahora, a su modificación basada en consideraciones ambientales y en los deseos expresados por la población afectada por tales proyectos. La EIA se apoya también conceptual y metodológicamente en la ciencia de la ecología, que hace pocas décadas era relativamente desconocida fuera de los círculos científicos. Como teoría analítica y de predicción, la ecología está aún en sus primeras etapas de desarrollo. Por ejemplo, los fundamentos del análisis de ecosistemas datan de los anos 40. La EIA depende, por tanto, de una ciencia joven.
La EIA es una ayuda para la toma de decisiones, idealmente al mismo nivel del análisis costo-beneficio y de la evaluación técnica de los proyectos de desarrollo. La finalidad de la EIA no es impedir el desarrollo económico sino servir como el principal medio de preservar conjuntos naturales no perturbados. La EIA está destinada a alertar al que tiene que adoptar decisiones, a los organismos reguladores y al público, sobre las consecuencias ambientales de los proyectos, para poderlos modificar, si es necesario, a fin de evitar el deterioro ambiental, los errores de construcción y las pérdidas económicas ocasionadas por efectos negativos derivados. La EIA debe emplearse también para lograr el máximo de beneficios, sobre todo considerando aquellas alternativas que puedan reducir los costes de construcción, de funcionamiento o de protección ambiental.
La EIA es un procedimiento de "causa abierta" que trata de equilibrar los factores económicos, técnicos y ambientales y los costes correspondientes. Por esta razón la selección de áreas alternativas para el proyecto, que está en la médula de la EIA, no se hace sólo sobre bases ambientales. Por ejemplo, puede suceder que para la selección de alternativas en la EIA haya que pesar factores económicos como los ingresos y costes de una operación de madereo, factores técnicos, como la dificultad relativa del madereo y del transporte de trozas, y factores ambientales, como el riesgo relativo de erosión del suelo, la densidad relativa de los animales en peligro y la presencia o ausencia de terrenos para enterrar residuos en las diversas áreas del proyecto.
Análogamente, si la EIA retrasa o paraliza un proyecto se debe a que los costes ambientales sobrepasan con exceso a los beneficios económicos o técnicos, y no sólo a que Be producen ciertos impactos ambientales. Por ejemplo, la EIA puede recomendar la cancelación de un proyecto forestal si éste destruye inevitablemente los terrenos de desoye que sirven de base a una pesquería comercial que produce mayores ingresos y emplea más personal durante más tiempo que el proyecto forestal.
El cálculo anterior se hace lógicamente más difícil, si la pesca es de subsistencia, para la que no existen cifras de ingresos, o si la disyuntiva se presenta entre un proyecto forestal y el riesgo de perder especies vegetales y animales que no tienen valor comercial en la actualidad (cf. Myers, 1979). Por ello, debe destacarse que la EIA y especialmente la toma de decisiones basada en informes de impactos, requiere el valor de decidir, contar con visión, y frecuentemente, con la calidad del estadista. Tanto en el mundo desarrollado como en el mundo en desarrollo, no existen procedimientos de EIA que descarten por completo la necesidad de realizar un buen dictamen y de adoptar decisiones difíciles.
Como se señaló anteriormente, la EIA tiene la ventaja de servir como sistema de comprobación para la planificación técnica y económica. Por ejemplo, la EIA, que suele requerir un análisis más completo del terreno de lo que sería normal, se sabe que ha servido para evitar defectos de construcción y de otro carácter técnico. La EIA obliga a que el análisis económico tenga en cuenta externalidades, como la reducción de la contaminación futura cuando acuda la población inmigrante, el aterramiento de los embalses, o incluso ciertos efectos indirectos como el desplazamiento de los herbívoros debido a las actividades forestales con los daños consiguientes a los cultivos agrícolas. La omisión de estos efectos derivados del desarrollo, distorsionaría sin duda la componente de beneficios del análisis económico. Por lo mismo, la EIA puede obligar a la consideración de sitios o métodos alternativos que aumenten los beneficios. Finalmente, una ventaja adicional de la EIA es que proporciona al responsable de las decisiones otro criterio adicional para decidir entre emplazamientos alternativos, entre distintos métodos operativos o industriales, o entre diferentes programas de ejecución de los proyectos, cuando otros factores no señalan con claridad hacia una opción determinada.
Estas Orientaciones se refieren a la evaluación de impactos y no a la protección ambiental práctica, "La evaluación" incluye la identificación de acciones y sus consecuencias ambientales, la evaluación de emplazamientos o de métodos industriales alternativa, la recomendación de medidas preventivas o reparadoras y la predicción de impactos residuales. Por ello, las Orientaciones no se ocupan de los detalles operativos de la protección ambiental práctica, como por ejemplo, la lucha contra la erosión, el mantenimiento de las carreteras forestales o los métodos de aprovechamiento forestal o de desembosque. Los métodos prácticos de aplicación universal deben describirse (y prescribirse) en manuales operativos independientes. La evaluación ambiental es intrínsecamente específica para el sitio y para un proyecto forestal determinado.
Tal como destacan estás Orientaciones, hay razones prácticas adicionales para que la EIA y la protección ambiental sean dos temas independientes que exigen documentación independiente. Una razón es que el informe de impactos debe ser lo más breve posible para facilitar la tarea del responsable de las decisiones. Este objetivo es difícil de lograr teniendo en cuenta la complejidad de la predicción de impactos, sobre todo si hay que considerar emplazamientos alternativos. Por ello, los informes de impactos no deben sobrecargarse con detalles de la protección ambiental práctica. Para estos detalles los informes de impactos deben hacer referencia a manuales operativos independientes, que puedan utilizarse para diversos proyectos. En la etapa de análisis el que toma las decisiones debe concentrarse en las alternativas, en los impactos específicos del sitio y en los cursos de acción administrativa disponibles para la aprobación o modificación del proyecto. Los informes de impactos deben destacar estos temas y omitir en lo posible todo material extraño.
La EIA y la protección o restauración ambiental práctica, llegan a ser en cierto punto temas correlacionados, en primer lugar porque la predicción de los impactos residuales depende de la suposición de que Be apliquen ciertas medidas practicas de mitigación. Las Orientaciones enumeran por ello áreas de interés ambiental para las cuales existen guías o manuales operativos y aquellas otras para las que deben prepararse tales manuales como tema de prioridad para servir de apoyo a la EIA (Apéndice VI). La recopilación de manuales operativos exige la contribución de personal con larga experiencia de campo en un escenario determinado y de los habitantes de una región dada.
Las dificultades potenciales de la evaluación de los impactos ambientales de las actividades forestales y de otros proyectos en los países en desarrollo son bien conocidas. Las dificultades que se citan con mayor frecuencia son la escasez o falta de personal capacitado y de datos ambientales, el conocimiento insuficiente de los ecosistemas tropicales, la inaccesibilidad de las áreas de los proyectos, la escasez de fondos, la necesidad de evitar retrasos en proyectos destinados a elevar los niveles de vida lo antes posible, la falta de dispositivos institucionales para preparar y analizar los informes de impactos, la falta de un sistema adecuado de leyes ambientales y de su aplicación y la falta de una ética conservacionista de algunos funcionarios o empresarios privados.
Sin embargo, estas dificultades, algunas de las cuales las afrontan todavía los países desarrollados, no deben exagerarse o conducir al derrotismo. La EIA no es necesariamente más complicada que los análisis costo-beneficio o las evaluaciones técnicas que realizan en la práctica en los países en desarrollo el personal local o las misiones de asistencia. Debe subrayarse de nuevo que el principal objetivo de la EIA es evitar la degradación ambiental o el propio fracaso económico (ej. la pérdida de productividad del suelo) que puede ser muy costoso. Por lo tanto, resulta deseable una cierta forma de EIA; la alternativa de no planificar nada en materia ambiental no es realista teniendo en cuenta la exigencias que pesan sobre los recursos mundiales.
En lo que se refiere al coste, no debe ser excesivo. La AID de los Estados Unidos ha encontrado, en dos anos de evaluación ambiental de sus proyectos (572 en total), que el coste de la EIA ascendía al 0 38% del coste total de todos los proyectos (Myers, 1979). Durante un período similar, el Banco Mundial evaluó 434 proyectos con un coste adicional del 0 al 3 por ciento del coste total de los proyectos (Myers, 1979).
Hay que resaltar que un beneficio fundamental de la EIA, incluso en los países más industrializados, es acostumbrar a los funcionarios gubernamentales, a los proponentes privados y al público, a tener presente el concepto de todas las repercusiones directas e indirectas de los proyectos de desarrollo. Esta función educativa de la EIA compensa con creces los informes de impactos que son con frecuencia inexactos, incompletos o demasiado subjetivos. Por esta razón la lista de comprobación de impactos ambientales incluida en estas Orientaciones (Apéndice I) se ha hecho lo más completa posible, aunque probablemente en muchos casos dicha lista sea en gran parte inapropiada o resulte imposible actualmente obtener los datos de algunas de sus partidas.
Finalmente, hay en los países en desarrollo más medios disponibles de los que se suele reconocer para realizar EIA. Cada vez se dispone de más información ambiental procedente de centros de investigación nacionales e internacionales o de bancos de datos (cf. Anexo C). Las técnicas de teledetección que utilizan tanto fotografía aérea como imágenes vía satélite, se están perfeccionando continuamente y suelen abreviar la lenta recolección de datos de campo (cf. Las Actas del Simposio Internacional sobre teledetección aplicada al Medio Ambiente). Se han revisado algunos programas de asistencia (ej. PNUMA; USAID/Forest Service; cf. US Interagency Task Force sobre Bosques Tropicales, 1980) o podrían revisarse para incluir el apoyo de personal especializado a los países interesados con el fin de realizar EIA. Con frecuencia se subestiman los recursos de personal y la capacidad investigadora de los países en vías de desarrollo. Muchos países en desarrollo poseen centros de investigación de primera clase e investigadores familiarizados con los ecosistemas tropicales. El problema radica probablemente más en la necesidad de crear mecanismos que permitan que el personal especializado pueda ayudar a los proponentes de los proyectos o a los organismos reguladores, para los fines de la EIA (cf. Capítulo 3).
Sin menospreciar la complejidad científica de los ecosistemas tropicales y de la predicción ecológica en general, debe recordarse también que la EIA con frecuencia no es más que el sentido común sistematizado. Por ejemplo, no se necesita una formación especializada para saber que los suelos arenosos profundos son propensos a la erosión; que una sedimentación incontrolada puede destruir los recursos pesqueros; que una nueva carretera próxima a una reserva de caza puede aumentar el furtivismo; que la exposición de una tribu aislada a los sistemas modernos, sin una preparación adecuada, suele ser desastrosa; que unas grandes arboledas de durión en una región en la que existen orangutanes, puede constituir un habitat importante para estos animales; que la corta rasa en zonas propensas a una invación masiva de malezas, puede impedir la regeneración de un bosque productivo; y que ciertas áreas, excepcionales desde el punto de vista geológico (como calizas en una región predominantemente granítica), pueden contener floras raras o únicas.
