L.J. Castaños
El 1° de enero de 1994, precisamente cuando entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio entre México, Canadá y los Estados Unidos, y cuando iniciaba el último año del periodo gubernamental de seis años del Presidente Carlos Salinas de Gortari, promotor de un cambio profundo en el modelo económico de México, estalló una rebelión en el rezagado Estado sureño de Chiapas. El movimiento estaba integrado por la población indígena-campesina, pobre y marginada, proveniente de una región agroforestal comprendida entre los altos de Chiapas y la Selva Lacandona. El presente articulo examina algunas de las causas de lo acontecido en Chiapas, en particular, los cambios en la política federal con respecto a la agricultura y la ganadería.
Lean Jorge Castaños fue Ministro Adjunto y Jefe del Sector Forestal del Ministerio de Agricultura de México. Actualmente trabaja como consultor independiente y se ocupa de la organización y desarrollo de los campesinos y de silvicultura comunitaria.
Reserva de la Biosfera de los Montes Azules
Hasta 1982, el modelo económico de México se caracterizaba por la actuación del Gobierno Federal como motor del desarrollo, con una economía mixta - privada y estatal - muy protegida y orientada al mercado interno. El modelo fue agotando sus posibilidades y en ese año entró en crisis debido a factores como la creciente deuda externa, la inflación y la falta de empleo.
En el período 1982-1988, el Gobierno Federal de turno inició un cambio en el modelo económico, con medidas tendientes a la apertura comercial, la privatización y la reducción del papel del Estado. La administración pública durante el período presidencial siguiente, 1988-1994, impulsó seriamente el cambio hacia la nueva economía basada en la empresa privada (a través de la venta de un gran número de bancos y empresas públicas), el fomento del capital y la inversión extranjera, y su integración al mercado internacional sobre todo mediante el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá (TLC). Se limitaron las responsabilidades, estructuras e inversiones del Gobierno repentinamente y se abolieron muchas formas de subsidio.
Como consecuencia, disminuyó la rentabilidad del sector agropecuario y empeoró la situación de los productores de las zonas de riego y de agricultura temporal. La política agrícola afectaba negativamente a la producción nacional de granos y de otros cultivos, como el calé, el cacao, los plátanos y la caña de azúcar, cuyos precios comenzaron a registrar descensos importantes a partir de 1989. Para compensar el impacto de la disminución de los precios agrícolas de garantía, en 1993 el Estado inició un programa especial a través del cual se otorga un subsidio por hectárea para diversos cultivos, sobre todo para el maíz.
El nuevo modelo económico ha sido controvertido, pero el campo es y sigue siendo el punto débil del proyecto modernizador: es ahí donde viven 23 millones de pobladores (28,7 por ciento de la población del país), de los cuales 6 a 10 millones son indígenas.
CAMBIOS EN LA PROPIEDAD DE LA TIERRA
A comienzos de siglo, el héroe nacional Emiliano Zapata y los indígenas lucharon por el artículo 27 de la Constitución de 1917 que protegía la propiedad comunal de las tierras de los indígenas. La paz que existía en México entre indígenas y campesinos estaba sustentada por este artículo. Las tierras y bosques de los ejidos y de las comunidades agrarias e indígenas eran inalienables, inembargables e imprescriptibles.
En 1992, se modificó el artículo 27 de la Constitución y se promulgó una nueva ley agraria que prácticamente puso la tierra en el mercado. Con esta reforma, se otorgó la propiedad de las tierras ejidales y se creó la figura jurídica de las sociedades mercantiles, que podían disponer de tierras por hasta 27 veces las superficies máximas autorizadas como propiedad individual. Se abrió la posibilidad de concentración de la tierra y de presencia de capital privado y extranjero. En poco tiempo, la vieja alianza del Estado con los campesinos sufrió un deterioro.
EFECTOS DEL AJUSTE ESTRUCTURAL EN EL SECTOR FORESTAL
La nueva política económica ha afectado también al sector forestal. Como resultado de la reducción de la intervención del Estado, se han disuelto tres organismos descentralizados forestales federales y uno provincial, y se ha reducido el personal técnico oficial en las zonas forestales. Se ha transferido la responsabilidad de los parques y de las áreas protegidas de la Subsecretaría Agrícola y Forestal a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) - actualmente la Secretaría de Desarrollo Social -, dividiendo las responsabilidades de la producción y de la protección. [NdR. véase también Morell y Paveri Anziani. 1994. Evolución de las instituciones forestales gubernamentales en América Latina: cómo mejorar su acción. Unasylva, 45(178): 31-37].
Las industrias forestales también han sido afectadas seriamente. No existe en el país una política que ayude a la industria forestal a enfrentar el acelerado proceso de apertura comercial y favorezca la modernización. En la visión oficial, se ha considerado que las asociaciones que combinan la tecnología y el capital privados con el bosque social son una alternativa para competir en el mercado, y que las plantaciones industriales son la solución para la producción maderera y la protección del bosque natural. Sin embargo, hasta abril de 1994 no se había concretizado ninguna asociación ni plantación forestal industrial. La rentabilidad de la industria forestal se ha reducido considerablemente debido a la apertura de la economía y la recesión. En particular, los productores y los propietarios de los bosques no acostumbrados a la competencia están muy desorientados y no se adaptan fácilmente a las exigencias de la nueva situación. La producción maderera, que en 1985 alcanzó los 10 millones de m3, se ha ido derrumbando hasta llegar en 1993 a 6 millones de m3, nivel que se había alcanzado hace 25 años, con la diferencia que ahora la población es mayor en 25 millones.
El sector de la celulosa está en crisis y cuatro de las ocho plantas han tenido que cerrar por no poder ser competitivas a nivel de precios, en particular, en tiempos de abastecimiento mundial excesivo. La producción de material maderero celulósico se ha reducido en un 40 por ciento.
En el sector de la madera aserrada, gracias al control y descenso de la inflación los mercados se estabilizaron; sin embargo, debido a la recesión económica de los años de 1992 a 1994, ha habido una reducción en la demanda de madera que ha afectado a la comercialización, aumentando las existencias de maderas de baja calidad y alterando desfavorablemente la cobranza. Varios grupos privados destacados han cerrado y vendido sus negocios. Las importaciones de madera aserrada procedente de los Estados Unidos se han incrementado, afectando negativamente al comercio de maderas de calidad inferior, - que constituyen por lo menos el 50 por ciento de la producción nacional, y son más caras y de menor acabado -, obligando a ajustar los precios a niveles comparables. Sin embargo, el comercio de maderas de calidad superior se mantiene estable, y conserva su mercado a nivel nacional o para la potencial exportación.
EFECTOS EN EL SECTOR FORESTAL DE CHIAPAS
La Selva Lacandona
La Selva Lacandona, con una extensión total de 1,3 millones de ha, es uno de los espacios tropicales más ponderados de México por sus riquezas naturales e históricas y su posición estratégica. En efecto, la región cuenta con sitios arqueológicos en el norte, lugares para la conservación de los recursos forestales en la comunidad Lacandona y en la Reserva de la Biosfera de los Montes Azules, y espacio para la colonización y la expansión de la frontera agrícola en Marques de Coimillas y en la región de Las Cañadas. Además, esta región es importante para la seguridad nacional pues constituye la frontera con Guatemala.
Entre los decenios de 1970 y 1980 se fomentó la distribución de las tierras y la ganadería a amplia escala a través de la colonización de la Selva de Lacandona, permitiéndose la recolección de leña durante este período. Sin embargo, a principios de 1977, 331000 ha de la Selva Lacandona pasaron a formar la Reserva de Biosfera de los Montes Azules, que se convirtió en la primera reserva protegida del país.
Zona talada en la Selva Lacandona
En 1986, en respuesta a la creciente presión por un enfoque ecológico en la gestión de los recursos naturales, el Gobierno creó la Comisión Intersecretarial para la Protección de la Selva Lacandona; posteriormente, en marzo de 1987, se estableció un acuerdo de cooperación para la conservación y el desarrollo de la Selva Lacandona entre el Gobierno Federal, el Gobierno del Estado y las comunidades de Marques de Coimillas y de la región de Las Cañadas (área importante de la rebelión de enero de 1994).
Los primeros resultados de la Comisión mostraron que era posible detener el proceso de desaparición y deterioro de las selvas a través de la gestión apropiada, que la participación campesina era una condición indispensable para la conservación, y que los sectores e instituciones involucradas respondían a las iniciativas de cooperación y de solicitud de corresponsabilidad. Sin embargo, al terminar el período presidencial de seis años en 1988, desaparecieron la Comisión y el acuerdo, y se abandonó la cooperación con las comunidades.
La interrupción del programa de conservación y desarrollo sostenible de la Selva Lacandona ocasionó que 26 poblados de la región de Las Cañadas - colindantes con la Reserva de Biosfera de los Montes Azules - mantuvieran una situación de inseguridad sobre la propiedad de sus tierras y bosques, pues no se llegó a concretizar una resolución presidencial que les garantizara el pleno dominio.
La política forestal en Chiapas
Desde 1970 y hasta mediados de 1988, la práctica forestal dominante en Chiapas consistía en explotaciones madereras comerciales y tradicionales no sostenibles, a cargo de grupos privados y estatales, en las que los campesinos, propietarios de los bosques, tenían un papel muy marginal. El Gobierno tenía el monopolio de las concesiones madereras y sólo una pequeña parte de las ganancias se transferían a los campesinos y a sus asociaciones o ejidos. Sin embargo, a principios de 1980, los ejidos comenzaron a participar más directamente en la utilización y gestión forestales, clasificando su tierra como propiedad forestal permanente y preparando planes de desarrollo de la gestión que dieron a los campesinos el control directo de la utilización de recursos sostenibles y, en algunos casos, mayores ganancias. En 1986, se modificó la legislación, terminando el monopolio del Estado sobre las concesiones y haciendo que la actividad forestal operara en un marco de mayor competitividad. El Gobierno Federal suministró fondos limitados a las organizaciones forestales de campesinos y a sus proyectos de producción y reforestación. Se dio un mayor énfasis a los viveros, a las plantaciones y a la agroforestería, y menos importancia a los aspectos administrativos, técnicos y financieros de la gestión forestal comunal.
Desde 1989 se comenzó a promover una nueva política forestal estatal que comprendía: la restricción de los aprovechamientos maderables en el 95 por ciento del territorio; la cancelación de prácticamente todo apoyo a la industria forestal; la tipificación del delito de «daño al patrimonio ecológico del Estado»; la vigilancia forestal y ecológica policíaca, judicial y represiva contra toda corta de árboles, ya fuera para leña, otros usos rurales, o simplemente la poda.
Al vedarse los bosques al aprovechamiento maderero comercial e inclusive a la producción de leña, se afectaron en la zona de Chiapas a unas 45000 ha de pinos y 90000 ha de maderas tropicales preciosas. De esta manera, las comunidades locales propietarias de bosques - incluyendo las municipalidades de las zonas que luego se rebelaron - fueron despojadas de sus entradas, empleos y leña. En 1992 y 1993, en los altos de Chiapas y en otras áreas de la zona, se produjeron varios enfrentamientos entre las autoridades estatales y las comunidades indígenas a causa de la restricción de la corta para leña.
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Chiapas SUPERFICIE Y POBLACION El Estado de Chiapas tiene una superficie de 75 634 km2 (3,8 por ciento del territorio del país). La tasa de crecimiento anual de la población es del 4,5 por ciento (el doble que la nacional), y en el medio rural se encuentra el 59 por ciento de la población económicamente activa. El índice de analfabetismo es del 30 por ciento y una tercera parte de la población pertenece a algún grupo étnico y habla alguna lengua indígena. Casi el 60 por ciento de la población del Estado sobrevive con el salario minino o menos (I 100 dólares EE.UU. anuales), y representa el 26 por ciento de la población del país. RECURSOS La tierra es el recurso de mayor importancia en Chispas, pues la actividad agropecuaria es la actividad básica en la cultura y economía de la región. Uno de los cultivos más importantes de Chiapas es el café, y en el pasado llegó a abastecer más de la mitad del café que exportaba el país; son también importantes la producción de maíz y los bovinos. Cuenta con al menos 2 millones de ha de bosques y selvas. PROPIEDAD Y ORGANIZACION En los cuatro municipios principales (Altamirano, Las Margaritas, Independencia y Ocosingo), los ejidos y las comunidades son los dueños de las dos terceras partes de las tierras agrícolas. No obstante, la mitad de los pobladores no tienen tierras. En la visión y valores de los indígenas domina la dimensión comunitaria. Existe el trabajo individual de la tierra pero se reconocen los bienes comunes del bosque. Existe un mecanismo de autogobierno compuesto de los miembros de la comunidad. en el cual todos ofrecen sus servicios sin remuneración para mantener su organización y cohesión social y política. Las decisiones se toman de común consenso, a través de las asambleas del ejido. ECONOMIA La economía campesina es diversificada y se basa en la satisfacción de las necesidades básicas y el aprovechamiento de los recursos naturales. Los ingresos monetarios provienen del café y el ganado, y el maíz se utiliza para el autoconsumo. La economía rural de Chiapas se ha deteriorado gravemente en los últimos cinco años debido a la caída de los precios de varios cultivos (entre ellos: café, cacao, plátanos y caña de azúcar) y de los productos pecuarios como resultado de la apertura comercial! de la globalización y desaparición del comprador oficial del café. El aprovechamiento de la madera para la producción de leña y para fines comerciales está vedado desde hace cuatro años, lo que agrava aún más la situación. |
La desconfianza de la sociedad hacia la política forestal alcanzó uno de sus peores momentos, especialmente en lo relacionado con el aprovechamiento maderero. La justa actitud favorable del Gobierno Federal hacia la ecología, tratando de reducir la deforestación y aumentar la reforestación, ha llevado sin embargo a la creación de nuevas zonas estrictamente protegidas para la preservación de la diversidad biológica, en lugar de tratar de armonizar los esfuerzos de conservación con el uso sostenible de los recursos naturales. Asimismo, se han reforzado las vedas forestales y la vigilancia punitiva en lugar de apoyar el aprovechamiento sostenible y proporcionar incentivos para la ejecución de planes de gestión forestal.
Los aspectos relacionados con los campesinos y la producción se han visto relegados en la política forestal actual, dando la impresión de que el Gobierno Federal no diera adecuada importancia a las necesidades del campo y la productividad, y que no lograra integrar las funciones ecológicas, económicas y sociales de sus políticas.
LA REBELION DE CHIAPAS
En el decenio de 1970, en los altos de Chiapas surgió un movimiento campesino indígena que comenzó organizadamente a luchar por la tierra y a relacionarse con los grupos de poder político y económico. Con el tiempo, a finales del decenio, se produjo una división en dos grupos según las estrategias de lucha adoptadas: un grupo con una línea «productivista», que aceptaba negociar con el Gobierno y otro con una línea dura, que contaba con cuerpos de seguridad armados.
La situación de crisis del caté, del ganado y la madera continuó afectando a la economía rural e hizo que persistieran el autoritarismo y la impunidad. En este contexto, la tesis a favor de desencadenar un conflicto armado comenzó a obtener un mayor consenso, y el grupo que la propugnaba, la Asociación Nacional de Campesinos e Indígenas Emiliano Zapata (ACIEZ), se vio fortalecido en su posición, por lo que inició a preparar su lado armado, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN).
No todos los indígenas de las organizaciones existentes pasaron inmediatamente a formar parte de la ANCIEZ-EZLN, pues las líneas de trabajo los dividían. Durante los últimos tres años, la decisión de iniciar las operaciones militares no alcanzó el voto mayoritario. Sin embargo, la modificación del artículo 27 de la Constitución, en 1992, contribuyó considerablemente a favor de esta decisión. Así, en la madrugada del 1° de enero de 1994, el EZLN se levantó finalmente en armas y tomó cinco cabeceras municipales de la zona.
Después de un período breve de confrontación militar, la sociedad mexicana manifestó su repudio a la violencia, y a fines de enero se inició un diálogo entre el EZLN y el Gobierno Federal. Esto llevó a que a principios de marzo se firmara un «compromiso para una paz digna en Chiapas», como respuesta a las demandas de los indígenas.
El compromiso incluye puntos declarativos con respecto a las elecciones y a la formación de un Gobierno de transición, así como 32 puntos resolutivos, entre ellos:
· la promulgación de una ley general de los derechos de las comunidades indígenas;· la modificación de los artículos 4 y 27 de la Constitución (sin embargo, no contempla la revisión de la reforma al artículo 27);
· la promulgación de una nueva ley electoral, reformas a la Constitución y a la ley orgánica municipal (creación de nuevos municipios en Ocosingo y Las Margaritas);
· la derogación del código penal y la iniciativa para promulgar una ley de justicia agraria.
Grupo de pobladores indígenas en las Cañadas
En el plano económico y social se considera la realización de diversos programas, incluyendo programas para compensar los cambios bruscos de los precios internacionales de los productos del campo y la evaluación de los impactos del TLC. Existe además un punto genérico sobre la protección de los recursos naturales de la región - que sin embargo no considera explícitamente los recursos forestales - y otro sobre la creación de una Comisión Nacional de paz con justicia y dignidad, que deberá vigilar sobre el cumplimiento de los acuerdos contenidos en este compromiso.
EFECTOS POSIBLES DEL COMPROMISO
Como consecuencia de otros eventos que convulsionaron al país, hasta mayo de este año el compromiso todavía no había sido firmado por las partes. El EZLN ha reanudado las consultaciones con sus bases para revisar las respuestas que dio el Gobierno a sus demandas, mientras que el comisionado del Gobierno Federal se está dedicando a la negociación y se están analizando varios anteproyectos para la legislación del Estado de Chiapas.
Las demandas y los compromisos no comprenden prioritariamente el sector forestal. Sin embargo, una vez satisfechas las demandas más importantes del EZLN sobre autogobierno, tierra, bienestar social y, las muy controvertidas, sobre política electoral, se deberán abordar las cuestiones de la producción maderera y la agroforestería.
En la zona de la rebelión, los límites crónicos a la producción y al aumento de la productividad son la falta de caminos, financiamiento, tecnología, asistencia técnica y capacitación. Como potenciales posibilidades para superar estos problemas se pueden mencionar: la producción de café orgánico, la ganadería intensiva, la utilización de agua para riego y generación de electricidad para usos forestales, la agroforestería, los aprovechamientos madereros, la pequeña silvindustria y el ecoturismo.
Aserradero cooperativo de Chilil, cerca de San Cristóbal de las Cases, antes de la rebelión
Para concretizar esta potencialidad es necesario un nuevo enfoque que permita obtener la satisfacción de las necesidades actuales asegurando al mismo tiempo la sostenibilidad de los recursos en el futuro, así como la provisión de asistencia técnica basada en un enfoque participativo. Donde exista potencial de aprovechamiento, el cuerpo técnico debería trabajar buscando la rentabilidad económica del bosque en combinación con métodos agrosilvopastorales basados en el enriquecimiento de los acahuales [pastos] y mediante prácticas agroforestales apropiadas. Debería existir una colaboración con los productores y sobre todo un apoyo a las organizaciones de campesinos para que sean el verdadero motor de los cambios a largo plazo. Las autoridades y los directivos de las instituciones cuya permanencia, visión o gestión es de corta o mediana duración no pueden crear un ambiente adecuado para realizar iniciativas sostenibles en las comunidades indígenas que respeten las necesidades y aspiraciones de los pobladores.
En Chiapas hay una nueva generación de funcionarios relacionados con los bosques, la ecología y el desenrollo campesino que, junto con otros representantes sectoriales, podrían dialogar con los campesinos, evaluar lo acontecido de los últimos años y considerar las experiencias constructivas y exitosas de ejidos forestales en el país - como las de Quintana Roo [NdR: véase Morell. 1992. Iniciativas forestales a nivel de campo en América Central y México: el papel de las organizaciones campesinas. Unasylva, 43(171): 11-20], la reserva de la biosfera de Calakmul en Campeche, las de UCEFO en Oaxaca, el «balcón» en Guerrero y la Unecofaez en Durango -, y finalmente replantear y proponer una política forestal, ecológica y social para Chiapas, que integre las funciones económicas, sociales y ecológicas de los bosques y considere las características particulares de cada región.
