B. Cabarle
Bruce Cabarle, experto forestal, es un Asociado para América Latina en el Instituto Mundial sobre Recursos. Reside en Washington, D.C. y concentra su interés en asuntos forestales y uso de la tierra.
"El éxito [del PAFT] dependerá del apoyo y de la participación de los pequeños campesinos y de las comunidades aldeanas, de las ONG locales y nacionales..." (FAO, 1987)
A los gobiernos corresponde justamente la iniciativa en la planificación de los recursos naturales; pero hasta ahora, la plastificación ha sido «desde arriba», con predominio absoluto de gobiernos y donantes extranjeros que no pedían, ni toleraban, la participación de la gente. En el decenio de 1980 surgieron ONG legítimamente interesadas en participar en las actividades de conservación y desarrollo. El Programa de Acción Forestal Tropical (PAFT) fue una de las primeras iniciativas internacionales que sancionó la participación de las ONG y que oficialmente reconoció su contribución a la conservación y al desarrollo sostenible de los recursos forestales. Desde su creación, el PAFT fue objeto de debates intensos y muchas voces contenciosos; ninguno con más fuerza tal vez, que el de la participación de las ONG.
Cuando en 1985 se instituyó el Plan de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT) - rebautizado en 1991 con el nombre de Programa de Acción Forestal Tropical - muchos lo consideraron el único medio para estimular un diálogo sobre políticas y prioridades para combatir las causas de la deforestación y promover la gestión y la utilización sostenible de los bosques. Se planteaba que las ONG, que representaban la experiencia, las perspectivas y los intereses de las comunidades locales, desempeñaran un papel decisivo en ese proceso de planificación «desde abajo» (Véase FAO, 1985, y WRI, 1985). Efectivamente, tanto el PAFT original como la Declaración Final de la Reunión de Bellagio sobre la estrategia para los bosques tropicales (2 de julio de 1987) hacen resaltar la importancia de la participación popular para el éxito del PAFT, así como la posición clave de las ONG para la comunicación de las comunidades locales con los gobiernos nacionales.
No obstante, las organizaciones populares de los países en desarrollo participa ron en muy escasa medida cuando se trató de concretar el concepto del PAFT (Cort, 1991; Winterbotton, 1990) y tuvieron inmediatamente dificultades con el papel que les correspondía. Habiéndose limitado sus responsabilidades a la participación popular y a la ejecución de los proyectos, no se reconoció su posibilidad de contribuir a ampliar la base del debate público, al análisis de políticas y al seguimiento, y por lo tanto, implícitamente estas funciones quedaban de la competencia exclusiva de los gobiernos (Hazlewood, 1987; Shiva, 1987; The Ecologist, 1987). Incluso después de repetidas consultas y declaraciones, la documentación sobre el PAFT tardó en reconocer que las ONG habían contribuido y podían contribuir eficazmente en las mencionadas áreas, y no se formalizaron directivas que especificaran cómo incluir a las ONG en el proceso del PAFT.
Sólo en 1989 se publicaron las directrices para la aplicación del PAFT con participación de ONG (FAO, 1989); decían expresamente que a las ONG locales y nacionales les corresponde un papel decisivo en lograr la participación popular y que es preciso hacerlas participar de manera efectiva en las actividades del PAFT a nivel nacional. También se afirmaba que había que recurrir a las ONG internacionales y usar su habilidad en sus respectivos campos de competencia. En las primeras fases de preparación de un plan nacional del PAFT, se sugería determinar, mediante un activo diálogo con la comunidad de las ONG, las especialidades en que cada una puede ser útil. Las directrices dicen también que al preparar el plan nacional habría que procurar pasar en revista las realizaciones y la participación de las ONG y del sector privado en las cinco áreas programáticas del PAFT. (Recursos forestales y uso de la tierra, leña y energía, conservación de ecosistemas forestales, desarrollo industrial basado en los bosques, instituciones); analizar, por medio de una consulta, las posibilidades y las reservas de que participen más efectivamente; y proporcionar a las ONG la potencialidad de determinar qué medidas podrían tomarse para incrementar y mejorar su contribución a dichas secciones del programa [NdR: las cinco áreas programáticas se abandonaron con posterioridad por ser demasiado restrictivas].
Las directrices también especifican la necesidad de conocer a los representantes de las organizaciones indígenas o populares, así como a los de las agencias gubernamentales responsables de su bienestar, para hacerlos participar en el PAFT; especifican también la necesidad de documentarse sobre las prácticas de gestión de los recursos naturales y del saber ecológico tradicional de la gente del campo, o de estudiarlas cuando sean desconocidas (FAO, 1989).
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La participación el proceso de planificación del PAFT «La participación emana de manera natural del derecho a elegir y del derecho a objetar; no se organiza desde el centro, no se decreta» Mazide N'Diaye Puede considerarse que la participación es un contrato vinculante entre partes que negocian una relación mutuamente beneficiosa y conciertan la manera de cumplir, reglamentar y, en caso necesario, cambiar lo estipulado. Lo mejor es determinar de mutuo acuerdo desde el principio los derechos y deberes de cada uno, formalizándolos por escrito. La información usada como base para la toma de decisiones debe ser libremente accesible y sujeta a un análisis conjunto. La buena actuación se basa en el conocimiento de las necesidades de cada parte, en el empeño de alcanzar un conjunto de metas y medios comunes y en la discusión de los puntos de vista sobre los que pudieran manifestarse desacuerdos capaces de obstaculizar la aplicación. Los participantes no han de coincidir necesariamente en todos los asuntos; sólo en los que consideren de interés común (Reck and Long, 1989; Talbott, 1990). En el contexto del PAFT, al igual que en otras circunstancias, la participación puede tener lugar a diferentes niveles y de distintas maneras. Al contrario de lo que se suele decir, no es indispensable, ni deseable, la participación de todos los grupos interesados en todos los aspectos de la planificación.. Por ejemplo, la participación de las ONG puede no ser importante en la realización de estudios muy especializados sobre temas en los que falta información. En cambio, será importantísima para determinar asuntos clave, verificar información, buscar soluciones viables que permitan actuar, fijar prioridades y señalar responsabilidades. No todos los grupos tienen la misma capacidad para promover sus intereses y satisfacer sus necesidades. Un PAFT que verdaderamente desee la participación, deberá crear las condiciones apropiadas para que todas las organizaciones puedan expresar sus necesidades para conocimiento de quienes hayan de tomar decisiones. Esto exige una ecuanimidad que garantice a la vez la representación y la responsabilización. |
Esos principios básicos constituyeron un importante paso adelante en la promoción de la participación de las ONG en planes nacionales del PAFT, pero eran todavía muy insuficientes. No reconocían explícitamente otras importantes funciones de las ONG, como las de aportar perspectivas independientes, brindar información y comentarios sobre los documentos, y representar los intereses de los pobres del campo.
Finalmente, en 1991, el PAFT admitió oficialmente las diversas funciones y contribuciones potenciales de las ONG. Los Principios Operativos de 1991 reconocen la preocupación de las ONG por la biodiversidad y los valores ambientales y sancionan la participación popular a todos los niveles del PAFT (FAO, 1991). También se da a las ONG un lugar más prominente en la estructura de los PAFT nacionales. Lamentablemente, en los Principios de 1991 se omitió una directriz sobre la necesidad de documentar las prácticas tradicionales de uso de la tierra y los conocimientos ecológicos de los grupos que dependen de los bosques. Tampoco se reconoció la función de las ONG como analistas y custodios de normas y políticas.
LA BRECHA ENTRE LA TEORIA Y LA PRACTICA
Entre 1988 y 1990 el Instituto Mundial sobre Recursos (WRI) siguió de cerca la participación de las ONG en el PAFT y la registró en su boletín periódico Status report on NGO participation in TFAP country level activities (WRI, 1988; 1989a; 1990). De ese modo reunió una copiosa base de datos sobre 25 países, extraídos sobre todo de una extensa encuesta de ONG nacionales y locales, completados con información procedente de varias ONG internacionales, donantes interesados y de la Dependencia de Coordinación del PAFT (Véase Cort, 1991).
Winterbottom (1990) y Cort (1991) informan que los gobiernos raramente dieron participación a las ONG en la preparación de los PAFT nacionales y les dieron muy poca ocasión de influir en el resultado final. La participación de las ONG fue insignificante o nula en por lo menos siete de los países examinados. Sólo en siete países se convocaron reuniones para recibir la contribución de las ONG y en seis de esos casos la reunión se convocó sólo ante la insistencia de las propias ONG. En siete países se hicieron encuestas para averiguar qué aptitudes tenían y cómo podrían contribuir al PAFT las ONG; tres de esas encuestas fueron iniciadas por la comunidad de las ONG. Se citaron muy pocas ONG en las primeras fases de revisión de la documentación del PAFT o en la redacción de su mandato. Aproximadamente la mitad de los países examinados invitaron a ONG a participar en mesas redondas y seminarios del PAFT, o a presentar comentarios sobre sus informes. En cinco o seis países las ONG presentaron propuestas como parte del perfil de inversiones del PAFT nacional, pero no está claro si fueron incluidas en la versión final presentada por los gobiernos a los donantes. No se ha obtenido sistemáticamente la participación directa de las organizaciones locales e indígenas excepto en pocos casos, y en muy diferente medida, en Costa Rica, Ecuador y Guatemala.
Ni los donantes ni los gobiernos proporcionaron más que muy reducida, o nula, ayuda financiera y técnica a las ONG para que pudieran participar en las actividades nacionales de planificación del PAFT o en el desarrollo de las propuestas de proyectos. Cuando se consiguió alguna ayuda, donantes comprensivos la canalizaron a través del PAFT internacional en su mayoría hacia ONG nacionales y locales. Las ONG internacionales, entre el las Conservation International, Greenpeace, el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIED), Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), Rainforest Information Centre, the Nature Conservancy, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y el Instituto Mundial sobre Recursos (WRI), jugaron un papel muy significativo en seis planes nacionales de acción forestal y contribuyeron en menor medida en otros cinco casos. Esos grupos han proporcionado conocimientos técnicos a misiones sectoriales de revisión, y modesta ayuda financiera a ONG nacionales de Burkina Faso, Bolivia, Camerún, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Laos, Malí, Papua Nueva Guinea, Tanzania, Viet Nam y Zaire. En los países en que las ONG recibieron ayuda, se prestó mayor atención a la conservación de bosques, a los enlaces intersectoriales, al uso de la tierra y a la reforma de políticas.
No obstante, reseñar la presencia de representantes de ONG en reuniones y seminarios del PAFT, o contar el número de propuestas preparadas por ONG, no puede dar idea de la medida en que las ONG participaron en el proceso del PAFT. Mejor indicador de participación sería la presencia de indicios de que los planificadores oficiales han empezado a reconocer a las ONG como participantes por derecho propio en el proceso del PAFT; de que su participación ha tenido efectos positivos en la formulación de políticas; o de que el PAFT está realmente demostrando ser un mecanismo útil para movilizar la contribución única que las ONG pueden dar.
¿Participantes por derecho propio?
Algunas ONG han ganado terreno haciéndose escuchar en los medios oficiales. En aquellos países que han sancionado la participación de las ONG, el PAFT ha contribuido a legitimar sus puntos de vista. Varias ONG, incluso algunas que no están satisfechas con los resultados finales, han afirmado que el PAFT es el primer proceso de planificación global que toma en cuenta su contribución. Por ejemplo, WALHI, importante grupo ambientalista de Indonesia, declara que el PAFT es la única tribuna de política gubernamental que incluye oficialmente las ONG. La Academia de Idiomas Mayas de Guatemala hace resaltar que el PAFT es el primer caso en que la sociedad maya ha participado en un proceso gubernamental de planificación. En Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y República Dominicana, las invitaciones a participar en los comités nacionales del PAFT iniciaron el diálogo entre el gobierno y las ONG. La firma de memoranda de entendimiento entre el gobierno y las ONG de Ecuador y Guatemala, y la creación de una división de ayuda a las ONG en el comité directivo del PAFT en Papua Nueva Guinea, han servido para legitimar las actividades y las contribuciones de las ONG (Cabarle, 1991a, 1991b; Rietbergen, comunicación personal).
En muy diferente medida, las ONG han gozado de la tolerancia oficial para dar a conocer sus puntos de vista sobre el PAFT. Particularmente en América Latina, los gobiernos han respetado el sector independiente aceptando la participación de las ONG en comités, grupos de trabajo y mesas redondas del PAFT y solicitando comentarios sobre documentos oficiales y propuestas de proyectos. En Guatemala y en el PAFT regional para Centroamérica, los planificadores solicitaron y consiguieron la contribución de las ONG por vía reglamentaria y, además, negociaron la inclusión del PAFT en el orden del día de reuniones. En Ecuador y Tailandia, las ONG insatisfechas por las condiciones de participación, se valieron de la prensa para influir sobre el gobierno hasta lograr que se incluyeran objetivos conservacionistas en planes dominados por las industrias forestales.
Conseguir un lugar en el comité directivo nacional del PAFT no garantiza necesariamente que se haya conseguido igual voz y voto. WALHI de Indonesia informa que varias de sus recomendaciones fueron desatendidas y no se las hizo aparecer en el informe oficial de las mesas redondas (Barbar, 1991; Hafield, comunicación personal). En el Ecuador, varias ONG se retiraron del comité directivo nacional a modo de protesta por la reluctancia de los funcionarios del gobierno para enfrentarse con lo que en su opinión eran los problemas principales, a saber, extracción no sostenible de trozas, extracción de petróleo y programas de colonización.
Consulta a campesinos de Indonesia sobre prioridades en el uso de la tierra
En la mayor parte de los países, el papel de las ONG ha sido limitado y dirigido por los planificadores oficiales del PAFT. En Malasia e Indonesia se invitó sólo esporádicamente a ONG «dignas de confianza» e incluso en esos casos muchas veces se les negó el acceso a los documentos del PAFT. En Ghana y en Bolivia, ONG que no fueron consultadas en el proceso de planificación, e incluso otras que fueron invitadas pero que se retiraron posteriormente, se encontraron más tarde mencionadas como ejecutantes de proyectos en documentos del PAFT presentados a los donantes. Por consiguiente, puede decirse que a pesar de algún progreso, raramente se considera todavía a las ONG como participantes por derecho propio en el proceso de planificación a nivel nacional del PAFT.
¿Han influido en materia de política?
El PAFT ha facilitado el acceso de las ONG a las informaciones y, por lo tanto, las ha capacitado para influir en el proceso de toma de decisiones. En el Perú y en Costa Rica algunos miembros de ONG fueron contratados a título personal para trabajar en los equipos del PAFT, con lo cual pudieron influir en la redacción de documentos oficiales. En la República Dominicana algunas ONG influyeron en la selección de prioridades y figuran destacadamente entre los ejecutantes de proyectos. Gracias a la campaña organizada por algunas ONG, en Ecuador se redujo el predominio que las industrias extranjeras habían ejercido en versiones anteriores del plan nacional de acción forestal. Del mismo modo, LIDEMA en Bolivia y la Fundación Natura en Colombia encuentran más eco en sus esfuerzos por lograr que se preste creciente atención a la conservación del ecosistema forestal gracias a su participación en el PAFT.
Por su parte, las ONG, con sus encuestas y seminarios, han hecho llegar mayor información a los planificadores influyendo así en los programas del PAFT. Por ejemplo, en Tanzania, una encuesta rural hecha en el marco del PAFT condujo a un nuevo tipo de programa que enlaza la plantación de árboles con la nutrición y con la salud, bajo responsabilidad, respectivamente, de la sección distrital del Ministerio de Bosques y Apicultura y de un hospital de distrito. En Guatemala, un seminario permitió conocer las actividades y el alcance geográfico de algunas ONG, y aportó modificaciones a varios proyectos contemplados en el PAFT. A los campesinos de Costa Rica se les brindó la manera de comunicar con funcionarios del gobierno y gracias a eso consiguieron facilidades para la reforestación que antes sólo eran accesibles a los grandes terratenientes. El PAFT ha sido un mecanismo catalítico para movilizar recursos humanos y financieros del sector independiente, ha creado conciencia en el público en general y ha influido en los gobernantes (Cabarle 1991b; Rietbergen, comunicación personal).
En la mayoría de los países, sin embargo, las ONG no influyeron de manera apreciable en el proceso del PAFT, y en la mayor parte de los casos los comités directivos nacionales no incluyeron ONG entre sus miembros. Cort (1991) explica que incluso cuando fueron invitadas a participar, no lo hicieron por falta de alicientes para tomar parte en un proceso de planificación que según las ONG está dominado por el gobierno y los donantes; muchos sienten que sus opiniones no son bienvenidas, que caen en oídos sordos, y que los resultados no justifican el tiempo y la energía invertidos. Las ONG temen ser encargadas de participar pensando que su participación puede ser malentendido como aprobación de las políticas oficia les. Son en general escépticas de la buena voluntad con que el gobierno dice enfrentarse con los aspectos políticos más difíciles de la deforestación, como por ejemplo, la tenencia de la tierra. En términos generales, la participación de las comunidades locales y ONG en el PAFT es insignificante comparada con lo que se esperaba y con las necesidades de millones de campesinos pobres.
Habiéndose proclamado al PAFT como «motor de cambio», muchas ONG se han desilusionado al ver que el cambio esperado no se materializa. A otras no les sorprende la falta de participación de las ONG en el PAFT; refleja - dicen - los grandes obstáculos inherentes al proceso de desarrollo en general y no sólo los relacionados con el PAFT, a saber: infraestructuras verticales que consideran a los grupos locales una amenaza para la autoridad del gobierno; inexperiencia en el fomento de la participación popular; el hecho de que las ONG tengan muchas veces orientación política diferente de la posición oficial del gobierno; rivalidad entre sectores del desarrollo por los limitados fondos disponibles; falta de cooperación intersectorial; poderosos intereses privados; corrupción; etc.
¿Qué hacer?
Para que el PAFT «renovado» mejore la situación tendrá que prestar mucha más atención a la superación de los obstáculos que encontró su predecesor. Necesitará descentralización, mayor flexibilidad, recursos, tiempo y paciencia, y tolerancia de otros puntos de vista, a todos los niveles. Los ejemplos expuestos en este artículo indican que, aunque difícil, la modificación es posible y desde luego deseable para todas las partes. También las ONG tienen limitaciones y tendrán que mejorarse. Dado su breve historial (menos del 30 por ciento de las ONG de los países en desarrollo tiene más de 15 años de actividad) son muchas veces instituciones débiles y mal organizadas. Su personal cambia continuamente y su memoria institucional es muy corta. Casi todas podrían estar mejor dirigidas, ser más profesionales y más responsables ante sus representados. Sólo las ONG que tengan estructura democrática serán capaces de representar debidamente a la población marginal que pretendan servir, que es precisamente a la que los planificadores del PAFT aspiran alcanzar.
Las diferentes revisiones y la actual «renovación» del PAFT han dado como fruto i múltiples recomendaciones y estructuras; propuestas para mejorar la planificación; de manera tal que el PAFT funcione mejor; muchas de ellas incluyen elementos sobre la participación de las ONG (véase WRI, 1989b; Cort, 1991; Colchester y Lohmann, 1990; FAO, 1990; Winterbottom, 1990; Meyers, 1991). Este i artículo termina con un breve resumen de algunos de los problemas que más sobre - salen y con consideraciones al respecto, la dirigidas principalmente a los comités directivos del PAFT, sin dejar de considerar que la Unidad Coordinadora Central tiene también la responsabilidad de señalar dichos problemas a la atención de los gobiernos nacionales.
· Para que todos los intereses estén representados en el proceso del PAFT convendría redactar un conjunto de criterios que determinen quién debe participar.
Los planificadores del PAFT deben reconocer que las ONG no constituyen un frente único, ni hablan con una sola voz (no lo deberían hacer). Al igual de lo que ocurre con el gobierno y con la industria, debería estar presente en la planificación una selección representativa de todo el sector de las ONG. Para lograrlo es preciso redactar un conjunto de criterios que garantice que no se deje de lado a ningún grupo importante. Los que evidentemente se deben incluir son los que pueden proporcionar información precisa indispensable para el proceso de toma de decisiones; los que representen las necesidades de la población afectada por las decisiones referentes al uso del bosque; los que analizan los actuales problemas de tenencia; los que difunden información; los que tienen autoridad jurídica o consuetudinaria sobre los recursos forestales. Estos criterios pueden servir como primer paso en la identificación de las necesidades comunes y en la negociación de las condiciones en que participará cada uno. Esta deberá ser una de las funciones principales del comité directivo nacional.
· La participación exige revelar toda la información relacionada con el PAFT, garantizando que sea difundida ampliamente por los comités directivos nacionales en un formato y con una redacción apropiada para recabar comentarios de todas las partes interesadas.
La base informativa más genuina es aquella que es aportada y discutida en común; el acceso fácil y continuo a toda la información es también esencial para el seguimiento y la responsabilización. Al facilitar el acceso a la información se facilita al mismo tiempo la labor de localizar las lagunas y de verificar los datos usados en el proceso de toma de decisiones.
Una vez difundida la información, es preciso conceder tiempo suficiente para que sea estudiada y comentada. Los sistemas informativos del PAFT deben reseñar sistemáticamente la participación de todos los miembros designados, incluidas las ONG y las comunidades locales, así como las cuestiones que se suscitan. Es indispensable asignar fondos a la traducción de los documentos oficiales a los idiomas locales.
· Desde el momento en que empiece a trabajar un PAFT nacional, es preciso elaborar una estrategia de la participación y poner en acción mecanismos consultivos.
Los modelos tradicionalmente empleados en la planificación forestal no pueden incluir la plena participación de las ONG y de las comunidades locales. Debe hacerse todo lo posible por facilitar a las ONG la tarea de consultar a sus representados. La estrategia y los mecanismos apropiados deberán ser ideados y seguidos por personas competentes y experimentadas en facilitar la participación, en consulta con representantes de la comunidad de ONG. El proceso debe ser interactivo, iterativo y basado en la plena comprensión de las necesidades, problemas, soluciones y estrategias mutuas. Debe separarse una parte del presupuesto de planificación, reservándola a las mencionadas actividades determinando su cuantía exacta en consulta con las ONG que participen.
· Las ONG deben demostrar que merecen ser incluidas en el proceso del PAFT.
Las ONG aumentarán sus posibilidades de participar en el proceso del PAFT demostrando que representan necesidades populares, cosa que pueden lograr consultando previamente a sus representados; analizando y produciendo sistemática documentación sobre las necesidades y preocupaciones locales u otra información crucial; y facilitando el debate y la participación popular en la formulación y aplicación de las estrategias. En realidad, nadie tiene de nacimiento el derecho a participar; las ONG tendrán que afirmarse como legítimos representantes de la población, responsables y dignas de confianza, para conseguir que se las tome en cuenta.
CONCLUSION
Si bien para participar plenamente en el proceso del PAFT las ONG deben demostrar que son organizaciones responsables y dignas de confianza, los planificadores del gobierno deben a su vez reconocerlas como tales incluyendo la diversidad de su naturaleza y de su contribución potencial. Los planificadores del PAFT y los donantes que permitan, e incluso estimulen, la participación de las ONG como colaboradores o como críticos - se beneficiarán a la larga. Las ONG pueden incrementar significativamente la capacidad de los gobiernos centrales para llegar a la gente del campo y pueden mejorar la legitimidad, integridad y pluralidad del proceso de planificación del PAFT. Sin la plena participación de las ONG y de las comunidades locales el Programa de Acción Forestal Tropical no podrá alcanzar metas como una mejor gestión de los bosques tropicales y el máximo bienestar para quienes viven de ellos.
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