F.H. McKinnell
Frank H. McKinnell es el Director de Administración de Proyectos del Departamento de Conservación y Ordenación de Tierras de Perth, Australia Occidental.
La nueva Política Forestal Nacional de Australia de 1992 es el resultado de una iniciativa conjunta del gobierno federal y los gobiernos estatales, en cuyo proceso de elaboración han tenido amplia oportunidad de participar los ciudadanos. Se trata de un documento de alcance general en el que se establece un conjunto de pautas nuevas e importantes, como la mayor importancia que se asigna a la ordenación mejorada de los terrenos forestales de propiedad privada, los incentivos para el establecimiento de plantaciones en los terrenos privados libres y una mejor cooperación entre la administración federal y las estatales. Tales nuevas orientaciones derivan de una concepción común de lo que debe ser una gestión ecológicamente sostenible de los bosques del país. La aplicación de la nueva política constituye una tarea compleja y requerirá algunas modificaciones legislativas en el ámbito estatal.
En Australia, según la Constitución, incumbe a los Estados ocuparse de las actividades de ordenación de las tierras comprendidas dentro de sus fronteras. El Gobierno del Commonwealth desempeña funciones de coordinación con miras a elaborar un enfoque nacional de las cuestiones medioambientales y de desarrollo industrial. Hasta hace pocos años, no se había ocupado de cuestiones referentes a la ordenación de las tierras a nivel estatal.
Cada Estado tiene uno o más organismos de ordenación forestal y, en conjunto, poseen cerca del 75 por ciento de la superficie forestal. En presencia de formas distintas de tenencia de la tierra, en la ordenación puede tener competencia más de un organismo. Por ejemplo, un determinado servicio forestal puede administrar bosques donde se permite la producción de madera para fines comerciales, mientras que el servicio nacional de par que administra los parques nacionales tanto forestales como de otra índole. Estos organismos forestales del Estado existen en diferentes formas desde 1920. A partir de 1960 aproximadamente, los servicios forestales han interpretado por lo general su mandato como la responsabilidad de administrar los bosques de propiedad pública en función de una variedad de usos que toman en cuenta todos los valores forestales. Este hecho consta explícitamente en algunas leyes estatales, mientras que en otras no.
Con el transcurrir de los años los servicios forestales han ido desarrollando distintos enfoques para la ordenación forestal, los cuales reflejan la influencia de factores históricos, biogeográficos, económicos y políticos diferentes, presentes ya sea en el propio Estado que entre los demás Estados.
El Consejo Forestal Australiano (AFC), constituido por los Ministros de los Estados para los servicios forestales y por el Ministro del Commonwealth encargado de los asuntos forestales, es responsable de la coordinación de las actividades forestales en el ámbito nacional. Este organismo, que se reúne cada año, recibe el apoyo de un Comité Forestal Permanente, constituido esencialmente por los jefes de los servicios forestales de los Estados.
Este sistema permitió asegurar la coordinación y la elaboración general de políticas hasta mediados del decenio de 1970. Sin embargo, fue incapaz de dar una respuesta al rápido cambio que las duras controversias sobre la cuestión forestal han determinado en la opinión pública a partir de entonces. Si bien el Consejo Forestal formuló una política forestal nacional en 1986, ésta se limitó a los principios generales y no abordó una serie de importantes problemas específicos, como la ordenación de los montes vírgenes o el desarrollo de un sistema de reservas para la conservación de los bosques representativos.
En consecuencia, se creó, en el ámbito forestal, un vacío político que causó algunos fuertes conflictos entre el Commonwealth y los Estados, como el que desde hace mucho tiempo opone el Commonwealth al Gobierno de Tasmania con respecto al uso de las tierras forestales. A menudo, la controversia se ha complicado aún más al extenderse a la problemático del equilibrio de poderes entre las dos instancias de gobierno y del poder político creciente del movimiento ambientalista. Todo ello hay que observarlo en el contexto del cambio que tuvo lugar en el período 1975-1992 en las expectativas sociales sobre la misión de los bosques, en armonía con las tendencias que se iban manifestando en otras partes del mundo.
Desarrollo de la Política Forestal Nacional Para llenar tal vacío político y atenuar el enfrentamiento, el Commonwealth y los Estados acordaron, en 1991, cooperar para elaborar una nueva Política Forestal Nacional (PFN). Se reconoció desde el principio que ésta no sería una tarea fácil. Por el Commonwealth, participaron en ella dos ministerios: el Departamento de Industrias Primarias y Energía, habida cuenta de su interés en las industrias forestales, y el Departamento de Artes, Deporte, Ciencia, Medio Ambiente y Territorios, en cuyo ámbito de competencia recaen los asuntos de conservación en general. Por su parte, los Estados buscaban neutralizar los conflictos políticos, pero a la vez limitar toda ulterior injerencia del gobierno central en los que ellos consideraban asuntos de su exclusiva competencia. Otro factor en juego lo constituía el interés de la burocracia ambiental, a través del Australian and New Zealand Environment and Conservation Council (ANZECC), en conservar la flora y la fauna de los ecosistemas forestales.
Sin embargo, dos factores ayudaron a facilitar el proceso de elaboración de la PFN. Uno fue la publicación en 1992 de un informe sobre el desarrollo ecológicamente sostenible de la silvicultura y de las industrias forestales (Gobierno de Australia, 1991) y el otro lo constituyó el informe final sobre la encuesta forestal y maderera de la Comisión de Evaluación de Recursos (Resource Assessment Commission, 1992); estos dos informes contribuyeron a identificar los problemas relativos a la ordenación forestal y a echar las bases del debate. En un sentido muy concreto, gran parte de la participación social en el desarrollo de la PFN ya había tenido lugar durante la preparación de estos dos informes.
El proceso de gestación de la PFN fue arduo y abarcó mucho tiempo. Emprendió esta tarea un equipo constituido por ingenieros y técnicos forestales, biólogos y un economista, tanto del Commonwealth como de los Estados, los cuales se reunieron con frecuencia a lo largo de un período de doce meses. Al cabo de este proceso, en julio de 1992, se aprobó un Proyecto de Política que fue publicado para que el público formule sus observaciones. En cada capital de Estado y en Canberra se celebraron reuniones informativas sobre el Proyecto de Política, en las cuales se hizo todo lo posible pata lograr la participación de todos los miembros interesados de la comunidad a través de las asociaciones sectoriales y grupos comunitarios de diferentes tipos, especialmente los de las zonas rurales. Se estableció un plazo de dos meses para recibir las observaciones, al cabo de los cuales un grupo de trabajo más restringido Commonwealth-Estados elaboró un documento definitivo. Se recibieron del público y de una vasta gama de organismos gubernamentales unas 150 observaciones escritas con contenido de apreciable interés. A pesar de que no hubo cambios importantes de orientación como resultado de la aportación de la opinión pública, hubo modificaciones significativas en la importancia relativa otorgada a algunos aspectos, como la tributación.
En diciembre de 1992, la versión final de la PFN fue firmada por el Primer Ministro y los Primeros Ministros de todos los Estados excepto Tasmania, que no firmó en aquella oportunidad, debido a que el Commonwealth se había negado a abstenerse de presionar para que se modificara la estrategia de la industria forestal del Estado. Sin embargo, se espera que firme en un futuro cercano.
Tal como cabía esperar, la PFN no satisfizo plenamente a todas las partes. Debiendo resultar políticamente aceptable en una época de duras controversias y puntos de vista muy polarizados acerca de la utilización de los recursos forestales, no faltaron quienes declararon su desilusión por el resultado alcanzado, entre ellos el organismo ambientalista de punta, la Australian Conservation Foundation. No obstante, con la PFN se han dado varios pasos importantes, abordándose todas las principales cuestiones de actualidad.
Perfil de la nueva Política Forestal Nacional de Australia
La PFN de Australia se propone 11 objetivos generales:
Conservación:
mantener un patrimonio forestal nativo, extenso y estable, y administrarlo de manera ecológicamente sostenible en función de todos los valores forestales.
Producción de madera: desarrollar industrias forestales competitivas en ámbito internacional, que ofrezcan las máximas oportunidades de creación de valor añadido dentro del territorio australiano.
Toma integrada y coordinada de decisiones: simplificar las decisiones sobre el uso del suelo y disminuir los conflictos entre los Estados y el Commonwealth.
Bosques nativos de propiedad privada: alentar la preservación y una mejor ordenación de los bosques nativos de propiedad privada, desde el punto de vista del recurso y de la conservación.
Plantaciones: fomentar el desarrollo de plantaciones comerciales en las tierras privadas libres, tanto para suministrar más recursos madereros como para contribuir a hacer frente a los problemas de degradación de las tierras agrícolas.
Producción de agua: asegurar la protección de los valores de captación hídrica.
Turismo: otorgar un reconocimiento mayor al valor de los bosques para el turismo, y asegurar que su utilización para tales fines no conduzca al declino de dichos valores.
Empleo: aumentar las oportunidades de empleo y la capacitación de quienes trabajan en la administración de los bosques y las industrias forestales
Sensibilización: promover en la comunidad la comprensión de la ordenación forestal sostenible y la participación en la toma de decisiones.
Investigación: incrementar el esfuerzo de investigación forestal de Australia, asegurando su coordinación adecuada y su correcta orientación.
Responsabilidades internacionales: promover la conservación de la naturaleza y la utilización sostenible de los bosques fuera de Australia, asegurando que el país cumpla con sus obligaciones en conformidad con los acuerdos internacionales.
Cada uno de estos objetivos principales se analiza en mayor detalle en el documento sobre la política, destinado a orientar la estrategia de los gobiernos y de los administradores forestales (véase Gobierno de Australia, 1992).
Consecuencias prácticas para la aplicación
Uno de los principales cambios de orientación determinados por la PFN lo constituye la importancia mucho mayor concedida a la silvicultura privada. Era tiempo que esto pasara, pues en Australia un 25 por ciento de todos los bosques nativos son de propiedad privada. Se prevé incrementar considerablemente el número de los eucaliptos y los pinos exóticos, y prácticamente todas las iniciativas en este campo se llevarán a cabo en tierras de propiedad privada. Para lograr estos objetivos, se establecerán una serie de incentivos para el sector privado, centrándolos en parte en las concesiones fiscales y en parte en la eliminación de las restricciones ligadas al planeamiento del uso de las tierras rurales. En algunos Estados esto puede necesitar enmiendas en la legislación.
La PFN crea también un mecanismo para estudiar los sistemas de reservas forestales para la conservación de la naturaleza en los bosques de los Estados, en un intento de lograr un criterio más uniforme para la ordenación de las reservas. En particular, la PFN aborda la cuestión de los montes vírgenes como uno de los parámetros que han de tomarse en consideración en el fomento del sistema de reservas, aunque se declara expresamente que no todos los montes vírgenes serán objeto de reserva. El sistema, al que se ha dado plazo hasta 1995 para su culminación, tomará en consideración los valores de origen silvestre, así como los aspectos más generales de la conservación de la naturaleza y de la diversidad biológica. Se abordará desde una óptica nacional también la elaboración de normas y códigos de prácticas básicos sobre el medio ambiente, que se aplicarán tanto a los bosques públicos como a los privados. Cada cinco anos se redactará un informe de la situación forestal nacional.
Un aspecto importante lo constituye la disposición relativa a la evaluación conjunta Estado-Commonwealth de los valores regionales de conservación y los efectos ambientales de las propuestas de utilización, de manera que las responsabilidades de ambas instancias de gobierno puedan cumplirse de manera eficiente y rápida. Esto reducirá en gran medida el conflicto sobre la evolución potencial de la elaboración de los recursos.
La PFN se propone asimismo expresar de manera concreta el concepto de desarrollo ecológicamente sostenible, equilibrando las exigencias de la conservación de la naturaleza con las de una industria basada en los recursos forestales que sea viable y competitiva.
Muchos de los aspectos de la PFN no serán fáciles de aplicar, especialmente en algunos Estados en los cuales los conflictos pasados han dejado como secuela actitudes polarizadas. Para vigilar el proceso, se ha constituido un Comité Directivo Nacional de Aplicación de la Política para controlar las actividades de los numerosos grupos de trabajo encargados de llevar adelante algunos aspectos particulares, como es el caso de una orientación uniforme en la elaboración de sistemas de reservas y de directivas medioambientales básicas. Dicho Comité, en cuyo seno estarán representados cada Estado y ambos Ministerios del Commonwealth, informará de sus progresos al AFC y al ANZECC. De esta manera, se asegurará la transparencia del proceso de aplicación de la PFN.
Los organismos administrativos de los Estados deberán dedicar una cantidad considerable de tiempo de su personal experto a la elaboración de la documentación de apoyo para una amplia gama de actividades y de los incentivos para el sector privado. En lo referente a los bosques, se espera un rápido incremento de los sistemas de información para poder seguir más de cerca los procesos de planificación y ejecución. En algunos Estados habrá dificultades debido a la falta de personal capacitado y de sistemas apropiados.
El factor crítico para la aplicación satisfactoria de la PFN lo constituye el mantenimiento, de parte de los gobiernos estatales y del Gobierno Federal, del compromiso de cumplir con dicha política y seguir cooperando para el logro de sus objetivos, en particular mitigando los conflictos. Esta cooperación es esencial si se quiere crear el clima apropiado para motivar al sector privado para que realice las inversiones necesarias en el establecimiento de plantaciones y a la industria para que emprenda la reestructuración indispensable.
Bibliografía
Gobierno de Australia. 1991. Final Report Forest Use. Ecologically Sustainable Working Group. Canberra, Australian Government Publishing Service.
Gobierno de Australia. 1992. National Forest Policy Statement. A New Focus for Australia's Forests. Canberra, Australian Government Publishing Service.
Resource Assessment Commission. 1992. Final Report of the Forest and Timber Inquiry. Canberra, Australian Government Publishing Service.
